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13. L'avere messo in rilievo uno dei caratteri per me
essenziali del Governo rappresentativo .e formulato il relativo
canone costituzionale fa risaltare V elemento teorico dell' opinione pubblica, ma non ne rende il concetto se non si accenna
.alla ^ pratica di esso. Tenteremo quindi in via di saggio alcune
applicazioni, che serviranno a definirne più nettamente la misura ed i limiti.
A diversi scopi può essere rivolta 1' opera degli Stati. Può
uno Stato adoperare tutta la sua attività nella cura delle faccende
domestiche, preoccupato unicamente della vita di ogni giorno, e,
provvedendo ai bisogni che si manifestano nel corso tranquillo
della sua esistenza, soddisfacendo specialmente ai suoi materiali
interessi, può vivere dedito interamente ad una politica giornaliera, e di quella contento. Cotesto sarebbe uno Stato precipuamente dì amministrazione e di polizia. Ovvero può avere a
sé dinanzi una meta, segno generalmente di qualche nobile aspirazione, e rivolgere ad essa tutte le sue forze intellettuali,
morali e materiali, mirarvi costantemente, e con ogni conato
avanzare verso quella e tentare raggiungerla. La prima è opera
modesta, cauta, prudente ; utile e vantaggiosa talvolta ; ma
pedestre ed umile; non ravvivata dalla fiamma delle passioni, che
sole possono rendere grandi i popoli. La seconda invece perigliosa, audace, piena di cimenti, ma nobile e degna di un popolo valoroso. Onde è ben difficile che uno Stato, il quale voglia
passare con onore alla storia, possa adattarsi ad un' opera di
semplice amministrazione e di polizia, senza avere qualche
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RIVISTA DI DIRITTO PUBBLICO
nobile meta, cui consacrare tutto sé stesso. Uno Stato senza alte
finalità non e degno di considerazione. Esse ne costituiscono,
non pure la vita, ma la ragione stessa dell' esistenza.
Varii fini si può proporre uno Stato ; ad esempio, dotare il
popolo e la società di migliori istituzioni, vincere un nemico,
ricuperare provincie perdute, assicurare ed accrescere la propria
potenza, e talora primeggiare per ingrandimenti territoriali. Più
nobilmente ancora può assumersi il compito di redimere, se è
schiava, la patria di cui fa parte, compiendone la unità e la
indipendenza, come hanno fatto la Prussia per la Germania, il
Piemonte per l'Italia. Questi grandi ideali, formano la meta
degli Stati e ne sono il tormento e la gloria; quindi attraggono
continuamente il loro pensiero e le forze loro in mezzo al corso
della vita quotidiana e danno l'impronta alla loro politica.
Se vi è campo quindi in cui le dottrine precedenti trovino naturale applicazione, é questo certamente, dove sono in
quistione fatti che assorbono intera la vita dello Stato. Tutti
gli argomenti già svolti hanno qui maggior efficacia e forza;
qui più che mai vuoisi attribuire valore all' assentimento
popolare.
Invero cotesti disegni, abbracciando tutto l'essere di un paese,
non sono, senza 1' assenso della coscienza popolare, né legittimi
né di possibile effettuazione; non legittimi, perchè sarebbe davvero ingiusto che si potesse forse mettere a repentaglio V esistenza stessa dello Stato senza che i cittadini lo vogliano; non
possibili, perchè le forze esclusive del governo sono insufficienti
all' alto scopo, quando non vengano alimentate dalla forza viva
della nazione. Seguirebbe quindi una falsa via quello Stato, il
quale intendesse compiere cotesti disegni mercè l'opera del
Governo soltanto, o di qualche statista, o di una classe ristretta
di cittadini; mentre agisce, non solo più rettamente, ma con
maggiore efficacia, se traducendo in atto qualcuno di quei grandi
disegni, li realizza nella coscienza pubblica, prima elle nel
campo dei fatti.
Noi abbiamo su questo un esempio in casa nostra davvero magistrale e meritevole di costituire autorità in materia:
l'esempio del Piemonte dal 1850 al 1860. Ripudiata la politica
di semplice amministrazione interna, la quale era pure la più
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vantaggiosa (1), ed abbracciato il partito di proseguire la politica
nazionale interrotta dagli avvenimenti, il Piemonte si accinse
risolutamente ad effettuare il patriottico disegno, consacrandosi
prima e sopra ogni cosa a far entrare questo , concetto nella
coscienza della nazione e anche degli stranieri. L'attività di
quel Governo e di Cavour specialmente fu rivolta ad elaborare
la coscienza del popolo subalpino, come a prima condizione ; ed
in breve riusci ad informarla schiettamente ai concetti nazionali, così che governo e cittadini furono dipoi animati da perfetta concordia di idee e di sentimenti, ed il Governo operando
in quella guisa parve non pure interpretasse il pensiero del
popolo, ma che obbedisse ai suoi cenni. Parimenti accogliendo
gli emigrati di tutte le regioni d'Italia, j)i'Ovvedendoli di ufficii
nell'amministrazione dello Stato, mantenendo continue comunicazioni con le diverse parti della penisola, e soprattutto
propugnandone altamente nel Parlamento e nella diplomazia i
diritti conculcati, mentre mostrava col fatto come le istituzioni
costituzionali funzionassero egregiamente, riuscì pure in breve
ad avere 1' opinione pubblica italiana formata in favore dell'egemonia piemontese; sicché il giorno che il Piemonte scese
in campo per la causa dell' indipendenza non fece che mettere
ad effetto ciò che già era nell'animo di tutti.
Contro r esempio del Piemonte vi è quello della Prussia.
Questa del pari aveva assunta l'impresa di compiere l'unità
della patria, e del pari è riuscita nell'opera; ma con quanta
diversità di mezzi e di procedimento. Il confronto dell'azione
del Piemonte con quella della Prussia fu già da noi fatto (2) con
l'intento di dimostrare la superioriià della prima; e crediamo
che si ricavi da esso un argomento fortissimo in favore delle
istituzioni costituzionali. Ed è evidente. Mentre il governo prussiano voleva che la grande opera fosse compiuta unicamente con
la forza e per merito della dinastia e del partito feudale, il Piemonte la volle compiere per virtù del popolo italiano ; onde il
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(1) Vedi il magnifico discorso di CAVOUR. — Biscorsi X)Ctrlav%e7itari,
Voi X p. 451.
(2) MiNGuzzi. Governo di gabinetto e governo presidenziale,
2.^ Ediz.
Bologna 1886. p. 275-79.
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suo principale obbietto fu di formare la coscienza e 1' opinione
pubblica, ed agire per mezzo loro; sicché il Piemonte ha ri
grande merito di aver evocata non solo l'Italia, ma la coscienza
italiana.
14. Altro grande intento di uno Stato può essere l'impianto di un sistema politico.
Anch-e questo compito venne assunto gloriosamente e mirabilmente eseguito dal Piemonte, il quale, come già fu notato,
volle che l'impianto delle istituzioni parlamentari procedesse di
pari passo al programma nazionale.
Invero l'elaborazione e l'assentimento della coscienza pubblica sono necessari ad ogni regime. Nota il Bluntschli che
quando Napoleone I volle elevare l'autorità cesarea, esaminò
l'ipetutamente, mercè la diffusione di opuscoli, se i tempi erano
maturi, come Noè, secondo la leggenda ebraica, un di esaminò
mandando fuori la colomba, se le acque si erano ritirate. Ripetutamente egli ne aggiornò V effettuazione, perchè 1 tempi
non erano ancor maturi; finché, gP indizii gli sembrarono favorevoli, e gettato via il velo del consolato, fondò P impero.
Quando poi sia il regime liberale che si vuol fondare, allora occorre più che mai l'approvazione e il sostegno dell'opinione pubblica. Ed il Romagnosi ha formulato in una proposizione
speciale della sua teoria la necessità dell' attuazione graduale
dei poteri costituzionali in conseguenza del graduale impero
della pubblica opinione.
Certo se vi ha obbietto, in cui faccia d'uopo il sostrato
'della coscienza popolare come fondamento razionale, è senza
'dubbio il sistema politico che uno Stato si elegge; poiché è il
mezzo col quale un popolo opera, e anzi si può figurare come il
suo organismo, come l'insieme delle sue membra. Le costituzioni, i sistemi politici debbono aver radice nella storia del pòpolo, nelle sue tradizioni, nei suoi costumi, ed intrecciarsi con
4a sua vita e con la sua storia. Ma quando si tratta di fondare
* un nuovo sistema, manca questo legame potente ; ed allora •
nulla lo può surrogare, se non P assoluta consonanza della coscienza pubblica. Solo il pieno sviluppo di essa e la sua ferma
determinazione può formare la base di una nuova costituzione
politica e sostenerla.
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Perciò lo Sta*to, che prende a mutare i*suoi ordinamenti o
compiere riforme, che portino profondi cangiamenti e stieno
quasi in contraddizione col passato, deve prima preparare sapientemente ed educare la coscienza pubblica; poiché senza di
essa ne manca il titolo legittimo, non che la possibilità. E
anche quando compiuta cotesta elaborazione, trapassa a mettere
ad effetto la nuova costituzione, non deve farlo in un tratto
solo, che sarebbe grave errore, ma seguire lo stesso procedimento che ha tenuto nell' apparecchiare la coscienza nazionale ;
e cioè procedere in modo che, secondo il principio di Romagnosi, il nuovo ordinamento sia attuato in conseguenza del graduale impero dell' opinione pubblica.
E per questo il Romagnosi consigliava i popoli italiani ad
acquistare a poco a poco il prezioso, ma pesante tesoro della
libertà. Ed aggiungeva : Dobbiamo supporre nello Stato una forza
per sé stessa energica e progressiva la quale possa preparare
gli uomini della costituzione. L'arte dunque prima consisterà
nel preordinare questa forza in modo che essa produca a tempo
opportuno i frutti desiderati, tocche far non si può che col
concorso delle opinioni e degli interessi (1).
Il modo poi di conseguire effettivamente il parallelo e simultaneo processo della coscienza politica e 1' attuazione di un
.sistema costituzionale o di profonde riforme, può essere indicato dalla pratica soltanto, e compete all'arte. Qui non si può
altro che affermare, che i mutamenti costituzionali sono materia, nella quale il canone costituzionale dell' accordo con la
pubblica opinione vuole essere più che mai scrupolosamente
osservato.
Il conseguimento dei più alti fini dello Stato e l'impianto
di un sistema politico, sono fatti cosi importanti che, secondo
il parere già espresso, neppure gli Stati dispotici possono rispetto ad essi astrarre del tutto dall' influenza della pubblica
opinione. Passa tuttavia un divario grandissimo, poiché gli Stati
dispotici vr si assoggettano per quel tanto che è per loro inevitabile, fidi sempre al principio giuridico che ciò che piace al
principe deve avere forza di legge, e gli Stati costituzionali
(1) ROMAGNOSI, op. cit.
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15. Ma non solo pei grandi disegni necessita l'opinione
pubblica negli Stati costituzionali. L'indole loro ne reclamalo
accordo permanente, e perciò, oltre che nei fatti più vsalienti,
nel corso anche di tutta l'attività quotidiana, è, e deve essere,
uno tra i precipui elementi costituzionali.
La coscienza pubblica quindi è per lo Stato costituzionale
la trama, su cui ordisce la sua opera quotidiana e continua.
Perciò è presente in tutti i singoli momenti della sua operosità;
involge, abbraccia, investe interamente il regime costituzionale;
non vi è parte, non vi è atto di esso in cui questo elemento
non debba entrare. L' azione quotidiana dell' opinione pubblica
è anzi un carattere spiccato di questo governo.
Ammessa questa massima di diritto pubblico, come suprema norma direttiva, non abbiamo quindi che indicare alcuni di
questi momenti, in cui il principio ha una notevole applicazione.
La più alta fra tutte le applicazioni si ha senza dubbio
nelle crisi parlamentari.
Il canone costituzionale per cui nel Governo di gabinetto
un Ministro ha diritto di restare al potere, finché è sorretto
dalla maggioranza del Parlamento, si fonda sulla presunzione
che quest'armonia tra l'esecutivo ed il legislativo sia l'indizio
dell' adesione del paese. Così nei dissidi fra il Gabinetto e il
Parlamento deve in virtù del giuridico ordinamento di questo
Governo subentrare un altro Ministero che emani dalla nuova
maggioranza, perchè, sempre secondo i principii di esso, si
suppone che il mutamento avvenuto nel Pcirlamento non sia se
non r espressione legale di un cambiamento che si è compiuto
nel paese. Ma possono esservi casi in cui si abbia ragione di
dubitare intorno a ciò. Una maggiore conoscenza della vita
delle assemblee ha messo in rilievo una quantità di fatti, ai
quali non si era mai pensato, e soprattutto ci ha reso consapevoli delle passioni da cui esse sono agitate e dei movimenti cui vanno soggette. Nei mutamenti di maggioranza hanno
influenza cause spesso puramente parlamentari, le quali non
hanno, né possono avere radice nel paese; massimamente,
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quando avvengono per effetto di coalizioni, che difficilmente
corrispondono a qualche concetto determinato. In tali e in
altre consimili condizioni è ammesso dai canoni costituzionali
che si sciolga il Parlamento e si rifacciano le elezioni.
Questo evidentemente non è se non un omaggio reso ai
principii da noi professati, giacché in tal guisa si ha un vero
intervento legale dell'opinione pubblica, chiamata a terminare
la contesa dei poteri costituzionali ed esercitare il suo legittimo impero.
Di quest' ardua funzione è investito il Capo dello Stato, ed
è invero una delle più auguste attribuzioni di questo importante istituto. Varie per altro ne sono le modalità. Può il
Gabinetto stesso richiedere al Capo dello Stato la dissoluzione
della Camera, come ricorso alla nazione contro le sentenze del
Parlamento ; ovvero può il Capo dello Stato esigere che il
Ministero in minoranza rimanga al potere appellandosi al paese
con le elezioni. Politicamente la dissoluzione delle Camere si
può giudicare variamente e talvolta anche censurare, ma costituzionalmente è inoppugnabile, perchè è sempre un atto di
ossequio all' opinione pubblica, è il ricorso alla fonte perenne
della sovranità.
16. Ma se il ricorso all'opinione pubblica nel dissidio tra
r esecutivo ed il legislativo è naturale ed ovvio nel governo
costituzionale, più significativo è nel caso di perfetto accordo.
L'accordo fra i poteri dello Stato è, come si disse, quella
Xjrcesumptio juins, per la quale un Gabinetto governa legittiinamente, pel supposto assenso della nazione. Può avvenire
che questo assenso effettivamente manchi ; e cade la presunzione su cui riposa l'ordine legale del governo costituzionale. Gli è per questo che il più alto dovere del Governo ,
quand' anche sia seguito docilmente da una fida maggioranza ed
incoraggiato da replicati voti di fiducia, è quello di osservare
continuamente 1' opinione pubblica, studiarne i movimenti e rendersene esatto conto. Quando questa per segni non dubbii accennasse a discostarsi dal Governo ed esso si persuadesse di
non averne V appoggio, allora il suo obbligo costituzionale è
quello di chiedere, benché appoggiato ad una fida maggioranza,
al Capo dello Stato l'autorizzazione di sciogliere le Camere e
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convocare i comizii. Ed infatti il Gladstone, che è insuperabile
modello dell' uomo di Stato costituzionale, non ha esitato, essondo ministro, di sciogliere la Camera dei Comuni, tutte le
volte che ha creduto di non interpretare i sentimenti della
nazione. E ne rimangono memorabili per esempio le elezioni
generali del 1874, a cui procedette Gladstone sebbene avesse
sessanta voti di maggioranza, pel solo fatto che alcune elezioni
suppletive contrarie gli avevano infuso lo scrupolo costituzionale che r opinione pubblica non gli fosse più favorevole.
oltre a quest'obbligo de' Ministri, vi è una vera e
propria attribuzione legale del Capo dello Stato, in siffatta condizione.
Quando 1' opinione pubblica dissenta profondamente e non
si limiti ad esprimere delle idee , ma si affermi potentemente
e con mezzi materiali, al di sopra della condizione legale dell' accordo dei poteri sorge il summitm jus del Capo dello Stato
diretto a ristabilire la rotta armonia con la nazione. La dimissione dei ministri, o il ritiro delle leggi disapprovate dal paese,
o lo scioglimento della Camera sono gli atti che per suo diritto, il Capo dello Stato può compiere.
La storia della Francia e del Belgio ce ne offre esempi
diversi, ma egualmente eloquenti.
Nella sua disgrazia è significantissimo quello di Luigi Filippo nel 1848, quando, facendosi forte dell'accordo legale dei
poteri, volle trascurare le manifestazioni dell'opinione pubblica,
e per mantenere il Gabinetto Guizot, che aveva la maggioranza,
perdette il trono ; mentre invece con l'esercitare la più augusta
delle sue funzioni, avrebbe ristabilito V armonia dell' opinione
pubblica col suo Governo e rafforzata la monarchia.
L' esempio del Belgio in ripetute circostanze corrobora
invece la opposta dottrina. Primo a segnare quest' orma nel
diritto costituzionale fu Leopoldo I nel 1857, quando il ministero
cattolico provocò con una legge sui conventi una fìerissima
opposizione nel paese. La legge era già stata approvata, ed il
ministero aveva la maggioranza; ma il Re la fece ritirare, scrivendo al Capo del governo una lettera, che è un documento
importante per la questione che ci occupa. « Senza occuparmi
di esaminare la legge in sé stessa, egli scrisse, io tengo conto
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di una impressione che si è prodotta in quesl' occasione in una
parte considerevole della popolazione. Nelle unzioni che si
occupano dei loro affari, vi sono alle volte emozioni rapide e
contagiose, che si propagano con una rapidità più facile a constatarsi che non a spiegarsi, e con le quali è più savio fransigere che ragionare ».
Nel 1871 poi r opinione pubblica si era ribeUata non
contro qualche atto legislativo, ma contro gli uomini che componevano il ministero, perchè involti in una clamorosa crisi
finanziaria. Nominato all'ufficio di governatore di Limburgo il
principale autore di quella crisi, il De Decker, il quale poteva
ancora cadere sotto processo, non essendo terminala l'istruzione, tanto più che nuovi documenti avevano messo in luce i
mezzi fraudolenti coi quali erano stati strappati i capitali del
pubblico, la maggioranza clericale voleva soffocare la discussione, autorizzando i ministri a non rispondere; sicché scoppiò
una formidabile agitazione in paese. Il ministero risolse reprimerla con le armi, ma il re, fedele al suo ufficio costituzionale,
non acconsenti, e notificò ai ministri che V interesse del paese
esigeva il loro ritiro, che quindi ridomandava loro i portafogli,
e cambiò ministero.
Nel 1884 si ebbe di nuovo una simile agitazione. Essendo
il partito clericale divenuto maggioranza nel Parlamento, il
nuovo ministero Malou, come frutto della vittoria, fece votare
una legge sull' insegnamento primario a scopo ultra-partigiano.
Il partito liberale aveva organizzata l'istruzione pubblica laica
in condizioni veramente liberali, vale a dire, in modo che accanto alle scuole dello Stato vi fosse libertà di stabilirne altre,
libertà della quale i cattolici avevano abbondantemente usato.
Tuttavia il primo atto del ministero Malou fu di rovesciare
tutta questa organizzazione, sostituendogliene un' altra che ristabiliva in moltissimi comuni le scuole confessionali dirette dai
frati. Innumerevoli furono gli istitutori e le istitutrici laiche
brutalmente licenziate, e ne nacque una viva agitazione in paese.
I borgomastri liberali di Bruxelles, Liegi, Anversa si recarono
a presentare al Re lagnanze contro la legge; pure essendo
stata sanzionata, il Borgomastro di Bruxelles invitava nondimeno i cittadini all'obbedienza della legge. Ma Leopoldo I I ,
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scorgendo che l'opinione pubblica la disapprovava come legge di
rappresaglia e di reazione, usò, come altre volte, della sua sovrana
autorità; ed avendo le elezioni comunali dimostrato inappellabilmente l'ostilità dell'opinione pubblica, si fé' rassegnare le
dimissioni dai ministri presi maggiormente di mira e segnatamente dal Jacobs, autore della legge; e per volontà del re tutto
il Gabinetto Malou si ritirò, ed egli nominò un altro ministero.
Tutti questi costituiscono v e r i e proprii atti dipendenti dal
rispetto che nello Stato costituzionale è dovuto all' opinione
pubblica. Intorno a ciò vale la massima formulata dal Laveleye,
che « quando in un paese libero un ministero solleva presso
una gran parte della popolazione un' opposizione assai violenta
e manifestazioni vivamente ostili, il potere esecutivo deve chiamare altri uomini alla direzione del governo. » E ciò dimostra
che rande e legittimo è l'impero della pubblica opinione nel
governo costituzionale, ove si può per essa derogare al rispetto
dovuto all'accordo dei poteri dello Stato. E dimostra altresì i
vantaggi del regime parlamentare, che, quando è praticato con
sincerità, lascia alla ragione pubblica, e al buon senso di una
nazione, il tempo e i mezzi di risolvere senza violenza le questioni più pericolose e delicate.
17. Neil' esercizio delle funzioni quotidiane particolarmente
spetta al Governo di mettere ad effetto il canone costituzionale
relativo all' opinione pubblica. Questa è invero un elemento politico che ne reclama di continuo l'operosità; ed il canone che
le si riferisce, deve essere presente sempre alla sua mente,
presiedere all' opera sua, e ammonirlo costantemente che al di
fuori di lui e della sfera nella quale opera, vi è una forza- che
non deve essere trascurata un istante, perchè è legittima manifestazione, e perchè obbliarla sarebbe pericoloso.
E questo, come già dicemmo, un carattere specifico del
Governo costituzionale, e lo differenzia dalle altre forme polifiche. Queste hanno un fondamento giuridico proprio; ma il
Governo costituzionale basa solamente sul fatto di aver provato
al popolo, come dice Cavour, la propria ragione. E chiaro
quindi che il potere pubblico deve adoperarsi incessantemente,
a rendere noti i motivi del proprio operato, e fare consapevole
la coscienza pubblica della bontà della sua azione politica.
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Primo dovere pertanto del Governo, in applicazione di questa
rególa, è l'enunciazione del programma. Nei governi liberi o
semi-liberi, fondati essenzialmente sul beneplacito del Sovrano,
biasta ai ministri la fiducia e V aggradimento di questo, e quindi
non debbono rendere pubblico conto dei principii e del modo
col quale intendono governare. Ma nel reggimento costituzionale
il governo non ha solo la fiducia del Capo dello Stato, ma deve
guadagnarsi continuamente quella del paese, ed è la condizione
della sua esistenza. Quindi sii incombe di render sempre conto
del come governi lo Stato ; e siccome la base di tutta la sua
azione è il programma politico, cioè l'insieme delle norme e
dei principi con cui eserciterà 1' ufficio, degli scopi che si propone di raggiungere e dei concetti che professa rispetto alle
principali quistioni politiche, così è palese che questa enunciazione è il primo dovere di un governa costituzionale. Per vero
nei governi costituzionali vi è sempre chiarezza sufficiente intorno alle intenzioni del Governo, poiché, essendo il Ministero,
secondo la sana teoria costituzionale, l'emanazione di un partito
parlamentare elevato al potere, è risaputo che governerà coi
principii e criteri che costituiscono la sua dottrina. Tuttavia è
sommamente utile , è necessario , che ogni Ministero , al suo
ingresso al potere, formuli esplicitamente e nettamente il prògramma della -sua futura azione politica.
E ben vero che un sistema prestabilito sembra una contraddizione con la dottrina sperimentale, che prende norma dalle
circostanze; ma governare sperimentalmente non è ripudiare
ogni principio direttivo; perchè, pur facendo la massima parte
ai fatti, si deve seguire sempre un indirizzo determinato ; ed il
procedimento sperimentale, in cui la teoria si fonde con 1' esame dei fatti, non vuole essere confuso con 1' empirismo, che non
tiene conto se non delle necessità o utilità del momento. Né si
deve confondere questa saggia norma costituzionale con l'indirrizzo dottrinario di quella scuola politica, che presumeva antivedere ogni cosa e poneva come fondamento della politica
alcuni prhicipii fissi, assoluti e dogmatici, perché questa precedeva con la virtù di sole idee astratte, mentre un programma
politico deve essere essenzialmente pratico e positivo. Il sistema parlamentare è tutto un compromesso fra il Parlamento e
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i ministri, pel quale il primo jaccett^ che questi governino lo
Stato secondo idee fra loro convenute e finché sappia meritarsene la fiducia. Per questo quindi prima cura e primo dovere
di un Ministero che voglia interpretare rettamente lo spirito
del Governo costituzionale, è quello di formulare nettamente
il programma, ed enunciarlo francamente dinanzi alla Camera
e alla pubblica opinione. In questo programma debbono essere
i capisaldi della sua futura azione, le idee e le teoriche con le
quelli governerà, gli scopi che si propone, nonché le soluzioni
delle principali questioni; giacché, come dice il Cavour, sarebbe
inconcepibile che in nn governo rappresentativo i ministri non
avessero un complesso di opinioni formulate sopra tutte le
grandi quistioni, nel qual caso il governo non potrebbe reggere
^ventiquattro ore.
Oggi non si dà l'importanza che merita a questo canone;
ma mi sembra che, ove fosse sempre applicato, il sistema costituzionale se ne avvantaggerebbe assai. La pubblica opinione,
informata delle intenzioni del Governo, parteciperebbe con ardore allo Stato, ed il disegno maturato dalle menti dei reggitori passerebbe nella coscienza nazionale; la quale elaborandosi
potrebbe arrestare il Governo, quando non interpretasse il seniimento delia nazione, ovvero gli infonderebbe forza nella lotta.
Per la stessa ragione il Governo deve successivamente mantenere edotta l'opinione dell'esecuzioire del programma, e così
conformando in modo perenne la coscienza nazionale agli atti
che lo Stato compie e ricevendone nello stesso tempo l'influsso,
-secondandola a volte e a volte rattenendola, potrebbe mantenere queir armonia fra 1' azione dello Stato e la coscienza del
paese, che è nell' essenza del Governo rappresentativo.
18. Formulato il programma, cioè il tracciato delle linee
principali di sua attività, incomincia pel Governo 1' opera quoifidiana, ed è con questa veramente che lo Stato si manifesta e
si afferma. Lo Stato è un ente che compie continuamente le
stìe funzioni di amministrazione e di governo. Ogni momento,
che passa, porta nel mondo reale bisogni nuovi, nuove condizioni, vi porta avvenimenti impreveduti donde tutta una catena
di eventi, di cui spesso non è neppure possibile prevedere le conseguenze e la fine. Il momento variabile, multiforme e fuggevole
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è fecondo di coxnbfnazioni, che sfidano qualunque previsione.
Queste formano, per dirla col Bluntschli, la stoffa grezza sulla
quale il Potere deve compiere il proprio lavoro. Su di essa
deve agire lo Stato. La sua azione quotidiana è appunto V esercizio dell'autorità sopra i fatti, e le necessità del momento,
sempre in rapporto agli scopi supremi che lo Stato si propone,
perchè se uno Stato, secondo il concetto che ne aveva il Cavour, deve avere alcuni punti fìssi che sono la stella polare
direttrice del suo camìnino, si riserba però di scegliere i mezzi
0 cambiarli a seconda degli eventi, È in quest' azione di tutti,
i giorni che si estrinseca lo spirito di uno Stato. Con essa lo
Stato può tenere alto il concetto dell'autorità, mantenere vivo
il sentimento della libertà, migliorare moralmente e materialmente la nazione, aiutare lo sviluppo del lavoro e della riecliezza. E questa azione di tutti i giorni, di tutti i momenti che
gli dà un'impronta sua, che forma il carattere di un popolose
può edificare la sua fortuna; su di essa si calcpla il valore di
uno Stato e del suo Governo.
Ora è appunto nell' adempimento di quest' opera quotidiana
•che lo Stato costituzionale deve curare massimamente l'opinione
pubblica. Siccome essa è un elemento necessario in questa forma di Governo, è naturale che debba intervenire dove si svolge
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specialmente l'attività sua, cioè nell'azione quotidiana, nella
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con la pubblica opinione, meritarsene la continua approvazione,volgere agli scopi dello Stato la sua forza poderosa, preparare,
elaborare, informare la coscienza nazionale. Nell'azione quotidiana, lo Stato costituzionale si deve immedesimare talmente con
r opinione pubblica, che l'azione sua non sembri se non la stessa
coscienza nazionale operante.
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Neil'adempiere a quest'obbligo di osservare T opinione e
agire su di essa, lo Stato può proporsi tre scopi. Può specu'-'_* Jare l'opinione per conoscere i segni de' suoi cambiamenti ed
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il giudizio che essa porta dell'opera del Governo, giacché può
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V RIVISTA DI DIRITTO PUBBLICO
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delle sue viste. Deve poi sempre tenerla viva, rendendola conscia dell'andamento dello Stato, facendo penetrare in essa i
concetti necessarii al conseguimento de' suoi scopi, e promovendo il suo sviluppo in modo che venga a pronunciarsi conforme ai disegni dello Stato.
Per quest' ultimo scopo i mezzi legali sono le interpellanze,
le interrogazioni, le comunicazioni del Governo; le quali serAôno ad informare non solo i poteri costituzionali, ma anche il
paese intorno ai fatti compiuti e a quelli da compiersi.
Qui per altro risiede una delle questioni che più^spesso si
dibattono nei governi costituzionali ed una delle maggiori colpe
che si fanno a questo sistema: la pubblicità degli affari dello
Stato. L'obbiezione che nella pratica dei governi costituzionali
si ode ripetere sovente dagli amici del Ministero contro le interpellanze dell' Opposizione è la sconAênienza di dare notorietà
ai negozii dello Stato e costringere i ministri a fare dichiarazioni ; ed i critici del governo parlamentare glie ne muovono un
grave appunto, e veggono in essa una delle cause principali
della sua debolezza, anzi un vizio capitale. Conviene però distinguere la politica interna da quella esterna.
Per gli affari interni dello Stato le lagnanze intorno alla,
pubblicità sono meno vive-, ma ancor meno giustificate. È naturale che ai ministri riescano talvolta molesti gli ingerimenti
del Parlamento anche nella politica interna, pencbè è cosa incresciosa il dover sempre rendere ragione dei propri atti; ma
^non per questo ne viene danno all'andamento dello Stato. La
politica interna, emanando soltanto dalla volontà dello Stato,,
non richiede la segretezza e i riguardi che sono necessari agli
affari in cui entrana diverse volontà e diversi interessi. Inoltre
come già dicemmo, la politica interna, non essendo esposta impiôvvisamente ad estranee influenze, non è altro che 1' applicazione giornaliera del programma del Governo, nel quale, come
si è detto pocanzi, sono determinati ed enunciati prima i principii che informano la sua condotta, gli scopi che si propone
e la soluzione che presuntivamente darà alle questioni più importanti dello Stato. E che danno può infatti derivare dalla
pubblicità in materia di istruzione pubblica, di agricoltura, di
commercio, di lavori pubblici, di milizia? Si potrebbe temere
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L_ OPINIONE PUB5LICA NEL GOVERNO COSTITUZIONALE
153
la pubblicità, quando si tratti di colpe dell'autorità; ma si deve
considerare che il danno proveniente dalla cognizione di esse è
minore di quello che potrebbe portare un compiacente silenzio.
B quindi le interpellanze parlamentari, lungi dal nuocere,
compiono un altissimo ufficio nello Stato, perchè obbligano il
Governo a condursi in maniera da poter sempre rendere conto
di sé, informano la opinione pubblica di ciò che ha diritto di
. conoscere, e fanno sì che molti suoi giudizii vengano corretti,
completandosene gli elementi ; sopratutto poi che Y insofferenza
degli inconvenienti inseparabili da qualunque fatto umano venga
attenuata dal conoscerne la ragione, lo scopo e gli effetti
buoni raggiunti. Solo gli spiriti angusti, o ancora imbevuti delle
idee dei passati sistemi, temono o condannano le interpellanze
parlamentari. La ripugnanza per la pubblicità non è consentanea allo spirito del governo costituzionale. Costoro dimenticano
che il governo rappresentativo, che si fonda tutto sulla potenza
delle idee, ripone appunto la sua maggior efficacia nella discussione. Il Conte di Cavour, uomo pratico e d' azione, dava infatti somma importanza alle discussioni parlamentari, e non
solo non sfuggiva le interpellanze, ma le provocava egli stesso,
per dire al paese ciò che era necessario; e mai volle rinunciare alla forza dell' autorità che egli attribuiva alle discussioni
€d ai voti del Parlamento.
Nella politica estera la pubblicità non può essere quella
stessa che -negli affari interni, e ciò perchè trattasi di questioni
e di atti, in cui entrano la volontà e gli interessi di diversi Stati.
Però la trasformazione, che avviene nella diplomazia, non può
non influirvi. Oggidì la diplomazia, lo diremo con T autorità non
sospetta di Cavour, non può più disporre dei popoli, ma sono
i popoli che impongono ai diplomatici le opere che debbono
compiere. La-diplomazia è impotente a cambiare le condizioni
dei popoli, e non può al più che sancire i fatti compiuti e dar
loro forma legale. Inoltre Cavour ha mostrato le differenze
fra la vecchia e la nuova politica. Egli definiva la cosi detta
politica accorta come quella in cui bisogna nascondere i proprii
^ disegni, dissimulare le intenzioni, celare le simpatie e le antipatie, in una parola simulare- completamente, e con questa
simulazione ingannare amici e nemici per attendere il momento
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M VISTA DI DIRITTO PUBBLICO
opportuno di agire nel proprio interesse. E diceva che non
avrebbe esitato ad unire la sua voce a quella di coloro che la
condannano risolutamente. Ma reputava, che V altro sistema.
diplomatico, condannato come avventato, perchè simula meno^
procede più schietto e cerca di mettere i fatti in armonia pon
le parole, possa praticarsi dalla diplomazia senza meritare la
taccia di avventurosa, audace, temeraria. (1) Oîodi il mistero,
che avvolgeva un giorno gli atti della diplomazia, non conviene
più ali' epoca presente, la quale vuole che la politica non sia
il privilegio di una classe di persone, ma il fatto di tutto un
popolo.
Siccome tuttavia, lo si è più volte notato, si portano tuttorà nel regime costituzionale le idee e i entimenti vieti dei
vecchi sistemi, specialmente dai popoli nuovi al governo libero,
così vi è ancora la tendenza a rifueo:ire da ogni discussione
di politica estera, tendenza portata fino ad una esagerazione
ridicola, e che pur nondimeno ha la pretensione di essere un
portato della più sopraffina sapienza politica. A queste meschine
tendenze si può contraporre 1' esempio del solo popolo che sia
maestro di governo libero, del popolo inglese, il quale non pure
rifugge dal trattare in Parlamento di politica estera, ma vi porta
una fiânchezza che metterebbe scrupolo ai popoli continentali^
e ne fa anzi argomento di disputa quotidiana. Vuoisi poi aggiungere r esempio del nostro sommo uomo di Stato, del Conte
di Cavour, il quale non provava affatto per la pubblica trattazione della politica estera gli scrupoli degli odierni parlamentai4. ed amava discuterne liberamente, sicché *i suoi discorsi
rimangono sempre un mirabile esempio di ardimento e di prudenza insieme. Fra essi va consultato specialmente quello che
fece alla Camera Subalpina intorno ai risultati del Congresso
di Parigi {6 maggio 1856), che è un vero monumento di abilità
politica, tanto più ammirabile, in quanto la politica estera del
Piemonte era allora piena di difficoltà e di pericoli, e la pubblicità avrebbe spaventato i timidi amici del governo costituzionale. Del resto, se è vero che normalmente non può e non
4eve avvenire alcun mutamento notevole nell' ordine dei fatti.
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ove prima non si sia jcompiutò nella ccfscienza degli Stati e
dei popoli, è evidente che le discussioni di politica estera nei
Pagamenti più autorevoli anzi che argomenti da evitarsi, sono
un mezzo giovevolissimo e potente per influire sulF opinione
pubblica.
Per cui è desiderabile che ai presenti eccessivi timori si
sostituisca una maoj2Ìore franchezza nelle discussioni. E un diritto
dei cittadini di uno Stato libero di non rimanere completamente
all' oscuro dei loro più vitali interessi, e mal provvederebbe a
sé stesso quello Stato che non apprezzasse la forza che può
attingere dalla pubblica opinione.
19: Non solo in seno al Parlamento, 41 Governo di uno
Stato costituzionale deve rivolgere la propria operosità all'opinione pubblica, ma anche fuori, nell' esercizio costante dell'autorità.
Alcuni concepiscono lo Stato come una forza puramente
giuridica, che agisce secondo i dettami della legge, punendo,
reprimendo e reintegrando la giustizia, ove sia stata offesa.
Forte della propria autorità questo Stato, avrebbe adempiuta
interamente al proprio ufficio, quando avesse colpito là dove
la giustizia fu violata, riparati gli incovenienti e ristabilito
r ordine.
Ma questa concezione non si addice allo Stato costituzionaie, che non può essere ristretto ai soli principii giurìdici.
Quella
di cui solo
principio è la legge, ma non allo Stato costituzionale, il quale
si fonda non solo sulla legge ma sul consenso continuo del
cittadini. Questo Stato non deve credere di avere adempiuto ad
ogni suo obbligo, sol perchè nelle varie circostanze ha operato
secondo giustizia; esso deve ben anche persuadere i cittadini
che l'opera sua fu bene esercitata. Gli altri Stati adempiono
alla natura loro, quando operano unicamente secondo i loro
principii giuridici: lo Stato costituzionale invece per soddisfare
veramente e pienamente alla propria, deve anche rendere conto
continuamente ai cittadini dell' opera sua e meritarsene l'approvazione.
Non creda quindi lo Stato costituzionale di avere adempitoil proprio compito esercitando la propria autorità nei modi clia
reputa migliori, e non si contenti della semplice soddisfazione
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RrvisrA DI DiRirro PUBBLICO
dei poteri legali : pensi inrece di continno che al di sopra di
essi ri è una potenza legittima e irresistibile, alla quale deve
rendere ragione dei propri atti, cui ha il dovere di tenere
illuminata, e di cui deve meritarsi l'assenso. Vi è stato ad
esempio, qualche fatto che ha turbato T ordine pubblico ì È
nella natura del Governo costituzionale non solo che si provveda ristabilendo V ordine, ma che si renda paga anche la
coscienza pubblica. E stata offesa la giustizia ? Tutti gli Stati
debbono ripararvi, punendo i colpevoli, ma lo Stato costituzionale non lo può fare segretamente, come gli altri governi, con
un procedimento interno, con mismê d'ufficio : deve ancora
all' opinione pubblica la soddisfazione che merita. È fuorviato
il giudizio del pubblico su qualche fatto che concerne il governo ?
Lo Stato costituzionale non può accontentarsi di avere operato
secondo giustizia, ma riconoscendo il sovrano potere dell' opinione che sta sopra di esso, deve renderle ragione dei propri
atti.
La vita quotidiana office innumerevoli applicazioni di questi
principii. Illustreremo tale concetto con un solo esempio, che
è semplice, ma ha il vantaffsio di non essere immagmario.
Avvenne in una città, che essendosi formata un' acrorlomerazione
di persone commo,^se da discordie cittadine, non fossero fatte
dalla pubblica forza le intimazioni che la legge prescrive per
ottenerne lo sciosrlimento. e che tuttavia ^rli adenti della forza
jjubblica la investissero sparando le rivoltelle, sicché in un
attimo la folla fu sbandata e la costernazione si sparse nel
paese. In seguito a questo fatto il Prefetto ed il Capo dell' ufficio di pubblica sicurezza, per mezzo di una comunicazione
fatta a mezzo di usciere alle srazzette locali, dichiararono di
non avere impartito V oi dine che orli adenti facessero fuoco
sulla folla. Il Governo centrale ordinò si facesse un'inchiesta:
ma dei risultati di essa il pubblico rimase interamente all' oscuro.
E lecito chiedersi : questo procedimento fu conforme allo spirito
del regime costituzionale ì Mi pare si debba rispondere negativamente. Certo r inchiesta avrà messo in chiaro come abbia
avuto principio il fuoco senza Lordine delle competenti autorità:
e. se ne Siirà risultato che vi fu colpa per parte di qualche
agente, è da supporsi che sarà stato punito. Ma con questo un
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L OPINIONE PUBBLICA NEL GOVÊRNO COSTITUZIONALE
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Oo'verno costituzionale aveva terminato il suo compito? Davanti
a un fatto simile un altro Stato si restringe ad applicare
la legge; ma il Governo costituzionale, il quale si basa non
solo sulla legge ma sul costante assenso dei cittadini, doveva
tener conto di quell' importante elemento che è 1' opinione pubblica. Essa era rimasta ferita profondamente da un fatto che
.aveva turbato l'ordine di quella città e che vi ebbe dolorose
conseguenze, e d'altra parte le dichiarazioni, con le quali il
Prefetto ed il Capo di quell' ufficio di pubblica sicurezza ripudiavano la responsabilità facevano credere che si trattasse di
abuso commesso da agenti inferiori. Il Governo quindi aveva
il dovere di compiere una severa e scrupolosa inchiesta, e di
illuminare 1' opinione pubblica. L' opinione era sotto V impressione che fosse stata compiuta un' ingiustizia, ed il Governo
non ha fatto nulla per cancellarla; sicché è rimasto vivo il
senso dell' ingiustizia commessa, e l'idea che il Governo non
abbia voluto riparare un' offesa recata ai cittadini. Vero è che
il Governo potrebbe avere punito, se era del caso, gli agenti
colpevoli ; ma ciò non basta, perchè 1' opinione pubblica offesa
aveva duopo di essere moralmente soddisfatta. Ne è qui inopportuno l'osservare che quando un Governo non è obbligato a
rendere conto, spesso non provvede neppure e si ritiene dispensato
dall' agire.
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Non mi pare dunque piii dubbio che lo Stato costituzionale debba per sua natura considerare 1' opinione pubblica come
elemento della sua azione quotidiana.
20. I principii già formulati intorno all' opinione pubblica
non possono non estendere la loro influenza anche sulla genesi
e sulla vita dei partiti costituzionali E la esistenza e la buona
organizzazione di questi che rende il governo parlamentare
-non una semplice aggregazione meccanica di voti, raccolti accidentalmente, volta per volta e numericamente addizionati, ma
un tutto organico, composto, non di effimere combinazioni, ma
di parti permanentemente costituite ; dalla cui azione deriva il
movimento regolare, l'alterna vece, il funzionamento del sistema.
E quindi naturale che queste, che sono forze vigorose del governo
costituzionale, sieno in rapporto con quella potenza che lo
investe, lo informa e lo domina.
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Il primo obbligo dei partiti, come già abbiamo visto àei
ministri, è di formulare il programma. Essenziale è nei partiti
questo atto. Per esso si evita che si perdano in concetti vaghi^
indefiniti, non suscettibili di concreta determinazione, onde
poi avviene che in pratica agiscono solo per ragioni personali ;
mentre che invece, dopo T enunciazione del programma, sono
obbligati a seguire con costanza e coerenza i principii che hanno
scritti sulla propria bandiera. Questo dovere i partiti hanno
anzitutto verso sé medesimi. Ma egualmente lo hanno verso
r opinione pubblica, la quale non può procedere con consapevolezza. se non ha dinanzi a è il disegno chiaro degli intendimenti dei partiti contendenti. Questa franca esposizione contribuisce alla sua migliore formazione, porgendole elementi
preziosi- cognizioni importantissime ; e fa si che, così edotta,
possa pronunciare il proprio giudizio intorno ad essi e sostenere quello che reputa pili atto al governo dello StatoQuesto obbligo incombe tanto al partito che è in maggioranza, quanto a i r Opposizione, ma a questa anche maggiormente,
perchè per la maggioranza vale il programma stesso già formulato dal Governo. Qui cade in acconcio di accennare alla
funzione dell' Opposizione che è importantissima, e non abbastanza messa in rilievo nel diritto costituzionale. L' Opposizione
»ei governi costituzionali deve essere costituita come la maggioranza, cioè schierata sotto un programma nettamente formulato, agli ordini di un capo, e rigorosamente disciplinata. Como
Ministero e mas'^rioranza traducono in atto successivamente il
programma, in forza del quale sonò saliti al potere, V Opposizione dair altro canto gli deve contrapporre il [proprio, esponendo in ogni singolo caso le idee in esso contenute e procurando che in ogni fatto emerga la bontà di questo programma
in confronto di quello della maggioranza ; talché il paese possa
osservare lo svolgersi parallelo dei due sistemi. Quindi in un
buon governo parlamentare è essenziale che V Opposizione abbia
un Capo: e non è inopportuno il notare, essendo dalla scienza
troppo spesso trascurato, che T ufficio del leader-dell'Opposizione è quasi equivalente a quello del Capo del Governo, e che
deve muoversi parallelamente ad esso, egualmente dotato d'in- '
fluenza ed avente gli stessi doveri. In Inghilterra, ad esempio.
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di fronte a Lord Melbourne, a Lord John Russel e a Lord
Palmerston .stavano il duca di "Wellington, sir Roberto Peel,
e lord Stanley; dinanzi a Gladstone, lord Beaconsfìeld e lord
Salisbury. E ciò perchè in Inghilterra i leaders dell' Opposizione sanno che una parte del paese tiene gli occhi sopra di
loro, ne spia i cenni, ne attende le parole; parte del paese,
che se al momento si trova in minoranza, può per un cambiamento naturale dell' opinione divenire a un tratto maggioranza.
In Inghilterra si pensa che, sebbene legalmente i poteri dello
Stato sieno la Corona, i Comuni ed i Lords,, pure la vera vita
politica non può essere ristretta in Westminster, ma abbraccia
tutta la nazione.
21. Questo principio, relativo air opinione pubblica, determina anche quale debba essere l'azione dei partiti, quando soccombono in Parlamento. Grave quanto altro mai è questo
argomento, poiché in esso è riposta gran parte di vita del governo
costituzionale. Se osserviamo le pratiche di molti Stati parlamentari, non tardiamo ad accorgerci che quando un partito
cade dal governo, specialmente se governando da lunga pezza
si era assuefatto all'idea di averne quasi acquistato il diritto,
invece di accingersi alla riconquista del potere mediante la grande
guerra di partito a partito, quale conviene alla dignità politica,
si abbandona al sistema deplorevole di far comunella con frazioni di altri partiti, col solo intento di abbattere i Ministeri
e con la speranza di risalire al potere per mezzo delle piccole
gare, dei risentimenti e delle scissioni altrui. Ma in politica
qualunque condizione di cose non può crearsi, né creata mantenersi, se non é fondata nella coscienza del -paese ; e la prima
condizione dei cambiamenti parlamentari duraturi e legittimi é
la correlativa trasformazione dell' opinione pubblica. Quindi
fallace ed altamente biasimevole é il sistema dei partiti caduti,
che cercano la propria risurrezione da quella che è stata denominata alchimia parlamentare, cioè dall'arte delle combinazioni
partigiane. Siccome ogni fatto politico non è durevole se non
fondato sull'opinione, i partiti, nel mentre che in Parlamento
combattono in difesa dei proprii principii, dovrebbero agire al di
fuori, dovrebbero fuori dell'assemblea attingere quelle forze, da
cui deriva poi il diritto a governare. È all'opinione pubblica che
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si debbono dirigere; la debbono illuminare, indirizzare; debbono
guadagnarla alla propria causa; ed allora è probabile che in breve
volger di tempo i loro adepti aumentino di numero e possano,
ex iure risalire al potere, realizzando così quell'alternarsi dei
partiti, senza di cui non si ha un sano governo costituzionale.
Secondo questi concetti adunque la regola costituzionale prescrive che i partiti in minoranza chieggano il loro trionfo non
alle combinazioni parlamentari, ma bensì alle mutate correnti
dell'opinione pubblica.
In Inghilterra infatti, dove si hanno le migliori pratiche
costituzionali, il partito, che nelle elezioni riesce minoranza,
non si dà in preda allo scoraggiamento e allo sconforto, che è
proprio di chi non è assuefatto alle vicende dei governi costituzionali, ma calmo e longanime si dispone all'opera della propaganda, conscio che solo guadagnando l'opinione pubblica potrà
nelle elezioni seguenti riuscire vittorioso e riprendere il potere.
Ed allora si hanno quelle sorprendenti agitazioni, di cui è piena
la storia inglese, e che formano la gloria dì quei nobili partiti.
Ivi è bello il vedere il partito caduto, sdegnando le guerricciuole parlamentari, mescolarsi alle grandi correnti dell' opinione
pubblica, ritemprarsi virilmente in essa e riescire a mutarla
ih proprio favore ; mentre invece negli Stati continentali, e
l'Italia nostra ne è pur troppo un esempio, i partiti soccombenti non cercano la vittoria in seno all'opinione pubblica, ma
nelle elaborazioni dell' alchimia parlamentare. In tal guisa si
veggono non già intenti a difendere nel paese le loro idee, ad
esercitare non pure il diritto, ma il dovere della propaganda,
ad agitare il proprio vessillo, a chiamarvi sotto nuovi militi, a
formare nuovi nuclei, rannodare le file, e conquistare l'appoggio
della pubblica opinione; ma invece consumarsi meschinamente
in sterili lotte, in piccoli intrighi parlamentari, ed offrire lo
spettacolo poco confortante e educativo di collegarsi oggi ai
dissidenti della maggioranza per abbattere un Ministero, domani
coi caduti per combattere gli alleati di ieri, e non curarsi di
altro che di înasprire con l'intervento e con un aiuto non
sincero le discordie della maggioranza. È questione di diritto
e di utilità ad un tempo, come nella maggior parte dei casi.
È questione di diritto, perchè un partito merita di governare
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anche un partito riesce per avventura a impadronirsi del potere
co» un colpo di mano, non può mantenervisi senza l'appoggio
della nazione. L'esempio poi degli insani amoreggiamenti, che
un partito fa con un altro, delle, ambizioni accarezzate, delle
passioni suscitate per farsene sgabello al potere, non conferisce
alla educazione politica del popolo, la quale dovrebbe essere
sempre in cima al pensiero di chiunque ha una pubblica funzione in un governo costituzionale; mentre l'animo dei cittadini si apre e si rinfranca dinanzi alla sincera e ardente propaganda di un'idea.
1 principii adunque stabiliti intorno all'ufficio dell'opinione
pubblica nei governi costituzionali prescrivono che i partiti
riconoscano in essa la fonte perenne del loro potere ed a questa
massima coordinino la loro azione.
22. A questi principii deve essere coordinata pure la condotta degli uomini politici, giacché questa deve sempre corrispondere all'indole dello Stato, essendo della sua vita un eiemente importantissimo.
Nei sistemi caduti, un profondo mistero avvolgeva la politica, che era riguardata come qualche cosa di tenebroso, e
V arcanum mtjDerii era la frase sibillina del linguaggio politico
comune. L'antico sistema politico è raffigurato nella diplomazia
d'allora, nota solo per le arti insidiose e per l'ostilità ai popoli.
Cosi gli uomini di Stato erano oracoli chiusi, il cui principal
merito era di nascondere i proprii pensieri e, come è stato
detto, di saper tacere in più lingue. Del resto tutto ciò era
logico. Rappresentanti di Stati, che si fondavano sul diritto
divino e sulla legittimità, essi rivestivano il carattere quasi
sacro e solenne dei loro Governi, e dovendo servire soltanto
gli interessi dei sovrani non erano responsabili che dinanzi a
loro, e di essi soltanto dovevano meritarsi l'approvazione.
Mutata invece la base degli Stati, che. non è più il patrimonio
dei principi per diritto divino o per diritto storico, ma il
governo che la nazione fa di sé medesima, è naturale che
Quest
può nelle
sue grandi linee generali essere se non l'esecuzione di ciò che
è contenuto nella coscienza nazionale ;^ per conseguenza muta
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E.IYISTA DI DIRITTO PUBBLICO
anche il carattere e la condotta degli uomini di Stato. Gli
Statisti odierni debbono godere e meritarsi la fiducia nazionale ;
quindi, anziché reputarsi superiori alle manifestazioni^dell'(înione pubblica, debbono riconoscere in essa la potenza, legit^ tima e irresistibile, cui debbono rendere conto dei propri! atti,
e di cui hanno da meritare l'^pproTazione,
Quindi è un dovere d(
tenersi a contatto di essa, sia per regolarsi col sindacato che
questa esercita su loro, sia per influire su di essa, informarla
e dirigerla, e così realizzare quello scambio di reciproche
influenze che deye passare tra l'opinione pubblica e il governo
costituzionale. Non più avvolti in olimpico orgoglio, debbono
confondersi e mescolarsi di continuo alle correnti vive della
Opinione pubblica; anzi questa deve essere uno degli oggetti
delle loro cure, ed uno dei doveri loro quello di educare costantemente il senso politico della nazione. Solo un dottrinarismo fallace può professare la teoria della indifferenza ^per
r opinione, e reputando che non si debba tenere conto se non
del parere dei dotti, disprezzare quello della nazione, come se
fosse un'umiliazione l'abbassarsi fino ad essa. Ma tali idee che
convengono agli Stati non liberi o aristocratici, non si adattano al governo costituzionale, il quale non può essenzialmente sussìstere senza o contro l'opinione pubblica.
Quindi siamo condotti a parlare di quel fenomeno importantissimo della vita pubblica che è la popolarità. Havvi una
scuola che vanta come principio di alta sapienza pratica il
disprezzo della popolarità. A questa può però contrapporsi il
giudizio di Cavour e di Bluntschli. Cavour dichiarava di non
•êssere dì coloro che si onorano della impopolarità, ed il Bluntschli, certo non sospetto, annovera tra le forze politiche quella
che proviene dalla popolarità, dalla quale, egli dice, emana
cfueir autorità extragovernativa che hanno avuto il Barone di
Stein in Prussia, 0'Connel in Irlanda e Garibaldi in Italia.
Peraltro vuoisi distinguere una duplice specie di popolarità.
Vi è una popolarità, la quale proviene dal blandire le passioni
popolari e promettere ciò che non può realizzarsi, e questa è
la falsa popolarità che deve essere fuggita e detestata dai veri
uomini politici. Ma vi è una popolarità, la quale non deriva da
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L'OPINIONE PUBBLICA NEL GOVERNO COSTITUZIONALE .
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simili arti o da momentanea commozione, ma dal giudizio che
l'opinione pubblica porta sopra alcuni uomini e dalla fiduqia
che ii loro passato, la loro carriera ispira alla moltitudine.
<< E di tale popolarità, dice Cavour, vuoisi fare gran caso. »
Non discende poi da questi principii che gii uomini di Stato
debbano esserne schiavi; anzi, rigorosamente ne deriva l'opposta
conclusione. Vedemmo già come l'opinione pubblica spesso sia
iatente o non sia quale parrebbe alla superfìcie delle cose, È
naturale quindi che si abbiano casi in cui gli uomini di Stato
debbono avere il coraggio di affrontare l'impopolaiîtà ; ma
sacrificando il favore del momento, debbono essere certi che
l'opinione pubblica con più maturo esame approverà i loro atti.
Si osservi anche a questo proposito la diversità fra le pratiche inglesi e quelle del continente. Nella Gran Bretagna gli
uomini politici non sentono né disprezzo né ripugnanza per
l'opinione pubblica, ed anzi sono altamente compresi dell'obbligo che loro incombe di coltivare, informare, dirigere Topinione del paese, e le portano il dovuto ossequio. Ed è cosi che
si veggono uomini politici di grandissima fama e della più alta
condizione sociale, non isdegnare di tenere discorsi e conferenze dinanzi a convegni di semplici operai, a prendere parte
a pubbliche adunanze, e a meetings, dai quali presso di noi pare che
sieno al bando coloro che professano principii conservatori. Nel
continente gli uomini politici non hanno il sentimento del legame
che deve passare tra loro e 1' opinione pubblica, e quindi non
se ne curano affatto e non sentono il dovere che avrebbero di
illuminarla e guidarla. E per questo, quella salutare agitazione
di educazione politica, che è la vita stessa del governo costituzionale e che dovrebbe costituire l'azione extraparlamentare
degli uomini politici, è qui generalmente un monopolio^ degli
uomini del partito anticostituzionale, ed è forse questa la causa
per cui il governo costituzionale non è ancora divenuto un
tutto organico con la nazione.
23. Dopo l'esame dei principii intorno all'opinione pubblica
nello Stato rappresentativo ed il saggio di applicazioni, questa,
a mio credere, non indifferente dottrina costituzionale vuole
essere completa mediante un rapido cenno sulla pratica del
paese dove ha sua massima esplicazione.
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In Inghilterra l'opinione pubblica non è spiò una forza
sociale potente, ma un elemento vero e proprio del governo.
Le attestazioni degli uomini politici e scrittori inglesi, sono
unanimi nel dichiararlo apertamente. Tuttavia nel continente la
scienza nell'enumerare i caratteri di quella mirabile costituzione , spesso la dimentica, e quasi mai poi le riconosce
importanza che basti a farle assegnare un posto ed ufficio
particolare (1). Eppure diceva il Canning che sen%a quel
potere non si può comprendere la costituzione inglese (2).
E se sovente anzi studiando quelle istitu5:ioni avviene di - non
saperne spiegare l'efficacia, la forza ed il rigoglioso sviluppo
in confronto a quelle del continente, gli è perchè si dimentica
che colà le istituzioni traggono perennemente il succo vitale
dalla nazione, che è immedesimata organicamente nel governo
mediante una perenne e vigorosa manifestazione dell'opinione
pubblica,
La nazione inglese si è sempre interessata del proprio
governo, e quindi è naturale che anche nei più remoti tempi
appariscano i barlumi dell'opinione pubblica. Le antiche liberta
anglosassoni ed il Parlamento avevano abituato per tempo quel
popolo alla cura della cosa pubblica; tuttavia l'opinione non
si è svolta se non col eroverno veramente costituzionale, dove
la partecipazione dei cittadini è essenziale e imprescindibile.
Da questo momento si manifesta come forza vera, e molti
avvenimenti della storia da tale epoca in poi sono dipendenti
da essa.
Sotto i Tudors incomincia veramente la ascensione della
pubblica opinione. Fu dessa che prese di mira le esorbitanze
-del clero cattolico, che in una vita mondana dissipava immense
ricchezze, e se la Chiesa d'Inghilterra si separò da quella di
Roma, non si dovette solo alla volontà di Enrico Vili, ma
*
(1) BRUNIALTI. Idee sul governo parlamentare
in Italia e in
Inghilterra. Torino 1887. Questo saggio fa eccezione, perchè attribuisce all'opinione pubblica l'importanza che merita nel governo inglese, e la considera
come un vero elemento.
(2) FoNBLANQXJE. How toeare governend ecc. — eh. II. pag. 13 (14.Êdizione).
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L OPINIONE PUBBLICA NEL GOA'ERNO COSTITUZIONALE
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eziandio all'influenza dell'opinione pubblica. Parimenti quando
Elisabetta si pose ad esercitare la prerogativa commerciale di
concedere monopoliiper ^'ratificarsi cortigiani e favoriti, fu
l'opinione pubblica die si ribellò così vigorosamente che, sebbene la soviâna fosse molto amata e potente, pure non fu in
grado di contrastarla, ed invece messasi a capo della riforma
dovette rendere ragione ai reclami e riguadagnarsi TafFetto del
popolo; lasciando ai successori un mirabile esempio, come dice
il Macaulay. del modo nel quale ha da comportarsi un principe
nelle pubbliche commozioni, a cui non è in condizione di resistere (ly.
Sotto gii Stuarts proseguì a crescere di forza ed autorità.
Non essendo cessata sotto i Tudors, i quali non la provocavano
e procuravano di non toccare le apparenze costituzionali, era naturale che scoppiasse violenta e grandeggiasse nella aperta e tremenda lotta contro le libertà, che sconvolse profondamente tutte
le classi della società inglese. Trattavasi di ciò che era essenziale,
e profondamente radicato in quel popolo. La coscienza nazionale quindi proruppe, e dall'attrito uscì più temprata e gagliarda. Con la rivoluzione poi del 1688, mutandosi i principii
del duetto pubblico, o, per dir meglio, ottenendo effettuazione
quelli gìk contenuti nella coscienza della nazione, ed il nuovo
btato da monarchico feudale divenendo popolare, la nazione
acquistò un sentimento più vivo dei proprii diritti ; e l'opinione
pubblica divenne autorità legittima dello Stato.
Da quel tempo il potere dell'opinione pubblica si è esercitato continuamente nel governo. Sarebbe anzi lun^'o e difficile
enumerare tutti i fatti della storia inglese dovuti alla sua influenza. Il regno di Giorgio III segno s;ubito una sua errando
vittoria, giacché è riconosciuto che si dovette più che altro
alla sua forza, se quel Sovrano, sebbene validamente sostenuto,
non riuscì a ripristinare l'antico ordine. La crescente importanza della stampa in lotta col governo le conferi nuova autorità; anzi le si offerse un campo propizio nell'agitazione di
Wilkes. E resta testimone della sua potenza il fatto che Lord
Bute, colpito da essa energicamente, non osò rivolgerle contro
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fosse sostenuto ad ogni costo dal re. L'opinione cosi giunse in
breve ad un grado, cui non si credeva potesse pervenire. In
tanti
nessuna epoca anteriore, scrive il May, essa aveva
progressi, come nei primi trent'anni del regno di Giorgio III.
Giammai la voce del popolo, si era fatta sentire così di frequente e cosi forte nei consigli dello Stato. L'opinione pubblica
anzi era già tanto potente da supplire ai difetti di una rappresentanza troppo ristretta (1).
Neppure il perìodo che segui, periodo di generale repressione, potè nulla contro di essa: che anzi questa vi dette novella prova di potenza, manifestandosi in più occasioni per
disapprovare le misure del Governo ; e per sua influenza molti
dei processi intrapresi terminarono con l'assolutoria degli
imputati: sicché il May dice che i ministri furono dalla forza
dell'opinione arrestati per un momento nella loro perigliosa
carriera. Quando poi avvenne l'attentato al Re, l'opinione pubblica sorse solennemente a condannarlo ; ma non per questo si
ristette dall'opporsi agli attentati del governo contro la libertà
inglese. La lotta intrapresa dal governo, che occupò gli ultimi
ventotto anni del regno di Giorgio III, invece che alla disfatta
portò al trionfo della pubblica opinione, come elemento costituzionale. Invano il governo fece uso di tutti i mezzi e con
maggioranze servili sfidò l'opposizione in Parlamento, perseguitò
la stampa e soffocò ogni discussione. In questa lotta il popolo
si era maggiormente affezionato alla pubblica cosa, la intelligenza ne era aumentata; ed essendosi formata una classe media
colta e potente, inaccessibile ai demagoghi, l'opinione pubblica
aveva assunta maggiore forza ed autorità. La lotta, non pili
monopolio di demagoghi, unì sotto capi eminenti tutte le classi
e divenne un mezzo altrettanto legittimo, quanto potente per
agire sulle deliberazioni del Parlamento. Da questo momento,
scrive il May, l'opinione pubblica divenne una potenza, che i
ministri non poterono soggiogare, e dinanzi alla quale gli upmini politici di tutti i partiti appresero ognora ad inchinarsi.
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L'OPINIONE PUBBLICA NEL GOVERNO COSTITUZIONALE
167
iiuenza; ma dall'avvenimento di Giorgio IV crebbe ogni giorno in
forza, finché giunse a regnare sovrana sui ministri e sul
Parlamento.
Non vi è più che segnare nuove vittorie. L'agitazione cattolica le offrì novello campo; e novella vittoria. « Il trionfo
dell'associazione cattolica, scrive il May, dimostrò la forza
crescente dell'agitazione politica, come elemento nella nostra
costituzione. Essa diveniva superiore alle autorità e alle combinazioni di partito, che avevano fin allora governato lo Stato ».
La riforma parlamentare offrì altra occasione propizia, e
l'opinione pubblica fu veramente l'arbitra della questione. Per
la prima volta anzi le classi medie ed operaie si unirono per
la difesa di una causa comune, e, cosa anche più notevole,
anziché combattere il governo lo sostennero ardentemente.
Così l'opinione pubblica è divenuta uno dei più importanti
elementi costituzionali dell'Inghilterra, e la sua azione è quotidiana e continua. Tutti i principali atti della storia inglese
moderna si debbono alla sua influenza: l'abolizione della tratta
dei neri e della schiavitù, l'emancipazione dei cattolici, la riforma parlamentare, l'abrogazione delle leggi sui cereali, sono
state tutte conquiste dell'opinione pubblica. Essa agisce sempre
come forza della politica inglese, e la vediamo colpire crudelmente il Palmerston già suo idolo, quando questi mostrandosi
troppo ligio alla politica di Napoleone offese l'amor proprio del
popolo inglese: la vediamo manifestarsi contro Disraeli nel 1868;
e nel 1874 invece rivolgersi a Disraeli contro Gladstone, accusato di aver fatto una politica troppo domestica; e nel 1880 di
nuovo inesorabilmente contro Disraeli, perchè stanca dell'agitazione che produceva la sua politica romanzesca; arbitra sempre dei destini dello Stato.
24. Veduta l'opinione pubblica nella storia, aggiungeremo
qualche cenno del suo stato presente.
Dovendo oggi distinguere gli elementi del governo inglese,
non si potrebbe a meno di non assegnare airopinione pubblica
il posto più importante, poiché presentemente essa è davvero
la sorgente di tutta quella vita politica.
In Inghilterra è l'opinione pubblica che governa lo Stato.
I Ministri sono continuamente occupati dal pensièro di essa,
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continuamente curanti di esserle deferenti e devoti; talché si
credono in obbligo di interpellarla anche se in maggioranza.
sia da loro fedel'agione
mente interpretata. Spesso l'opinione li spinge perfino a cose
cui non erano disposti. Anzi a Gladstone fu fatto colpa di
essere troppo ligio all'opinione. Noi italiani poi abbiamo sperimentato a nostro vantaggio che cosa possa, poiché dapprima
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favoriti da quel Governo, e poi per motivi d'interesse abbandonati, dobbiamo alla forza dell'opinione pubblica inglese se nulla
venne fatto contro di noi (1).
Ogni volta che gli uomini di Stato inglesi si propongono
un disegno politico, loro prima cura é di insinuarlo neUa pubblica opinione, giacché sanno di averne quasi acquistato il titolo
>ìuridico non appena ne abbiano guadagnato il favore. Tutta
la vita del Gladstone non è che una splendida esecuzione di
questo concetto. Come riuscì egli nell'abolizione della Chiesa
privilegiata in Irlanda ? In questo modo appunto. Invece di
rinserrare l'azione politica nei circoli parlamentari portò risolutamente la questione dinanzi al paese, convinto che la coscienza
nazionale sia la sola veramente arbitra di tali questioni. Ivi
egli sostenne con la potenza della sua parola l'idea dell'abolizione; tenne meetings, costituì associazioni, ed anzi é divenuto
proverbiale il numero dei discorsi di Gladstone e dei meetings
ai quali ha preso parte. Oggi il grande uomo di Stato sta appunto ripetendo lo stesso lavoro per la questione irlandese.
Invece di rinchiudere questa ingente questione nei confini della
ufficiai S la presenta direttamente al paese, perchè la
coscienza pubblica si elabori su di essa e si pronunci, certo
che, se questa l'accoglierà, la sua esecuzione sarà legittima,
incontestata, immancabile.
dlterra la partita è eguale. L'opinione pubblica
dinanzi un solo programma. Ambedue i partiti contentendenti si presentano al suo cospetto, a perorare la propria
causa, poiché il partito conservatore é, come il democratico,
compreso della necessità di rendere partecipe allo Stato l'opinione pubblica, ed a fianco dei meetings democratici si adunano
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(1) V. discorso Cavour, Camera dei deputati, 9 febbraio 1859.
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L OPINIÓNE PUBBLICA. NEL GOVERNO COSTITUZIONALE
le assemblee del partito conservatore, a cui prendono parte i
discendenti più illustri dell'aristocrazia,
• Ed a ciò si coordina, come già vedemmo, anche l'azione
degli uomini di Stato, i quali credono, diversamente da ciò che
avviene nel continente, che la loro attività non si debba svolgere solo nell'ambito parlamentare, e ritengono di non avere
adempiuto al proprio compito solo per avere agito nelle sfere
ufficiali della politica.
Solo in Inghilterra si veggono i più eminenti uomini di
Stato dividere la loro operosità fra il Parlamento e le società
politiche popolari, consacrarsi a svolgere e rendere popolari
le principali idee politiche, esercitare assidua e proficua propaganda. Nessuno, come l'uomo di Stato inglese, ha questo
senso degli alti doveri che gli uomini politici hanno verso la
moltitudine; nessuno è così compreso dell'ufficio che gli spetta
nell'educazione nazionale. E questa è forse la ragione, per la
quale l'opinione pubblica è cosi elevata in Inghilterra, ed ha
un'efficacia, alla quale in alcun altro paese non è pervenuta.
La maggior prova della virtù vera deiropinione pubblica
inglese è la sua condizione d'indipendenza dalla stampa. La
famosa elezione del 1880, ne è una prova irrefragabile, giacché
mentre la stampa osteggiava unanimemente Gladstone e sosteneva il Ministero Beaconsfield, l'esito delle urne invece dimostrò che l'opinione pubblica era diversa. Se l'opinione pubblica
non è l'esatta riproduzione della stampa, ma si è emancipata
dal suo dominio, significa che sente di non avere bisogno per
vivere del suo appoggio, ma ha la forza in sé medesima. Neppure le riunioni popolari rappresentano esclusivamente l'opinione pubblica, perchè talvolta possono non essere se non
l'espressione di una parte del popolo inglese. L'opinione pubblica ingfese sussiste indipendentemente dalla stampa e dalle
riunioni. La vera opinione pubblica, dice il May che ne ha dato
una classica definizione, non è espressa dal coro clamoroso della
moltitudine, ma dalle voci misurate di tutte le classi, di tutti
i partiti, di tutti gli interessi; essa è dichiarata dalla stampa,
dalla borsa, dal mercato, dal circolo e dalla società intera;
«essa è sottoposta ad altrettanti freni e contrappesi, come la
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costituzione stessa, e rappresenta l'intelligenza nazionale piuttosto che la volontà popolare (1).
Così l'opinione pubblica in Inghilterra è una forza utile, operosa che interviene costantemente nel governo dello Stato. Ivi
lo Stato è veramente un tutto, nel quale tutte le parti concorrono e non perchè sia imposto loro, ma per fatto di abitudine contratta da lungo tempo, per effetto di cause storiche
e naturali. Si ha in Inghilterra uno Stato veramente organico,
nel quale le parti cooperano tutte mirabilmente e spontaneamente allo stesso fine : Corona, Camera dei Comuni, ed opinione
pubblica. Negli Stati parlamentari del continente non vi è questo nesso organico tra le diverse parti, ed il governo rappresentativo è una sovrapposizione meccanica fatta sul popolo, anzi
che la emanazione della sua attività politica. Quindi abbiamouno Stato meccanico, e non già organico. E questa è la causa
della eccellenza del governo britannico, e della prova insoddisfacente di quelli continentali. Presso di noi non vi è quell'inr
tima unione della nazione e del governo, che sola può rendere
efficace il governo rappresentativo; mentre in Inghilterra gli
organi del governo agiscono sempre con l'addentellato della
nazione, e l'opinione pubblica, invece che artificiale prodotto,
è l'elaborazione naturale e piena dello spirito del paese.
25. Un altro Stato, ove pure è grandissima 1 ' influenza
dell' opinione popolare sulla cosa pubblica, è la Repubblica degli
Stati Uniti.
Ivi per vero non abbiamo quell'opinione pubblica elaborata
che possiede l'Inghilterra, perchè la classe politica non è colà
formata dagli uomini più ragguardevoli, come lo è in Inghilterra, ma da politicanti di professione e perciò appunto generalmente corrotti; e perchè ancora è dimostrato che la forma
di governo presidenziale è meno atta del parlamentare ad edu-care alla vita politica le popolazioni.
Ciò non ostante l'opinione pubblica vi è sempre potente.
Né può essere diversamente; giacché in una paese libero e da
gran tempo abituato alla libertà come quello, è naturale che il
(1*)
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popolo faccia a quando a quando sentire la sua voce nelle questioni più vitali.
È appunto l'opinione pubblica quella che nelle aspre lotte
dei partiti ha mitigato l'accanimento. Nel governo americano,
che è la aj)plicazione più spinta del regime di partito, l'unico
freno imposto ai governanti è quello della pubblica opinione.
È la pubblica opinione che dopo una lunga contesa partigiana
impone di mettere fine alla lotta e che il partito vinto si
sottometta dignitosamente al vincitore. Fu l'opinione pubblica
che dopo la guerra di secessione prese a proteggere la causa
del Sud e che ha prodotto la pacificazione. E fu memorabile
esempio anche quello della lunga agitazione che avvenne per
l'elezione del Presidente Hayes nella contestazione dei voti col
Tilden, in cui, dopo una lotta che aveva tenuto in convulsione
gli Stati Uniti, l'opinione pubblica obbligò il partito vinto ad
obbedire lealmente al nuovo presidente (1).
E stata l'opinione pubblica che si è ribellata alle concussioni, ai ladronecci, commessi a danno dello Stato, da quei famosi
Rings che passeranno nella storia come esempi di colossale
corruzione; e la reazione che si manifestò potente e riusci a
spezzare quelle catene criminose, fu interamente dovuta all'opinione. In fine è dessa che domanda da lungo tempo la riforma
degli uffici civili, e che ha dato agli ultimi presidenti il mandato, non ancora esaurito, di combattere i dilapidatori ed i
concussionari.
E qui vuoisi osservare come sia notato concordemente
dagli scrittori e dai viaggiatori che l'opinione pubblica accenna
ora in America ad accrescere il proprio potere per mezzo della
società più colta, giacché \di.gentry va ripigliando il posto che merita nel governo locale enei pubblici uffici, e le menti più elette
si consacrano con ardore a studiare il modo di mettere un termine ai mali dello Stato ; cosicché è dato sperare che la grande
Repubblica possa in forza della pubblica opinione ritornare a
.quella purità ed austerità di principii che hanno reso gloriosi
1 suoi inizii.
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Cosi dunque l'esempio dei paesi, che sono autorità incontestabile nell'arte del libero governo, dimostra qual valore debba
avere V opinione pubblica nello Stato costituzionale. E gli italiani possono andarne orgogliosi, perchè esso viene a convalidare le idee del Conte di Cavour, dell'uomo di cui è stato
detto, che forse non vi ebbe mai fra i popoli di stirpe latina
chi avesse concetto così ampio, e rispetto più vero e profondo
della libertà.
26. Si può però da ultimo dedurre dall'impossibilità di
assoggettare l'opinione pubblica ad una determinazione giuridica, un argomento contro di essa, come elemento costituzionaie. Ogni costituzione politica prende forma concreta in disposizioni obbligatorie che si impongono all'obbedienza di tutti;
quindi in ogni costituzione vi è un ordine giuridico speciale.
Esso è l'insieme delle norme riconosciute come necessarie ed
obbligatorie, secondo certi principii, che regolano la vita pubblica di un popolo; quindi in esso sono creati e determinati
gli organi, per i quali viene manifestata la volontà dello Stato,
e sona stabilite le forme, con cui deve svolgersene la vita. Gli
è perciò che ogni principio essenziale all' ordinamento politico
di un popolo deve assumere espressione giuridica onde avere
valore effettivo ; e questa attitudine delle idee a prendere incarnazione giuridica può servire quale criterio per giudic^'rne la
bontà, giacché quelle che sono utopistiche e chimeriche si sciolgono in nulla dinanzi alla necessità di una pratica determinazione. Siccome l'opinione pubblica non può entrare nell'ordine
giuridico di uno Stato, così può apparire come idea priva di
qualsiasi valore.
Ma non credo che per queste ragioni l'opinione pubblica
debba andare esclusa dagli elementi veri e proprii dello Stato
costituzionale.
Che in ogni costituzione vi debba essere un ordine giuridico, è principio che non può non essere ammesso. Ogni Stato
è la realizzazione di un'idea, ed ha bisogno .di un ordine obbligatorio che la traduca in atto. Quindi anche lo Stato costituzionale deve avere un'organizzazione giuridica. Ma nelle idee
unanimemente ammesse, la questione è sempre quella dei limiti.
Quindi bisogna determinare fino a qual punto debba essere esteso
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L'OPINIONE PUBBLICA NEL GOVERNO COSTITUZIONALE
173
il principio' giuridico ; sul qual problema non ancora trattato ne
sia lecito esprimere liberamente un parere.
In questi ultimi tempi specialmente, si è manifestata con
una certa energia la tendenza a dare carattere e valore giuridico allo Stato costituzionale. Questa tendenza a noi venuta
dalla Germania, ove ha in certo modo un carattere di opposizione e di resistenza alle idee democratiche, ha sortito il benefico effetto di prodmnê una salutare reazione contro la soverchia indeterminatezza dei principii del governo costituzionale,
non che contro T illimitata potenza e le ingerenze delle maggioranze; problema formidabile e non preveduto dai fondatori
del governo costituzionale. Le idee in voga intorno al governo
costituzionale si risentivano ancora della origine : da un lato
peccavano di soverchia indeterminatezza; e conservavano dall' altro tuttora un certo lievito rivoluzionario, che si rivela
specialmente nella diffidenza e, peggio ancora, nell'ostilità contro
il potere : e quindi la tendenza a ricondurli ai principi! di diritto
ed a svolgerli in formolo giuridiche è un salutare antidoto.
Parimenti il potere illimitato delle maggioranze, che può risolversi in una oppressione della minoranza, è contrastato dal
principio di creare un'organizzazione giuridica, la quale tuteli
in modo obbligatorio i diritti di tutti, crei una giustizia amministrativa ed assicuri a ciascuno l'esercizio del proprio diritto.
Ma sarebbe errore il credere che lutti i principii, anche
quelli più- importanti, che formano il governo costituzionale,
possano ricevere un'organizzazione giuridica; e solo una augusta
ed unilaterale concezione dello Stato potrebbe far ripudiare ciò
che non è e non può essere assolutamente giuridico. I concetti
politici differiscono per natura dai concetti giuridici, e non possono avere il rigore che è proprio del diritto. Onde allorquando
*si tratta dell'elemento giuridico in materia politica, lo si fa
sempre in senso relativo, giacché questi concetti non si prestano
a quella esattezza di determinazioni imperative che è propria
dai concetti giuridici. Essendo per natura in balia del libero
apprezzamento, non possono essere investiti di forza obbligatoria. Ma se non tutti i principii possono tradursi in un articolo statutario, cessano forse per questo di essere veri e proprii
elementi costitutivi del governo rappresentativo ? No certo :
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non può venir meno. Né questo è caso infrequente nel diritta
costituzionale; che anzi molti ne sono gli-êsempi. Così non si
può negare che l'azione dei partiti non sia parte essenzialissima del governo costituzionale ed infatti non vi è trattato di
diritto costituzionale che non ne discorra ampiamente ; eppure
l'azione loro non può essere sottoposta a regole giuridiche. Lo
stesso avviene dell' opinione, c'he sebbene incapace di espressione giuridica. non è meno per questo un vero e proprio
elemento costitutivo dello Stato costituzionale.
Inoltre l'ordine giuridico dì una costituzione qualsiasi, come
insieme degli organi per cui si estrinseca la volontà dello Stato,
e delle forme con le quali si svolge la vita comune, ha, è vero,
come sue più alte, più generali e durevoli espressioni, la costituzione e la legge : ma può averne anche qualche altra minore.
La costituzione scritta è sempre un' espressione imperfetta,
perchè non può contenere tutto ciò che interessa il governo:
vuol quindi venire integrata da tutte quelle norme, che sebbene non sieno capaci di determinazione coattiva, nondimeno,
essendo desunte dalla natura dello Stato, hanno valore effettivo.
Come nel campo del diritto privato i romani comprendevano
tra le fonti giuridiche anche i responsi dei prudenti, così noi
possiamo considerare l'opinione pubblica come fonte del diritta
pubblico.
Se poi i rapporti fra il governo e l'opinione pubblica nello
Stato costituzionale non possono essere tradotti in esplicite
dichiarazioni legislative, pur tuttavia formano un concetto, che
ha un vero contenuto giuridico : in quanto cioè non è già il
portato delle condizioni contingenti e variabili, o il mezzo atto
al conseguimento di qualche utilità del momento, ma una norma
necessaria e permanente, dedotta dall'intimai natura dello Stato
costituzionale. Quindi se non può essere compresa nel diritta
scritto, entra però nel diritto, per dir così, naturale, nel diritto
filosofico dello Stato costituzionale. Infine, se non delle vere e
proprie disposizioni giuridiche per l'opinione pubblica, abbiama
già veduto che si possono stabilire dei canoni costituzionali.
È convinzione esposta sul principio di questo studio, che
sarebbe cosa nerniciosa il credere che tutto sia firià noto di ciò
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che si riferisce all' indole del Governo costituzionale, e che perciò
intorno a quest'argomento possano essere tralasciati gli studi.
Le ricerche quotidiane, incessanti, minute sono destinate, a mio
credere, a scoprire nuovi caratteri nel Governo costituzionale;
e solo allora che sieno tutti raccolti e definiti, si avrà il concetto pieno ed esatto di esso. Cosi a me è parso che, sebbene
dell'opinione pubblica si sia sempre discorso, pure scientificamente non ne fosse stata notata ancora l'importanza speciale
nel governo costituzionale, il suo ufficio, la sua funzione e la
necessità di quest'accordo continuo come tratto caratteristico
dello Stato costituzionale.
Se pertanto nella teoria dello Stato, ed è questo semplicemente ciò che si domanda col presente scritto, viene riconosciuto che l'opinione pubblica è un organo del governo costituzionale, un vero e proprio elemento costituzionale ordinario,
che fra l'opinione pubblica ed il governo debbono passare rapporti continui, parmi che ciò non debba restare senza effetto
nella pratica, giacché si fisserà piti saldamente nella mente
degli uomini di Stato il concetto della necessità di avere la
maggiore cura possibile dell' opinione pubblica e promuoverne
saviamente lo sviluppo; sicché si attueranno meglio i principii
del governo libero, e di questo semplice aggregato meccanico
di poteri che è tuttora lo Stato costituzionale, si formerà quello
Stato veramente organico, che solo può avere efficacia, e che
è l'alto ideale della scienza politica.
LIVIO MINGUZZL

II 13. L`avere messo in rilievo uno dei caratteri per me essenziali del

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