seminario-associazionismo_salvato-30-09-2016

UNIVERSITA’
DEGLI STUDI
DI PADOVA
Dinamiche organizzative nelle reti di area vasta:
come ridefinire l'architettura degli enti locali
Mauro Salvato
[email protected]
Santorso (VI) 30/09/2016
Le politiche di riforma istituzionale
Livello nazionale
• L’obbligo di gestione associata per i piccoli comuni sotto i 5.000 abitanti, 3.000 nelle aree
montane, mediante convenzione o unione di comuni.
• La trasformazione delle province in enti di secondo livello, con limitate funzioni di area
vasta, nella prospettiva della loro abolizione (con d.d.l. costituzionale).
• La costituzione delle città metropolitane, come enti di secondo livello, coincidenti con il
territorio delle ex province, con funzioni di governo dello sviluppo di area vasta.
in corso di approvazione
• La ridefinizione delle Camere di Commercio, per quanto riguarda l’ambito territoriale (su
scala interprovinciale o regionale) le competenze e il finanziamento (già dimezzato).
• La ridefinizione del ruolo e delle competenze delle Regioni, con la riduzione delle materie
a competenza concorrente e la riaffermazione della preminenza dell’interesse nazionale.
• La riforma del Senato, in cui saranno rappresentati Regioni e Comuni.
Livello regionale veneto
• La disciplina delle forme associative e il piano di riordino regionale, che definisce 4
ambiti territoriali adeguati di gestione delle funzioni amministrative e di programmazione.
• L’istituzione delle Unioni Montane in luogo delle Comunità Montane, quale ambito
adeguato per l’esercizio associato delle funzioni amministrative comunali.
2
• L’accorpamento delle ASL su base provinciale (più due), in corso.
I piccoli comuni
• I comuni sotto dei 5.000 abitanti, sotto i 3.000 in montagna, sono obbligati a dalla legge
a gestire in forma associata tutte le funzioni fondamentali, salvo proroghe, mediante
convenzioni o unioni di comuni, e sono incentivati alla fusione.
• Il fenomeno investe oltre il 70% dei Comuni italiani, il 48% dei Comuni veneti.
• La gestione associata ha l’obiettivo di ridurre la spesa e ottimizzare la gestione, senza
ridurre il livello di servizi ai cittadini.
• L’operazione si deve fare a costo zero: senza indennità aggiuntive per gli amministratori, in
quanto sindaci o consiglieri comunali, e senza aumento del costo del personale, in quanto si
deve far ricorso al personale comunale.
3
Tab. 1 - Comuni italiani per classi demografiche
Classi demografiche
N. comuni
%
valore cum.
% cum.
< 1.000 ab.
1.948
24,07%
1.948
24,07%
1.000-5.000 ab.
3.735
46,16%
5.683
70,23%
5.000-10.000 ab.
1.192
14,73%
6.875
84,96%
10.000-20.000 ab.
701
8,66%
7.576
93,62%
20.000-50.000 ab.
367
4,54%
7.943
98,16%
50.000-100.000 ab.
102
1,26%
8.045
99,42%
100-200.000 ab.
32
0,40%
8.077
99,81%
200-500.000 ab.
9
0,11%
8.086
99,93%
> 500.000 ab.
6
0,07%
8.092
100,00%
8.092
100,00%
Totale
Fonte: ISTAT 2014
4
Tab. 2 - Regioni italiane per popolazione, superficie e numero di comuni
Regione
Totale
Comuni
Comuni
Piccoli Comuni
≤ 5000 ab.
Piemonte
1.206
1.070
88,72
4.436.798
1.306.000
29,44
74
73
98,65
128.591
93.690
72,86
235
183
77,87
1.591.939
245.997
15,45
1.531
1.064
69,5
9.973.397
2.113.711
21,19
Trentino-Alto A.
Veneto
326
579
289
308
88,65
53,2
1.051.951
4.926.818
452.554
781.420
43,02
15,86
Friuli-Venezia G.
216
153
70,83
1.229.363
281.917
22,93
Emilia-Romagna
340
148
43,53
4.446.354
384.594
8,65
Toscana
279
126
45,16
3.750.511
304.095
8,11
Umbria
92
60
65,22
896.742
129.295
14,42
Marche
236
170
72,03
1.553.138
335.813
21,62
Lazio
378
252
66,67
5.870.451
455.686
7,76
Abruzzo
305
249
81,64
1.333.939
351.652
26,36
Molise
136
125
91,91
314.725
152.898
48,58
Campania
550
335
60,91
5.869.965
690.635
11,77
Puglia
258
85
32,95
4.090.266
219.804
5,37
Basilicata
131
99
75,57
578.391
188.760
32,64
Calabria
409
323
78,97
1.980.533
635.530
32,09
Sicilia
390
204
52,31
5.094.937
500.249
9,82
Sardegna
377
314
83,29
1.663.859
525.101
31,56
8.048
5.630
69,96
60.782.668
10.149.401
16,7
Valle d'Aosta
Liguria
Lombardia
Italia
Fonte: elaborazione Ancitel su dati Istat (01/01/2014)
% piccoli Comuni
sul totale Comuni
Popolazione residente 1/1/2014
Popolazione
Pop. Comuni
% popolazione
Comuni
≤ 5000 ab.
≤ 5000 ab
5
Tab. 3 - Province venete per popolazione, superficie e n. di comuni
Popolazione
01/01/15
Superficie
Abitanti
per Kmq
Numero
Comuni
Ab. Comune
capoluogo
Provincia
% ab.
capoluogo su
popolazione
provinciale
Media ab. per
Comune
escluso
capoluogo
Belluno
207.894
3.678
56,5
67
35.703
17,17%
2.609
Padova
938.296
2.142
438,0
104
211.210
22,51%
7.059
Rovigo
242.533
1.789
135,6
50
52.170
21,51%
3.885
Treviso
887.293
2.477
358,2
95
83.652
9,43%
8.549
Venezia
858.198
2.462
348,6
44
264.579
30,83%
13.805
Verona
923.664
3.121
296,0
98
260.125
28,16%
6.841
Vicenza
869.718
2.723
319,4
121
113.599
13,06%
6.301
Veneto
4.927.596
18.391
267,9
579
1.021.038
20,72%
6.830
Fonte ISTAT: nostra elaborazione su dati Istat (01/01/2015)
Fonte: elaborazione su dati Istat (01/01/2011)
6
Tab. 4 - Comuni veneti obbligati alla gestione associata
Numero
comuni
N° comuni
montani fino a
3000 ab.
N° comuni di
pianura fino a
5.000 ab.
N° comuni
obbligati al
31.12.2011
Belluno
64 69
43
-
43
68.154
209.364
28,1%
Padova
104
-
50
50
152.940
927.848
16,5%
Rovigo
50
-
40
40
93.177
242.543
38,4%
Treviso
95
9
16
25
79.198
881.245
9,0%
Venezia
44
-
8
8
29.157
847.983
3,4%
Verona
98
16
30
46
132.390
907.352
14,6%
Vicenza
121
28
33
61
115143
865.421
13,3%
Veneto
576
96
177
273
660.825
4.881.756
13,5%
100%
16,7%
30,7%
47,4%
13,5%
100%
Province
% comuni
% ab.comuni
Residenti nei
Totale popolazione
obbligati su
comuni obbligati
31.12.2011
tot. abitanti
L’individuazione dei comuni obbligati fa riferimento alla popolazione legale risultante dall’ultimo censimento ufficiale 2011 ( D.M.
Interno 11.09.2013 Art. 1), meno 8 comuni del bellunese (Quero, Vas, Castellavazzo, Forno di Zoldo, Zoldo Alto, Farra d’Alpago,
Pieve d’Alpago, Puos d’Alpago) per una popolazione di 15.334 all’1/1/2015, che essendosi fusi, non sono più obbligati in quanto
superato la soglia dei 3000 ab.
Fonte: ISTAT
7
Tab. 5 – Unioni di Comuni in Italia
Abruzzo
Basilicata
Calabria
Campania
Emilia-Romagna
Friuli-Venezia Giulia
Lazio
Liguria
Lombardia
Marche
Molise
Piemonte
Puglia
Sardegna
Sicilia
Toscana
Trentino-Alto Adige
Umbria
Valle d'Aosta
Veneto (escluse Unioni Montane)
Italia
Veneto (comprese Unioni Montane)
Italia (comprese U.M. Veneto)
Totale
Comuni
305
131
409
550
334
216
378
235
1.528
236
136
1.202
258
377
390
279
294
92
74
579
8.003
579
8.003
Fonte: elaborazione Ancitel (31/12/2015)
Unioni di
Comuni
13
2
10
15
41
5
20
24
75
11
8
52
23
35
48
23
1
1
8
25
456
44
475
Comuni
aderenti
84
16
51
90
266
11
101
115
279
47
52
287
113
277
175
144
2
8
73
93
2.406
229
2.635
Media
% Comuni in
Comuni
Unione
6,46
27,54
8,00
12,21
5,10
12,47
6,00
16,36
6,49
79,64
2,20
5,09
5,05
26,72
4,79
48,94
3,72
18,26
4,27
19,92
6,50
38,24
5,52
23,88
4,91
43,80
7,91
73,47
3,65
44,87
6,26
51,61
2,00
0,68
8,00
8,70
9,13
98,65
3,72
16,06
5,19
28,53
5,20
39,55
5,27
30,23
8
Grafico 1 - Numero Unioni di Comuni per regione
Lombardia
75
Piemonte
52
Sicilia
48
Emilia R.
41
Sardegna
35
Veneto*
25
Liguria
24
Puglia
23
Toscana
23
Lazio
20
Campania
15
Abruzzo
13
Marche
11
Calabria
10
Molise
8
Valle d'Aosta
8
Friuli V.G.
5
Basilicata
2
Trentino A.A.
1
Umbria
1
9
Grafico 2 - Numero di Comuni in Unione per regione
Piemonte
287
Lombardia
279
Sardegna
277
Emilia R.
266
Sicilia
175
Toscana
144
Liguria
115
Puglia
113
Lazio
101
Veneto*
92
Campania
90
Abruzzo
84
Valle d'Aosta
73
Molise
52
Calabria
51
Marche
47
Basilicata
16
Friuli V.G.
11
Umbria
Trentino A.A.
8
2
10
Grafico 3 - Numero medio di Comuni aderenti all'Unione
Valle d'Aosta
9,13
Basilicata
8,00
Umbria
8,00
Sardegna
7,91
Molise
6,50
Emilia R.
6,49
Abruzzo
6,46
Toscana
6,26
Campania
6,00
Piemonte
5,52
Media Italia
5,48
Calabria
5,10
Lazio
5,05
Puglia
4,91
Liguria
4,79
Marche
4,27
Lombardia
3,72
Veneto*
3,72
Sicilia
Friuli V.G.
Trentino A.A.
3,65
2,20
2,00
11
Grafico 4 - % di Comuni aderenti ad Unioni sul totale dei Comuni
Valle d'Aosta
98,65
Emilia R.
79,64
Sardegna
73,47
Toscana
51,61
Liguria
48,94
Sicilia
44,87
Puglia
43,80
Molise
38,24
Media Italia
28,54
Abruzzo
27,54
Lazio
26,72
Piemonte
23,88
Marche
19,92
Lombardia
18,26
Campania
16,36
Veneto*
16,06
Calabria
12,47
Basilicata
12,21
Umbria
8,70
Friuli V.G.
Trentino A.A.
5,09
0,68
12
Tab. 6 - Unioni di Comuni in Veneto per provincia
Unioni di Comuni (1/1/2016)
Basso Feltrino Setteville
Colli Euganei
Conselvano
Federazione dei Comuni del Camposampierese
Medio Brenta
Megliadina
Padova Nordovest
Patriarcati
Retenus
Eridano
Città della Riviera del Brenta
Fossalta di Portogruaro e Teglio Veneto
Miranese
Dall'Adige al Fratta
Adige Guà
Destra Adige
Roveré, Velo e San Mauro
Sant'Anna d'Alfaedo - Erbezzo
Verona Est
Veronese Tartaro Tione
Alta Val Leogra
Basso Vicentino
Caldogno Costabissara e Isola Vicentina
Colli Berici - Val Liona
Terre del Retrone
Totale Unioni di Comuni
Totale Veneto
%
Provincia
BL
PD
PD
PD
PD
PD
PD
PD
PD
RO
VE
VE
VE
VR
VR
VR
VR
VR
VR
VR
VI
VI
VI
VI
VI
25
Numero
Comuni
Pop. residente
censim. 2011
Pop. residente
1/1/2015
Superficie
kmq
2
3
2
11
3
6
3
2
4
4
4
2
6
5
5
4
3
2
5
2
2
4
3
2
3
92
579
15,89%
6.264
6.978
12.918
98.233
36.024
10.991
19.741
28.916
19.952
8.742
36.432
8.400
120.170
12.222
22.216
11.183
3.461
3.331
26.288
4.572
9.334
12.888
28.021
3.047
29.832
580.156
4.926.818
11,78%
6.113
7.017
13.011
100.643
36.566
11.012
19.741
30.802
19.952
8.683
37.314
8.369
122.718
12.180
22.705
11.334
3.497
3.332
27.287
4.593
9.334
12.747
28.873
3.063
30.753
591.649
4.927.596
12,01%
82,44
56,66
39,04
225,87
47,66
90,14
65,31
36,51
75,04
71,83
128,29
43,19
150,91
84,62
111,85
66,11
66,64
76,12
102,36
42,93
70,33
75,64
55,56
27,84
43,04
1.935,93
18.391
10,53%
Fonte: Regione Veneto Sezione EE.LL, Persone Giuridiche , Controllo Atti, Servizio elettorale e Grandi Eventi
Funzioni
associate
Servizi
associati
9
10
10
2
2
11
2
2
6
3
1
2
2
6
4
9
2
1
3
3
8
11
2
3
2
116
7
4
0
6
11
2
5
3
2
7
5
0
0
5
5
1
4
6
8
5
0
2
1
14
0
103
13
N. unioni per provincia
N. unioni per numero di Comuni
8
8
7
6
5
5
3
3
2
1
1
1
0
BL
PD
RO
TV
VE
VR
VI
>10 comuni
5 comuni
4 comuni
3 comuni
2 comuni
N. unioni per n. funzioni fond. trasferite
N. unioni per numero abitanti (1/1/2015)
7
6 comuni
9
7
5
4
4
4
3
2
2
2
1
0
>100.000
50.000-99.999
20.000-49.999 10.000-19.999
5.000-9.999
0-4.999
≥ 10
funzioni
8-9
funzioni
6-7
funzioni
4-5
funzioni
3
funzioni
2
funzioni
1
funzione
Tab. 7 - Unioni Montane in Veneto
Unioni Montane costituite al
31/12/2015
U.M. Agordina
U.M. Alpago
U.M. Cadore Longaronese Zoldo
U.M. Val Belluna
U.M. Bellunese - Ponte nelle Alpi
U.M. Centro Cadore
U.M. Comelico e Sappada
U.M. della Valle del Boite
U.M.Feltrina
U.M. del Grappa
U.M. Prealpi Trevigiane
U.M. Monfenera Piave Cesen
U.M. del Baldo-Garda
U.M. Alto Astico
U.M. Astico
U.M. Marosticense
U.M. Pasubio-Alto vicentino
U.M. Spettabile Reggenza dei 7 comuni
U.M. Valbrenta
Totale
U.M. da costituire
C.M. Agno Chiampo (commissariata)
C.M. della Lessinia (commissariata)
Provincia
BL
BL
BL
BL
BL
BL
BL
BL
BL
TV
TV
TV
VR
VI
VI
VI
VI
VI
VI
19
VI
VR
Numero Popolazione
Comuni (Istat 2015)
16
19.647
5
9.854
6
9.589
6
32.293
2
44.120
8
15.646
6
8.725
5
9.819
13
58.101
7
21.461
10
62.802
3
21.624
9
26.499
8
11.921
6
21.189
4
22.217
7
66.351
8
21.127
7
53.663
136
536.648
10
18
77.124
78.013
Superficie
(kmq)
658,48
170,59
322,92
363,88
205,36
553,44
343,08
409,64
622,47
121,8
204,34
103,65
330,78
191,04
91,80
60,95
229,8
466,2
166,07
5.616,29
248,88
580,74
Fonte: Regione Veneto, Dipartimento Economia e sviluppo montano
15
Limiti della politica di riordino dei piccoli comuni
• Viene resa obbligatoria la gestione associata per i piccoli comuni, dando per scontato che
l’aggregazione produca di per sé risparmi, senza analizzare le esperienze in atto di gestione
associata, che nei casi migliori sono riuscite a migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi
(risparmio relativo), ma raramente a risparmiare in termini assoluti.
• Non si tiene conto che i piccoli comuni non sono la principale fonte degli sprechi e dei costi
della politica, ma sono invece la fonte dell’ineguaglianza dei livelli di servizio e delle
opportunità offerte ai cittadini residenti rispetto ai medi e grandi comuni.
• Si insegue il mito dell’ambito ottimale di gestione, fissando una soglia demografica standard
che assume diversi significati nei diversi contesti territoriali. Quando, invece, bisogna definire
costi e fabbisogni standard e valutarne l’adeguatezza nei contesti specifici.
• Inoltre, non è detto che l’aggregazione casuale di piccoli e piccolissimi comuni produca di per
sé maggiore efficienza gestionale, perché l’unione di più debolezze non fa una forza ovvero
non consente di raggiungere significative economie di scala.
• E’ molto difficile, se non impossibile, riorganizzare le strutture amministrative comunali a
costo zero, in assenza di strumenti di politica del personale che consentano di incentivare la
mobilità e le collaborazione fra dipendenti di enti diversi.
16
La politica della Regione Veneto
• La Regione Veneto ha approvato nel 2012 la legge n. 18 sull’esercizio associato delle funzioni
e nell’estate 2013 ha predisposto il previsto piano di riordino territoriale, che coinvolge sia i
comuni obbligati che quelli non obbligati.
• Il piano riduce i livelli di gestione e programmazione, indicando l’ambito del distretto come
adeguato per l’esercizio associato delle funzioni comunali e stabilendo requisiti minimi, criteri
di priorità e di finanziamento per le gestioni associate e per le fusioni di comuni, alle quali
viene data priorità.
• Il limite del piano di riordino, a mio avviso, è che lascia ai comuni l’iniziativa di aggregarsi fra
loro in ambiti funzionali minimi (5.000 ab. in luogo dei 10.000 previsti dalla legge nazionale) e
non definisce una zonizzazione vincolante, previa concertazione con i comuni stessi.
• Il risultato è la proliferazione di microaggregazioni, mediante convenzioni fra piccoli comuni
obbligati e la scarsa propensione a farsi coinvolgere da parte dei comuni non obbligati.
• Bisogna tenere conto, inoltre, che ambiti più ampi di gestione delle funzioni comunali
potrebbero essere adatti a recepire anche le funzioni delle province che potrebbero essere
trasferite ai comuni, e a svolgere il ruolo di programmazione dello sviluppo locale, per la quale
la Regione Veneto ha istituito un utile strumento – le Intese Programmatiche d’area – di cui
però non sono state sviluppate le potenzialità.
17
Il Piano di Riordino Territoriale del Veneto
1) Semplificazione i livelli di governo
Le funzioni di gestione e programmazione vanno svolte con riguardo a 4 ambiti di
riferimento;
 Ambito provinciale/metropolitano (area vasta)
 Ambito ULSS / IPA (ambito adeguato e omogeneo di programmazione)
 Ambito distrettuale di settore (ambito adeguato di gestione)
 Ambito minimo per aree omogenee L.R. 18/2012 (funzionale)
2) Modularità della zonizzazione
 L’ambito più grande deve contenere gli ambiti minori.
3) Flessibilità
 All’interno dell’ambito lo sviluppo delle forme associative potrà avvenire nel rispetto dei
limiti demografici e dei parametri fissati.
4) Unica Governance: integrazione tra ambiti di programmazione e gestione.
I soggetti chiamati al governo della programmazione decentrata sono gli stessi preposti alla
gestione di servizi e funzioni in forma associata.
18
Gestioni associate in Veneto
Forme di gestione
associata
N. gestioni
associate
N. comuni
coinvolti 2
N. funzioni
delegate
N. abitanti
compresi 3
119
213
132
n.r.
Consorzi
9
109
15
n.r.
Comunità Montane
18
155
99
536.648
Unioni di Comuni
25
92
219
591.649
Convenzioni1
1
Dati riferiti a forme associative finanziate dalla Regione Veneto.
20
Zonizzazioni di settore
N. ambiti
territoriali
N. medio
comuni
Distretti di Polizia locale *
83
7,0
59.492
Distretti di Protezione civile e anti-incendio b.
57
10,2
86.629
Distretti Socio-Sanitari
54
11,0
93.167
Bacini di raccolta dei rifiuti
24
24,2
205.744
8
72,6
617.232
Ambiti territoriali
Ambiti Servizi idrici integrati
N. medio
abitanti
Zonizzazioni riferite ad alcune delle funzioni fondamentali dei Comuni previste dal DL 95/2012.
Sono presenti 22 ASL suddivise in Distretti socio-sanitari, che gestiscono anche funzioni assistenziali delegate dai Comuni.
Sono presenti 31 Aree di Polizia locale, suddivise operativamente in Distretti Polizia locale, costituiti su base volontaria.
21
Le funzioni fondamentali dei Comuni
(art. 19, c. 27, D.L. 95/2012 conv. in L. 135/2012)
a) Amministrazione, gestione finanziaria contabile e controllo.
b) Organizzazione dei servizi pubblici comunali, compreso il trasporto pubblico comunale.
c) Catasto.
d) Pianificazione urbanistica ed edilizia comunale e partecipazione a quella sovracomunale.
e) Pianificazione di protezione civile e coordinamento dei primi soccorsi.
f) Gestione dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi.
g) Progettazione e gestione dei servizi sociali.
h) Edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici.
i) Polizia municipale e polizia amministrativa locale.
l) Servizi demografici ed elettorali (non soggetti all’obbligo di gestione associata).
l1) Servizi statistici
NB Le funzioni fondamentali dei comuni sono state ridefinite dalla L.135/2012, modificando il
quadro di riferimento delle sei funzioni ex L. 42/2009, collegate alle voci di bilancio.
22
Le formule istituzionali
Per ovviare alla frammentazione dei Comuni la normativa nazionale prevede tre
formule di aggregazione:
– la convenzione
– l’unione di comuni
– la fusione
23
La convenzione
• La convenzione ha natura contrattuale, non ha organi di amministrazione e struttura
propria, si appoggia su quella del Comune capofila e può prevedere la costituzione di uffici
unici fra gli enti locali convenzionati.
• La convenzione in genere ha carattere monofunzionale e finora è stata stipulata su base
volontaria. Questo ha prodotto gestioni associate a geometria variabile, in cui ciascun
comune negoziava forme di collaborazione per singoli servizi con comuni diversi.
• I Comuni obbligati dovranno stipulare convenzioni per tutte le funzioni fondamentali con enti,
per un bacino almeno di 5.000 abitanti o per almeno 5 comuni, con un responsabile unico
per ciascuna funzione (non per ciascun servizio in cui è articolata).
• Dopo tre anni i comuni obbligati devono dimostrare di avere conseguito significativi
livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, altrimenti devono obbligatoriamente
trasformare le convenzioni in unioni. Inoltre, dopo 5 anni dalla legge non possono più essere
costituite nuove convenzioni.
• I vantaggi della convenzione sono la flessibilità e la facilità di recesso (sempre che non vi
siano contributi regionali da restituire), che per i comuni obbligati implica però la scelta di
altri partner per un minimo di 5.000 ab., non potendo tornare a gestire in proprio la funzione.
• Gli svantaggi sono che il comune capofila è chiamato a sostenere maggiori oneri gestionali,
logistici, di personale rispetto agli altri, mentre si affievolisce molto la discrezionalità politica
e gestionale dei comuni partner, perché non c’è un organo di governo della convenzione.
• Inoltre, la gestione delle convenzioni sarà molto complessa sotto il profilo amministrativo,
perché si imporrà la stipula di una convenzione per ciascuna delle funzioni fondamentali . 24
L’unione dei comuni
• L’unione è una forma associativa polifunzionale stabile e strutturata, è un ente locale
con una propria struttura di governo e di gestione, espressione dei Comuni associati.
• La costituzione dell’unione e il suo statuto sono deliberati dai Comuni che ne fanno parte e
che continuano a sussistere, con funzioni molto limitate se obbligati alla gestione associata.
• L’unione acquisisce la titolarità delle funzioni comunali trasferite. All’unione competono
gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad essa trasferiti.
• L’unione è un “ente strumentale” dei Comuni, che funziona sulla base di un modello di
governance definito dai Comuni stessi.
• I processi decisionali sono complessi, perché richiedono la condivisione fra i partner, che
devono imparare a decidere insieme e percepire la convenienza dello stare insieme.
• Obiettivi dell’unione sono ottimizzare la gestione dei servizi e ridurre la spesa, senza ridurre
i livelli di servizio ai cittadini.
• L’unione deve essere a costo zero, senza indennità aggiuntive per gli amministratori, in
quanto sindaci o consiglieri comunali, e senza aumento del costo del personale, in quanto si
deve far ricorso al personale comunale.
• Per le unioni sono previsti contributi per l’avvio e per il funzionamento ordinario.
• L’unione non è sottoposta al patto di stabilità e può rimpiazzare il 100% delle quiescenze.
• E’ possibile recedere dall’Unione, a patto che si possano individuare partner alternativi per
un minimo di 5.000 ab.
25
Limiti delle esperienze di gestione associata
Convenzioni a geometria variabile
• I comuni spesso sono legati fra loro da una o più convenzioni per la gestione associata
di singoli servizi, con partner di volta in volta diversi.
• Questo ha prodotto un’elevata frammentazione gestionale e complicato molto le
relazioni istituzionali, a fronte di risparmi relativi e vantaggi limitati per i cittadini.
Unioni di Comuni troppo piccole
• Le Unioni in Veneto sono per oltre 1/3 sotto i 10.000 abitanti e per 2/3 sotto i 20.000,
costituite per oltre metà di 2-3 comuni, gestiscono 2-3 funzioni nei 2/3 dei casi.
• In molti casi i costi dell’Unione hanno superato i benefici.
Uso strumentale della gestione associata
• Le forme associate spesso sono state costituite solo sulla carta per prendere i contributi
e, quando questi sono cessati, si sono sciolte o hanno “vivacchiato”, spesso causando
un aumento dei costi amministrativi a fronte delle esigue funzioni associate.
• E’ quello che sta accadendo anche in questo momento fra molti comuni, che aggirano
l’obbligo di gestione associata stipulando convenzioni sulla carta e lasciano tutto come
sta, salvo complicare ancor più la gestione amministrativa.
26
Il fallimento delle politiche associative
Le politiche nazionali e regionali per l’associazionismo intercomunale perseguite negli ultimi anni
sono stanzialmente fallite, non solo per motivi oggettivi:
• ambiti territoriali troppo piccoli,
• standard uniformi per realtà molto eterogenee,
• scarsa conoscenza e attenzione ai contesti locali,
• vincoli sul personale che non lasciano spazi di manovra.
ma anche per la mancanza di presupposti soggettivi:
• individualismo amministrativo dei rappresentanti politici,
• carenza di competenze organizzativo-gestionali dei funzionari,
• carenza di attitudine alla gestione delle relazioni,
• resistenza ad assumere rischi e ad essere valutati sui risultati
• mancanza di coraggio nella gestione del cambiamento.
Mancanza di valutazione dei risultati
L’approccio all’associazionismo intercomunale è ideologico. Le aggregazioni di comuni sono viste
come un valore in sé, ma nessuno o quasi si è posto il problema di misurare i prodotti (output) e i
risultati (outcome) della gestione associata, che viene finanziata a priori (input) non sulla base di
progetti credibili e sostenuta per anni a prescindere dai risultati.
Il monitoraggio e la valutazione, quantitativa e qualitativa, dei processi e dei risultati associativi di
fatto non esiste.
Esiste solo qualche statistica: quante fusioni, quante unioni, quante funzioni trasferite, quanti
comuni associati, quanti contributi erogati sulla base di requisiti e rendiconti contabili.
Nessuna valutazione dei risultati e degli impatti delle politiche per rispondere ad alcune semplici
domande:
• le gestioni associate hanno consentito di migliorare i servizi ai cittadini e di dotare il
territorio delle necessarie infrastrutture?
• le gestioni associati hanno “conseguito significativi livelli di efficacia e di efficienza”
(come recita la legge)?
• le gestioni associate hanno realizzato l’attesa razionalizzazione e l’atteso risparmio di
spesa?
Giudizio
L’impressione tratta dal lavoro sul campo è che le politiche sull’associazionismo intercomunale
siano state:
• politiche distributive non selettive che hanno indotto comportamenti elusivi ed
opportunistici, con conseguente spreco di risorse pubbliche;
• politiche regolative farraginose, con conseguente aumento della complicazione burocratica
e dell’insostenibilità istituzionale. Ad esempio, l’obbligo di gestione associata ma anche le
fusioni fra i piccoli comuni non risolvono il problema dei piccoli comuni.
La fusione di comuni
• A fronte dell’obbligo di gestione associata, che di fatto si configura come una fusione
gestionale, molti comuni stanno prendendo in considerazione la fusione, per semplificare i
processi decisionali, ridurre le spese, razionalizzare i servizi e intercettare contributi rilevanti.
• La fusione di Comuni non è sottoposta ad alcun vincolo dimensionale dei Comuni che
intendono fondersi, ed è incentivata sia dallo Stato che dalla Regione.
• Lo Stato eroga, per i 10 anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari
commisurati a una quota del 20% dei trasferimenti del 2010 ai singoli comuni che si fondono,
con un limite massimo di 1,5 milioni di euro per le fusioni avvenute a partire dal 2012.
• La fusione di Comuni è disposta con legge regionale, sentite le popolazioni interessate
mediante referendum. Per realizzare la fusione serve il consenso (non scontato) dei cittadini.
• La legge regionale che istituisce nuovi comuni, mediante fusione di due o più comuni contigui,
prevede che siano assicurate alle comunità di origine o ad alcune di esse adeguate forme di
partecipazione e di decentramento dei servizi.
• Nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui lo statuto comunale può
prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse ed
anche organi eletti a suffragio universale diretto.
• La fusione non è reversibile, se lo smembramento porta alla creazione di enti sotto i 10.000.
30
Vantaggi della fusione
• Erogazione del contributo straordinario statale per 10 anni
• Erogazione di contributi straordinari regionali per 3 anni (in Veneto)
• Esclusione dal patto di stabilità per 5 anni
• Esclusione dalle regole in materia di acquisizioni di beni, servizi e lavori (CUC) per 3 anni.
• Esclusione dall’assoggettamento dell’obbligo associativo per un mandato
• Previsione di forme premiali nelle misure di incentivazione regionale
• Esclusione nei primi 5 anni di vincoli e limitazioni alle assunzioni e ai rapporti di lavoro a t.d. a
condizione che il rapporto tra spesa di personale e spesa corrente sia inferiore al 30%.
• Possibilità di mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti
preesistenti alla fusione (purché siano stati istituiti municipi) per un mandato amministrativo.
• Possibilità di utilizzare i margini di indebitamento consentiti dalle norme vincolistiche in
materia a uno o più dei comuni originari e nei limiti degli stessi.
• Subentro nei benefici, stabiliti dall’Unione europea o da leggi statali, di cui godevano gli enti
estinti, nonché subentro nella titolarità dei relativi beni mobili e immobili senza oneri fiscali.
• Tre anni per l’adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ATO di
gestione e di razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche.
31
Opportunità e difficoltà della fusione
Economie realizzabili
• Risparmio sulle spese per gli organi politici, il segretario comunale, gli organi di controllo.
• Risparmio sulle funzioni di back-office (segreteria, ragioneria, personale, informatica ecc.)
• Possibilità di potenziare i servizi ai cittadini, anche decentrati presso i municipi.
• Opportunità di riorganizzare i servizi e specializzare il personale.
Ostacoli prevedibili
• Il timore di perdere l’identità territoriale, anche a fronte di chiari vantaggi in termini di servizi.
• La divisione fra le forze politiche e nelle forze politiche fra i rappresentanti di comuni diversi.
• I diversi livelli di servizio e le differenti tariffe.
• Le differenze del debito pro-capite accumulato dalle diverse amministrazioni.
• Le resistenze del personale, in particolare delle posizioni organizzative.
La fusione è principalmente un processo politico
che coinvolge una pluralità di attori politici, stakeholders e
le popolazioni interessate, chiamate ad esprimersi tramite referendum
32
Diffusione delle fusioni
• La L. 142/1990 inizialmente aveva previsto che l’unione di comuni fosse vincolata alla
fusione nell’arco di 10 anni. Questo disincentivò la costituzione di unioni, perché le
fusioni erano percepite come minacce all’identità locale. La L. 265/1999 ha rimosso
questo vincolo, nel senso che l’unione può rimanere tale a tempo indeterminato.
• Fino al 2012 in tutta Italia sono state fatte 10 fusioni, di cui 2 nel Veneto, che hanno
coinvolto 25 comuni su 8.092, per un totale di 40.000 ab. su 60 mil.
• Con la crisi delle finanze comunali e l’obbligo alla gestione associata per i comuni sta
crescendo l’interesse per le fusioni, e non solo fra i piccoli comuni.
• Fino ai primi del 2014 in tutta Italia sono state fatte 26 fusioni, che hanno coinvolto
63 comuni su 8.092, per un totale di 220.000 ab. (su 60 milioni). Gran parte di queste
sono state costituite di recente (2013-2014).
• In Veneto sono state fatte 4 fusioni e 2 sono in corso: 2 nel 1995 (Porto Viro e Due
Carrare), 2 nel 2014 (Quero-Vas e Longarone-Castellavazzo), 2 nel 2016 (Zoldo AltoForno di Zoldo e Farra-Pieve-Puos d’Alpago). Nel 2014 sono state bocciate 3 fusioni al
referendum, 2 in provincia di Treviso e 1 in provincia di Rovigo.
33
ESITI DEI REFEREDUM PER LE FUSIONI DI COMUNI IN VENETO
Comuni
Abitanti
votanti
favorevoli
contrari
27-ott-13
41%
49%
43%
94%
77%
89%
6%
23%
11%
positivo
29%
23%
26%
71%
77%
74%
negativo
referendum
esito
Quero (BL)
Vas (BL)
Totale
2.550
821
3.371
San Polo di Piave (TV)
Ormelle (TV)
Totale
4.925
4.452
9.407
26-gen-14
47%
50%
48%
Longarone (BL)
Castellavazzo (BL)
Totale
3.878
1.607
5.485
09-feb-14
27%
40%
31%
88%
65%
79%
12%
35%
21%
positivo
18%
36%
57%
67%
42%
13%
33%
82%
64%
43%
33%
58%
87%
67%
negativo
Arquà Polesine (RO)
Costa di Rovigo (RO)
Frassinelle Polesine (RO)
Pincara (RO)
Villamarzana (RO)
Villanova del Ghebbo (RO)
Totale
2.850
2.708
1.499
1.258
1.195
2.158
11.668
09-feb-14
56%
64%
49%
45%
59%
70%
58%
Povegliano (TV)
Villorba (TV)
Totale
5.074
17.829
22.903
09-mar-14
34%
39%
38%
60%
42%
45%
40%
59%
55%
negativo
Farra d'Alpago
Pieve d'Alpago
Puos d'Alpago
Totale
2.661
1.888
2.522
7.071
17-gen-16
n.c.
n.c.
n.c.
56%
65%
79%
92%
80%
35%
21%
8%
20%
positivo
Forno di Zoldo
Zoldo Alto
Totale
2.370
915
3.285
17-gen-16
n.c.
n.c.
50%
89%
75%
84%
11%
25%
16%
positivo
34
Le tre formule non sono alternative
• La fusione è una formula che si addice particolarmente ai piccoli comuni per superare la
soglia dei 5.000 ab. (3000 in montagna) oltre la quale non vi è l’obbligo di gestione associata.
Non è detto, però, che il nuovo comune sorto dalla fusione raggiunga dimensioni
significative. In seguito, esso potrà associarsi in convenzione o in unione con altri comuni per
una gestione più efficace ed efficiente delle funzioni comunali, potendo negoziare con i
partner da una posizione di maggior forza.
• La convenzione può costituire una fase di sperimentazione della gestione associata, che
dovrebbe sfociare nel giro di qualche anno nell’unione di comuni, oppure può costituire uno
strumento di parziale condivisione di funzioni fra comuni obbligati e non alla gestione
associata, che possono decidere di condividere alcune funzioni e non altre. L’essenziale è
individuare uno strumento di governo e di verifica dei risultati della convenzione.
• L’unione di comuni è efficace se riunisce un certo numero di comuni appartenenti ad un
ambito territoriale omogeneo sia da un punto storico che funzionale, al fine di conseguire
significative economie di scala e di potersi proporre come ambito territoriale adeguato alla
gestione delle ex-funzioni delle province e delle funzioni delegate dalla Regione, oltre che
come ambito di programmazione dello sviluppo locale (IPA) nel quadro della
programmazione regionale.
35
Dai vincoli alle opportunità
• Qualsiasi formula istituzionale si scelga, per i piccoli comuni nulla sarà come prima.
• Per evitare che ciò si traduca in una espropriazione di funzioni, bisogna pensare la
gestione associata in termini nuovi, come una rete e non come una sovrastruttura.
L’UNIONE NON È SEMPLICEMENTE UN ENTE CHE SI AGGIUNGE AGLI ALTRI,
MA LA RETE DI GOVERNO DEI COMUNI ASSOCIATI.
NON UNA PARTE DEL SISTEMA, MA IL SISTEMA.
• Agli organi eletti dai cittadini spetterà la funzione di indirizzo e controllo, alla forma associata
la funzione di governo e di gestione delle funzioni e dei servizi comunali.
• La gestione associata va vista come uno strumento dei comuni per migliorare l’offerta di
servizi, ottimizzare la gestione e governare lo sviluppo, che sempre più travalica i confini
comunali (e non solo).
• Per questo è necessario definire un modello di governance che consenta ai Sindaci e agli
eletti dai cittadini di mantenere saldamente la guida del governo locale, di controllare la
qualità dei servizi, verificare la soddisfazione dei cittadini, ai quali devono rendere conto.
• E’ necessario chiarire prima i risultati che ciascun amministratore si aspetta dalla gestione
associata, i rischi che intravvede e come gestire le eventuali resistenze dei dipendenti.
36
Risultati attesi
Miglioramento dei servizi ai cittadini
• Garanzia di continuità dei servizi (ad es. quando un dipendente è assente).
• Omogeneizzazione dei servizi sul territorio, oltre i confini comunali
• Miglioramento della qualità dei servizi offerti a parità di costi.
• Attivazione di nuovi servizi, che il singolo comune non può sostenere.
Miglioramento dell’efficienza della gestione
• Economie di scala e ottimizzazione dei costi.
• Riduzione dei costi unitari.
• Maggiore potere di mercato verso i fornitori.
• Contributi regionali e reperimento di finanziamenti aggiuntivi su progetti.
Miglioramento dell’organizzazione
• Razionalizzazione dell’organizzazione delle funzioni e dei servizi.
• Riduzione del personale adibito alle funzioni interne e riutilizzo nei servizi ai cittadini.
• Specializzazione del personale dipendente, mediante la formazione.
• Scambio di competenze e di esperienze professionali tra i dipendenti (gruppi di lavoro).
Sviluppo del territorio
• Condivisione e coordinamento delle politiche di sviluppo del territorio.
• Acquisizione di maggior peso politico con i livelli di governo superiori.
37
Resistenze prevedibili
Resistenze culturali
• Timore di perdere l’identità comunale (campanilismo).
• Individualismo amministrativo (chi fa da sé fa per tre).
• Mancanza di fiducia reciproca fra gli amministratori.
Resistenze politiche
• Timore dei piccoli Comuni di essere egemonizzati dal Comune più grande
• Timore del Comune capofila di accollarsi oneri eccessivi per conto dei piccoli Comuni.
• Timore degli amministratori di perdere visibilità presso i cittadini.
• Timore degli amministratori di perdere il controllo diretto del personale.
• Complessità e lentezza dei processi decisionali (negoziazioni, mediazioni).
Resistenze organizzative
• Resistenze dei responsabili dei servizi (timore di perdere l’indennità di PO).
• Resistenze del personale (timori in caso di recesso o scioglimento, mobilità sul territorio)
• Complessità della gestione organizzativa della rete intercomunale.
Motivazioni economiche
• Timore che i costi della gestione associata superino i benefici attesi.
• Scarto temporale fra costi immediati di avvio e benefici futuri.
38
38
Fattori di successo e insuccesso
L’esperienza insegna che la gestione associata ha successo quando:
• vengono effettivamente condivise le scelte di gestione delle funzioni trasferite.
• si realizzano economie che consentono di mantenere e migliorare i servizi;
• il valore prodotto supera i costi sostenuti;
• i cittadini sono soddisfatti dei servizi offerti;
• il personale comunale percepisce l’andare all’unione come un’opportunità;
• i comuni più grandi e più piccoli percepiscono l’equità nella distribuzione di costi e benefici;
• si rinsalda la fiducia fra gli amministratori;
• gli amministratori riscuotono consenso fra i propri cittadini, al di là del colore politico.
L’esperienza insegna che la gestione associata fallisce per:
• l’uso strumentale della gestione associata solo per prendere i contributi;
• il trasferimento formale (sulla carta) e non sostanziale delle funzioni all’Unione;
• iI venir meno delle convenienze per cui si è decisa la gestione associata: aumento dei costi,
peggioramento dei servizi, lamentele dei cittadini;
• l’insoddisfazione per la ripartizione di costi e benefici fra comuni più grandi e più piccoli;
• il cambiamento del colore politico delle amministrazioni;
• l’incapacità dei manager pubblici di gestire la rete;
• il trasferimento alla gestione associata del personale “critico”.
39
39
Il monitoraggio della gestione associata
• La gestione associata deve essere valutata per i risultati che produce, dei quali gli
amministratori locali devono rendere conto ai cittadini.
• Il trasferimento di funzioni e servizi all’Unione dovrà essere preceduto da un attenta analisi
della spesa, in modo che sia possibile verificare dove si può risparmiare.
• In questa fase di contrazione delle risorse comunali, il successo dell’Unione si misura
soprattutto sul terreno della gestione economica.
• E’ essenziale attivare da subito un sistema di monitoraggio e valutazione che consenta di
confrontare i risultati della gestione prima e dopo il trasferimento di servizi e funzioni alla
gestione associata, al fine di misurare quali risultati produce per i cittadini e quanto costa la
gestione associata rispetto alla gestione individuale dei servizi.
• I Comuni devono percepire chiaramente la convenienza, economica e politica, della
gestione associata, quando ciascuno tira le somme dei servizi ottenuti e dei costi sostenuti.
40
Modello di governance
Il modello di governance dell’Unione viene deciso di comune accordo dai comuni associati.
La normativa prevede i seguenti organi:
• Il Consiglio dell’Unione, composto da consiglieri comunali, in cui è garantita la presenza
delle minoranze, chiamata ad approvare gli atti fondamentali.
• la Giunta dell’Unione, organo di governo composto dai Sindaci dei Comuni membri,
titolare della funzione di indirizzo e controllo.
• il Presidente dell’Unione, a rotazione fra i Sindaci, con funzioni di rappresentanza
esterna e un ruolo di primus inter pares.
• Inoltre, è opportuno prevedere commissioni tematiche con funzioni consultive, composte
da assessori e consiglieri comunali, al fine di coinvolgerli nell’elaborazione delle politiche
dei servizi associati, altrimenti si rischia di svuotarne il ruolo
• La governance comune si basa sulla ricerca del massimo del consenso dei partner, ma
anche su regole decisionali chiare che consentano all’aggregazione di comuni di
procedere alla realizzazione di progetti e di conseguire risultati in tempi definiti.
• Ad esempio, per la Giunta il quorum costitutivo può essere la maggioranza dei
componenti, il quorum deliberativo la maggioranza dei presenti.
41
Un possibile modello di governance multi-livello
Governance dell’Unione dei Comuni (regia)
• Si decide insieme a quale livello gestire le funzioni fondamentali e la strategia di sviluppo
del territorio.
Gestione associata di alcune funzioni mediante l’Unione (rete monocentrica)
• Si decide di gestire attraverso l’Unione le funzioni comunali che per complessità e livelli di
scala richiedo un bacino ampio.
Gestione associata di alcune funzioni in convenzione fra comuni omogenei
• Si gestiscono in convenzione in bacino di almeno 5000 ab. o fra almeno 5 comuni le
restanti funzioni fondamentali dei Comuni.
Sportelli comunali di erogazione decentrata dei servizi di prossimità
• Si erogano i servizi di prossimità, gestiti a livello di unione o di convenzione.
42
Modello organizzativo
• La struttura dell’Unione deve essere improntata alla massima leggerezza, cioè essere
costituita per lo più con risorse umane e strumentali dei Comuni.
• Il modello organizzativo dell’Unione deve essere improntato alla massima flessibilità, per
aderire il più possibile alle esigenze locali.
• I modelli organizzativi dei singoli servizi o funzioni dovranno tenere conto delle prassi
esistenti e cercare di diffondere le buone pratiche di ciascuno.
• L’idea di fondo è che il punto di riferimento per i cittadini deve rimanere il Comune.
• Per i servizi rivolti ai cittadini, si può prevedere il mantenimento di punti di erogazione
decentrata nelle sedi comunali e su forme di gestione centralizzata.
• Per le funzioni interne, si può prevedere la centralizzazione della gestione organizzativa
ed economica, per realizzare economie di scala.
• Per ciascuna funzione bisognerà progettare un modello organizzativo che tenga conto di:
– l’ampiezza del bacino di utenza,
– l’intensità di contatto con l’utenza,
– il livello di specializzazione richiesto,
– il rapporto fra attività di front-office e back-office.
– le tecnologie disponibili
43
Management della rete
• L’Unione deve essere una rete non una struttura burocratica.
• Sono essenziali quindi i meccanismi di integrazione della rete.
• Il principale ruolo d’integrazione è il Direttore dell’Unione, che deve essere capace di
gestire relazioni con sindaci, segretari comunali, funzionari comunali, per creare la
necessaria condivisione delle scelte politiche e decidere le forme di gestione delle stesse.
• A questo scopo, il Direttore si può avvalere dei seguenti strumenti di gestione:
– direzione operativa dei responsabili delle funzioni e dei servizi associati,
– coordinamento dei segretari comunali (ufficio di piano),
– comitato di coordinamento dei responsabili economico-finanziari comunali,
– tavoli tecnici composti dai funzionari comunali su singole aree funzionali.
• La gestione delle interdipendenze funzionali e degli scambi interni ed esterni alla
rete è uno dei compiti fondamentali del Direttore dell’Unione.
44
Il salto di qualità richiesto
• Il percorso da compiere richiede lo sviluppo di una cultura del “fare insieme”.
• Ormai è una strada obbligata, da un lato, dati i vincoli finanziari e normativi e, dall’altro, la
crescente domanda di servizi da parte dei cittadini e delle imprese.
• “Fare rete” implica decidere insieme gli obiettivi e conseguire risultati che siano ‘superiori
alla somma delle parti’, cioè produrre un effetto di sistema.
• Questo implica uno sforzo di tipo diverso, per conoscere il territorio e le dinamiche che lo
caratterizzano, per dotarsi di forme di governance politica condivisa, per sviluppare una
cultura di gestione basata sulla condivisione e sulla negoziazione, a livello sia
politico che tecnico.
• Un lavoro in rete è richiesto non solo agli amministratori, ma anche al personale che
acquisendo maggiore specializzazione dovrà mettersi a disposizione anche per gli altri
enti, aumentando nel contempo le competenze disponibili a livello di Rete-Unione.
45
Il ruolo delle politiche pubbliche
• Le politiche pubbliche, nazionali e regionali, dovrebbero incentivare i processi di aggregazione
fra comuni, non solo e non tanto con contributi economici, che possono essere utili in fase di
avvio, ma al fine di promuovere l’autosufficienza delle gestioni associate, che nel medio
periodo dovranno imparare a reggersi con le proprie forze.
• Se si alimenta l’aspettativa del finanziamento perpetuo delle forme associate o delle fusioni, si
crea dipendenza assistenziale e non si conseguono gli attesi risparmi di spesa.
• Gli incentivi dovrebbero riguardare, nel caso di gestioni virtuose, la possibilità di usare le
risorse proprie (deroghe al patto di stabilità), la maggiore autonomia nelle politiche tributarie e
tariffarie, la possibilità di fare politiche premianti e di formazione nei confronti del personale.
• Gli incentivi dovrebbero riguardare non solo i piccoli comuni, ma anche i medi comuni, per
indurli a gestire i servizi anche per conto dei piccoli comuni, cosa che in parte già fanno.
• Le politiche pubbliche dovrebbero essere di tipo regolativo più che distributivo, premiando la
gestione responsabile con un maggiore grado di autonomia.
• Gli incentivi dovrebbero essere erogati in buona parte ex-post in base a risultati certi e
misurabili, non solo ex-ante in base al possesso di requisiti.
• La valutazione dei risultati richiede la definizione preventiva di parametri a cui rapportare le
performance (indicatori e standard di servizio e di costi).
46
I medi comuni
• I piccoli comuni appartengono ad aree omogenee sotto il profilo socio-economico e storicoculturale e gravitano su centri di dimensioni maggiori, da cui solitamente prende il nome l’area.
• I medi comuni della “campagna urbanizzata” veneta costituiscono il punto di riferimento per i
cittadini, che si spostano sul territorio per esigenze di lavoro, scuola, servizi pubblici e privati
tempo libero, senza guardare ai confini amministrativi fra un comune e l’altro..
• Solitamente i medi comuni hanno una maggiore dotazione finanziaria e di personale, in assoluto
e pro-capite, che consente loro di offrire maggiori servizi ed opportunità ai cittadini e di
realizzare economie di scala e di scopo.
• Per questo motivo spesso sono poco propensi a condividere la gestione con i piccoli comuni
sottodotati di risorse (non sempre, ci sono piccoli comuni “ricchi” per svariati motivi).
• D’altro canto, i medi comuni svolgono già oggi funzioni sussidiarie nei confronti dei comuni
limitrofi, i cui cittadini spesso si recano laddove i servizi sono disponibili, di rado coprendone
interamente i costi (es. asilo nido).
• Le politiche regionali dovrebbero incentivare i medi comuni a svolgere un ruolo trainante di
aggregazione dei piccoli comuni e di promozione della gestione associata.
47
Comprensori 1975
Comprensorio n. 01 – Comelico
Comprensorio n. 02 – Cadore
Comprensorio n. 03 – Valle del Boite
Comprensorio n. 04 – Agordino
Comprensorio n. 05 – Zoldano
Comprensorio n. 06 – Alpago
Comprensorio n. 07 – Bellunese
Comprensorio n. 08 – Feltrino
Comprensorio n. 09 – Vittorio Veneto
Comprensorio n. 10 – Quartiere del Piave
Comprensorio n. 11 – Altopiano di Asiago
Comprensorio n. 12 – Conegliano
Comprensorio n. 13 – Asolo
Comprensorio n. 14 – Montebelluna
Comprensorio n. 15 – Oderzo
Comprensorio n. 16 – Schio
Comprensorio n. 17 – Thiene
Comprensorio n. 18 – Marostica – Sandrigo
Comprensorio n. 19 – Bassano del Grappa
Comprensorio n. 20 – Castelfranco Veneto
Comprensorio n. 21 – Treviso
Comprensorio n. 22 – Portogruaro
Comprensorio n. 23 – Valdagno
Comprensorio n. 24 – Cittadella
Comprensorio n. 25 – San Donà di Piave
Comprensorio n. 26 – Garda
Comprensorio n. 27 – Negrar
Comprensorio n. 28 – Camposanpiero
Comprensorio n. 29 – Bussolengo
Comprensorio n. 30 – Verona
Comprensorio n. 31 – San Bonifacio
Comprensorio n. 32 – Arzignano – Montecchio Maggiore
Comprensorio n. 33 – Vicenza
Comprensorio n. 34 – Piazzola sul Brenta
Comprensorio n. 35 – Mirano
Comprensorio n. 36 – Venezia
Comprensorio n. 37 – Villafranca Veronese
Comprensorio n. 38 – Zevio
Comprensorio n. 39 – Cologna Veneta – Lonigo
Comprensorio n. 40 – Padova
Comprensorio n. 41 – Dolo
Comprensorio n. 42 – Isola della Scala
Comprensorio n. 43 – Montagnana – Noventa Vicentina
Comprensorio n. 44 – Este
Comprensorio n. 45 – Monselice
Comprensorio n. 46 – Conselve
Comprensorio n. 47 – Piove di Sacco
Comprensorio n. 48 – Legnago
Comprensorio n. 49 – Chioggia
Comprensorio n. 50 – Badia Polesine – Trecenta
Comprensorio n. 51 – Rovigo
Comprensorio n. 52 – Adria
48
Confronto fra Comprensori 1975
e distretti socio-sanitari (v.1)
49
ULSS e distretti
socio-sanitari (accorpati)
50
Distretti di polizia locale
51
Intesa Programmatica d’Area - IPA
• E’ uno strumento di programmazione decentrata e di sviluppo del territorio, attraverso il quale gli
enti pubblici locali e le parti economiche e sociali partecipano alla programmazione regionale,
nazionale, europea.
Compiti dell'IPA
• promuovere, attraverso il metodo della concertazione, lo sviluppo sostenibile dell'area di
riferimento;
• elaborare e condividere analisi economiche, territoriali, ambientali;
• formulare politiche da proporre al proprio territorio ed a livelli di governo sovraordinati;
• individuare le procedure e i comportamenti più efficaci per il raggiungimento degli obiettivi;
• esplicitare i progetti strategici da avviare alle varie linee di finanziamento;
• evidenziare gli adeguamenti degli strumenti di pianificazione locale;
• far assumere ai partecipanti al Tavolo di Concertazione gli impegni finanziari necessari per il
cofinanziamento degli interventi strategici individuati.
52
Intese
Programmatiche
D’Area (IPA)
53
Strumenti di programmazione europea
GAL e PIA-R
GAL - Gruppi di Azione Locale:
progettano e attivano gli interventi
ritenuti prioritari nelle singole aree, in
sintonia con gli obiettivi individuati dal
PSR del Veneto 2007-2013 (Asse 4 –
Leader), promuovendo progetti di
sviluppo rurale ideati e condivisi a
livello locale al fine di rivitalizzare il
territorio, creare occupazione e
migliorare le condizioni generali di vita
delle aree rurali
PIA-R Progetti Integrati per le Aree
Rurali: partenariati pubblico-privati che
elaborano, promuovono e danno
attuazione a specifiche strategie di
sviluppo locale; si applicano
esclusivamente alle aree non
interessate dall’attuazione di PSL
approvati dalla Regione ai sensi
dell’Asse 4 – Leader
Regolamento UE n. 1968/2005 FEASR
54
GAL E PIAR
55
I comuni capoluogo
• Un discorso diverso va fatto per i comuni capoluogo di provincia e per i medi comuni delle
cinture urbane, la cui popolazione è cresciuta a seguito del decentramento urbano.
• I Comuni capoluogo di provincia sono punto di riferimento per le funzioni di area vasta (es.
trasporti, reti infrastrutturali, università, turismo ecc.). Questo ruolo è confermato dalla nuova
governance della provincia, che vede rappresentati i comuni in Consiglio provinciale in rapporto
alla loro consistenza demografica.
• Questo ruolo di riferimento, però, va esercitato con riguardo dell’autonomia degli altri comuni, in
una logica di rete policentrica, dove i diversi nodi della rete hanno funzioni diverse e
complementari, non in una logica di accentramento delle funzioni (la “grande” Verona, Padova o
Treviso ecc.) in nome di economie di scala, che raramente i grandi comuni hanno saputo
realizzare, a causa di sprechi e ridondanze, meno frequenti nei piccoli e medi comuni.
• Va detto che le stesse circoscrizioni provinciali andrebbero ridisegnate in rapporto alla struttura
urbana diffusa del Veneto, ai flussi che la attraversano e alle funzioni di area vasta, non ad
astratti parametri di popolazione e di superficie (come ha tentato di fare il Governo Monti).
• Le vecchie circoscrizioni napoleoniche oggi non hanno più alcun senso, alla luce dei processi di
sviluppo socio-economico ed infrastrutturale, che hanno disegnato una diversa geografia del
territorio. Se le province verranno abolite bisognerà comunque individuare un livello intermedio
fra Comuni e Regione (IPA? grandi unioni di comuni? unioni urbane? vecchi comprensori?)56
Oltre le Province: quale ente intermedio?
• In caso di abolizione delle province, a quali enti saranno trasferite le funzioni amministrative e
programmatorie oggi svolte dalle province e le relative risorse umane, finanziarie e patrimoniali?
• Chi e come deciderà il trasferimento delle funzioni? Non può essere semplicemente lo Stato per
le proprie funzioni e la Regione per le proprie, a prescindere da una valutazione d’insieme
basata sul criterio dell’organicità delle materie trasferite e sui principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
• Quale ripartizione delle funzioni amministrative e programmatorie fra la Regione e gli ambiti di
gestione delle funzioni comunali e sovracomunali e gli ambiti di programmazione di area vasta
(nel Veneto le IPA, oltre alle Province)?
• I Comuni, singoli e associati, sono pronti a governare e a gestire le funzioni che saranno loro
trasferite? Quale impatto organizzativo avranno sulle strutture dei piccoli, medi e grandi comuni?
• Se spetta alla Regione determinare gli ambiti territoriali, con quale grado di vincolo potrà farlo
nei confronti dei comuni, stante l’attuale titolo V° della Costituzione, che pone i livelli dello Stato
sullo stesso piano, escludendo un rapporto sovraordinazione fra essi?
57
Città o area metropolitana?
• La legge fa coincidere la città metropolitana con le province pre-esistenti, dando una definizione
generica delle funzioni metropolitane, senza tenere conto delle profonde differenze fra le dieci
città metropolitane individuate e senza consentire la possibilità di aggregazione di più province
appartenenti alla medesima area metropolitana.
• Nel caso di Venezia non ha alcun senso far coincidere la Città Metropolitana con l’attuale
Provincia, che non costituisce in alcun modo una città metropolitana.
• Numerosi autorevoli studi urbanistici nazionali e internazionali hanno evidenziato, invece, il
carattere metropolitano dell’area centrale veneta, dato dalla complementarietà delle funzioni
urbane, dai rilevanti flussi di pendolarismo e dall’omogeneità del modello di sviluppo, che
travalica i confini provinciali e regionali.
• L’area metropolitana centro veneta non è nemmeno la PA-TRE-VE, ovvero il triangolo costituito
dai tre capoluoghi di provincia, ma la l’intera area centro veneta, fino alla Pedemontana.
• Il problema non è individuare confini amministrativi, ma le funzioni metropolitane e gli ambiti
adeguati al loro esercizio.
58
Le città metropolitane previste dalla legge
Città
metropolitane
Abitanti
al 31/12/10
Superficie
(kmq)
Densità abitativa
Numero
comuni
Abitanti comune % ab. capoluogo
capoluogo
su provincia
Roma
4.194.068
5.352
784
134
2.761.477
66%
Milano
3.156.694
1.579
1.999
121
1.324.110
42%
Napoli
3.080.873
1.171
2.631
92
959.574
31%
Torino
2.302.353
6.830
337
315
907.563
39%
Bari
1.258.706
3.825
329
41
320.475
25%
Firenze
998.098
3.514
284
44
371.282
37%
Bologna
991.924
3.703
268
60
380.181
38%
Genova
882.718
1.839
480
67
607.906
69%
Venezia
863.133
2.462
351
44
270.884
31%
Reggio Calabria
566.977
3.183
178
97
186.547
33%
Si aggiungono: Palermo, Catania, Messina in Sicilia, Cagliari in Sardegna e Trieste in Friuli, regioni a statuto speciale che hanno
competenza in materia. Per un totale di 15 città metropolitane
59
Attori e confini di una politica pubblica
Una politica pubblica è una rete che definisce i propri confini sulla base degli attori
che coinvolge, della scala territoriale e degli effetti che produce.
Tre sono i tipi di attori che sono coinvolti e agiscono nell’ambito di una politica pubblica:
– attori istituzionali (politici e amministrativi)
– attori economici (imprese e categorie)
– attori sociali (gruppi e associazioni)
CENTRALITÀ DELLE RELAZIONI TRA GLI ATTORI COINVOLTI
NON PIÙ LE ENTITÀ AMMINISTRATIVE
La circoscrizione amministrativa non “circoscrive” più le relazioni funzionali e le dinamiche
dello sviluppo, che oltrepassano i confini e vanno governate strategicamente dall’insieme
degli attori coinvolti, pubblici e privati.
Il confine giuridico della singola organizzazione diventa permeabile rispetto alle relazioni
funzionali fra le diverse organizzazioni pubbliche-private coinvolte.
DAL CONFINE GIURIDICO AL CONFINE STRATEGICO
60
L’area vasta
 L’area vasta è una geometria variabile di funzioni, una rete che va
definita in relazione alle politiche da perseguire, non un’entità statica che
può essere rinchiusa entro confini amministrativi rigidi.
Esempi:
• per l’EXPO 2015 l’area vasta è il Nord Italia e per alcuni versi l’Italia intera;
• per il sistema ferroviario metropolitano l’area vasta è l’area centrale veneta;
• per la raccolta dei rifiuti è un bacino che realizzi le condizioni di autosufficienza nel
ciclo prevenzione – raccolta – trattamento – recupero e riciclo – smaltimento.
• Per la gestione del ciclo dell’acqua l’area vasta è il bacino idrografico
61
Il governo dell’area vasta
• Lo sviluppo locale può essere governato solo su vasta scala, andando oltre il singolo
Comune (anche grande) e la stessa Unione di Comuni, soprattutto se di piccole dimensioni,
che costituiscono un ambito eminentemente gestionale.
• Governare lo sviluppo significa essenzialmente governare, attraverso politiche integrate, le
interdipendenze fra le varie dimensioni che caratterizzano il territorio: economica,
demografica, sociale, ambientale, infrastrutturale, culturale.
• Si tratta di governare i flussi che attraversano i territori, sapendo creare infrastrutture e
opportunità che consentano di connettere le imprese e le capacità di un certo territorio con il
mondo globale, cioè di governare l’interconnessione tra i luoghi densi di storia, identità,
capacità e i flussi che percorrono in tempo reale il mondo globale.
• A questo fine, sono sufficienti 3 livelli di governo elettivi a fini generali - Stato, Regione,
Comune - definendo chiaramente le competenze e le interdipendenze fra di essi, il grado
autonomia e responsabilità, le forme di controllo e sanzione (sui risultati, non solo sugli atti).
• Il tessuto connettivo fra questi livelli fondamentali deve essere costituito da forme associative
fra gli stessi, permanenti o temporanee, variabili a seconda del problema da affrontare e delle
funzioni da gestire, tenendo conto delle caratteristiche specifiche dei contesti territoriali.
62
Dalla gestione allo sviluppo
• L’esperienza della Federazione dei Comuni del Camposampierese dimostra che, se la gestione
associata produce i risultati attesi, si rinsalda la fiducia fra gli amministratori, che può costituire
la premessa per iniziare a confrontarsi sulle tematiche dello sviluppo del territorio.
• Da un lato la gestione viene sempre più affidata ai funzionari e procede autonomamente,
dall’altro gli amministratori si occupano di politiche pubbliche, volte ad omogeneizzare sia i livelli
di servizio ai cittadini che le aliquote tributarie e le tariffe, ma soprattutto volte a promuovere
l’infrastrutturazione del territorio, cioè a creare le condizioni per il rilancio dello sviluppo.
• A questo scopo la dimensione dell’unione, pur grande, potrebbe essere troppo piccola per
l’esercizio delle funzioni di area vasta. Ecco allora che possono entrare in campo le forme
associate di pianificazione come le Intese Programmatiche d’Area, ovvero ambiti più ampi,
adeguati all’elaborazione di strategie di sviluppo e di proposte programmatorie alla Regione.
• L’attenzione degli amministratori si sposta, quindi, dalla gestione associata delle funzioni
amministrative comunali alla cooperazione per il governo dello sviluppo del territorio del loro
comune nel quadro di un’area più vasta, senza rimettere in discussione l’identità comunale, ma
contribuendo a costruire un’identità allargata, aperta ed inclusiva.
63
Il riordino istituzionale per governare lo sviluppo
• Perché il sistema territoriale sia più moderno e competitivo le istituzioni dello Stato nel loro
insieme devono essere funzionali allo sviluppo del territorio. Non c’è sviluppo se le istituzioni
non fanno la loro parte.
• Le istituzioni dello Stato sono utili allo sviluppo se:
– hanno capacità di governance multilivello e multiattore;
– si specializzano per le funzioni necessarie al territorio, in primis alle imprese;
– erogano i servizi di prossimità ai cittadini;
– costano il “giusto”, in base a costi e fabbisogni standard tenuto del contesto.
• La capacità di governance è tanto più efficace quanto più c’è coincidenza tra i tavoli decisionali
e gli ambiti territoriali di gestione dei servizi e delle funzioni amministrative, della programmazione socio-economica e dei piani di settore.
• Tali ambiti territoriali devono essere individuati in base a criteri di:
– dimensionamento adeguato alle funzioni;
– omogeneità geografica, socio-economica e storico-culturale.
• Gli ambiti devono essere individuati secondo il criterio del minimo comune denominatore,
individuabile nell’aggregazione fra i piccoli comuni (unioni), e per multipli successivi, ove
necessiti una scala più ampia.
64
64
Linee guida
1. Differenziare le funzioni del governo locale in rapporto all’adeguatezza degli ambiti di gestione
e di programmazione.
2. Individuare ambiti territoriali omogenei vincolanti in cui incentivare la gestione associata dei
servizi di prossimità.
3. Ridisegnare le aree vaste sulla base dei flussi e delle funzioni, oltre i confini delle vecchie
province.
4. Lasciare margini di flessibilità nella gestione e sviluppo delle risorse umane nelle forme
associate, entro i vincoli di spesa.
5. Dare la possibilità di tornare ad investire, per ha una situazione finanziaria in regola
(superamento del patto di stabilità).
6. Investire sulla formazione del management pubblico, perché sia all’altezza della sfida del
governo delle trasformazioni.
7. Monitorare i risultati della gestione associata e valutare l’impatto della regolazione.