finanza pubblica e processo di bilancio nelle democrazie occidentali

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finanza pubblica e processo di bilancio nelle democrazie occidentali
ioberto
D'Alimonie
FINANZA PUBBLICA
E PROCESSO DI BILANCIO
NELLE DEMOCRAZIE
OCCIDENTALI
fondazione Adriano Olivetti
Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti
2
'
„
Finanza pubblica
e processo di bilancio
nelle democrazie occidentali
a cura di Roberto
D'Alimonte
© 1984, Fondazione Adriano Olivetti, Roma
LITOSPES - Roma — Via Prenestina 697 Tel. 221831
INDICE
VII
1
Introduzione
di R o b e r t o D ' A l i m o n t e
II caso della Repubblica Federale
di J o h n T h o m p s o n
Tedesca
1. Caratteri generali della finanza pubblic a , p a g . 3; 2 . Il p i a n o f i n a n z i a r i o , p a g .
8; 3 . A s p e t t a t i v e d ' i n f l a z i o n e e p r e v i s i o n i
di b i l a n c i o , p a g . 9; 4 . Il
coordinamento
della politica economica fra Bund e Lander,
pag.
13;
5.
La
struttura
del
bilancio
del Governo
f e d e r a l e , p a g . 17; 6 . Il c i c l o
di b i l a n c i o :
la f a s e d i p a r t i m e n t a l e ,
pag.
20; 7 . Il c i c l o di b i l a n c i o : la f a s e p a r l a mentare, pag. 22.
27
II c a s o d e l l a S v e z i a
di B e n g t - C h r i s t e r
Ysander
1.
Introduzione,
pag.
29;
2.
Dimensione
e
composizione
dei
bilanci
del
settore
p u b b l i c o , p a g . 29; 3 . Il b i l a n c i o s t a t a l e ,
p a g . 35; 4 . i b i l a n c i d e i g o v e r n i l o c a l i ,
p a g . 37;
5 . Il f i n a n z i a m e n t o
del
settore
pubblico,
pag.
40;
6.
Caratteristiche
strutturali del bilancio statale . Procedure
di
stanziamento.
Il
bilancio
pluriennale,
pag.
42;
7.
Formazione
e
revisione
dei
bilanci.
Il
processo
di
formazione
del
b i l a n c i o . La r e v i s i o n e d e l b i l a n c i o . L ' a g g i u stamento
dei
salari
e
dei
prezzi,
pag.
46.
V
Il caso degli Stati Uniti
di R o b e r t D . R e i s c h a u e r
1.
Introduzione,
pag.
55;
2.
Dinamica
e " composizione
della
finanza
del
settore
pubblico,
pag.
55;
3.
Caratteristiche
dei b i l a n c i p u b b l i c i . C o m p o s i z i o n e . Rappresentazione
della
spesa. Durata, pag.
60;
4 . I l ruolo
delle
previsioni
economiche,
pag.
67;
5.
Il
processo
di
formazione
del
bilancio,
pag.
71;
6.
Il
processo
di a g g i u s t a m e n t o del b i l a n c i o , p a g . 7 5 .
Il caso del Canada
a cura dello S t a f f del Treasury Board
1.
Andamento
e
struttura
della
finanza
p u b b l i c a , p a g . 83; 2 . La
struttura
della
spesa
del
Governo
f e d e r a l e , p a g . 89;
3.
Caratteristiche
generali
del
processo
di
bilancio
del
Governo
federale,
pag.
92; 4 . Il s i s t e m a di g e s t i o n e dei p r o g r a m m i
e d e l l a spesa (The Policy and. E x p e n d i t u r e
Management
System
PEM),
pag.
93;
5.
Il ciclo di p r o g r a m m a z i o n e delle p o l i t i c h e
pubbliche
e
della
spesa.
Il
ruolo
del
G o v e r n o f e d e r a l e . Il ruolo del P a r l a m e n t o .
Il r u o l o degli altri l i v e l l i di
Governo,
pag.
95; 6. Il
processo
di
aggiustamento
del
bilancio.
Autorizzazione
formale.
Cambiamenti
discrezionali
e
contìnui,
pag. 99.
INTRODUZIONE
di R o b e r t o D ' A l i m o n t e
(*)
(*) L ' a u t o r e è d o c e n t e di " S i s t e m a p o l i t i c o i t a l i a n o "
p r e s s o la F a c o l t à di S c i e n z e P o l i t i c h e " C . A l f i e r i " di
Firenze.
Nel
novembre
il C o l l o q u i o
in
the
della
con
Eighties,
Fondazione
il
Gruppo
German
1981
Adriano
programma
una
a
nelle
di
un
Siena
nella
si
società
colloca
prospettiva
e
con
un
applicativo
Siena
una
strutturali
scopo,
saggi
a
il
1978
mento
di
della
A
di
processi
di
Convegno
al
di
carattere
e le
inerenti
caratteristi-
bilancio
in
un
occidentali.
A
articolava
su
(quelli
su
l'aggiunta
caso
di
di
tre
un
pubblicazione
anni
e
da
italiano
tre
Canada,
della
pubblica
e
un
sull'anda-
sulla
struttura
bilancio.
lettore
di
alcuni
esplicativo-proposìtivo
finanza
aggiornata,
compara-
problemi
di
si
l'elabora-
Il
questo, progetto
paesi
Convegno
distanza
ora
bilancio
in chiave
spesa pubblica
carattere
del processo di
allora
una
si
ripro-
raccolta,
rivista
dei. saggi
Stati
quarto
Uniti
paper
Repubblica
discussi
e
dedicato
Federale
a
Siena
Svezia)
con
all'analisi
Tedesca.
- ci sembra - offre un primo
to ad u n a c o n o s c e n z a più s i s t e m a t i c a
VIII
il
avanzate,
certo n u m e r o di "case studies" d e s c r i t t i v i
del
e
sviluppo
con
orientamento
significativo
questo
nel
bilancio".
serie
dei
di
del
industriali
una analisi
preciso
della
fase
all'interno
dì
di
tendenze
gruppo
e
Studi
collaborazione
di
sui problemi
Fondazione
pone
Siena
Problems
Centro
in
ulteriore
"Progetto
che
dal
Paschi
di lavoro
impostato' dalla
le
tenuto
Olivetti
dei
zione
ta
è
organizzato
Monte
costituiva
un
pubblico
di
si
Major Budgeting
Marshall Fund of the United States. L'inizia-
tiva
di
del
Internazionale
degli
Questa
contribusviluppi
f i s c a l i e d e l l a p r o b l e m a t i c a di b i l a n c i o in p a e s i
diversi dal nostro mettendo a disposizione, anche
di u n p u b b l i c o n o n s p e c i a l i z z a t o , u n a s e r i e
di
informazioni
e
di
dati
non
sempre
facilmente
accessibili e comparabili.
La crisi
della
finanza
pubblica.
Gli
Anni
Settanta sono gli anni della "grande crisi fiscale".
E'
questo
uno
dei
dati
che e m e r g e
chiaramente
d a l l a r a s s e g n a di c a s i p r e s e n t a t a in q u e s t e p a g i n e ,
nondhé
da
uno
sguardo
d'insieme
all'andamento
dei
conti
pubblici
nelle
economie
occidentali.
Nell'ultimo
decennio
il
disavanzo
pubblico
come
percentuale
del
PIL
è cresciuto
dovunque
senza
eccezioni:
nelle
maggiori
economie
industrializz a t e , c o m e n e i p a e s i in v i a di s v i l u p p o e n e l l e
e c o n o m i e p i a n i f i c a t e . M e n t r e d i e c i a n n i fa e s i s t e v a n o a n c o r a n u m e r o s i c a s i di p a e s i c h e p r e s e n t a v a n o
un
surpFus,
oggi
sono
praticamente
scomparsi.
I deficit fiscali dei governi centrali nei sette
maggiori
paesi
dell'Occidente
sono
cresciuti
da un v a l o r e m e d i o p o n d e r a t o d e l 2% del P I L n e l
1 9 7 2 a l l a c i f r a d e l 4 . 1 % nel 1 9 8 1 . C o m e si p u ò
osservare
dalla
Tavola
1, per
alcuni paesi
il
deterioramento dell'equilibrio dei bilanci pubblici è a n c o r a p i ù m a r c a t o .
C o s ì , d a l 1 9 7 2 al 1 9 8 1
il d e f i c i t
fiscale
del
Governo
centrale,
in
percentuale
del
PIL,
è s a l i t o d a l 3 . 7 % al 1 2 . 2 % in B e l g i o , d a l 7 . 4 %
a l 1 2 . 8 % in I t a l i a , dal 5 . 6 % al 1 6 . 9 % in I r l a n d a
e d a u n s u r p l u s d e l l ' 1 . 6 % ad u n d i s a v a n z o d e l l ' 8 %
in S v e z i a .
Questi
dati
non
lasciano
dubbi
sull'entità
d e l l a c r i s i . V o l e n d o b r e v e m e n t e m e t t e r n e in l u c e
l e c a u s e , il p u n t o di p a r t e n z a n o n p u ò c h e e s s e r e
IX
i n d i v i d u a t o nel c o m p o r t a m e n t o della s p e s a p u b b l i c a .
Anche qui i dati sono r i v e l a t o r i . Come si v e d e
dalla T a v o l a 2 , per i sette m a g g i o r i p a e s i industriali
il
rapporto
tra
spesa
pubblica
totale
e P I L è cresciuto dal 30.3% n e l 1 9 6 5 ài 38.3%
nel 1980.
Un'analisi
più
dettagliata
rivela
che
la
situazione
dei
singoli
paesi
è
molto
diversa
quanto a l l a v e l o c i t à e a l l a c o n s i s t e n z a d e l l ' a u m e n t o ,
ma n o n per quanto concerne la d i r e z i o n e . A c c a n t o
ad un
gruppo
di paesi
dove la s p e s a
pubblica
r i s p e t t o al PIL è c r e s c i u t a p i ù di dieci p u n t i
tra il 1 9 6 5 e il 1 9 8 0 , ce ne sono a l t r i p i ù p i c c o li in g e n e r e dove l ' a u m e n t o è stato a n c o r
più
marcato
superando
addirittura
i
quindici
punti
(v. T a v o l a 3 ) .
In o g n i c a s o , è u n fatto che n e l l a m a g g i o r
parte
dei
paesi
occidentali
la
spesa
pubblica
r a p p r e s e n t a oggi p i ù del 4 0 % del P I L . In a l c u n i ,
p o i , è s t a t a s u p e r a t a a n c h e la s o g l i a d e l
60%
(Paesi
Bassi
e S v e z i a ) . In
questo panorama
le
g r a n d i e c c e z i o n i sono r a p p r e s e n t a t e -significativam e n t e d a g l i Stati U n i t i e dal G i a p p o n e .
N e g l i Stati U n i t i la s p e s a p u b b l i c a r i s p e t t o
al PIL è c r e s c i u t a t r a il 1 9 7 0 e il 1980 di u n
solo
punto
percentuale,
passando
dal
32.2%
al
33.2%!
Come
poi
fa., n o t a r e
Reischauer
n e l - suo
paper, se il c o n f r o n t o lo si fa a p r e z z i c o s t a n t i ,
tra il 1 9 6 0 e il 1980 la s p e s a è
addirittura
d i m i n u i t a c o m e q u o t a d e l P I L . Il f a t t o s i g n i f i c a t i vo n a t u r a l m e n t e è che la sua c o m p o s i z i o n e è m u t a t a
nel
corso
degli
Anni
Settanta:
sono
diminuite
molto
sensibilmente
le
spese
per
la
difesa
e
sono aumentati altrettanto sensibilmente i trasferimenti
alle
famiglie.
Il
caso
del Giappone
è
XI
—i
CO
cr>
co
o
—
co
—
CO r-.
cnj
co
co
co
co
c\j
co
<o
CO CVJ
co
co
Tavola 3 - Alcune caratteristiche della spesa pubblica totale nei
paesi industriali occidentali.
1. Paesi che hanno avuto un incremento uguale a o superiore a 10
punti percentuali del rapporto tra spesa pubblica e prodotto
interno lordo, tra il 1965 e il 1980
Giappone
Belgio (l)
Norvegia (1)
Germania Federale
Danimarca
Portogallo
Austria
Irlanda
Spagna
Italia
Lussemburgo (l)
Svezia (l)
Canada
Paesi Bassi (1)
Svizzera
(l)
2. Paesi dove il rapporto tra spesa pubblica e prodotto interno
lordo supera il 40%:
Germania Federale
Canada
Lussemburgo (2)
Francia
Belgio (2)
Paesi Bassi (2)
Gran Bretagna
Danimarca
Norvegia
Italia
Irlanda ,
Austria
(1) Superiore a 15 punti percentuali,
(2) Il rapporto supera il 50%.
Fonte: OECD, National Accounts, cit. I dati per il punto sub 2 si
riferiscono al 1980.
diverso.
il
1980
altro
Qui
dei
sette
dell'Occidente
ma
la
la
spesa
è aumentata
sua
più
pubblica
maggiori
paesi
(l'incremento
quota
tra
il
r a p i d a m e n t e c h e in
rispetto
al
è
e
industrializzati
stato
PIL
1970
qualunque
è
del
ancora
13,4%),
la
più
XIII
b a s s a in a s s o l u t o .
Il comportamento della spesa n o n può naturalmente da solo spiegare la "crisi f i s c a l e " . Tra gli
altri fattori u n ruolo importante spetta ali'andamento di medio p e r i o d o delle e n t r a t e . La situazione
di profondo squilibrio fiscale creatasi a partire
dall'inizio
degli
Anni
Settanta n o n
si sarebbe
c o n s o l i d a t a se le entrate fossero cresciute proporzionalmente
alla
spesa.
E
invece
sappiamo
che
le cose non sono andate in questo m o d o . Ora è
vero che le imposte sono aumentate anche sensibilm e n t e in p e r c e n t u a l e del P I L , m a n o n a b b a s t a n z a
da c o m p e n s a r e la c r e s c i t a della s p e s a . Ciononostante la p r e s s i o n e fiscale m e d i a per l'insieme dei
p a e s i dell ' OCSE è s a l i t a dal 27% circa nel 1965
a quasi il 36% nel 1 9 8 0 . I dati per i sette m a g g i o r i
paesi
industriali
sono
riportati
nella
Tavola
4.
Come
si
vede
il tasso
di crescita
delle
entrate si c o l l o c a tra il 4 e 1 ' 8% r i s p e t t o al
P I L , i n f e r i o r e c e r t a m e n t e a quello della
spesa,
m a pur sempre n o t e v o l e . In e f f e t t i , si può sostenere
che
la m a n o v r a
di c o n t e n i m e n t o
del
deficit
p u b b l i c o in tutti i paesi o c c i d e n t a l i ha p u n t a t o
quasi
esclusivamente
sulla
leva
fiscale
almeno
fino agli inizi degli Anni O t t a n t a . In p a r t i c o l a r e ,
come
è stato
rilevato,
"a p a r t i r e dal
secondo
shock
petrolifero
i
governi
hanno
nuovamente
fatto r i c o r s o in m a n i e r a m a s s i c c i a
all'incremento
delle e n t r a t e t r i b u t a r i e allo scopo di s t a b i l i z z a r e
il d e f i c i t p u b b l i c o r i s p e t t o al P I L , a d i s p e t t o
d e g l i i m p e g n i s o l e n n e m e n t e p r o c l a m a t i che dovesse
essere
la
spesa
a
sopportare
l'onere
maggiore
n e l p r o c e s s o di a g g i u s t a m e n t o "
(v. O E C D , Public
Sector Deficits: Problems and Policy Implications,
XIV
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io
OECD
Occasionai
Studies, giugno
1 9 8 3 ) . Solo .di
recente
la
situazione
è cominciata
a
cambiare,
e in m a n i e r a m o l t o d i f f o r m e , tra i vari p a e s i .
D'altra
parte, -l'aumento
della
pressione
fiscale, soprattutto
se a c c o m p a g n a t a
da
aliquote
m o l t o elevate- d e l l ' i m p o s t a p e r s o n a l e sul r e d d i t o ,
n o n p o t e v a a l l a l u n g a t e n e r e il p a s s o con l ' a u m e n t o
d e l l a s p e s a s e n z a g e n e r a r e r i l e v a n t i costi e c o n o m i ci
e
politici.
La
resistenza
dei
contribuenti
è
aumentata
sensibilmente
e
in m o l t i
casi
si
è
manifestata
attivamente
sul
piano
politico.
Basti
ricordare
a
questo
proposito
i
numerosi
r e f e r e n d a i n t r o d o t t i n e g l i U S A per la
riduzione
delle
imposte, nonché
il r e c e n t e s u c c e s s o
delle
"proteste
fiscali"
in
Svizzera
e
in
Giappone.
A l l a l u c e di q u e s t i s v i l u p p i è c a m b i a t o il c o m p o r t a mento
della
classe
politica
in
campo
fiscale.
In m o l t i p a e s i sono s t a t e a d o t t a t e m i s u r e c o n c r e t e
per
impedire
che
il
livello
dell'imposizione
tendesse
ad
aumentare
ulteriormente
o
almeno
per
ridurne
il
ritmo
di
crescita. Tali
misure
h a n n o p r e s o la f o r m a di u n a i n d i c i z z a z i o n e d e l l e
a l i q u o t e e/o d e l l e d e t r a z i o n i d e l l ' i m p o s t a p e r s o n a l e
sul reddito
(Australia, Canada, Danimarca,
Paesi
B a s s i , S v e z i a , S t a t i U n i t i [a p a r t i r e dal 1 9 8 5 ] )
o
di
esplicite
decisioni
politiche
dirette
a
mantenere
il
livello
stesso
dell'imposizione
fiscale attraverso misure discrezionali (Finlandia,
Stati Uniti, Italia).
Le risposte
istituzionali alla crisi.
Oltre
alle
misure
di
politica
fiscale
ora
ricordate,
u n r u o l o n o n m e n o i m p o r t a n t e ai fini d e l r o v e s c i a m e n t o d e l l a t e n d e n z a ad u n a e s p a n s i o n e i n c o n t r o l l a t a
della spesa e dei deficit pubblici va attribuito
XVI
alle
misure
alla
difficoltà
di
presenza
di
e
in
della
di
mettere
Su
e
mano
poche
dire che
tre:
del
è
in
un
modo
di
le
diverse
le s t r a d e
loro
2)
v i , 3 ) la p r o g r a m m a z i o n e
Nel
breve
tendenza
misure
di
tampone
cassa,
spesa
del
sono
tentazione
tipo
di
fronte
tempi
di
risposte
sempre
per
sono
cassa
arduo
semplici,
anche
come
la
felici)
zione
anni
di
crisi
gli
Sono
note
sorpresa
dato
abbia
realizzate
che,
di
in
le
fascino
programmazione
limiti
allocativa.
che
se
un
paese
questa
non
sempre
campo
della
risorse
di
non
critiche,
dei
pubbliche.
italiana
assenza
fiscale.
effetti
nel
delle
questo
al
imboccato
(anche
l'esperienza
sfuggiti
di
sottrarsi
se
alla
all'interno
sono
soluzioni
della
Limiti
tetti
moda
paesi
la
adottare
Tesoro".
board,
britannico^
importanti
finanziaria
meno
adeguata
di
Bretagna
le
esperienze
Sorprende
ultimi
sistema
motivo
Gran
programmazione
del
che
di
piano ..dell'efficienza
un
dopo
positivi.
al
dubbio
quella
Pochi
adottare
poliennale.
c'è
tornati
è
tutti
"controllo
legislati-
the
all'incalzare
sul
E, certo, è
strada
di
difficili
esempio,
di
di v i n c o l i
"controllo
across
nuovamente
In
di
di
tagli
possiamo
sostanzialmen-
di m e t o d i
stata
"sistema-bilancio".
alla
sono state
non
sia
sono
nella
sintetizzare
complesso
finanziaria
periodo
dominante
mecca-
bilanci.
intraprese
effetti. Per
l'imposizione
ai
dei
motivazioni,
panorama
seguite
fiscale,
l'esigenza
nell'altro
loro
1 ) la r e s t a u r a z i o n e
Tesoro",
dovunque
o
fronte
ingovernabilità
iniziative
un
Di
pressione
formazione
nelle
e nei
righe
la
crescente
imposta
regole
estensione
in
una
terreno
molto
istituzionale.
aumentare
si
alle
questo
state
loro
carattere
spesa,
nismi
te
di
di
una
questi
strumenta-
finanziaria,
XVII
la via dei limiti di c a s s a e del rinvio dei pagamenti c o s t i t u i v a in u n certo senso un sentiero quasi
o b b l i g a t o per contenere l'esplosione del disavanzo
pubblico.
Il
danno,
naturalmente,
è quello
di
creare un tale divario tra p r e v i s i o n i di spesa
ed erogazioni effettive da ridurre
drasticamente
la r i l e v a n z a p o l i t i c a ed e c o n o m i c a dei documenti
e
delle
cifre
di b i l a n c i o . Più equilibrata
in
questa
direzione
appare
l'esperienza
olandese.
Nei Paesi B a s s i l'imposizione dei limiti di cassa
"per dipartimenti" è stata a c c o m p a g n a t a dall'introduzione di u n a p o l i t i c a c o s i d d e t t a di "riconsiderazione della spesa p u b b l i c a " che s e m b r a aver p r o d o t to r i s u l t a t i s i g n i f i c a t i v i in termini di contenimento e di r i a l l o c a z i o n e della s p e s a .
Una
diversa
soluzione
alle
difficoltà
di
elaborare
una
politica
di
bilancio
capace
di
controllare
le
tendenze
espansive
del
settore
pubblico
e
nello
stesso
tempo
di
riorientare
l e scelte a l l o c a t i v e , è s t a t a c e r c a t a in a l c u n i
p a e s i nel r i t o r n o a r e g o l e esterne al b i l a n c i o
sotto
forma
di
vincoli
o tetti
predeterminati
alla
spesa
e/o
al
disavanzo
fissati con
legge
di
carattere
generale
o
addirittura
con
legge
c o s t i t u z i o n a l e . Sono- r e g o l e che p o s s o n o r i g u a r d a r e
le sole entrate (è il caso di n u m e r o s i r e f e r e n d a
p r o p o s t i n e g l i Stati U n i t i a livello locale sulla
s c i a d e l l a f a m o s a Proposition 13) o la c o p e r t u r a
delle
nuove
procedure
di s p e s a , o
il
livello
del d i s a v a n z o . Per e s e m p i o , la l e g g e 4 6 8 di r i f o r m a
del
processo
di
bilancio
approvata
in
Italia
nel 1978 c o n t i e n e u n a n o r m a di q u e s t o tipo che
v i n c o l a il c o m p o r t a m e n t o delle a u t o r i t à p o l i t i c h e ,
in fase di f o r m u l a z i o n e del b i l a n c i o , al r i s p e t t o
della
regola
del
pareggio
tra
e n t r a t e e spese
XVIII
c o r r e n t i l a s c i a n d o a p e r t a la p o s s i b i l i t à di f i n a n z i a r e in d i s a v a n z o s o l o le s p e s e di i n v e s t i m e n t o .
E'
opinabile
che
queste
m i s u r e , "» p u r
utili
al f i n e d ' i m p o r r e u n a m a g g i o r e d i s c i p l i n a f i s c a l e ,
possano
rafforzare
la
"capacità
di
bilancio"
dell'amministrazione
e
della . classe
politica
s e n z a e s s e r e a c c o m p a g n a t e da un p r o c e s s o di r a z i o n a l i z z a z i o n e dei m e t o d i di f o r m a z i o n e d e l l e d e c i s i o n i di p r o g r a m m a e di s p e s a . E ' p r o p r i o in q u e s t a
d i r e z i o n e invece che si s o n o m o s s i n u m e r o s i p a e s i
che in q u e s t i u l t i m i a n n i h a n n o a d o t t a t o p r o f o n d e
riforme
del
processo
di
bilancio.
E'
il
caso
degli Stati Uniti dove nel 1974 è stato approvato
il " C o n g r e s s i o n a l
Budget and Impoundment
Control
A c t " , del C a n a d a d o v e a l l a f i n e d e g l i A n n i S e t t a n t a
v i e n e i n t r o d o t t o il " P o l i c y a n d E x p e n d i t u r e M a n a gement
System"
e
dell'Italia.
Queste
riforme
nascono
con
motivazioni
e
con
obiettivi
almeno
in
parte
diversi
ma
hanno
tutte
un
elemento
in c o m u n e : la s c e l t a d e l l a p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a p o l i e n n a l e c o m e m e z z o p e r r e s t i t u i r e al b i l a n c i o
p u b b l i c o il s u o r u o l o di s t r u m e n t o di d e t e r m i n a z i o n e
delle priorità n a z i o n a l i . Né tale scelta è limitata a q u e s t i p a e s i . E ' u n f a t t o c h e o g g i l a m a g g i o r
p a r t e d e i p a e s i di d e m o c r a z i a i n d u s t r i a l e a v a n z a t a
ha adottato almeno sulla carta una qualche forma
di p r o g r a m m a z i o n e
a medio
termine
delle
risorse
p u b b l i c h e . Così è per
la G e r m a n i a F e d e r a l e ,
la
Svezia, i Paesi Bassi, per citarne alcuni altri.
La
consapevolezza
della
natura
strutturale,
e
non soltanto
ciclica, della crisi
fiscale
unita
all'inderogabile
necessità
di
mettere
ordine
nei conti della finanza pubblica ha imposto l'esigenz a di u n a v i s i o n e
della spesa
c h e v a d a al
di
là
dell'orizzonte
temporale
annuale.
Si
tratta
XIX
di u n o
sviluppo
certamente
significativo,
anche
se n o n si p u ò p a r l a r e a n c o r a di u n i n c o n d i z i o n a t o
s u c c e s s o . M e r i t a d u n q u e g u a r d a r e con g r a n d e a t t e n zione
alle
esperienze
più
significative
fatte
in q u e s t o c a m p o , c o m e p e r e s e m p i o q u e l l a
della
Germania
Federale
e
del
Canada
illustrate
in
due d e i s a g g i qui p r e s e n t a t i . In e n t r a m b i q u e s t i
p a e s i , i n f a t t i , l ' e l a b o r a z i o n e di un p i a n o f i s c a l e
quinquennale
è
diventata
il
perno
dell'intero
sistema
di b i l a n c i o
e
il
p u n t o di
riferimento
p e r la v a l u t a z i o n e
delle
implicazioni
economicofinanziarie
della
manovra
fiscale
annuale
del
G o v e r n o e d e l l e s i n g o l e d e c i s i o n i di p r o g r a m m a .
In C a n a d a il s i s t e m a è p a r t i c o l a r m e n t e a r t i c o lato
e
complesso
e
presenta
notevoli
elementi
d'interesse
soprattutto
per
un
paese
come
il
nostro
che,
dopo
la
legge
468
già
ricordata,
si a v v i a f a t i c o s a m e n t e a s p e r i m e n t a r e un s i s t e m a
di
programmazione
finanziaria
poliennale.
Il
c e n t r o del s i s t e m a di b i l a n c i o c a n a d e s e è r a p p r e s e n tato
dal
Committee
on
Priorities
and
Planning
( C o m i t a t o p e r le p r i o r i t à n a z i o n a l i e la p r o g r a m m a zione),
costituito
all'interno
del
Consiglio
dei
Ministri.
E'
a
questo
Comitato
che
spetta
di
formulare
il . p i a n o
fiscale
quinquennale
e
di c o n t r o l l a r n e l ' e s e c u z i o n e e l ' e v e n t u a l e r e v i s i o n e p e r i o d i c a p e r a d a t t a r l o ai m u t a m e n t i del q u a d r o
politico
ed e c o n o m i c o . Il p i a n o si a r t i c o l a
in
di e c i
"politiche
di
settore"
("evenlopes")
per
le q u a l i v e n g o n o
fissate
le r i s o r s e
finanziarie
disponibili
nel
corso
del
quinquennio
tenendo
conto
della stima delle entrate
f i s c a l i da
una
parte
e
delle
priorità
programmatiche
decise
collegialmente
dall'altra.
Fissato
questo
quadro
di r i f e r i m e n t o , la g e s t i o n e
dei s i n g o l i
settori
XX
d'intervento è affidata a cinque Comitati Intermin i s t e r i a l i con c o m p e t e n z e s p e c i f i c h e di p r o g r a m m a ,
che sono a f f i a n c a t i da u n s e s t o C o m i t a t o , il T r e a s u r y
B o a r d , c o n f u n z i o n i di s t a f f . Ai C o m i t a t i i n t e r m i nisteriali
è
demandato
il
compito
di
elaborare
le " s t r a t e g i e s e t t o r i a l i " e i p r o g r a m m i s p e c i f i c i
relativi
alla
propria
sfera
di
competenza
in
s t r e t t o r a p p o r t o con le a g e n z i e e i d i p a r t i m e n t i
i n t e r e s s a t i . In e f f e t t i , q u e s t i C o m i t a t i , i n s i e m e
al
Treasury
Board,
rappresentano
l'anello
di
congiunzione critica tra governo e amministrazioni.
Il s u c c e s s o del s i s t e m a c a n a d e s e di p r o g r a m m a z i o n e
d i p e n d e in g r a n p a r t e da q u e s t a r e t e di r a p p o r t i
e di f l u s s i di i n f o r m a z i o n i e di d a t i . Lo s c h e m a
del p r o c e s s o è v i s u a l i z z a t o n e l l a T a v o l a 5 .
Concludendo
questa
sommaria
descrizione
del p r o c e s s o di b i l a n c i o c a n a d e s e , v a l e la p e n a
di f i s s a r e due sue c a r a t t e r i s t i c h e e s s e n z i a l i :
1)
la
stretta
integrazione
tra
i processi
di
determinazione
delle
priorità,
lo
sviluppo
dei programmi
e la g e s t i o n e
finanziaria.
Non
sembra
esistere
in
Canada
separazione
tra
valutazione
dei
programmi
da
realizzare
e
implicazioni
finanziarie
di
breve
e
medio
periodo. L'aspetto finanziario è parte integrante
d e l l a d e c i s i o n e p r o g r a m m a t i c a . In q u e s t o
senso
si
può
parlare
di
centralità
del
processo
di b i l a n c i o . Lo s t r u m e n t o di q u e s t a c e n t r a l i t à
è
il
piano
fiscale.
Non
un qualunque
piano
f i s c a l e che s i a s e m p l i c e m e n t e la m e r a e s t r a p o l a zione a tre o quattro
anni
delle
cifre
del
bilancio
annuale
(come a v v i e n e
oggi
in
molti
paesi),
ma
un
piano
organizzato
per
grandi
voci
di spesa - gli envelopes appunto - che
tagli ano
trasversalmente
la
competenza
dei
XXI
XX
Ministeri
e
delle
effettivamente,
grazie
aggregazione,
priorità
come
e
di
e
tal
come
modo
molto
La
affidato
o
il
le
ad
un
direttive
di
fondi.
quasi
al
un
uffici
di
dati
lizza
i
del
processo
diminuisce
che
che
"programmazione
solo
ascendenti"
rapporti
più
centro,
che
ma
di
di
volte
Non
e
gli
conseguen-
informazioni
deresponsabil'efficienza
tra
proprio
In
anche
è
dalla
e
in
il
due
meno
perché
sulle
delle
Canada,
questi
circolare
politiche
partono
a
generato
cooperativi
discendente"
decisioni
basso"
dell'amministrazione
processo
la
al
serie
flusso
altrove,
un
non
delle
i
procede
bilancio
complesso.
molto
e
così
suo
siano
richieste
operativi.
ridurre
sembra
realizzato
una
il
dell'am-
in
distacco,
uffici
del
Tesoro
partono
processo
analisi,
nel
conflittuali
le
In
compito
il
operativi"
il
inferiori
ultima
è
quale
verso l'alto",
invece,
prese
di
centrale
livelli
è
organi
bilancio.
dal
l'antagonismo,
livelli
in
di
"dall'alto
degli
"dal basso
e,
In
grado
fra
arrivano
che
operativi, produca
ze n e g a t i v e :
un
generalmente
quale
senso
l'ufficio
risorse
contabile.
del bilancio
"uffici
discende
frustrazione,
tra
e
gli
che
bilancio
l'altro,
processo
esclusivamente
sorprende
di
sulle
delle
coordinamento
organo,
e
Ne
determinando
di
fra
delle finanze
per
ministrazione
il
documento
formazione
Ministero
livello
decisioni
amministrativi.
del
la
consentono
loro
allocazione
di
circolarità
paesi
che
utilizzare
realizza,
maggiore
molti
di
di
politici e organi
2)
al
semplice
si
e
prendere
quindi
strumento
non
agenzie
si
cui
frutto
priorità
"previsioni
periferia
del
XXIII
sistema.
Tali
contenute
i
previsioni
nelle
dipartimenti
primavera
"piani
e
ai
le
Board
per
che
sottopongono
interministeriali
pluriennali"
in
l'appunto
strategiche"
agenzie
Comitati
operativi
Treasury
sono
"analisi
primavera
in
e
nei
sottoposti
e
al
aggiornati
nel-
1'autunno.
Certo,
di
fronte
che
al
mento
di
sede,
che
più
di
meriti
è
di
che
la
problematica
va
assumendo
nali.
della
i
Qui
nel
ci
diversi
utilizzando
la
del
-questo
di
dato
non
Come
situazioni
si
si
può
è
a
più
efficacia
XXIV
importanzà
istituzio-
riportare
governo
come
fiscale
riforme
entrate
il
quadro
fiscali
nei
tra
paesi
indicatore
constatare,
notevole.
ad
utili
strettamente
istituzionale. A maggior
ta
dubbio
OCSE,
approssimasub-nazionali
6).
presta
piano
questa
c'è
approfondito
tivo dell'autonomia fiscale dei governi
(vedi T a v o l a
pubblica.
decentramento
delle
fini
in
crescente
sulle
limiteremo
livelli
ai
sviluppato
ma
impone
coordina-
diversi
ampiamente
dibattito
distribuzione
di
programmazione
data
fatto
verticale
politico
problema
governo
essere
occasione,
sistema
del
amministrativi,
sistema
marginalmente,
altra
del
conto
uffici
stato
in
impressionati
coordinamento
e
del
non
non
tien
del
efficace
punto
se
si
e delicato
livelli
una
rimanere
architettura
se
federale
complesso
tra
Questo
più
politici
natura
un
non
problema
organi
anche
può
complessa
Tanto
oltre
tra
si
alla
canadese.
la
non
delle
Un
la
tale
analisi
ragione
che
casi
sìa
su
o r a c h e la
keynesiane
delle
di
comparate
economico
polìtiche
varietà
universo
ha
sul
quello
diminuiportato
Tavola 6 - Distribuzione in percentuale delle entrate fiscali complessive tra Governo centrale e
governi sub-nazionali nei paesi OECO
1980 (1)
Governo
centrale 1 2 )
Governi
Governi
statali (3)
locali (3)
Paesi f e d e r a l i
Austria
78.81
10.02
Canada
54.31
36.42
9.68
Germania
67.99
23.10
8.90
11.17
Svizzera
59.39
22.81
17.80
Stati Uniti
71.12
17.74
11.14
Media non p o n d e r a t a
70.55
19.66
9.78
Paesi unitari
Belgio
95.73
4.27
Danimarca
70.00
30.00
26.70
Finlandia
73.30
Francia
92.95
7.05
Irlanda
96.57
3.44
Italia
99.31
0.68
Giappone
74.52
25.49
Lussemburgo
87.83
12.16
Paesi Bassi
97.64
2.16
Nuova Z e l a n d a
93.10
6.90
Norvegia
80.89
19.10
Portogallo
96.37
3.63
Regno
89.39
10.61
Unito
Spagna
94.72
Svezia
68.13
M e d i a non p o n d e r a t a
5.28
31.87
12.62
87.38
F o n t e : 0 E C D , R e v e n u e S t a t i s t i c s of O E C D M e m b e r C o u n t r i e s , 1 9 6 5 - 1 9 8 1 , P a r i g i
1982.
(1) M a n c a n o i dati per l ' A u s t r a l i a , la G r e c i a e la T u r c h i a .
(2) I dati c o m p r e n d o n o il contributo CEE per i paesi che ne sono membri e il gettito degli oneri
per la s i c u r e z z a
sociale.
(3) Sono •tre i tipi di imposte prese in c o n s i d e r a z i o n e per c a l c o l a r e le e n t r a t e dei governi
nazionali:
a ) le imposte riscosse d i r e t t a m e n t e da q u e s t e u n i t à ; b ) il gettito delle
sub-
addizionali
di imposte a t t r i b u i t e ad un dato livello di g o v e r n o che sono r i s c o s s e da quel livello di governo
e t r a s f e r i t e ad un altro livello; c ) q u o t e di imposte p a r t i c o l a r i r i s c o s s e da un dato livello di
governo e g i r a t e a u t o m a t i c a m e n t e ad un altro
livello.
a
rivalutare
i
distribuzione
centro
e
valore
del
vantaggi
delle
periferia.
Si
"vincolo
un
di
una
più
responsabilità
è
di
per
attivare
tra
elettori
ed
più
una
migliore
gestione
riscoperto,
bilancio"
efficace
eletti
equilibrata
fiscali
e
come
circuito
quindi
di
controllo
realizzare
delle
p u b b l i c h e . Va da sé, n a t u r a l m e n t e , che più
fiscale
a
della
che
di
per
obiettivi
Ma
queste
se,
l'esperienza
apparire
La
ne.
risultati
modesti
energie e di
in u n
Non
ci
è
si
La
è
Gli
bilancio
dalla
tà,
attuali
spinto
e
tali
in
(vedi
pianificazione
periodo
possono
all'investimento
cercare
di
aspettare
può
dimensione
sua
questa
miracoli
tecnica
un
direzione
e
bilan-
politico.
pubblica,
e dalla
governanti
Il
fatto
spesa
dimensione
della
completamente
politica.
della
dalla
istituzionali
essere
soprattutto,
perché
probabilmente
amministrazio-
dimensione
problemi
dalla
sono
la
innovazioni
non
sua
anche,
cominciare
insuperabili,
di p o l i t i c a e
possono
amministrative.
cio
necessità
istituziona-
tedesco
breve
da
dosaggio
di
separata
problema
aspettative.
introduzione
questione
sono
caso
per
di
rispetto
soluzione
sapiente
sola
Consiglio
i
la
centri
non
autonomia
finanziaria
introduce
il
risorse
il
sia
diversi
dimostra
del
finanziaria),
quanto
tra
difficoltà
come
complica
nazionale
in
coordinamento
anche
e
sub-centrale
programmazione
un
li.
livello
il
condizione
per
complessiva
tra
cioè,
sua
rigidi-
governati
in
un
a
hanno
contesto
di
c r e s c i t a e c o n o m i c a c h e n o n p o n e v a di p e r sé
vincoli.
Se
mutamento
questo
deve
menti
vero,
cominciare
e
previsione
XXVI
è
di
da
nuove
e
di
ne
qui.
consegue
La
procedure
controllo
che
ricerca
di
deve
il
di
nuovi
stru-
elaborazione,
avere
come
di
scopo
quello
di
contribuire
alla
formazione
di
una
c u l t u r a c i v i c a , i m p r o n t a t a ad u n a m a g g i o r e c o n s a p e v o l e z z a d e i c o s t i e dei b e n e f i c i d e l l e p o l i t i c h e
pubbliche
e
dei
rapporti
esistenti
tra
spesa
p u b b l i c a da u n a p a r t e e i n f l a z i o n e
dall'altra.
In
questa
direzione
molto
resta
da
fare.
Ci
auguriamo
che q u e s t o Q u a d e r n o , e g l i altri, che
seguiranno
su
questi
temi
in
questa
collana.,
portino
un
contributo
di
conoscenze
empiriche
e
comparate
verso
il
perseguimento
di
questo
obiettivo.
IL C A S O D E L L A R E P U B B L I C A F E D E R A L E
di J o h n T h o m p s o n
TEDESCA
(*)
(*)
L'autore
è
funzionario
del
Ministero
del
tesoro
britannico.
Il
saggio
è
stato
scritto
d u r a n t e u n a m i s s i o n e di s t u d i o a B o n n , e f f e t t u a t a
nel 1979.
1. Caratteri generali della finanza pubblica
Il punto
di p a r t e n z a
per
ogni studio
sul
sistema
del
bilancio
pubblico
nella
Repubblica
Federale
di
Germania non
può
che e s s e r e la X
sezione
della
Costituzione federale
(artt.
1041 1 5 ) . Qui sono esposti i p r i n c i p i che
regolano
la d i s t r i b u z i o n e della r e s p o n s a b i l i t à
finanziaria
fra i g o v e r n i f e d e r a l i (Bund) e r e g i o n a l e ( L a n d e r ) .
E il p r i n c i p i o i n f o r m a t o r e è il s e g u e n t e : e c c e t t o
in certi casi p a r t i c o l a r i , s t a b i l i t i l e g i s l a t i v a m e n te,
ogni -livello
di g o v e r n o
deve
reperire
in
proprio
le r i s o r s e
economiche
necessarie
a far
f r o n t e alle p r o p r i e r e s p o n s a b i l i t à c o s t i t u z i o n a l i .
Il testo
costituzionale
precisa
inoltre
in
che
m o d o la spesa debba e s s e r e f i n a n z i a t a e , in p a r t i c o lare,
fissa
la
distribuzione
della
competenza
legislativa
in
materia
fiscale
fra
i
diversi
l i v e l l i di g o v e r n o . A tutti g l i e f f e t t i , n e r i s u l t a
che
la
legislazione
in
materia
d'imposte
è di
c o m p e t e n z a del G o v e r n o f e d e r a l e
a m e n o che q u e s t o
p r e f e r i s c a n o n e s e r c i t a r e il suo p o t e r e r e l a t i v a mente
ad
un
determinato
tipo
d'imposte
nel
qual
caso,
la
competenza
passa
ai
Parlamenti
r e g i o n a l i - o a m e n o . c h e le i m p o s t e in q u e s t i o n e
n o n r i s u l t i n o fra q u e l l e il c u i g e t t i t o sia d e s t i n a to alle r e g i o n i d a l l a s t e s s a C o s t i t u z i o n e .
L ' a r t . 106 r e g o l a la d i v i s i o n e d e l l e e n t r a t e
f i s c a l i f r a i v a r i l i v e l l i di g o v e r n o . In g e n e r a l e ,
sia a l i v e l l o f e d e r a l e che a l i v e l l o
regionale
si è v i s t a , n e l c o r s o d e g l i a n n i , u n a t e n d e n z a
a
derivare
una
quota
crescente
delle
entrate
complessive
dalle
cosiddette
"imposte
comuni"
3
(Gemeindschaftsteuern).
Il
gettito
proveniente
da
queste
imposte
(l'imposta
sul
reddito
delle
persone fisiche, l'imposta sulle società e l'IVA)
f l u i s c e in u n f o n d o c o m u n e e v i e n e d i v i s o p r i n c i p a l m e n t e fra i due p i ù i m p o r t a n t i l i v e l l i di g o v e r n o
s u l l a b a s e di f o r m u l e p r e s t a b i l i t e l e g i s l a t i v a m e n t e .
La
Costituzione
precisa
attualmente
che
Bund
e L a n d e r r i c e v a n o o g n u n o il 50% d e l g e t t i t o d e l l ' i m posta sul reddito delle persone fisiche
(dedotta
la q u o t a d e s t i n a t a ai c o m u n i ) e sulle
società.
Un discorso
a p a r t e m e r i t a l ' I V A . Le q u o t e
di
c o m p a r t e c i p a z i o n e a l l ' I V A n o n sono f i s s a t e d i r e t t a m e n t e d a l l a C o s t i t u z i o n e . E s s a si l i m i t a invece
a s t a b i l i r e in q u e s t o caso che la f o r m u l a d i s t r i b u t i v a s i a d e c i s a con u n o s p e c i f i c o atto l e g i s l a t i vo
che
richiede
l'approvazione
del
Bundesrat
(Camera
Alta),
composta
dai
rappresentanti
dei
Lander.
Le
quote
di
ripartizione
del
gettito
d e l l e m a g g i o r i " i m p o s t e c o m u n i " tra B u n d , L a n d e r
e comuni per l'anno fiscale
1 9 8 0 sono
indicate
nella Tavola 1.
Le e n t r a t e d e r i v a t e da t u t t e le a l t r e i m p o s t e
d i v e r s e d a l l e G e m e i n d s c h a f t s t e u e r n sono s p e c i f i c a m e n t e a s s e g n a t e o al G o v e r n o f e d e r a l e o a q u e l l i
regionali.
In
termini
molto
generali,
si
può
d i r e che il G o v e r n o f e d e r a l e b e n e f i c i a d e l g e t t i t o
d e l l e i m p o s t e s u i c o n s u m i (con l ' i m p o r t a n t e e c c e zione della tassa sulla birra);
di c e r t e
tasse
sulle transazioni
finanziarie
e degli utili
dei
v a r i m o n o p o l i g o v e r n a t i v i (come a l c o l i c i e f i a m m i f e r i ) . Le r e g i o n i e i c o m u n i ( G e m e i n d e n )
beneficiano
di
varie
imposte
sulla
proprietà,
della
t a s s a s u g l i a u t o v e i c o l i , s u l l a b i r r a e di d i v e r s e
i m p o s t e s u l gioco.- L ' a n d a m e n t o d e l l a d i s t r i b u z i o n e
d e l l e e n t r a t e f i s c a l i t r a i v a r i l i v e l l i di g o v e r 4
4
Tavola 1 - Le quote di ripartizione del gettito delle maggiori
"imposte comuni" , 1980 .
Governo
federale
Lander
Imposta sul reddito
(compresa l'imposta
sui salari)
42,5%
42,5%
Imposta sul valore
aggiunto (IVA)
67,5%
32,5%
Imposte sulle
società
50%
50%
Imposta comunale
sul commercio
12% (ca.)
12% (ca.)
Comuni
15%
76% (c
n o d a l 1 9 5 2 al 1 9 7 9 è i n d i c a t a n e l l a T a v o l a 2 .
Poiché
il
grosso
delle
entrate
fiscali
è
già
diviso
tra
i
diversi
livelli
di
governo,
come
già
descritto,
la
variabile
critica
è
la
d i s t r i b u z i o n e d e l g e t t i t o d e l l ' I V A . Le
trattative
che precedono
ogni decisione
su q u e s t o
problema
s o n o di t a l e i m p o r t a n z a ( p o s s o n o i n f a t t i c o n s i d e r a r si c o m e l a c h i a v e f i n a n z i a r i a d e l s i s t e m a f e d e r a l e )
c h e s o l i t a m e n t e v e n g o n o c o n d o t t e fra il C a n c e l l i e r e
federale e i primi ministri dei vari Lander.
La C o s t i t u z i o n e f i s s a a n c h e le n o r m e g e n e r a l i
r e l a t i v e a l l e p r o c e d u r e di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o
sia a livello federale che a livello
regionale.
5
S e b b e n e l ' a c c e n t o sia p o s t o s u l f a t t o che i b i l a n c i
d e l B u n d e d e i s i n g o l i L a n d e r s o n o di e s c l u s i v a
pertinenza
delle
autorità
politiche
competenti,
e s s a s p e c i f i c a u n a s e r i e di p r i n c i p i :
1) nel
redigere
i loro
bilanci Bund e
Lander
devono
tener
conto
delle
condizioni
necessarie
a garantire l'equilibrio economico generale;
2 ) il P a r l a m e n t o f e d e r a l e
c o n il b e n e s t a r e d e l l a
Camera
Alta,
può
approvare
leggi
indirizzate
ad
entrambi
i
livelli
di
governo,
stabilendo
direttive
in
fatto
di
procedure
di
bilancio,
programmazione
finanziaria
e,
se
necessario,
d ' i m p o s t a z i o n e di b i l a n c i o ;
3)
il
Parlamento
federale
può
anche
approvare
di
nuovo
con
il
concorso
della Camera
Alta - u n a l e g g e c h e r e g o l i , s i a p e r il B u n d c h e
p e r i L a n d e r , il l i v e l l o d e l l o r o
indebitamento
complessivo
e
l'ammontare
delle
loro
riserve
o b b l i g a t o r i e p r e s s o la B a n c a c e n t r a l e ;
4 ) s e c o n d o l ' a r t . 1 5 d e l l a C o s t i t u z i o n e , in c i r c o stanze
normali,
il
fabbisogno
complessivo
del
G o v e r n o n o n d e v e e c c e d e r e le s p e s e d ' i n v e s t i m e n t o ;
5)
a
partire
dalla
revisione
delle
procedure
di b i l a n c i o , i n t r o d o t t a n e l
1 9 6 9 c o n la
"Legge
sulla stabilità
e la c r e s c i t a " , il b i l a n c i o
del
Governo
federale
è
stato
strettamente
inserito
in
un
piano
finanziario
quinquennale.
Sebbene
siano
documenti
con
caratteristiche
diverse,
il
loro
rapporto
è,
comunque,
molto
stretto.
I n f a t t i , s o n o p r e s e n t a t i al P a r l a m e n t o c o n t e m p o r a n e a mente
e le s t i m e r e l a t i v e
al secondo
anno
del
piano
finanziario
quinquennale
sono
(per
quanto
a g g r e g a t e ) q u e l l e c o n t e n u t e n e l l a l e g g e di b i l a n c i o
annuale.
7
2. Il piano finanziario
Data
la
.stretta
connessione
fra
bilancio
federale
e
piano
finanziario
quinquennale
del
G o v e r n o , m e r i t a p r e n d e r e le mosse da q u e s t ' u l t i m o .
Il
piano
finanziario
copre
un periodo
di
c i n q u e a n n i . Il primo anno corrisponde
all'anno
f i n a n z i a r i o corrente e le stime ad esso relative
sono le stesse incluse n e l p r o g e t t o di b i l a n c i o
v o t a t o dal P a r l a m e n t o l'anno p r e c e d e n t e . Le stime
relative
al
secondo
anno
corrispondono
invece
esattamente
a quelle
contenute
nel
progetto
di
bilancio
sottoposto
all'esame
del
Parlamento.
Q u e l l e per i s u c c e s s i v i tre anni s o n o , i n v e c e ,
vere
e
proprie
previsioni
e non hanno
valore
g i u r i d i c o , p o i c h é s o n o , e s s e n z i a l m e n t e , espression e delle i n t e n z i o n i del G o v e r n o .
Il piano f i n a n z i a r i o q u i n q u e n n a l e è i n c o r p o r a t o
nella cosiddetta Relazione
finanziaria
(Finanzbericht)
pubblicata
dal
Governo
allorché
per
la
p r i m a v o l t a p r e s e n t a le sue p r o p o s t e di b i l a n c i o
al
Parlamento.
Tale
Relazione
comprende
anche,
come
materiale
di
supporto,
un'analisi
degli
sviluppi
economici
e
finanziari
durante
l'anno
fiscale
corrente
ed u n
quadro
dello stato
dei
r a p p o r t i f i n a n z i a r i tra i v a r i livelli di G o v e r n o
(Bund, L a n d e r e G e m e i n d e n ) . Tutte q u e s t e d o c u m e n t a zioni
sono
suffragate
da un
ingente v o l u m e
di
materiale statistico.
Fondamentali
per
il piano • f i n a n z i a r i o
sono
le p r o i e z i o n i sulle entrate f i s c a l i per il p e r i o d o
coperto.
Sebbene
siano
calcoli
strettamente
di
c o m p e t e n z a del G o v e r n o , in r e a l t à q u e s t e p r o i e z i ó n i
8
sono il r i s u l t a t o di d i s c u s s i o n i fra il G o v e r n o
f e d e r a l e , i L a n d e r , la B u n d e s b a n k , il
Consiglio
degli
esperti
economici
(Sachverstandigensrat)
e i c i n q u e p r i n c i p a l i i s t i t u t i di r i c e r c a e c o n o m i ca. Esse
si
basano
sulle
previsioni
economiche
preparate dal Ministero dell'economia dopo un'analisi c o n d o t t a a l l ' i n t e r n o di u n g r u p p o p i ù r i s t r e t t o
che c o m p r e n d e r a p p r e s e n t a n t i
del
Ministero
delle
f i n a n z e . (BMF) e d e l l a B a n c a c e n t r a l e . S u c c e s s i v a m e n t e il M i n i s t e r o d e l l e f i n a n z e
fornisce
alcuni
dati basilari
tratti dalle previsioni
(che
sono
state discusse e sanzionate
dal Gabinetto)
agli
a l t r i a t t o r i che f a n p a r t e d e l g r u p p o di l a v o r o
sulla
stima
delle
entrate
fiscali
(Arbeitskreis
Steuerschatzungen).
Ogni
attore
partecipante,
sulla
base
di
questi
dati
economici
generali,
p r e p a r a q u i n d i (con u n g r a d o p i ù o m e n o e l e v a t o
di s o f i s t i c a z i o n e ) le sue p r e v i s i o n i s u l l e e n t r a t e
fiscali.
Il
processo
culmina
in
una
riunione
n e l l a q u a l e v e n g o n o c o n f r o n t a t e le d i v e r s e
stime
o t t e n u t e . E ' in q u e s t a s e d e c h e , d o p o u n p r o l u n g a t o ,
scambio
di
opinioni
sulle
assunzioni
economiche
di f o n d o , v i e n e f o r m u l a t a u n a p r e v i s i o n e c o m u n e m e n te c o n c o r d a t a .
3 . Aspettative d'inflazione e previsioni di bilancio
Un p u n t o di v i t a l e i m p o r t a n z a n e l l a f o r m u l a z i o ne
del
bilancio
del
Governo
federale
è
quello
d e l l e a s s u n z i o n i r e l a t i v e al l i v e l l o d e i
prezzi.
In
teoria,
per
il
nuovo
esercizio
finanziario,
il l i v e l l o
dei prezzi è quello preso come
base
di
riferimento
al
momento
in
c u i il
ministero
d e l l e f i n a n z e s o l l e c i t a p e r la p r i m a v o l t a l ' i n v i o
9
dei
p r e v e n t i v i di s p e s a da p a r t e dei "dipartimenti.
Così, per f a r e u n e s e m p i o , n e l caso d e l p r o g e t t o
di
b i l a n c i o p e r il 1 9 8 3 il l i v e l l o dei p r e z z i è
q u e l l o d e l 31 d i c e m b r e 1 9 7 9 . V a da sé c h e , a n c h e
ai t a s s i m e d i d ' i n f l a z i o n e t e d e s c h i , u n a
rigida
adesione
a
questa
regola
implicherebbe
livelli
di
spesa
reale
significativamente
inferiori
a
quelli
suggeriti
dalle
cifre
di
bilancio.
Il
BMF aggira questo problema includendo nel bilancio
q u e l l e c h e s o n o in r e a l t à d e l l e " r i s e r v e - i n f l a z i o n e " ,
a n c h e se n o n sono m a i d e s i g n a t e c o m e t a l i .
Il
problema
è particolarmente
delicato
nel
caso della spesa per salari e stipendi.
Mentre
n o n si p o n e n e m m e n o il p r o b l e m a di i n d i c a r e le
v o c i di e n t r a t a o di u s c i t a a p r e z z i
costanti
o
in
termini
reali
(il r i f i u t o
del
"bilancio
per
programmi"
è assoluto),
l'indicazione
delle
s p e s e in t e r m i n i di p r e v i s i o n i di c a s s a i n d i c h e r e b be p i ù c h i a r a m e n t e di q u a n t o il g o v e r n o d e s i d e r i
la s o r t e d e g l i i n c r e m e n t i
salariali stimati
per
gli
anni
successivi.
La
soluzione
trovata
al
r i g u a r d o è t a l e da r i u s c i r e a m a s c h e r a r e in l a r g h i s s i m a m i s u r a le i n t e n z i o n i d e l g o v e r n o in m a t e r i a .
M e n t r e le s t i m e p e r i s i n g o l i p r o g r a m m i di s p e s a
comprendono dei margini per l'incremento
previsto
d e i c o s t i n o n s a l a r i a l i , la s p e s a p r e v i s t a
per
l'aumento
dei
salari
e
stipendi
è compresa
,
invece,
in
uno
stanziamento
globale
del
piano
finanziario
che
viene
aggiornato
costantemente
di a n n o in a n n o . N e l 1 9 7 9 , ad e s e m p i o , t a l e s t a n z i a mento
presentava
questo
andamento
(in
miliardi
di m a r c h i ) :
10
1979
1980
1981
1982
1.1
2.2
3.4
5.0
Queste
cifre
vanno
raffrontate
al
costo
c o m p l e s s i v o p e r il p e r s o n a l e
dell'amministrazione
federale
che
è
stato
di
circa
27-28
miliardi
di m a r c h i n e l 1 9 7 9 . P e r il 1 9 8 0 , p e r c i ò , il p i a n o
f i n a n z i a r i o c o m p r e n d e v a u n a p r e v i s i o n e di a u m e n t o
di
costi
per
il p e r s o n a l e
di '2,2 m i l i a r d i
di
m a r c h i . M a t a l e s o m m a n o n s v e l a q u a l è la p r e v i s i o ne dell'amministrazione
in f a t t o di a u m e n t o
dei
prezzi
(e
quindi
le
aspettative
d'inflazione
del
Governo)
in
quanto
non
è accompagnata
da
alcuna
indicazione
sulla
sua
distribuzione
tra
aumento
di
salari
e
stipendi
e variazione
del
numero delle persone impiegate nell'amministrazion e f e d e r a l e . Q u e s t o p r e v e n t i v o , o se
necessario
un preventivo aggiornato, viene incluso nel Programma 60 d e l p r o g e t t o di b i l a n c i o . Q u a n d o il p r o g e t t o
è e s a m i n a t o in P a r l a m e n t o , v e r s o il m e s e di d i c e m bre, uno dei compiti delle
Commissioni
bilancio
è
quello
di
aggiornare
i
preventivi
di
spefea
per salari e stipendi tenendo conto dei contratti
del
pubblico
impiego
conclusi
durante
l'anno
precedente.
Per
tale
aggiornamento
si
attinge
a l l a r i s e r v a (il c o s i d d e t t o P e r s o n a l v e r s a r k u n g s m i t tel - P V M ) costituita dal Programma 6 0 . Ne d e r i v a ,
quindi,
che
circa
la
metà
dello
stanziamento
i n i z i a l m e n t e i n d i c a t o in q u e s t o p r o g r a m m a s c o m p a r e
per
finire
nei
singo-li
programmi
di s p e s a .
Il
r i s u l t a t o , p e r ò , è q u e l l o di l a s c i a r e
inalterata
la d i m e n s i o n e c o m p l e s s i v a d e l b i l a n c i o .
I fondi restanti nel Programma 60 costituiscono
una vera e propria riserva da utilizzare durante
l'anno
fiscale.
I
dipartimenti,
p e r ò ' non
sono
automaticamente
autorizzati
ad
attingerli.
Prima
di - p o t e r l o f a r e s o n o t e n u t i a c o p r i r e t u t t e le
l o r o s p e s e p e r il p e r s o n a l e c o n l a s o m m a s t a n z i a t a
11
a q u e s t o s c o p o n e l loro p r o g r a m m a . Solo
quando
hanno soddisfatto questa condizione possono richied e r e 1 ' a u t o r i z z a z i o n e d e l Ministero., d e l l e f i n a n z e
per
attingere
al
PVM.
E'
possibile,
inoltre,
per
i dipartimenti
utilizzare
i fondi
restanti
del
PVM
per
finanziare
la
maggiore
spesa
per
a s s u m e r e n u o v o p e r s o n a l e (sempre che t a l i a s s u n z i o n i
s i a n o a m m e s s e ) , ma s o l t a n t o a c o n d i z i o n e di p r o p o r re
corrispondenti
risparmi
di
spesa
nei
loro
programmi.
Per
la
spesa
non
salariale
la
situazione
è meno n e t t a . Gli ultimi anni del piano finanziario
(di s o l i t o g l i u l t i m i d u e ) i n c l u d o n o u n a r i s e r v a
di e m e r g e n z a . In u n c e r t o s e n s o q u e s t o p r o v v e d i m e n t o
p u ò c o n s i d e r a r s i u n a s o r t a di s a l v a g u a r d i a c o n t r o
g l i a u m e n t i d e i c o s t i d i v e r s i da s a l a r i "e s t i p e n d i .
Per l'esercizio finanziario, tuttavia, non esiste
un
tale
stanziamento.
In
questo
caso,
perciò,
i
dipartimenti,
le
cui
stime
normalmente
sono
formulate dodici mesi prima dell'inizio
dell'anno
fiscale, devono
in p r a t i c a i n c o r p o r a r e n e i
loro
p r e v e n t i v i dei m a r g i n i di s t a n z i a m e n t o che t e n g a n o
conto
di
un'inflazione
di
circa
diciotto
mesi.
N e l p r e s e n t a r e le loro r i c h i e s t e e s s i n o n d i s t i n g u o n o f r a i n c r e m e n t i r e a l i e n o m i n a l i ; in t a l modo
le
loro
assunzioni
di
fondo,
circa
l'aumento
dei
costi
reali,
vengono
mascherate.
Uno
dei
compiti
del
BMF
durante
le
sue t r a t t a t i v e
con
i d i p a r t i m e n t i è , p e r l ' a p p u n t o , q u e l l o dì c e r c a r e
di s c o p r i r e le a s s u n z i o n i sui p r e z z i c h e si c e l a n o
dietro
le
richieste
di
aumento
della
spesa
e
a c c e r t a r n e la r a g i o n e v o l e z z a , o l t r e c h e , n a t u r a l m e n t e , v a l u t a r e l ' o p p o r t u n i t à d e l s u o t a s s o di c r e s c i t a
reale
d o p o a v e r n e d e d o t t a la q u o t a d o v u t a
alle
aspettative d'inflazione incorporate nelle cifre.
12
Il
fatto
che
questo
sistema
relativamente
informale
sembri
funzionare
soddisfacentemente
p u ò e s s e r e a s c r i t t o ad u n a s e r i e di f a t t o r i :
1.
il
livello
d'inflazione
comparativamente
b a s s o in G e r m a n i a , c h e c o n s e n t e ai s i n g o l i d i p a r t i m e n t i e al B M F di p r e v e d e r e con d i s c r e t a p r e c i s i o n e
a d i s t a n z a di due a n n i il p r o b a b i l e l i v e l l o d e i
prezzi ;
2.
lo
stretto
e
spesso
duraturo
contatto
tra
i
responsabili
delle
sezioni
finanziarie
dei d i p a r t i m e n t i di s p e s a e i l o r o c o l l e g h i n e l l e
d i v i s i o n i c o r r i s p o n d e n t i al B M F ;
3.
l'accettazione
dell'impostazione
del
bilancio
in t e r m i n i di c a s s a , il c h e
significa
c h e i d i p a r t i m e n t i r i c o n o s c o n o che u n p i ù e l e v a t o
livello
d'inflazione
comporterà
una
diminuzione
della spesa reale, mentre un'inflazione più bassa
può
consentire
un
certo
aumento
del suo
tasso
di c r e s c i t a a v a l o r i c o s t a n t i .
4.
Il
coordinamento
fra Bund e Lander
della
politica
economica
G l i a t t u a l i t e n t a t i v i di c o o r d i n a r e la p o l i t i ca e c o n o m i c a f r a B u n d e L a n d e r si b a s a n o su due
m e c c a n i s m i : 1) u n s i s t e m a di c o n s u l t a z i o n i i s t i t u z i o n a l i , 2 ) u n s i s t e m a ' di p r o g r a m m a z i o n e c o n c o r d a t a
in
determinati
settore
d'intervento.
Cominciamo
dal primo punto.
La
" l e g g e p e r la s t a b i l i t à
e la
crescita"
c o n la q u a l e s o n o s t a t e m o d i f i c a t e l e n o r m e c o s t i t u z i o n a l i in m a t e r i a di f i n a n z a p u b b l i c a s t a b i l i s c e
che
Bund
e
Lander
si
consultino
regolarmente
in
tema
di
condizioni
economiche
generali
allo
13
scopo
di
coordinare
le
rispettive
impostazioni
di b i l a n c i o a l l a l u c e di u n a v a l u t a z i o n e comune
della congiuntura economica. A questo
proposito,
l a l e g g e h a p r e v i s t o due sedi: il F i n a n z p l a n u n g s r a t
(Consiglio
per
la
programmazione
fiscale)
e il
Konjunkturrat
(Consiglio
per
la
congiuntura).
Il p r i m o , è c o n v o c a t o d a l M i n i s t r o f e d e r a l e d e l l e
finanze
ed
è
composto,
almeno
in
teoria,
dai
Ministri
delle finanze
di
tutti
i L a n d e r , con
l'aggiunta
del Ministro
federale
dell'economia.
Di s o l i t o si r i u n i s c e due v o l t e l'anno (ad a p r i l e
e dicembre)
e c o n c e n t r a la sua a t t e n z i o n e
sulle
p r o s p e t t i v e p e r il s u c c e s s i v o a n n o f i s c a l e .
In q u e s t a s e d e il B u n d h a u n a c o s a i m p o r t a n t e
da
o f f r i r e ai L a n d e r :
una
previsione
economica
o r i e n t a t i v a ( O r i e n t i e r u n g s d a t e n ) e ciò g l i c o n f e r i sce u n a c e r t a i n f l u e n z a . Ma c i ò n o n b a s t a , e v i d e n t e m e n t e , ad a s s i c u r a r n e
la l e a d e r s h i p
del
gruppo.
L'esperienza
accumulata,
infatti,
insegna
che
queste
riunioni
hanno
acquistato
una
valenza
squisitamente
politica. Esse
offrono
l'occasione
ai L a n d e r di p r o t e s t a r e n e i c o n f r o n t i d e l G o v e r n o
f e d e r a l e per q u e l l a che c o n s i d e r a n o la sua c r e s c e n te
invadenza
nelle
proprie
sfere
di
attività
e
per
i
problemi
creati
loro
dalle
politiche
e d a l l a l e g i s l a z i o n e f e d e r a l i . Il B u n d , d a l c a n t o
suo,
ha
replicato
in
anni
recenti
criticando
la
sistematica
sopravvalutazione
della
stima
del disavanzo
di b i l a n c i o
da p a r t e d e i
Lander,
il che è
il r i s u l t a t o
di tendenziali
e costanti
s o t t o s t i m e d e l l e e n t r a t e - in p a r t i c o l a r e
quelle
provenienti
dai
dazi
e dalle
tariffe - e
dei
ritardi
di s p e s a . T a l e f e n o m e n o , n o n s o l o t e n d e
ad
influenzare
l'intera
impostazione
fiscale
del . settore
pubblico,
ma
ha
avuto
in
passato
14
anche rilevanti
i m p l i c a z i o n i p e r il m e r c a t o
dei
c a p i t a l i in q u a n t o il p r o b l e m a d e l f i n a n z i a m e n t o
del d i s a v a n z o d e l s e t t o r e p u b b l i c o è s e m p r e a p p a r s o
maggiore
all'inizio
dell'anno
fiscale
di
quanto
poi si sia d i m o s t r a t o a c o n s u n t i v o . E a l l a f i n e
capita
di
frequente
che
tali
contrasti e
tali
recriminazioni
finiscano
in
una
sorta
di
rissa
sulla
divisione
presente
e
futura
del
gettito
dell'IVA.
In
conclusione,
ne
deriva
che,
data
l'atmosfera
combattiva
e
persino
astiosa
che
spesso prevale, l'importanza del Finanzplanungsrat
f i n i s c e c o n l ' e s s e r e p i u t t o s t o l i m i t a t a . In f o n d o ,
la
sua
rilevanza
è
già
chiaramente
diminuita
fin d a i s u o i p r i m i s s i m i g i o r n i q u a n d o era a n c o r a
d ' u s o e m a n a r e a l l a f i n e di o g n i riunicJne u n c o m u n i cato congiunto.
La
sorte
del
secondo
organo
consultivo
il
Konjunkturrat
è
stata
leggermente
più
f o r t u n a t a . E s s o h a la s t e s s a a m p i a
composizione
del Finanzplanungsrat, m a , diversamente da quest'ultimo, viene convocato
dal Ministro
dell'economia
e
ha
il
compito
fin
troppo vasto
di
prendere
in c o n s i d e r a z i o n e p o l i t i c h e e c o n o m i c h e a p p r o p r i a t e
senza
particolare
riferimento
all'anno
fiscale
successivo.
Anche
in
questo
caso
non
mancano
le d i s p u t e p o l i t i c h e , m a n e l c o m p l e s s o t a l e o r g a n o
pare aver avuto un certo successo n e l realizzare
il d e s i d e r a t o s c a m b i o d ' i n f o r m a z i o n i . In
effetti,
nonostante
i difetti
di e n t r a m b i
questi
organi,
n e s s u n o , a l m e n o n e l B M F , h a p r o p o s t o m a i il l o r o
s c i o g l i m e n t o . P i u t t o s t o , r e s i s t e a n c o r a la c o n v i n z i o n e c h e q u e s t o t i p o di s t r u m e n t i di c o o r d i n a m e n t o
e di c o l l a b o r a z i o n e s i a n o e s s e n z i a l i al f u n z i o n a m e n t o di u n s i s t e m a f e d e r a l e n e l m o n d o m o d e r n o .
Il
secondo
meccanismo
di
coordinamento
tra
15
B u n d e L a n d e r è dato da u n s i s t e m a di p r o g r a m m a z i o ne
concordata.
Durante
gli
Anni
S e s s a n t a si è
s v i l u p p a t a la c o n v i n z i o n e che c e r t i s e t t o r i d ' i n t e r vento, f i n o
ad
allora
di
esclusiva
competenza
dei Lander, fossero troppo importanti relativamente
all'equilibrio economico generale e troppo costosi
ad
amministrarsi,
perché
i Lander
continuassero
a s o s t e n e r e da s o l i l ' o n e r e f i n a n z i a r i o r e l a t i v o .
P e r t a n t o , si è f a t t o u n t e n t a t i v o di c r e a r e per
q u e s t i s e t t o r i u n a s o r t a di r e s p o n s a b i l i t à c o m u n e
( G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n ) . In b a s e a q u e s t o s i s t e m a ,
un
comitato
formato
da
rappresentanti
d e l Bund
e dei s i n g o l i L a n d e r si r i u n i s c e p e r c o n c o r d a r e
u n p i a n o q u a d r i e n n a l e di s e t t o r e . U n a v o l t a c o n c o r d a t o , q u e s t o p i a n o (che si b a s a s u l l e p r e v i s i o n i
economiche fornite dal Governo) viene
incorporato
in
una
legge
federale.
La
realizzazione
delle
politiche
adottate
è
solitamente
di
competenza
d e i L a n d e r , ma il Bund p a r t e c i p a al l o r o f i n a n z i a m e n t o . Il p i a n o è r i p r o p o s t o o g n i a n n o . Le s f e r e
a t t u a l m e n t e c o p e r t e da t a l i p i a n i sono: 1 . l ' i s t r u z i o n e s u p e r i o r e ; 2 . la s t r u t t u r a e c o n o m i c a r e g i o n a l e ;
3 . la s t r u t t u r a a g r i c o l a .
La
formulazione
di
politiche
concordate
secondo
questo
approccio,
sul
quale
si
faceva
molto
affidamento
all'inizio,
si
è
rivelata,
nella
pratica,
ugualmente
deludente.
I
Lander
si
risentono
del
coinvolgimento
del
Bund
nei
settori
che
sono
costituzionalmente
di
propria
competenza.
In
particolare,
essi
sostengono
che
l ' a d o z i o n e di p i a n i q u a d r i e n n a l i di q u e s t o g e n e r e ,
c h e r i c h i e d o n o l o r o di a s s u m e r e in a n t i c i p o n o t e v o l i
impegni
finanziari,
restringe
la
loro
libertà
di
azione
nel
fissare
le
proprie
priorità
di
spesa.
I
Lander
propongono,
perciò,
meccanismi
16
alternativi
in
base
ai
quali
il B u n d
dovrebbe
f o r n i r e lo s t e s s o v o l u m e di a s s i s t e n z a f i n a n z i a r i a ,
m a . senza
interferire
nella
sua
utilizzazione
- una proposta naturalmente respinta dal Governo
federale
In c o n c l u s i o n e , n e s s u n a f o r m a di c o o r d i n a m e n t o h a dato e s i t o d e l t u t t o p o s i t i v o
nella
pratica,
tant'è
che
il
divario
fra
obiettivi
e realizzazioni è stato talora notevole.
5. La struttura del bilancio del Governo
federale
C o m e si è g i à c h i a r i t o , il b i l a n c i o f e d e r a l e
c o r r i s p o n d e al s e c o n d o a n n o d e l p i a n o f i n a n z i a r i o
q u i n q u e n n a l e . T u t t a v i a , v i e n e p r e s e n t a t o al P a r l a mento,
per
la
sua
approvazione,
distintamente
dal
piano
finanziario
sotto
forma
di
proposta
di
legge
(Haushaltsentwufr).
Il
bilancio
così
sottoposto
all'esame
del
Parlamento
comprende
sia le e n t r a t e c h e le s p e s e e , g r a z i e a l l ' i n c l u s i o n e t r a ,le e n t r a t e d e l l a v o c e
fabbisogno
netto,
esso r i s u l t a s e m p r e in p a r e g g i o .
La
proposta
presentata
al
Parlamento
si
d i v i d e in d u e p a r t i :
1) Lo s c h e m a di l e g g e di b i l a n c i o ( H a u s h a k t s g e s e t z ) .
Esso
comprende
norme
concernenti
il
bilancio
in g e n e r a l e e , in p a r t i c o l a r e , d e v e :
I . richiedere l'autorizzazione per l'ammontare
complessivo del fabbisogno governativo previsto
n e l l ' a n n o e p e r il v o l u m e di c r e d i t o a b r e v e
termine
che
la
Bundesbank
può
fornire
al
Governo
per
far
fronte
alle
sue
esigenze
di c a s s a a b r e v e ;
II. accludere
un
certo
numero
di
allegati
che forniscano Un quadro g l o b a l e del bilancio
17
(per
programma,
per
categoria
economica
e per u n i n s i e m e d e i d u e ) ( Q u e r s c h n i t t ) ;
III. r i c h i e d e r e l ' a u t o r i z z a z i o n e per q u a l s i a s i
provvedimento
particolare,
relativo,
ad
e s e m p i o , ai r e s i d u i c h e n o n sono g i à i n c l u s i
n e l l ' " o r d i n a n z a f e d e r a l e di b i l a n c i o " (Bundeshaushaltsordnung - BHO).
2 . I p r o g r a m m i i n d i v i d u a l i di s p e s a ( E i n z e l p l a n e ) .
V e n e sono 27 in q u a n t o v a l e il p r i n c i p i o g e n e r a l e
che o g n i m i n i s t e r o n e a b b i a u n o . Q u e s t a d i s p o s i z i o n e
è particolarmente
a p p r o p r i a t a d a t o c h e , in
base
a l l a C o s t i t u z i o n e , c i a s c u n m i n i s t r o g o d e di
una
sostanziale indipendenza nella gestione del proprio
b i l a n c i o ( H a u s h a l t s v o l l z u g ) . E ' suo c o m p i t o a s s i c u r a r s i c h e la s p e s a d e l suo m i n i s t e r o si m a n t e n g a
n e i l i m i t i d e l t o t a l e a p p r o v a t o p e r il suo E i n z e l p l a n
(il c o s i d d e t t o p l a f o n d ) .
Un c a s o a p a r t e è c o s t i t u i t o d a l M i n i s t e r o
delle
finanze
che
ha
due
programmi.
Il
primo
(08) è un b i l a n c i o
dipartimentale ' convenzionale,
c h e c o m p r e n d e la s p e s a a m m i n i s t r a t i v a d e l d i p a r t i m e n t o e lo s t a n z i a m e n t o f i n a n z i a r i o p e r 1 ' i n t e r o
servizio
doganale.
Il
secondo programma
(60)
è
singolare.
Le
sue
componenti
principali
sono
una stima globale
delle entrate
fiscali
(tratte
dalle
Steuerschatzungen
già
descritte)
e
uno
s t a n z i a m e n t o p e r l ' i n c r e m e n t o di s a l a r i e s t i p e n d i
p r e v i s t o p e r l ' a n n o f i s c a l e c o r r e n t e e il s u c c e s s i vo
(il
cosiddetto
Personalverstarkungsmittel
- PVS).
Ciascun
programma
di
spesa
(Einzelplane)
h a tre c a r a t t e r i s t i c h e che v a l e la p e n a m e n z i o n a r e :
1) i d e t t a g l i f o r n i t i c i r c a i m p e g n i f u t u r i ( V e r p f l i chtungsermachtigungen
VES);
2)
il
quadro
del
personale;
3)
"la
clausola
di
riduzione
della
18
spesa
(Minderausgabe).
Quando
la
spesa
prevista
in un dato a n n o f i s c a l e c o m p o r t a
necessariamente
o n e r i p e r g l i e s e r c i z i s u c c e s s i v i (entro il p e r i o d o
del
piano
finanziario)
vengono
fornite
stime
sia d e l l ' o n e r e c o m p l e s s i v o sia d e l l a sua i n c i d e n z a
sui bilanci futuri.
Le
stime
dell'onere
complessivo
per
salari
e stipendi, p e r o g n i s t r u t t u r a s e p a r a t a m e n t e i d e n t i f i cata
nei
programmi,
sono
accompagnate
anche
da
un
prospetto
che
presenta
il
numero dei
posti
ad
ogni
livello
salariale,
nell'anno
fiscale
c o r r e n t e e in q u e l l o s u c c e s s i v o , e d a u n a l t r o
che
espone
i motivi
di
ogni variazione
fra
i
due a n n i
(riparametrazione, abolizione
di
posti,
c r e a z i o n e di n u o v i , e c c . ) . I n o l t r e , s i m i l i p r o s p e t ti
descrivono
ed
analizzano
il
numero
totale
di L e e r s t e l l e n , c i o è p o s t i al m o m e n t o n o n o c c u p a t i
e non retribuiti, ma i cui titolari
(solitamente
t r a t t a s i di p e r s o n e d i s t a c c a t e p r e s s o a l t r e o r g a n i z zazioni
nazionali
o
internazionali,
o
presso
il P a r l a m e n t o ) m a n t e n g o n o il d i r i t t o di r i t o r n a r e
al servizio pubblico.
La
" c l a u s o l a di r i d u z i o n e
di s p e s a "
è
una
caratteristica
peculiare
del
bilancio
tedesco
e i funzionari del BMF vi attribuiscono u n a notevole
importanza.
Il
suo
effetto
è
di
ridurre
leggermente
l'ammontare.
complessivo
votato
nel
bilancio
( n e l l ' o r d i n e d e l l ' 1 % ) al d i s o t t o
della
s o m m a d e i s i n g o l i t i t o l i di s p e s a . La sua m o t i v a z i o ne è duplice:
1)
da
l'esperienza
è destinata
del bilancio.
e opportuno
un
lato,
tale
clausola
rispecchia
c h e u n a c e r t a q u o t a di r e s i d u i p a s s i v i
comunque
ad a c c u m u l a r s i
nell'insieme
Il B M F c o n s i d e r a , p e r t a n t o , r e a l i s t i c o
tener conto del fenomeno nella stima
19
d e l l a s p e s a t o t a l e . In t a l modo il G o v e r n o può
f o r n i r e u n ' i m p r e s s i o n e p i ù e s a t t a d e l l a sua p r e s s i o n e s u l l e r i s o r s e d i s p o n i b i l i e d e l suo e v e n t u a l e
fabbisogno complessivo.
2) dall'altro, essa costituisce un incentivo
in
più
per
lo
stretto
controllo
della
spesa.
L a n e c e s s i t à di t e n e r c o n t o d e l l a r i d u z i o n e
di
spesa
calcolata
concorre
a
dissuadere
ministri
e funzionari dal contemplare
spese
supplementari
quando
hanno
motivi
per
credere
che n e l
corso
dell'anno
non
riusciranno
a
spendere
tutti
i
f o n d i s t a n z i a t i in b i l a n c i o . In t a l modo si a v v a n t a g g i a u l t e r i o r m e n t e la c a u s a d e l l a p r u d e n z a f i n a n z i a ria .
6 . I l c i c l o d i b i l a n c i o : la f a s e
dipartimentale
Il
ciclo
annuale
di
bilancio
inizia
circa
dodici
mesi
prima
dell'anno
fiscale
relativo.
Il p r i m o p a s s o c o n s i s t e in u n a l e t t e r a d e l M i n i s t e r o
d e l l e f i n a n z e , che s o l l e c i t a i s i n g o l i d i p a r t i m e n t i
di s p e s a ( R e s s o r t s ) a p r e s e n t a r e le loro r i c h i e s t e
e
che,
contemporaneamente,
espone
le
assunzioni
relative
alla
dimensione
globale
del
bilancio,
d e l l e q u a l i i d i p a r t i m e n t i sono i n v i t a t i a t e n e r
conto nel formulare
le l o r o p r o p o s t e . Il
punto
di
partenza
per
ogni
richiesta
dipartimentale
è,
naturalmente,
la
previsione
contenuta
nel
piano
finanziario
dell'anno
precedente,
così
come
è
stata
emendata
in
base alle
successive
decisioni governative.
I
dipartimenti
di
spes'a, g u i d a t i
dai
loro
uffici
finanziari, impiegano
i p r i m i due o
tre
mesi
dell'-anno
a
preparare
le
loro
richieste.
20
! Il
ruolo
degli
uffici
finanziari
all'interno
dei
dipartimenti
è
molto
importante
in
questa
fase.
Essi
devono
aiutare
le
singole
sezioni
specializzate
a
stabilire
le
proprie
priorità;
d e v o n o , p o i , c e r c a r e di e l a b o r a r e u n q u a d r o c o m p l e s sivo di p r i o r i t à p e r il m i n i s t e r o n e l s u o i n s i e m e ;
infine,
devono
decidere
come
meglio
presentare
le
richieste
complessive
del
dipartimento
in
m o d o da o t t e n e r e u n r i s u l t a t o o t t i m a l e . Un l a v o r o
d e l g e n e r e r i c h i e d e n o t e v o l e a c u m e ed e s p e r i e n z a ,
ed
i
dipartimenti,
nel
complesso,
cercano
di
assicurarsi
che
nessuna
di
queste
due
qualità
manchi
nello
staff
assegnato
ai
propri
uffici
finanziari.
Non
appena
le
richieste
vengono
presentate
al B M F c o m i n c i a il c i c l o di t r a t t a t i v e . A l l ' i n t e r n o
della
sezione
bilancio
del
BMF
ogni
divisione
specializzata
è
responsabile
della
disamina
di
uno
o
più
programmi
dipartimentali.
E'
compito
di
tali
divisioni
trattare
con
i
dipartimenti
di s p e s a a l l o s c o p o di p o r t a r e le l o r o r i c h i e s t e
c o m p l e s s i v e ad u n l i v e l l o a c c e t t a b i l e . Il s u c c e s s o
o
l'insuccesso
di
questi
negoziati
dipendono
in m o d o c r u c i a l e d a d u e f a t t o r i ;
1)
la n a t u r a d e i r a p p o r t i f r a c i a s c u n
ministero
di s p e s a e il B M F ed in p a r t i c o l a r e f r a l ' u f f i c i o
finanziario
del
dipartimento
di
spesa
e
la
d i v i s i o n e c o r r i s p o n d e n t e p r e s s o il B M F , e
2) la rilevanza politica della spesa interessata.
Quando
esiste
f r a le d u e p a r t i un
rapporto
di f i d u c i a v i e n e a c c e t t a t a d a e n t r a m b e l a n e c e s s i t à
di
operare
dei
tagli.
Tuttavia,
di s o l i t o ,
le
riduzioni
ottenute
non
saranno
sufficienti
a
portare
il
totale
della
spesa
entro
i
limiti
di c o m p a t i b i l i t à d e l l a m a n o v r a di b i l a n c i o p r e c e d e n 21
temente fissata dal Gabinetto. Diventano necessarie
allora
ulteriori
riunioni,
a
vari
livelli.
Se
n o n si r a g g i u n g e u n a c c o r d o , la q u e s t i o n e v i e n e
s o t t o p o s t a da u l t i m o al G a b i n e t t o
(o a u n
suo
s o t t o g r u p p o ) p e r la d e c i s i o n e f i n a l e . In g e n e r a l e ,
i
dipartimenti,
che
sono
consci
dello
scarso
p e s o a l i ' i n t e r n o d e l G a b i n e t t o del p r o p r i o m i n i stro,
tenteranno
di
risolvere
il
problema
ad
u n o s t a d i o p r e c e d e n t e , a m e n o che lo s t e s s o m i n i stro n o n r i t e n g a che i suoi c o l l e g h i s i a n o d i s p o s t i
ad
accordare
una
priorità
politica
molto
alta
a s p e s e s u p p l e m e n t a r i n e l suo s e t t o r e .
Queste
trattative
solitamente
impegnano
i
mesi
compresi
fra
aprile
e giugno,
durante
i q u a l i si r e n d e r à d i s p o n i b i l e u l t e r i o r e m a t e r i a l e
di
supporto,
necessario
a
qualsiasi
decisione
di
bilancio,
cioè
nuove
previsioni
economiche
e nuove stime delle entrate fiscali. Normalmente,
il G a b i n e t t o si r i u n i s c e v e r s o la f i n e di g i u g n o
p e r m e t t e r e a p u n t o la sua m a n o v r a di b i l a n c i o .
D o p o le d e c i s i o n i p r e s e a l i v e l l o di G a b i n e t t o ,
q u e s t a f a s e d e l c i c l o di b i l a n c i o si c h i u d e c o n
la
relazione
da
parte
del
BMF d e l d i s e g n o
di
legge
di
bilancio
(Haushaltsentwarf)
e
della
R e l a z i o n e f i n a n z i a r i a (Finanz b e r i c h t ) .
7 . Il ciclo di bilancio: la fase parlamentare
Il
progetto
di
bilancio
viene
presentato
in P a r l a m e n t o n e l l a t a r d a e s t a t e , di s o l i t o i n t o r n o
all'ultima
s e t t i m a n a , di
agosto.
La
scelta
del
momento
è
studiata
in
modo
da
concedere
alla
Camera
Alta
(Bundesrat)
circa
tre
settimane
di
tempo
per
preparare
un
commento
prima
che
il
22
b i l a n c i o r i c e v a la sua p r i m a l e t t u r a n e l l a C a m e r a
Bassa
(Bundestag).
Ne
discende
che
quando
la
C a m e r a B a s s a c o m i n c i a a d i s c u t e r e il n u o v o b i l a n c i o ,
h a d a v a n t i a sé n o n solo il p r o g e t t o di l e g g e
e la R e l a z i o n e f i n a n z i a r i a , m a a n c h e il c o m m e n t o
d e l l a C a m e r a A l t a e la r e p l i c a ad e s s o p r e p a r a t a
dal Governo.
La
prima
lettura
del
bilancio
è il
primo
evento importante nel calendario
dei lavori
del
Bundestag
all'inizio
della
sessione
autunnale.
C o m p l e t a t a la p r i m a l e t t u r a , p r e n d e il v i a l ' e s a m e
particolareggiato.
Un
lavoro
lungo
e
spossante,
che
comincia
in
entrambe
le
Camere
ali'interno
delle commissioni c o m p e t e n t i . Nel caso del Bundestag
è
1'Haushaltsasschuss
(Commissione
bilancio),
che
si . o c c u p a
esclusivamente
della
parte
del
bilancio
relativa
alla
spesa,
mentre
l'esame
d e l l ' e n t r a t a è di c o m p e t e n z a
del
Finanzausschuss
(Commissione
f i n a n z e ) . Nel B u n d e s r a t
non
esiste
i n v e c e u n a s i m i l e d i s t i n z i o n e : il
Finanzausschuss
si o c c u p a di e n t r a m b e le p a r t i d e l b i l a n c i o
e,
poiché
è composto
in l a r g a m i s u r a d a i
ministri
finanziari
dei singoli Lander, delega la maggior
p a r t e d e l s u o m i n u z i o s o l a v o r o ad u n s o t t o c o m i t a t o
di
funzionari
regionali
(Referentenausschuss).
Queste
commissioni
si
riuniscono
durante tutto
l'anno,
m a il grosso., d e l l o r o l a v o r o si c o n c e n tra nei mesi
invernali
(grosso modo
da
ottobre
a g e n n a i o ) a c a v a l l o f r a la p r i m a e la s e c o n d a
l e t t u r a del b i l a n c i o in a u l a .
La
Commissione
compone
ti
di e s p o n e n t i di t u t t i
nella
forza
va
bilancio
Camera
Bassa,
parlamentare.
a un
membro
Per
in
del
Bundestag
i partiti
proporzione
tradizione
d e l l ' o p p o s i z i o n e . Sia
si
rappresentaalla
loro
la
presidenza
la
Commissione
23
bilancio
del
Bundestag
che
la
sua
controparte
effettiva nella Camera Alta, i Referentenausschuss,
n o m i n a n o p e r c i a s c u n p r o g r a m m a di s p e s a u n r e l a t o r e
(Berichterstatte),
il
cui
compito
è quello
di
e s a m i n a r e a f o n d o con i f u n z i o n a r i d e l d i p a r t i m e n t o
in q u e s t i o n e il p r o g r a m m a a s s e g n a t o g l i . Il r e l a t o r e
p u ò e s s e r e s c e l t o t r a le f i l e di q u a l u n q u e p a r t i t o ,
ma n e l c a s o d e l l a C o m m i s s i o n e b i l a n c i o deve essere
a f f i a n c a t o da un c o r r e l a t o r e
(Mitberichterstatter)
di d i v e r s o c o l o r e p o l i t i c o .
Durante
le
loro
riunioni
con
i
funzionari
d e i d i p a r t i m e n t i di s p e s a , c o n il BMF e con la
Corte dei conti federale, per discutere i programmi
dei quali sono responsabili, i relatori
cercano
di
identificare
settori
d'intervento
dove
si
possano operare
t a g l i di s p e s a , o , a l c o n t r a r i o ,
dove
sia
opportuno
accrescere
le
erogazioni.
La l o r o i n d a g i n e n o n h a n e c e s s a r i a m e n t e u n c a r a t t e r e
o s t i l e . S u c c e d e s p e s s o , a n z i , che p o s s i b i l i e m e n d a menti
siano
suggeriti
dagli
stessi
dipartimenti
che
hanno
modificato
le
loro
precedenti
stime
a l l a l u c e di n u o v e i n f o r m a z i o n i .
Queste
riunioni
assorbono
una
gran
parte
del tempo dei funzionari ministeriali. E' difficile
giudicare
se i r i s u l t a t i g i u s t i f i c a n o lo s f o r z o .
Il
principale
vantaggio
di
questo
sistema
sta
n e l f a t t o c h e o g n i m i n i s t e r o sa c h e il suo b i l a n c i o
sarà ispezionato dettagliatamente prima dell'approvaz i o n e . La c o n s a p e v o l e z z a
che il m i n i s t r o
stesso
p o s s a d e c i d e r e di d i s c u t e r e in p e r s o n a le p r o p o s t e
del
suo
ministero
davanti
alla
Commissione
è
u n f o r t e i n c e n t i v o a g a r a n t i r e che t u t t e le s t i m e
s i a n o a c c u r a t e . Lo s t r e t t o c o n t a t t o tra i d i p a r t i m e n ti
e
i
loro
"relatori"
parlamentari
favorisce
la
comprensione
all'interno
del
Parlamento
dei
24
p a r t i c o l a r i p r o b l e m i di o g n i s e t t o r e . In t e r m i n i
p i ù c o n c r e t i , la f a s e d e l c o n t r o l l o
parlamentare
fornisce,
inoltre,
allo
stesso
Governo
un'utile
o p p o r t u n i t à p e r m o d i f i c a r e la s t r u t t u r a d e l b i l a n cio
alla
luce
dei
più
recenti
sviluppi, della
s i t u a z i o n e e c o n o m i c a . In c o n c l u s i o n e , è p r o b a b i l e
che t u t t o s o m m a t o , la m a g g i o r p a r t e d e i f u n z i o n a r i
d e l B M F c o i n v o l t i in q u e s t i o n i di b i l a n c i o g i u d i c h i no favorevolmente
il s i s t e m a . Se n o n a l t r o ,
la
tendenza
attuale
delle
commissioni
parlamentari
a f a v o r e d e i t a g l i di s p e s a è in l i n e a con g l i
sforzi
nella
stessa
direzione
del
BMF'.
Esiste
tuttavia
l'impressione
diffusa che almeno
parte
degli sforzi delle commissioni possa essere
più
proficuamente
incanalata
v e r s o u n t i p o di
esame
a più largo raggio sull'efficacia e sull'efficienza d e l l a s p e s a d e l G o v e r n o in u n s e t t o r e p a r t i c o l a re, sull'esempio del British
Expenditure Committee
e dei suoi sottocomitati. E' pur vero
che n e l l a
Costituzione
tedesca
sono
la
Corte
dei
conti
e
il
suo
presidente,
personalmente,
ad
avere
una funzione
di q u e s t o
tipo. Tuttavia, dato
il
loro status indipendente e apolitico, essi devono
muoversi
con
cautela
in
questioni
che
spesso
sono squisitamente
politiche. A questo
riguardo,
il c o i n v o l g i m e n t o di u n . o r g a n o p r e t t a m e n t e p o l i t i c o '
quale il Parlamento, potrebbe ben conferire all'indagine ulteriore mordente e impatto.
In e n t r a m b e le C a m e r e i l c o m p i t o d e l l e
Commiss i o n i b i l a n c i o è di r e d i g e r e r e l a z i o n i d a p r e s e n t a r e
p e r la d i s c u s s i o n e in a u l a . Le m o d i f i c h e p r o p o s t e
p o s s o n o in q u e l l a s e d e e s s e r e v o t a t e d a l " p l e n u m " .
Di n u o v o è l a C a m e r a A l t a ad e s p r i m e r s i p e r p r i m a .
Gli emendamenti
adottati
nel Bundesrat
sono
poi
messi
ai
voti
nel
Bundestag,
insieme
a
quelli
25
p r o p o s t i d a l l a sua C o m m i s s i o n e b i l a n c i o .
Ciascun
emendamento
adottato
dalla
maggioranza
semplice
della
Camera
Alta
può
essere
revocato
da
una
maggioranza
semplice
nella
Bassa.
Tuttavia,
se
la
Camera
Alta
approva
un
emendamento
con
la
maggioranza
dei
due
terzi,
questo
può
essere
respinto
solo
con
un'uguale
maggioranza
nella
Camera Bassa.
La s e c o n d a e la t e r z a l e t t u r a n e l l a C a m e r a
Bassa
rappresentano
nuovamente
l'occasione
per
u n d i b a t t i t o p o l i t i c o di p i ù a m p i a p o r t a t a . L ' a t t e n zione,
questa
volta,
viene
focalizzata
sugli
aspetti
strettamente più
economici
di
quanto
lo sia d u r a n t e la p r i m a l e t t u r a . A v v e n u t a i n f i n e
la v o t a z i o n e p a r l a m e n t a r e , n o n r i m a n e che l ' a p p r o vazione ufficiale del Presidente
e la p u b b l i c a z i o n e
nella
"Gazzetta
Ufficiale".
Con
ciò,
la
fase
preparatoria
e
quella
legislativa
del
ciclo
di
bilancio sono ultimate.
IL CASO DELLA SVEZIA
di B e n g t - C h r i s t e r Y s a n d e r (*)
(*) L ' a u t o r e
è membro
dell'Industriai
Institute
for E c o n o m i e and S o c i a l R e s e a r c h di S t o c c o l m a .
57
•
1. Introduzione
In S v e z i a tre t i p i di i s t i t u z i o n i s o n o f i n a n ziate
direttamente
attraverso
le
imposte
o
i
contributi
sociali:
il G o v e r n o s t a t a l e , i
fondi
pensionistici
integrativi - anch'essi
organizzati
a l i v e l l o c e n t r a l e - e , i n f i n e , le u n i t à di g o v e r n o
locale.
Nelle
pagine
seguenti
si
adotterà
il
termine ' "Governo centrale" per indicare unitamente
il G o v e r n o s t a t a l e e i f o n d i p e n s i o n i s t i c i i n t e g r a t i v i . Q u a n d o ci r i f e r i a m o in p a r t i c o l a r e al s e t t o r e
della sicurezza sociale
s e g u i r e m o le c o n v e n z i o n i
della
contabilità
nazionale
e
definiremo
tale
s e t t o r e c o m e la s o m m a d e i t r a t t a m e n t i p e n s i o n i s t i c i
e d e l l e i n d e n n i t à di m a l a t t i a e d i s o c c u p a z i o n e .
Il
governo
locale
in
Svezia
è
organizzato
in 2 2 7 m u n i c i p a l i t à , c o n c o m p e t e n z e , t r a l ' a l t r o ,
nel campo dell'istruzione
primaria
e
secondaria,
e
in
24
contee
responsabili
soprattutto
per
i
servizi
s a n i t a r i . I g o v è r n i l o c a l i si
finanziano
autonomamente
per
mezzo
di
un'imposta
locale
s u l r e d d i t o di t i p o p r o p o r z i o n a l e . A q u e s t a s o n o
da a g g i u n g e r e
anche
le s o v v e n z i o n i
statali,
che
c o p r o n o c i r c a un q u a r t o d e l l e u s c i t e c o m p l e s s i v e .
2.
Dimensione
e
settore pubblico
composizione
dei
bilanci
del
La crescita
dei bilanci
pubblici nel
corso
d e g l i a n n i f r a il 1 9 6 0 e il 1 9 8 0 è b r e v e m e n t e
r i a s s u n t a n e l l a F i g u r a 1 , c h e m o s t r a la d i n a m i c a
delle spese locali e della spesa e delle entrate
totali come quota del GNP (Gross National P r o d u c i ) .
Possiamo
rilevare
dal
grafico
che
nel
corso
29
Figura 1 - La dinasica della finanza pubblica: 1961-1980
GNP
jfahp
0
1961
W
1
i
i l I
65
I
l
I i I L
70
i I
75
I 1 I
l
1
80
Fonte: Contabilità nazionale (1981).
d e i 20 a n n i la q u o t a d e l l a s p e s a t o t a l e è r a d d o p p i a ta e che ormai praticamente
i 2/3 d e l
reddito
sono distribuiti
attraverso
i bilanci
pubblici.
Le
spese
locali
assorbono
ancora
un
po'
meno
della metà della spesa pubblica totale. Tuttavia,
come
vedremo
più
avanti,
ai
governi locali
si
deve
addebitare
la
gran
parte
dell'aumento
dei
consumi
pubblici,
mentre,
nel
caso
della
spesa
del
Governò
centrale,
la
voce
più
dinamica
è
30
s t a t a q u e l l a dei t r a s f e r i m e n t i .
D a l l a F i g u r a 1 v e d i a m o a n c h e che s o l o n e g l i
u l t i m i a n n i il s u r p l u s di b i l a n c i o è s t a t o r i m p i a z zato
da
un
crescente
deficit,
che
ha
toccato
nel
corso
del
1981
l'8%
del
GNP. Tuttavia, i
fondi pensionistici
integrativi presentano
ancora
larghe eccedenze, e i governi locali - che normalmente r i e s c o n o p i u t t o s t o b e n e a far q u a d r a r e i l o r o
bilanci
mostrano
solo
un
deficit
del
tutto
esiguo.
Ne
discende
che
la responsabilità
per
il d e f i c i t è da a d d e b i t a r e s o p r a t t u t t o al G o v e r n o
c e n t r a l e . E ' n a t u r a l e , d ' a l t r o n d e , che il d e c l i n o
della
crescita
economica
produca
innanzitutto
un
deficit
nel
bilancio
statale,
visto che
la
maggior
parte
dei
trasferimenti
è
destinata
a
c r e s c e r e , m e n t r e lo s t e s s o n o n si p u ò d i r e p e r
le tre p r i n c i p a l i e n t r a t e s t a t a l i : l ' I V A , l ' i m p o s t a
sui s a l a r i e l ' i m p o s t a s u l r e d d i t o .
La
Figura
2
mostra
la
ripartizione
della
spesa
pubblica
complessiva
rispettivamente
tra
consumi, formazione
di c a p i t a l i
e
trasferimenti.
Si
può
riscontrare
che,
durante
le u l t i m e
due
decadi, l'importanza relativa della voce "formazione
di
capitale"
è
andata
rapidamente
diminuendo.
Attualmente, essa rappresenta
meno
del 9%
delle
u s c i t e t o t a l i . P e r c o n t r o , la q u o t a d e i t r a s f e r i menti
è
aumentata,
ed
ora
corrisponde
quasi
a
q u e l l a d e i c o n s u m i . La c o m p o s i z i o n e
dei
bilanci
pubblici,
perciò,
sta
mutando
in
Svezia
nella
stessa direzione della gran parte dei paesi industriali
dell'Occidente.
Tuttavia,
in
confronto
a g l i a l t r i p a e s i , in S v e z i a la q u o t a d e i c o n s u m i
pubblici è ancora notevolmente alta.
di
La
Figura
analizzare
3
il
presenta
un
modo
alternativo
cambiamento
strutturale
della
31
Figura 2 - Consumi pubblici, formazione di capitale e trasferimenti.
Percentuale
della
spesa
pubblica
I
I
I i 1
complessiva:
1961-80
Spesa pubblica
totale (X)
100
Trasferimenti
80
60
40
Consumi pubblici
20
1—J
1961
J
L_J H
65
I
I
70
1
75
l
I
l I
80
Fonte: Contabilità nazionale (1981).
spesa pubblica.
A q u e s t o e f f e t t o , t u t t a la s p e s a
del settore pubblico
di n a t u r a
non-contrattuale,
è stata raggruppata
in d u e p r i n c i p a l i
categorie:
sicurezza collettiva
e previdenza
sociale.
Sotto
32
la
voce
generale
di
"sicurezza collettiva"
sono
state c o m p r e s e t u t t e le s p e s e c o r r e n t i e di i n v e s t i m e n t o p e r la d i f e s a , la p o l i t i c a e s t e r a , l ' a m m i n i strazione
generale,
i-I s i s t e m a
giudiziario
e
i
s e r v i z i a n t i n c e n d i . T u t t e le r i m a n e n t i s p e s e s o n o
s t a t e r i u n i t e s o t t o la v o c e
"previdenza
sociale"
- con c i ò p r e s u m i a m o c h e a b b i a n o s o p r a t t u t t o l ' o b i e t tivo
di
preservare
gli
standards
di
benessere
individuale.
Le
spese
per
la p r e v i d e n z a
sociale
sono
state,
inoltre,
divise
in
due
categorie:
una
è rappresentata
dai
" s u s s i d i di r e d d i t o "
o
trasferimenti
diretti
alle
famiglie,
l'altra
è
denominata
" s u s s i d i di p r e z z o " . La m a g g i o r p a r t e
dei s u s s i d i di p r e z z o - i n d i c a t a n e i c o n t i n a z i o n a l i
come
consumi
pubblici
e investimenti relativi va
alle
agenzie
governative
che offrono
diversi
t i p i di s e r v i z i s o c i a l i n e l c a m p o d e l l ' i s t r u z i o n e ,
d e l l a s a n i t à , d e l l ' a s s i s t e n z a s o c i a l e , della- v i a b i l i t à , e c c . Il r e s t o
è d a t o d a i s u s s i d i p e r le
spese
correnti
o
d'investimento
all'interno
del
settore
privato,
ad
esempio,
per gli alloggi
e
per
l'alimentazione,
per
i
servizi
pubblici
e
p e r le i n d u s t r i e in c r i s i . La l i n e a p i ù
marcata
in c i m a al g r a f i c o
m o s t r a lo s v i l u p p o d e l r e d d i t o
proveniente
dalle
imposte
e
dai
contributi
per
la sicurezza sociale. Nel grafico tutti i redditi
di
bilancio
sono
stati
computati
in
percentuale
del reddito p r i v a t o .
La
figura
presenta
un
modello
di
sviluppo
molto
singolare.
La
quota
di
reddito
destinata
alla sicurezza
collettiva
si
è mantenuta
più
o
meno
costante,
attorno
al
10%, durante
l'intero
p e r i o d o p r e s o in e s a m e . L ' e n o r m e d i l a t a z i o n e d e l l a
spesa pubblica deve invece interamente
attribuirsi
all'incremento della spesa per la previdenza socia-
33
t
le, c h e , durante i trent'anni dal 1950 al 1 9 8 0 ,
ha più che triplicato
la sua quota sul totale.
P e r d i p i ù , al s u o i n t e r n o , l a p r o p o r z i o n e d e i
consumi e degli investimenti relativi, così come
dei s u s s i d i d i r e d d i t o , s i è m a n t e n u t a q u a s i i n v a riata durante
il p e r i o d o . I n o l t r e , l a q u o t a d e i
sussidi
di prezzo
per i produttori
privati
si
è s v i l u p p a t a ad u n r i t m o p i ù l e n t o d i q u e l l a d e l l e
altre spese per la previdenza sociale, nonostante
il
considerevole
incremento
dei
provvedimenti
di s o s t e g n o a l l ' i n d u s t r i a n e g l i u l t i m i a n n i .
3. Il bilancio statale
La T a v o l a ' 1 presenta un'analisi delle uscite
statali per l'anno fiscale 1981/82. L'anno fiscale
inizia il 1° luglio e termina il 30 giugno.
Sul lato destro
della tavola vi è l'elenco
delle
spese
effettuate
per consumi,
investimenti
e trasferimenti. E' possibile
rilevare
che oltre
2/3 d i t u t t e l e u s c i t e s t a t a l i r i g u a r d a n o i t r a s f e rimenti,
tra i
quali
prevalgono
le
sovvenzioni
ai g o v e r n i l o c a l i , le p e n s i o n i d i b a s e e l ' i n d e n n i tà
di malattia.
Gli investimenti
assorbono
solo
poco più del 4% delle spese complessive. Gli interessi
sul debito
pubblico
rappresentano
di gran
lunga la voce di spesa p i ù dinamica; tant ' è che
in
confronto
al
bilancio
dell'anno
precedente
tale voce s i è accresciuta quasi d e l 3 0 % .
Il lato sinistro della tavola presenta invece
un'analisi
della
spesa
per funzioni. Notiamo di
nuovo come i trasferimenti, all'interno d e l sistema
di p r e v i d e n z a s o c i a l e , s o n o a l p r i m o p o s t o
nella
lista, seguiti dalle spese per l'istruzione superio35
k
r e e la r i c e r c a e , p o i , d a g l i i n t e r e s s i s u l d e b i t o ,
m e n t r e la s p e s a p e r la d i f e s a si t r o v a solo al
q u a r t o p o s t o . D o p o g l i i n t e r e s s i s u l d e b i t o , la
v o c e di s p e s a p i ù d i n a m i c a è q u e l l a d e g l i a i u t i
1
ali estero.
4 . I bilanci dei governi locali
Un q u a d r o p i ù p r e c i s o d e l l a d r a m m a t i c a a c c e l e razione
delle
spese
dei
governi
locali
durante
il
periodo
postbellico
è dato
dalla
Figura
4,
c h e e v i d e n z i a le t e n d e n z e di s v i l u p p o d e l l a s p e sa l o c a l e in p e r c e n t u a l e d e l GNP p e r il p e r i o d o
1913/1980.
Il
corrispondente
mutamento
nella
struttura
della
spesa
per
funzioni
è rappresentato
dalla
F i g u r a 5 , n e l l a q u a l e si r i p r o d u c e la r i p a r t i z i o n e
d e l l e s p e s e d e i g o v e r n i l o c a l i p e r t i p i di a t t i v i t à
negli
anni
1913,
1953
e
1979.
Possiamo
notare
che d u r a n t e
il p e r i o d o p o s t b e l l i c o i c a m b i a m e n t i
strutturali
sono
stati
notevolmente
più
rapidi
di q u a n t o lo
sono
stati nei periodi precedenti.
M e n t r e u n a v o l t a l ' i s t r u z i o n e e le a t t i v i t à i n d u s t r i a l i t e n d e v a n o ad a u m e n t a r e la l o r o q u o t a s u l
t o t a l e d e l l a s p e s a d e i g o v e r n i l o c a l i , la t e n d e n z a
in a n n i r e c e n t i
si è - r o v e s c i a t a . I s u s s i d i p e r
l'edilizia, tuttavia, mostrano uno sviluppo
nella
direzione
o p p o s t a , m e n t r e le s p e s e m e d i c h e
hanno
c o n t i n u a t o ad a u m e n t a r e d u r a n t e l ' i n t e r o p e r i o d o .
Non
c'è
dubbio
che
il
peso
crescente
dei
governi locali rappresenta oggi una delle caratteristiche
più
importanti
dell'economia
svedese.
Quasi
1/3
del
reddito
nazionale
è
distribuito
attraverso
i bilanci
dei governi
locali. E
1/4
37
Figura
4
-
La
dinamica
della-
spesa
locale,
percentuale
del
GNP: 1913-1980
Fonte: Ysander B.-C., Offentlig ekonoisi i tillvaxt, cit.
della forza lavoro è impiegata a questo livello.
La s p e s a d e i g o v e r n i l o c a l i è c r e s c i u t a p i ù d e l
G N P , r a d d o p p i a n d o , in t a l m o d o , la s u a q u o t a d u r a n te g l i u l t i m i v e n t ' a n n i .
la
si
38
Con l ' a u m e n t o
della spesa è cresciuta
anche
capacità o r g a n i z z a t i v a . Nel periodo postbellico
è verificata una graduale
concentrazione
del
Figura 5 - Ripartizione delle spese del governo locale per tipi di
attività: 1913, 1953 e 1979
1. Istruzione
5. Viabilità
2. Assistenza
medica
3. Previdenza
sociale
7. Protezione
4. Giustizia,
amministra
8.
zione e
6. Alloggi
antincendio
Chiese
pianificazione
municipale
9. Attività
Fonte: Ysander B.-C.,
industriali
Offentl
g ekonoai i tillvaxt, cit.
processo
tà
decisionale.
governative
negli
ultimi
sfere
di
per
le
Mentre
locali
15
anni,
produzione
malattie
è
di
mentali
il
numero
diminuito
alcune
servizi,
e
le
di
delle
come
scuole
delle
1/4
più
unicirca
onerose
l'assistenza
secondarie,
39
sono
p a s s a t e d a l l o Statò a i g o v e r n i l o c a l i . La
sfera
di competenza
di questi
ultimi,
perciò,
si è s i g n i f i c a t i v a m e n t e a m p l i a t a s i a n e l l a f o r m a
che nella sostanza. Attualmente, contee e municipalità hanno possibilità molto maggiori di programmazione
a lungo
termine
e di negoziazione con
il G o v e r n o c e n t r a l e e c o n le g r a n d i i m p r e s e . Inoltre,
insieme
ad u n a f o r t e
diversificazione dei
servizi
offerti
c'è stato
anche
un
ampliamento
delle
responsabilità
in c o n s e g u e n z a d i u n ' a c c r e s c i u t a p a r t e c i p a z i o n e a l l e p o l i t i c h e di d i s t r i b u zione e stabilizzazione economica.
Durante
tutto
questo
processo
di c r e s c i t a ,
i governi locali hanno mantenuto un grado d'indipendenza
finanziaria
dal Governo centrale
piuttosto
alto per gli standards europei. Delle uscite comp l e s s i v e l o r d e solo 1 / 4 c i r c a è f i n a n z i a t o a t t r a v e r so s o v v e n z i o n i
s t a t a l i , m e n t r e le i m p o s t e
locali
n e c o p r o n o il 4 5 % , le t a r i f f e il 2 0 % e i m u t u i
e i l r e d d i t o d i c a p i t a l e il r i m a n e n t e 1 0 % .
Si p u ò s i n t e t i z z a r e in a l t r o m o d o il q u a d r o
finanziario:
escludendo
le i m p o s t e e i t r a s f e r i menti
dal governo
locale
a quello
c e n t r a l e ed
includendo
solo
i profitti
netti
e le p e r d i t e
d e l l e a z i e n d e m u n i c i p a l i z z a t e , c i r c a il 9 0 % d e l l e
uscite
complessive
del governo
locale
dirette
al
settore
privato
è finanziato
dalle
imposte,
di c u i s o l o 1 / 6 p r o v i e n e d a l b i l a n c i o s t a t a l e .
5. Il finanziamento del settore pubblico
La F i g u r a 6 r i p r o d u c e lo s v i l u p p o d e l l e e n t r a te d e l s e t t o r e p u b b l i c o d u r a n t e il p e r i o d o p o s t b e l lico.
Da essa possiamo
dedurre
c h e , s e b b e n e la
40
oI
IO
O!
2
n
T
T
X
l
quota
d e l l e e n t r a t e sul, P I L s i s i a a c c r e s c i u t a
in S v e z i a m o l t o p i ù r a p i d a m e n t e c h e n e l l a m a g g i o r
parte degli altri paesi industriali, i mutamenti
della
struttura finanziaria hanno
tendenzialmente
s e g u i t o l a s t e s s a d i r e z i o n e . La t a s s a z i o n e i n d i r e t t a , s o t t o f o r m a d i c o n t r i b u t i p e r la p r e v i d e n z a
sociale, imposte sui salari ed I V A , è aumentata
molto più velocemente delle imposte sul reddito.
A n c h e i r e d d i t i d i c a p i t a l e e le t a r i f f e h a n n o
acquistato
un'importanza
maggiore.
L'imposta sul
reddito
costituisce
ancora
la principale
fonte
di
finanziamento
per i governi locali, ma essa
rappresenta ora soltanto 1/5 circa delle entrate
complessive del Governo centrale.
L'impatto
diretto
dei bilanci
pubblici sui
redditi, familiari
è evidenziato nella Figura 7 .
E' possibile rilevare che quasi 1/4 del reddito
lordo delle famiglie è , attualmente, rappresentato
dai
sussidi di reddito, derivanti
principalmente
dai
contributi
p e r la s i c u r e z z a
sociale
pagati
dal
Governo
centrale.
1/5 del reddito lordo
è,
poi, restituito sotto forma d'imposta sul reddito.
6. Caratteristiche strutturali del bilancio statale
Procedure
d i s t a n z i a m e n t o . La s t r u t t u r a d e i
bilanci pubblici
in S v e z i a p o g g i a a n c o r a su u n a
combinazione
di v e c c h i e e n u o v e p r o c e d u r e . D a l l a
metà degli Anni Sessanta - cominciando dalla spesa
per
la difesa - si sono fatti sforzi
continui
per adottare, sia a livello di Governo
centrale
c h e a l i v e l l o d i g o v e r n o l o c a l e , il s i s t e m a d e l
"bilancio
per programmi".
Soprattutto
a ciò si
d e v e la s o s t i t u z i o n e d e g l i s t a n z i a m e n t i p e r p r o g r a m 42
m a e f u n z i o n e ai p r e c e d e n t i s t a n z i a m e n t i per agenz i a e c a t e g o r i a di s p e s a . Q u e s t o s f o r z o h a p o r t a t o
ad un s i s t e m a di b i l a n c i o di tipo " p r o g r a m m a t i c o "
p e r q u a n t o c o n c e r n e le a g e n z i e s t a t a l i e i g o v e r n i
l o c a l i . A l i v e l l o di G o v e r n o c e n t r a l e , t u t t a v i a ,
la d e f i n i z i o n e d e l l e v o c i di s p e s a è a n c o r a c o n d i zionata
dall'organizzazione
per m i n i s t e r i .
Tuttavia,
i b i l a n c i d e l l o S t a t o sono r i c a l c o l a t i
in
t e r m i n i di p r o g r a m m i e si è t e n t a t o di a d a t t a r e ,
in u n a f a s e s u c c e s s i v a , l ' o r g a n i z z a z i o n e a m m i n i s t r a t i v a ad u n a i m p o s t a z i o n e p r o g r a m m a t i c a d e l p r o c e s s o
di b i l a n c i o ( c f r . la T a v o l a 1 di p a g . 36.).
Il
bilancio
pluriennale.
La
maggior
parte
degli stanziamenti
sono su b a s e a n n u a l e , s e b b e n e
quelli
per
gli
investimenti
e per
alcuni
tipi
di s p e s e c o r r e n t i p r e v e d a n o t r a n c h e s
pluriennali.
Q u e s t o v a l e sia p e r il b i l a n c i o s t a t a l e che per
q u e l l i d e i g o v e r n i l o c a l i . A s c o p i di p r o g r a m m a z i o n e f i n a n z i a r i a , v i e n e r e d a t t o a n c h e un b i l a n c i o
statale
p l u r i e n n a l e , che p r e s e n t a u n a
proiezione
quinquennale
dei
flussi
di
spesa.
Come
avviene
normalmente
ora
nella
maggior
parte
dei
paesi,
il
bilancio
pluriennale
riassume
le
previsioni
di s p e s a a l u n g o t e r m i n e e le p r e v i s i o n i di e n t r a t a
a
legislazione
fiscale
invariata.
Il
bilancio
pluriennale
è,
perciò, uno
strumento
utile
per
fissare
preventivamente
cosa
potrebbe
accadere
al bilancio
s t a t a l e se la l e g i s l a z i o n e di s p e s a
e di e n t r a t a r i m a n e s s e f o n d a m e n t a l m e n t e
immutata.
Il b i l a n c i o p l u r i e n n a l e v i e n e p u b b l i c a t o ,
insieme
ai
progetti
definitivi
di
bilancio,
nell'aprile
di o g n i a n n o .
La T a v o l a
caratteristiche
44
2
riassume alcune delle principali
del
bilancio
pluriennale
per
il
Tavoli 1 - Bilancio ploriennal» 1981/1966. Prezzi conrnnti (Miliardi di Corono)
Funzioni
1681/82
1982/83
1983/84
1984/85
1985/86
« < » » <*>
(1981/82 - 1985-86)
Pensioni di baso, assicura
aione per lo oalattie
Istruzione e ricerca
41.2
»
2.5
e
3.2
e
4.0
•
4.6
*
7.8
31.3
.
1.3
•
2.2
e
2.0
.
2.3
e
5.7
Difesa
19.5
e
1.8
•e
2.2
.
2.4
e
2.7
e 10.1
Politica dalla casa
14.8
-
1.4
e
2.8
•e
3.3
e
1.9
*
9.6
Mercato del lavoro e
politica regionale
Politica Faailiare
14.8
-
0.6
e
0.9
e
0.9
e
0.5
.
2.9
13.3
.
0.9
e
1.2
.
1.5
e
1.6
.
6.7
Sovvenzioni generali
ai coauni
10.6
-
0.5
e
0.6
»
0.9
.
1.2
»
5.1
Coaunicazioni
9.9
*
1.1
v
0.6
•
0.9
•
0.6
•
7.4
7.6
-
0.2
.
0.7
e
0.9
e
1.0
e
7.1
Assistenza aedica pubblica,
previdenza sociale
Aaainistrazione
giudiziaria
di polizia e penale
7.3
.
0.5
•
0.7
e
0.6
.
0.9
.
6.9
6.3
-
1.7
e
0.3
e
0.0
-
0.6
-
0.0
.
0.5
e
0.6
»
0.8
3.6
e
1.3
e
0.3
e
0.3
16.7
v
3.2
e
1.5
-
0.1
pubblico
20n.6
e
8.7
•
16.0
A prezzi costanti
204.6
-
2.3
e
3.4
29.8
e
0.5
e
6.2
e
Politica industriale
Aiuti all'estero
Politica energetica
«arie
.
/
.
0.9
e 10.6
e
0.4
e 13.4
e
1.0
e
e 18.7
e 19.3
e
7.1
e
2.1
e
e
0.4
9.8
e 11.7
6.6
Tutte le spese eccetto
gli interessi sul debito
0.6
Interessi sul debito
pubblico
e 22,4
Spesa tutela
233.6
e 15.2
e 26.2
e 28.5
e 30.9
o
latrate totali
158.7
e
9.8
e 24.1
e 20.7
e 21.4
e 10.3
74.1
e
5.6
e
e
e
e
Disavanzo
1.4
7*1
9.5
9.4
7.5
-
Fonte: Koapletteringepropositionon
(Prngette di logge), 1980/81, 1 5 0 , The Svedish Parliaaent, Stoccolaa
1981.
.periodo 1 9 8 1 - 1 9 8 6 . C o n f r o n t a n d o l a p r i m a
colonna
della Tavola 2 con la Tavola 1 , che riproduce
il
progetto
di bilancio
pubblicato
in g e n n a i o
per l'anno finanziario 1981/82, possiamo osservare
i mutamenti di bilancio - dovuti, per esempio,
a
fluttuazioni
della
congiuntura
economica,
a
n u o v i p r o v v e d i m e n t i s a l a r i a l i ed a n u o v e d e c i s i o n i
politiche - che hanno avuto luogo nel frattempo.
Anche gran parte dei governi locali, attualmente,
adotta
un simile
tipo
di bilancio
pluriennale
a s c o p i d i p i a n i f i c a z i o n e d e l l a s p e s a . L o Stato
r i c h i e d e , i n o l t r e , a i g o v e r n i l o c a l i di r e d i g e r e
annualmente
una
stima
degli
aumenti
di
spesa
previsti, oltre che stendere un rapporto periodico
s u l l ' a n d a m e n t o d e i b i l a n c i in c o r s o d ' a n n o .
7. Formazione e
revisione dei bilanci
Il
processo
di formazione
d e l b i l a n c i o . Il
ciclo
completo
di
bilancio
(dalla
formazione
del
progetto
alla
presentazione
del rendiconto)
assorbe
complessivamente
circa
tre anni.
L'anno
di b i l a n c i o v a d a l p r i m o d i l u g l i o al 3 0 d i g i u g n o .
D u r a n t e la p r i m a v e r a d e l l ' a n n o p r e c e d e n t e a l i ' e n t r a ta in v i g o r e d e l b i l a n c i o , le a g e n z i e g o v e r n a t i v e
preparano
le p r e v i s i o n i r e l a t i v e a l l a loro s f e r a
di
competenza.
Durante
l'autunno
queste
stime
e
le c o r r i s p o n d e n t i
previsioni
di entrata
sono
r a g g r u p p a t e in u n p r o g e t t o d i b i l a n c i o a t t r a v e r s o
una
serie
di trattative
f r a il M i n i s t e r o
del
t e s o r o e g l i a l t r i m i n i s t e r i . In g e n n a i o il p r o g e t to
di
bilancio
è presentato
ufficialmente
in
P a r l a m e n t o . Le p r e v i s i o n i d e f i n i t i v e sono c o n t e n u t e
n e l l a p r o p o s t a d i b i l a n c i o , c h e , i n s i e m e al b i l a n 46
ciò
pluriennale,
viene
presentata
al
Parlamento
n o r m a l m e n t e d u r a n t e il m e s e di a p r i l e . Le d e c i s i o n i
definitive
sul
progetto
di
bilancio
sono
prese
dal
Parlamento
nel
corso
di
maggio
e
giugno.
S u l l a b a s e di q u e s t e d e c i s i o n i il G o v e r n o r e d i g e
i
documenti
che
regolano
gli
stanziamenti
da
assegnare
alle
varie
agenzie.
Durante
l'anno
fiscale,
le
agenzie
possono
attingere
a
questi
f o n d i t r a m i t e u n c o n t o p r e s s o la B a n c a c e n t r a l e .
Infine, l'ufficio
s t a t a l e di c o n t a b i l i t à
prepara
il r e n d i c o n t o d u r a n t e 1 ' a u t u n n o s u c c e s s i v o a l i ' a n n o f i s c a l e di r i f e r i m e n t o . P e r i g o v e r n i l o c a l i ,
il
ciclo
di
bilancio
è a n a l o g o , m a si
svolge
in un a r c o di t e m p o p i ù b r e v e : p o c o m e n o di d u e
anni. L'anno fiscale per i governi locali corrisponde all'anno solare.
N e l p r e p a r a r e il p r o g e t t o di b i l a n c i o
dello
S t a t o , il T e s o r o b a s a le sue s t i m e su due t i p i
di p r e v i s i o n i • e c o n o m i c h e . Il p r i m o t i p o
consiste
in u n a p r o i e z i o n e q u i n q u e n n a l e , r e d a t t a a l l ' i n t e r n o
del Ministero
del
tesoro
ogni
secondo
o
terzo
anno, ma solitamente
aggiornata, almeno
parzialmente,
negli
anni
intermedi.
Questa
proiezione
interessa
l'intera
economia
e
non
costituisce
tanto u n a . previsione quanto un tentativo d'individuare
i
principali
problemi
e
le
opportunità
che
potrebbero
maturare
negli
anni
successivi.
Essa
offre
anche
lo
scenario
sul
quale
basare
la f o r m u l a z i o n e d e l b i l a n c i o s t a t a l e
pluriennale.
I l s e c o n d o t i p o di p r e v i s i o n e è di n a t u r a c o n g i u n t u r a l e ed è p r e p a r a t a in a u t u n n o e in p r i m a v e r a
dall'Istituto
per
gli
studi
della
congiuntura,
un
centro
di
ricerca . economica
dipendente
dal
Ministero, del
tesoro. A questo
secondo
tipo
di
p r e v i s i o n i si fa r i c o r s o s o p r a t t u t t o p e r p r e d i s p o r -
47
r e la R e l a z i o n e g e n e r a l e s u l l a s i t u a z i o n e e c o n o m i c a , che t r a d i z i o n a l m e n t e a c c o m p a g n a la p r e s e n t a z i o n e
d e l p r o g e t t o di b i l a n c i o s t a t a l e .
Per
quanto
riguarda
i
governi
locali,
si
è d e t t o che e s s i r e d i g o n o d e l l e s t i m e p l u r i e n n a l i
s u l l a c r e s c i t a d e l l a s p e s a per c o n t o del G o v e r n o
c e n t r a l e , m a di n o r m a n o n s ' i m p e g n a n o
in
alcun
t e n t a t i v o p i ù s o f i s t i c a t o di p r e v i s i o n i di b i l a n cio .
Sebbene
formalmente
il
Governo proponga
e
il
Parlamento
decida,
le
risoluzioni
prese
in
materia
di
bilancio
statale
tendono
a
seguire
molto
da v i c i n o le p r o p o s t e
fatte dal
Governo.
C i ò n o n s o r p r e n d e d a l m o m e n t o che i g o v e r n i sono
scelti
in m o d o da r i f l e t t e r e le o p i n i o n i
della
maggioranza parlamentare. Poiché gli stessi principi
parlamentari
si
applicano
anche
a
livello
di
g o v e r n i l o c a l i , a n c h e in q u e s t a s e d e i c a m b i a m e n t i
d e i p r o g e t t i di b i l a n c i o p r e s e n t a t i d a l l ' e s e c u t i v o
sono solitamente
l i m i t a t i . T u t t a v i a , la
presenza
di
partiti
locali
ed
una
disciplina
partitica
t a l v o l t a m e n o r i g i d a f a n n o sì che vi s i a n o p o s s i bilità
di
manovra
leggermente
maggiori
nelle
assemblee
politiche
locali
che
nell'Assemblea
nazionale.
I sindacati dei lavoratori e gli altri gruppi
d'interesse non esercitano alcuna influenza diretta
n e l l ' e l a b o r a z i o n e d e i p r o g e t t i di b i l a n c i o , o p e r a z i o n e che di s o l i t o r i m a n e r i g o r o s a m e n t e a l l ' i n t e r n o
degli
organi
governativi
competenti.
Le
loro
p r e f e r e n z e , t u t t a v i a , si f a n n o s e n t i r e
in
altri
m o d i . Infatti, essi possono esercitare una pressione
direttamente
sulle
organizzazioni
politiche
e
sulle
assemblee
legislative.
Oppure,
possono
i n f l u e n z a r e le a g e n z i e d e l G o v e r n o n e i c u i c o n s i g l i
48
di
amministrazione
sono
spesso
rappresentati.
I n f i n e , u n t e r z o c a n a l e d ' i n f l u e n z a e di p r e s s i o n e
- p a r t i c o l a r m e n t e i m p o r t a n t e in S v e z i a - è r a p p r e sentato dalle commissioni r e a l i , sul cui operato
si b a s a la m a g g i o r p a r t e d e l l e r i f o r m e che i n t e r e s s a n o la s o c i e t à s v e d e s e . G r a n p a r t e d e g l i s f o r z i
d e i g r u p p i di p r e s s i o n e a v v i e n e in q u e s t e c o m m i s s i o n i o n e l d i b a t t i t o p u b b l i c o c h e s e g u e la p r e s e n t a z i o n e dei l o r o r a p p o r t i .
E'
difficile
valutare
più
precisamente
il
ruolo delle agenzie statali e dei governi locali
n e l l a f o r m a z i o n e d e i b i l a n c i p u b b l i c i . In t e o r i a ,
le a g e n z i e e s e g u o n o
semplicemente
i mandati
del
Governo
centrale;
di
fatto,
però,
le
agenzie
statali,
in
Svezia,
per
tradizione
hanno
una
posizione piuttosto forte nei confronti del Govern o e p o s s o n o , in p r a t i c a , e s s e r e s p e s s o p i ù a t t i v e
del Parlamento nel dare avvio a mutamenti e nel
t r a s m e t t e r e le r i v e n d i z i o n i d e l l e p r o p r i e c l i e n t e le.
In t e o r i a , il G o v e r n o c e n t r a l e h a la p o s s i b i l i tà di c o n t r o l l a r e i g o v e r n i l o c a l i c o n v a r i m e z z i
le
sovvenzioni,
la
politica
del credito,
la
regolamentazione
d i r e t t a di d e t e r m i n a t e
attività.
T u t t a v i a , la t r a d i z i o n a l e i n d i p e n d e n z a d e i g o v e r n i
locali
in S v e z i a , la c r e s c e n t e
importanza
delle
singole
unità
governative
locali
e
l'accesso
a u t o n o m o ad u n ' i m p o s t a l o c a l e s u l r e d d i t o , s p e s s o
i n d u c o n o a r i t e n e r e c h e s i a lo S t a t o ad a d a t t a r s i
alle decisioni
dei governi
locali piuttosto
che
viceversa.
La
revisione
bilancio
modi
del
statale
grazie
ai
bilancio.
è
stato
quali
può
Anche
approvato
essere
quando
vi
il
sono
modificato
vari
in
49
corso
d'anno.
Per
modificare
la
legislazione
f i s c a l e o per a c c r e s c e r e le e n t r a t e , il G o v e r n o
d e v e r i v o l g e r s i al P a r l a m e n t o . U n a t a l e p r o c e d u r a ,
p e r ò , può e s s e r e a g g i r a t a in p a r e c c h i m o d i .
Per
alcuni
stanziamenti
è
previsto
che
i
fondi
possano
essere
stornati.
L'utilizzazione
degli stanziamenti "vincolati" degli anni precedenti
- che a m m o n t a n o in t u t t o f o r s e a 1/10 d e l l e spese
complessive
può
essere
accelerata.
Infine,
s o n o p r e v i s t i v a r i t i p i di " c u s c i n e t t i " n e l b i l a n c i o s t a t a l e . O g n i anno il P a r l a m e n t o dà al G o v e r n o
un'autorizzazione
g e n e r a l e ad a u m e n t a r e le
spese
f i n o ad u n c e r t o l i m i t e - n o r m a l m e n t e c i r c a 1 ' 1%
d e l t o t a l e - q u a n d o lo e s i g a n o i m u t a m e n t i d e l l e
condizioni del mercato del lavoro o gli sviluppi
della congiuntura economica. Corrispondenti speciali
autorizzazioni
per
certi
incrementi
limitati
di s p e s a a d e t e r m i n a t e c o n d i z i o n i si d a n n o a n c h e
alle
varie
agenzie.
Come
generale
"cuscinetto"
per
assorbire
l'impatto
degli
incrementi
non
p r e v i s t i dei s a l a r i e d e i p r e z z i , di n o r m a v e n g o n o
e s p r e s s a m e n t e a c c a n t o n a t e c i r c a il 2% d e l l e s p e s e
c o m p l e s s i v e di b i l a n c i o .
N e i g o v e r n i l o c a l i , s c o p e r t i di c a s s a , d o v u t i
ad
imprevisti
aumenti
dei
prezzi
e dei salari,
s o n o a n c o r a p i ù c o m u n i che a l i v e l l o di G o v e r n o
c e n t r a l e e , di s o l i t o , v i si fa f r o n t e c o n i n c r e m e n ti t e m p o r a n e i n e l d e b i t o a b r e v e .
L'aggiustamento
dei
salari
e
dei
prezzi.
Il p r o g e t t o
di b i l a n c i o
è elaborato
sulla
base
di
una
stima
sull'andamento
dei
salari
e
dei
prezzi. Sia nel bilancio
statale
c h e in
quelli
dei
governi
locali
è - previsto
che
la
maggior
p a r t e d e l l a s p e s a sia a u t o m a t i c a m e n t e
aggiustata
50
in p a r t e o in tutto, a g l i a u m e n t i che si v e r i f i c a n o
n e l l i v e l l o dei s a l a r i e d e i p r e z z i . La T a v o l a
3
mostra
l'estensione
dell'aggiustamento
dei
s a l a r i e dei p r e z z i n e l b i l a n c i o s t a t a l e . P o s s i a m o
r i l e v a r e che p e r la m e t à d e l l a s p e s a c o m p l e s s i v a
le r e g o l e dì
indicizzazione sono già incorporate
nelle
d e c i s i o n i di b i l a n c i o p r e s e in P a r l a m e n t o .
Tavola
3
-
Aggiustamento
dei
salari
e
dei
prezzi
nel
bilancio
statale
Spesa complessiva
(*)
Aggiustamento
d e i s a l a r i e dei
per d e c i s i o n i
legislative
Interessi
sui p r e s t i t i
e
prezzi
50.0
agevolazioni
c r e d i t i z ie
Indicizzazione
Aggiustamento
14.9
"automatica"
completa
dei s a l a r i e dei
prezzi
in b a s e a l l e r e g o l e del b i l a n c i o
Indicizzazione
Spese
64.9
statai e
15.4
"automatica"
a carattere
discrezionale
80.3
e
varie
Fonte: Kompletteringspropositionen, cit.,
19.7
1981.
51
Gli
stanziamenti
sono,
perciò,
automaticamente
c a l c o l a t i in m o d o t a l e da a s s i c u r a r e u n ' i n d i c i z z a zione
completa,
anche
se
la
maggiore o minore
"completezza"
dipenderà naturalmente
dalla
scelta
d e l l ' i n d i c e d e i s a l a r i e/o d e i p r e z z i . Il p a g a m e n t o
degli interessi sui prestiti seguirà i mutamenti
nei tassi d'interesse
e lo s t e s s o v a l e per
le
agevolazioni
creditizie
in quei c a s i in cui
lo
S t a t o h a g a r a n t i t o un c e r t o t a s s o .
Tutto
ciò
significa
che
nel
complesso
i
2 / 3 c i r c a di t u t t a la s p e s a p u b b l i c a s o n o , in
teoria,
pienamente
indicizzati.
Un
altro
15%
è r i c a l c o l a t o in t e r m i n i di s a l a r i e p r e z z i c o r r e n ti s u l l a b a s e d e l l e r e g o l e di b i l a n c i o
seguite
d a l M i n i s t e r o d e l t e s o r o . In a l c u n i c a s i , t u t t a v i a ,
ciò
comporta
un'indicizzazione
solo
parziale,
poiché
si
assume
che
una
certa percentuale
di
a u m e n t o v e n g a r e c u p e r a t a s o t t o f o r m a di
"aumenti
di p r o d u t t i v i t à " . Se n e d e s u m e che m e n o di 1 / 5
della
spesa
totale
ha
carattere
discrezionale
e p u ò e s s e r e s o g g e t t o a l i m i t i di c a s s a . I m e c c a n i s m i di i n d i c i z z a z i o n e
della spesa a livello
di
governi locali sono approssimativamente gli stessi
adottati
dal Governo centrale, sebbene
le
cifre
corrispondenti non siano disponibili.
il caso degli stati uniti
di R o b e r t D . R e i s c h a u e r (*)
) L'autore è Vice Presidente
Washington D.C. (USA).
dell'Urban
Institute
•
1. Introduzione
Non
esiste
negli
Stati
Uniti
un
singolo
documento
di
bilancio
che
comprenda
l'intero
s e t t o r e p u b b l i c o . E s i s t o n o , p i u t t o s t o , il b i l a n c i o
del
Governo
federale,
i bilanci
dei 50 stati
ed i b i l a n c i d e i c i r c a 79.862 e n t i l o c a l i i n d i p e n denti
(contee, municipalità, distretti
scolastici
e
distretti
speciali).
Secondo
la
Costituzione,
il G o v e r n o f e d e r a l e n o n e s e r c i t a a l c u n
controllo
sui b i l a n c i d e g l i s t a t i o d e i l o r o g o v e r n i l o c a l i ,
né
ha poteri
di approvazione.
Anche se alcuni
stati
hanno
il potere
di approvare
i
bilanci
di t a l u n i o d i t u t t i i g o v e r n i l o c a l i a l l ' i n t e r n o
dei
loro
confini,
pochi
esercitano,
in r e a l t à ,
tale potere con un certo r i g o r e .
La
molteplicità
dei bilanci,
la
mancanza
di m e t o d i u n i f o r m i d i p r e s e n t a z i o n e e d i r e g o l e
c o n t a b i l i , la d i v e r s i t à d e l l a t e r m i n o l o g i a a d o t t a ta e l a n o n c o i n c i d e n z a d e l p e r i o d o f i s c a l e d i
riferimento
(1), rendono difficile, se non impossibile, fornire un quadro
completo
del bilancio
del settore pubblico degli Stati Uniti. La semplice
aggregazione dei vari bilanci n o n è una soluzione
soddisfacente (2).
2.
Dinamica
e
composizione
della
finanza
del
settore pubblico
La
spesa
pubblica
complessiva
negli
Stati
Uniti
è cresciuta rapidamente durante gli ultimi
vent'anni
s i a in v a l o r e a s s o l u t o c h e c o m e
quota
del
GNP
(Gross
National
Produci)
a
prezzi
correnti.
F r a il 1960 e i l 1980, la s p e s a
pubblica
55
t o t a l e è s a l i t a d e l 5 3 0 % , o v v e r o è p a s s a t a dal
2 6 , 1 % d e l GNP al 3 2 . 0 %
(cfr. Tavola 1). Hanno
contribuito
a questa dilatazione
sia il
settore
f e d e r a l e che q u e l l o s t a t a l e e l o c a l e . La
spesa
di
questi
ultimi
due
settori
però è
cresciuta
m e n o r a p i d a m e n t e d e l GNP a p a r t i r e d a l 1 9 7 6 .
S e n z a d u b b i o il p r i n c i p a l e f a t t o r e di c r e s c i t a
della spesa è costituito dai programmi
federali
di
sostegno
del
reddito
(previdenza
sociale,
indennità
di
disoccupazione,
assistenza
medica,
assistenza
alimentare,
ecc.).
Il
loro
peso
è
raddoppiato come frazione del GNP.
Ma
anche
altri
tipi
di
spese
federali
e
la s p e s a s t a t a l e e l o c a l e f i n a n z i a t a con r i s o r s e
proprie hanno avuto un significativo
incremento.
V a l e n o t a r e c h e , n o n o s t a n t e la b r u s c a
escalation
d e i t a s s i d ' i n t e r e s s e e la c r e s c i t a d e l l ' i n d e b i t a m e n t o d e l s e t t o r e p u b b l i c o , la q u o t a d e g l i i n t e r e s s i
s u l d e b i t o p u b b l i c o è a u m e n t a t a di p o c o r i s p e t t o
al
GNP.
A
fronte
di
q u e s t i i n c r e m e n t i c'è
da
rilevare
il b r u s c o d e c l i n o d e l l e s p e s e
militari,
u n a t e n d e n z a che è s t a t a r o v e s c i a t a d a l l e d e c i s i o n i
d i b i l a n c i o d e l l ' a m m i n i s t r a z i o n e R e a g a n . In s i n t e s i , si p o t r e b b e d i r e che sono s t a t i p r o p r i o
i
tagli
delle
spese
per
la
difesa
a
finanziare
l a f o r t e e s p a n s i o n e dei t r a s f e r i m e n t i a l l e f a m i g l i e
verificatasi negli Anni Settanta.
A n c h e le e n t r a t e d e l s e t t o r e p u b b l i c o
sono
cresciute rapidamente negli ultimi quindici
anni.
P e r la p r e c i s i o n e , f r a il 1 9 6 0 e il 1 9 8 0 , l ' i n c r e mento
è stato del 490%. Durante questo
periodo,
le e n t r a t e s o n o s a l i t e d a l 2 6 . 3 d e l GNP al 3 0 . 2 % ,
v a l e a dire' m e n o d e l l a s p e s a . Le e n t r a t e s t a t a l i
e locali
sono cresciute del 20% più
rapidamente
di q u e l l e f e d e r a l i , la c u i c r e s c i t a è s t a t a c o n t e n u 56
t
t a da p e r i o d i c h e r i d u z i o n i di i m p o s t e . I c o n t r i b u t i
ai f o n d i per la s i c u r e z z a s o c i a l e - in p a r t i c o l a r e
i c o n t r i b u t i p e r la p r e v i d e n z a s o c i a l e - h a n n o
rappresentato
la
voce
di
entrata
più
dinamica.
Il g e t t i t o d e l l ' i m p o s t a s u g l i u t i l i d e l l a s o c i e t à
n o n h a s e g u i t o la c r e s c i t a d e l GNP - u n a t e n d e n z a
c h e si è a c c e n t u a t a dopo le m i s u r e f i s c a l i a p p r o v a te d a l C o n g r e s s o n e l l ' a g o s t o 1 9 8 1 .
Rispetto
agli
standards
internazionali,
il d e f i c i t del s e t t o r e p u b b l i c o n e g l i S t a t i U n i t i
è m o d e s t o . D u r a n t e il p e r i d o 1 9 7 7 - 1 9 8 0 , è s t a t o ,
in m e d i a , a p p e n a l ' I . 3 % d e l G N P . Ciò n o n d i m e n o ,
la g r a d u a l e c r e s c i t a d e l d e f i c i t , la p e r s i s t e n z a
dei
disavanzi
a
livello
di
bilancio
federale
(una s o l a v o l t a n e g l i u l t i m i 21 a n n i il b i l a n c i o
federale ha registrato un attivo)
e la c o n v i n z i o n e
popolare
che
il
deficit
rappresenti
una
delle
cause
più
importanti
della
crescita
del
tasso
d'inflazione, hanno portato a concentrare l'attenz i o n e e la r e t o r i c a p o l i t i c a sul d e f i c i t p u b b l i c o .
N e l c o m p l e s s o , il s e t t o r e s t a t a l e e q u e l l o l o c a l e
hanno
fatto
registrare
bilanci
in
equilibrio
o a d d i r i t t u r a in a t t i v o . In e f f e t t i , a l l a m a g g i o r
parte
dei
governi
statali
e
locali_ è
vietato
per
legge
d'incorrere
in
disavanzi
nelle
loro
spese correnti. E
q u e l l i che h a n n o la c a p a c i t à
di s p e n d e r e in d e f i c i t s o l i t a m e n t e d e b b o n o c o l m a r e
il
disavanzo
nell'anno
seguente.
Inoltre,
c'è
da
dire
che
i
fondi
p e r la s i c u r e z z a
sociale
dei governi statali e locali presentano
notevoli
e c c e d e n z e . . P e r la v e r i t à
q u e s t i f o n d i , che .sono
principalmente i fondi pensionistici per i dipendenti
pubblici,
non
funzionano
affatto
su
base
attuarialmente
solida.
Tuttavia,
La
struttura
di età d e l l a f o r z a l a v o r o a l i v e l l o d e i g o v e r n i
58
s t a t a l i e l o c a l i , e la sua r e c e n t e c r e s c i t a q u a n t i t a t i v a f a n n o sì c h e , p e r il m o m e n t o , i c o n t r i b u t i
s u p e r i n o di g r a n l u n g a le s p e s e c o r r e n t i , anche
se n o n le p a s s i v i t à f u t u r e .
Poiché
la
crescita
del
settore
pubblico
solleva
molte
reazioni
emotive,
vale
la
pena
di far n o t a r e che le c i f r e f o r n i t e n e l p a r a g r a f o
precedente
in
dollari
correnti
hanno
un
valore
ben
diverso
se
si
tiene
conto
dell'inflazione.
Mentre
la
spesa
in
termini
reali
del
settore
p u b b l i c o è c r e s c i u t a in m o d o s o s t e n u t o - p r e c i s a m e n te d e l l ' 8 6 % f r a i l - 1 9 6 0 e il 1 9 8 0 - , la sua c r e s c i t a
non è stata affatto tanto rapida quanto
quella
dell'economia
nel
suo
insieme
(cfr. Tavola. 3).
T r a il 1 9 6 0 e il 1 9 8 0 la s p e s a a p r e z z i c o s t a n t i
è c a l a t a d a l 2 9 . 6 % d e l GNP al 2 8 . 7 % . Il d e c l i n o
si
è verificato
sia
a
l i v e l l o f e d e r a l e che a
l i v e l l o s t a t a l e e l o c a l e . Il che s t a ad i n d i c a r e
che
i prezzi
dei
servizi
p u b b l i c i sono
andati
aumentando
molto
più
rapidamente
dei
prezzi
in
g e n e r a l e . U n a s c o p e r t a q u e s t a che n o n è p o i m o l t o
s o r p r e n d e n t e p e r un s e t t o r e c h e è ad a l t a i n t e n s i t à
di
manodopera,
non
soggetto
a rapida
crescita
della produttività e protetto nei confronti della
concorrenza interna e internazionale.
3 . Caratteristiche dei bilanci
pubblici
Composizione.
Il
bilancio
federale
è
un
bilancio unificato, che comprende, indipendentemente
dal
come
siano
finanziate,
le
spese
correnti,
l e s p e s e in c o n t o c a p i t a l e , la s p e s a p e r la s i c u r e z z a s o c i a l e e le s p e s e d e l l a m a g g i o r p a r t e d e l l e
imprese pubbliche. Vi è escluso
solo un
gruppo
60
T a v o l a 3 - La s p e s a del s e t t o r e p u b b l i c o
(a p r e z z i c o s t a n t i )
come
q u o t a del GNP : 1 9 6 0 - 1 9 8 0 .
Totale
1960
1965
1970
1975
1980
29.6
28.7
30.4
32.1
28.7
20.6
19.3
20.5
22.1
20.4
9.0
9.4
9.9
10.0
8.3
del
settore
pubblico
Governo
federale
Governi
statali
e governi
locali
F o n t i : O f f i c e of M a n a g e m e n t
U.S. Government
and B u d g e t , T o t a l G o v e r n a e n t
Printing Office, gennaio
Finances,
1981, e Department
of Commerce, National Incoae and Product Accounts (revised),
dicembre
1980.
r i s t r e t t o e in v i a di e s t i n z i o n e di " e n t i f u o r i bilancio"
( 3 ) . E c i o è : The R u r a l
Electrification
a n d T e l e p h o n e R e v o l v i n g F u n d , The R u r a l T e l e p h o n e
B a n k , The B o a r d o f G o v e r n o r s o f the F e d e r a i R e s e r v e
S y s t e m , The P o s t a i S e r v i c e F u n d , The U . S . R a i l w a y
Association,
The
Federai
Financing
Bank,
The
Synthetic Fuels Corporation.
Tuttavia,
le
spese
di
questi
enti
vengono
comunque presentate e discusse nel bilancio federale
e una parte delle
loro erogazioni
sono
incluse
n e i t o t a l i di b i l a n c i o . Le e r o g a z i o n i c o m p l e s s i v e
di t a l i e n t i , n o n i n c l u s e n e l b i l a n c i o
federale,
a m m o n t a v a n o p e r il 1 9 8 0 s o l o a l 2 . 4 % d e l l e s p e s e
61
c o m p l e s s i v e di b i l a n c i o p e r q u e l l ' a n n o .
I f o n d i p e r la s i c u r e z z a s o c i a l e ( p r e v i d e n z a
sociale, assistenza medica, assicurazione d'invalidità,
indennità
di
disoccupazione,
ecc.)
sono
inclusi
in b i l a n c i o . A d i f f e r e n z a d e l l a
maggior
parte delle altre voci, questi fondi non richiedono
però
una
decisione
annuale.
L'autorizzazione
di s p e s a p e r t a l i p r o g r a m m i è , i n f a t t i , di tipo
permanente.
Solo
quando
si
intende
variare
la
struttura dei benefici riconosciuti o l'imposizion e f i s c a l e , o p p u r e q u a n d o i c o n t r i b u t i che a f f l u i scono
ai
vari
fondi
sono
insufficienti
a
far
fronte
alle
uscite
correnti,
diventa
necessario
r i c o r r e r e ad un a t t o p r e s i d e n z i a l e o c o n g r e s s u a l e .
A
partire
dal
1980,
il
bilancio
federale
h a i n t r o d o t t o u n s i s t e m a di c o n t r o l l o sulle o p e r a zioni
creditizie.
Mentre
la
maggior
parte
dei
prestiti
concessi
da
enti
compresi
in
bilancio
e r a s o g g e t t a a l l e n o r m a l i p r o c e d u r e di c o n t r o l l o
c o n g r e s s u a l e , il v o l u m e d e l l e g a r a n z i e
creditizie
e d e i p r e s t i t i c o n c e s s i al di f u o r i d e l p r o c e s s o
di b i l a n c i o h a i n c o m i n c i a t o ad e s p a n d e r s i e n o r m e mente
alla
fine
degli
Anni
Settanta
(4).
Ora
p e r ò , in b a s e a l l e n u o v e p r o c e d u r e di c o n t r o l l o
d e i c r e d i t i , il b i l a n c i o p r e s i d e n z i a l e , le r i s o l u z i o n i di b i l a n c i o
del Congresso
e le l e g g i
di
stanziamento
sono diventate soggette a limitazioni
in
fatto
di
attività
creditizie.
Nel
1980,
i
nuovi
crediti
e
le
nuove
garanzie
creditizie
ammontavano
al
22.6%
della
spesa;
un po'
meno
di
1/3
di
queste
operazioni
erano
conteggiate
ufficialmente nel bilancio federale.
Le e n t r a t e ( i m p o s t e , t a r i f f e , d a z i e
ti) sono incluse e discusse nel bilancio
T u t t a v i a , l ' a t t e n z i o n e ad e s s e r i v o l t a è
62
contribufederale.
relativa-
[
mente superficiale poiché è abbastanza raro che
vengano
proposti
mutamenti
nella
legislazione
fiscale.
Dal momento
che tale
legislazione
è
permanente,
la s u a e f f i c a c i a
non necessita
di
alcuna azione dà parte del Presidente o del Congresso.
Un'ampia
e
crescente
quota
del
bilancio
federale è classificata come "relativamente incontrollabile".
Nel 1 9 6 7 , tale
quota
rappresentava
il 5 9 % d e l b i l a n c i o ; c o n il 1 9 8 0 e s s a è c r e s c i u t a
fino al 7 6 % . La perdita di controllo della spesa
ha due cause. La prima consiste nelle spese destinate a far fronte a impegni contratti
in a n n i
p r e c e d e n t i p e r v o c i q u a l i , ad e s e m p i o , i p r o g e t t i
di e d i l i z i a p u b b l i c a o q u e l l i m i l i t a r i . A p p r o s s i m a t i vamente
il 17% di tutte
le erogazioni
annuali
rientra
in q u e s t a
categoria.
La seconda
causa
è
rappresentata
dai
programmi
"aperti",
quei
programmi, cioè, c h e , a meno di cambiamenti legislat i v i , i m p e g n a n o il G o v e r n o ad e r o g a r e i b e n e f i c i
previsti
a tutti
gli aventi
diritto. Le spese
per la previdenza sociale, l'indennità di disoccupazione, l'assistenza medica, l'assistenza alimentare
e
gli altri
programmi
analoghi
rientrano
in q u e s t a c a t e g o r i a . L o s t e s s o s i p u ò d i r e , p o i ,
per i pagamenti degli interessi sul debito federale e i t r a s f e r i m e n t i - di f o n d i a i g o v e r n i l o c a l i
in b a s e a l p r o g r a m m a d i general revenue sharing
(compartecipazione delle entrate). Questi programmi
rappresentano
approssimativamente
il
59%
delle
spese di b i l a n c i o .
I
bilanci
tendono
struttura
sono
a
degli
differire
dal
frammentati
stati
bilancio
in
e
degli
considerevolmente
federale.
documenti
enti
locali
nella
Spesso
contabili
loro
essi
diversi:
63
U n b i l a n c i o p e r le s p e s e c o r r e n t i , u n
bilancio
per le s p e s e in c o n t o c a p i t a l e , u n b i l a n c i o per
o g n i i m p r e s a p u b b l i c a . A c i a s c u n tipo di b i l a n c i o
v e n g o n o r i s e r v a t i u n t r a t t a m e n t o ed u n ' a t t e n z i o n e
d i v e r s i . S p e s s o ' il capo d e l l ' E s e c u t i v o e le a s s e m blee
legislative
prestano
attenzione
soltanto
ai b i l a n c i per le s p e s e c o r r e n t i e a q u e l l o per
le
spese
in
conto
capitale.
L'elaborazione
e
il
controllo
sugli
altri
bilanci
sono
affidati
ai t e c n i c i ed a l l ' a m m i n i s t r a z i o n e .
Rappresentazione
della
spesa.
Il
bilancio
del
Governo
federale
è
esposto
per
funzione,
e n t e e t i t o l o di s p e s a . P e r r a g i o n i
esplicative
la r a p p r e s e n t a z i o n e p r i n c i p a l e è q u e l l a per f u n z i o n i ,
c h e sono 1 7 .
050
150
250
270
300
350
Difesa nazionale
Affari internazionali
Ricerca scientifica, spazio e tecnologia
Energia
Risorse naturali
Agricoltura
370
Commercio e credito
all'edilizia
400
Trasporti
450
Sviluppo comunitario e regionale
500
Istruzione, addestramento, impiego e servizi
sociali
550
600
700
750
800
850
900
64
Sanità
P r o g r a m m i di a s s i c u r a z i o n e d e l r e d d i t o
S e r v i z i e b e n e f i c i ai v e t e r a n i di g u e r r a
Amministrazione della giustizia
S p e s e g e n e r a l i di g o v e r n o
Assistenza fiscale non vincolata
Interessi sul debito
I d a t i p e r c i a s c u n a f u n z i o n e sono o r g a n i z z a t i
secondo
un
certo
numero
di
sottofunzioni ;
ve
n e sono in t u t t o 6 7 . Ad e s e m p i o , la s a n i t à
è
suddivisa nelle seguenti sottofunzioni:
551
552
553
554
S e r v i z i di a s s i s t e n z a s a n i t a r i a
Ricerca
I s t r u z i o n e e a d d e s t r a m e n t o d e l l a f o r z a - lavoro
per l'assistenza sanitaria
Salute e sicurezza dei consumatori e dei
lavoratori
Le f u n z i o n i i n t e r s e c a n o e n t i e o r g a n i z z a z i o n i
diversi.
Funzioni
e
sottofunzioni
rappresentano
le
principali
unità
di
analisi
e di
decisione
q u a n d o il C o n g r e s s o d e l i b e r a s u l b i l a n c i o .
Il bilancio
federale viene presentato
anche
p e r a g e n z i a e t i t o l o di s p e s a . Ed è in t a l e f o r m a
c h e le A p p r o p r i a t i o n s
Committees
(le
commissioni
p e r g l i s t a n z i a m e n t i ) d e l C o n g r e s s o lo
esaminano
q u a n d o d e l i b e r a n o s u i 13 n o r m a l i p r o g e t t i l e g i s l a t i v i di s t a n z i a m e n t o c o n i q u a l i v i e n e
concessa
al
Governo
l'autorizzazione
ad
assumere
impegni
di s p e s a . I t i t o l i di s p e s a s o n o c i r c a 1 . 3 0 0 .
Oltre
alla
rappresentazione
delle
nuove
autorizzazioni
di
spesa
che
saranno
necessarie
durante
l'anno
fiscale,
il
bilancio
fornisce
anche
le
stime
delle, u s c i t e
effettive
che
si
verificheranno
in
corso
d'anno,
anche
se
non
è p r e v i s t a a l c u n a f o r m a di c o n t r o l l o o di d e c i s i o n e
in m a t e r i a di u s c i t e e f f e t t i v e . A p p r o s s i m a t i v a m e n te i 3 / 4 (per il 1 9 8 2 c i r c a il 7 6 % ) d e l l e a u t o r i z z a zioni
di
bilancio
accordate
per
un
dato
anno
f i s c a l e si t r a d u c o n o in s p e s e e f f e t t i v e in c o r s o
d'anno.
La
rappresentazione
dei
bilanci
statali
65
e l o c a l i v a r i a m o l t i s s i m o . In l i n e a di m a s s i m a ,
la
rappresentazione
più
comune
di
tali
bilanci
è per e n t e o t i t o l o di s p e s a . A l c u n i
tuttavia
presentano anche una classificazione funzionale.
Durata.
Il
bilancio
federale
è
annuale.
V e n g o n o p e r ò f o r n i t e d e l l e s t i m e per i s u c c e s s i v i
quattro
anni,
ma
soltanto
quelle
concernenti
i p r i m i due a n n i sono s o t t o p o s t e ad u n a q u a l c h e
valutazione
analitica. Resta
comunque
che
anche
queste
valutazioni
non
riflettono
alcun
preciso
o r i e n t a m e n t o in m a t e r i a di i n d i r i z z i p r o g r a m m a t i c i
p e r il f u t u r o . Il d i s c o r s o è d i v e r s o p e r il b i l a n c i o d e l l a d i f e s a . In q u e s t o c a s o c'è u n t e n t a t i v o
di
incorporare
nelle
previsioni
poliennali
gli
effetti
dei
mutamenti
previsti
nei
programmi
di s p e s a . N e l s e t t o r e d e l l e s p e s e c i v i l i , i n v e c e ,
le
cifre
tengono
conto
soltanto
degli
effetti
sul bilancio
dei programmi
la c u i
realizzazione
è p r e v i s t a p e r l ' a n n o f i s c a l e in e s a m e . Per q u a n t o
c o n c e r n e p o i le s t i m e p r e s e n t a t e p e r g l i u l t i m i
d u e a n n i , si t r a t t a in s o s t a n z a di e s t r a p o l a z i o n i
m e c c a n i c h e di t r e n d s s t o r i c i .
Le
risoluzioni
congressuali
sul
bilancio
f o r n i s c o n o t o t a l i e t e t t i di s p e s a p e r un p e r i o d o
di
tre
anni.
L'attenzione
rivolta
ai due
anni
s u c c e s s i v i , p e r ò , n o n è g r a n d e ; è v e r o che a l c u n i
m u t a m e n t i g i à p r e v i s t i di p o l i t i c h e s o n o e s p l i c i t a m e n t e r i f l e s s i n e l l e s t i m e dei due a n n i s u c c e s s i v i ,
ma questa è piuttosto un'eccezione che una regola.
In
linea
di
massima,
il
bilancio
pluriennale
negli Stati Uniti è uno strumento
adottato
sia
dall'Esecutivo
che d a l C o n g r e s s o
per
evidenziare
le
principali
implicazioni
finanziarie
future
delle
decisioni
di
spesa
e
d'imposta prese
in
66
e s a m e in u n d a t o anno f i s c a l e .
I d e c r e t i di s t a n z i a m e n t o h a n n o u n a
durata
t e m p o r a l e v a r i a b i l e . Il g r o s s o d e l l e a u t o r i z z a z i o ni
per
le
operazioni
correnti
viene
approvato
s o t t o f o r m a di " s t a n z i a m e n t i
a n n u a l i " - il
che
s i g n i f i c a che i f o n d i sono s p e n d i b i l i
solo
nel
corso
dell'anno
fiscale.
Alcune
autorizzazioni
di b i l a n c i o p e r v o c i q u a l i , ad e s e m p i o , le o p e r e
p u b b l i c h e e la r i c e r c a s o n o a c c o r d a t e c o m e " s t a n z i a m e n t i p l u r i e n n a l i " , v a l i d i p e r un
determinato
n u m e r o di a n n i - d u e , t r e , c i n q u e , e c c .
Certi
tipi
di
autorizzazione
sono
etichettati
come
"stanziamenti aperti" e sono validi finché l'intero
ammontare
i n d i c a t o sia s t a t o
impegnato
o
finché
sia
stato
raggiunto
l'obiettivo
per
il
quale
i
fondi erano stati stanziati. Alcuni
programmi,
come
quelli
per
l'istruzione,
sono
finanziati
"in
anticipo"
vale
a
dire,
l'autorizzazione
v i e n e a c c o r d a t a in u n d a t o a n n o f i s c a l e , m a l ' e r o g a zione
è prevista
per
l'anno
s u c c e s s i v o . Va
da
sé c h e il m e c c a n i s m o d e g l i s t a n z i a m e n t i a n t i c i p a t i
aiuta
i goyerni
statali
e locali a
programmare
in m a n i e r a p i ù r a z i o n a l e le p r o p r i e s p e s e .
4 . Il ruolo delle previsioni
economiche
Poiché
sia
le
entrate
che
le
uscite
del
bilancio federale sono sensibili alle fluttuazioni
del ciclo
economico, ne discende
inevitabilmente
c h e le p r e v i s i o n i c h e s o n o a l l a b a s e d e l p r o g e t t o
di
bilancio
sono
materia
politicamente
molto
delicata.
Le
conseguenze
di
un
cambiamento
dei
valori
delle
variabili
economiche
principali
(GNP,
inflazione,
disoccupazione,
livello
degli
67
interessi)
sulle
entrate,
sulla
spesa
e
sul
saldo
sono e v i d e n z i a t e n e l l a T a v o l a 4 .
T a l i s t i m e sono f o r n i t e a n c h e n e l
bilancio
f e d e r a l e . Le p r e v i s i o n i sono di c o m p e t e n z a c o m u n e
del Consiglio dei consulenti economici, del Dipartimento del tesoro e dell'Ufficio bilancio
(OMB).
L'iniziativa
in
materia
spetta
al
Consiglio.
Q u a n d o la d e f i n i z i o n e d e l l e p r e v i s i o n i è q u e s t i o n e
particolarmente
delicata,
le
decisioni
finali
vengono
prese
direttamente
dal • Presidente
in
stretta
collaborazione
con
i
suoi
principali
consiglieri politici.
T u t t a v i a , le p r e v i s i o n i t r a c u i il P r e s i d e n t e
p u ò s c e g l i e r e s o n o r i s t r e t t e in m a n i e r a s e n s i b i l e
d a u n c e r t o n u m e r o di f a t t o r i . P r i m a di t u t t o ,
i d a t i di b a s e d e l l a p r e v i s i o n e e c o n o m i c a d e l l ' a m m i nistrazione
sono
resi
pubblici
nei
documenti
di b i l a n c i o
e , in m i n o r m i s u r a , n e l l a R e l a z i o n e
economica
del
Presidente.
Ne
deriva
che
essi
v e n g o n o s o t t o p o s t i ad u n e s a m e a p p r o f o n d i t o d a g l i
e s p e r t i e c o n o m i c i e d a i m e d i a . In s e c o n d o l u o g o ,
vi
è
un'ampia
gamma
di
previsioni
alternative
c o n c u i p o s s o n o e s s e r e c o m p a r a t e le s t i m e d e l l ' a m m i nistrazione. Numerose società commerciali specializz a t e in p r e v i s i o n i e c o n o m i c h e p u b b l i c a n o m e n s i l m e n te p r e v i s i o n i s u l l o s t a t o d e l l ' e c o n o m i a ;
inoltre,
un'altra
serie
di
previsioni
è
fornita
dagli
economisti accademici e dagli esperti degli uffici
studi
delle
maggiori
società.
Infine,
esiste
la previsione dell'Ufficio bilancio
del Congresso
( C B O ) . P e r r a g i o n i di c r e d i b i l i t à , a l l ' a m m i n i s t r a zione conviene
che le sue p r e v i s i o n i n o n
siano
molto
più
ottimistiche
di
quelle
degli
esperti
privati.
Tra
l'altro,
è
generalmente
noto
che
lo
stesso
Consiglio
dei
consulenti
economici
68
I
ì
n e l p r e p a r a r e le sue p r e v i s i o n i u t i l i z z a p a r z i a l mente
i più
importanti
modelli
econometrici del
settore privato.
Il
Congresso,
nella
sua
valutazione
del
b i l a n c i o , n o n è t e n u t o ad a c c e t t a r e le p r e v i s i o n i
economiche
dell'amministrazione.
Le
Commissioni
b i l a n c i o , dopo a v e r e s a m i n a t o
le p r e v i s i o n i
del
CBO, dell'amministrazione e degli istituti privati,
c o m e p u r e le s t i m e d e l p r o p r i o s t a f f , f o r m u l a n o
un
insieme
di
ipotesi
economiche
sulle
quali
vengono
basate
le
risoluzioni
congressuali
di
b i l a n c i o . S p e s s o q u e s t o i n s i e m e di i p o t e s i c o r r i s p o n de a l l e p r e v i s i o n i d e l C B O , m a a l t r e v o l t e p u ò
e s s e r e u n i b r i d o r i c a v a t o da v a r i e p r e v i s i o n i .
In l i n e a di m a s s i m a , le p r e v i s i o n i e c o n o m i c h e
a l l a b a s e d e l l e s t i m e di b i l a n c i o s o n o a b r e v e
t e r m i n e e a b b r a c c i a n o u n p e r i o d o di d u e a n n i . V e n g o n o
altresì formulate
delle ipotesi anche per i tre
anni successivi, ma tali ipotesi non costituiscono
una
previsione
attendibile.
Servono,
piuttosto,
a d e l i n e a r e il p e r c o r s o da s e g u i r e p e r il c o n s e g u i m e n t o di c e r t i o b i e t t i v i
in m a t e r i a di
prezzi,
crescita e occupazione.
Anche i bilanci
degli
stati
sono
sensibili
all'andamento
del ciclo
economico. Perciò,
anche
l a m a g g i o r p a r t e di t a l i b i l a n c i si b a s a su u n a
previsione
esplicita
delle
tendenze
dell'economia
locale. Tali previsioni
s o n o di s o l i t o
derivate
d a l l ' a n a l i s i d e l l e r e l a z i o n i o s s e r v a t e in p a s s a t o
fra
l'economia
statale
e
l'economia
nazionale.
P e r l a p r e v i s i o n e a l i v e l l o n a z i o n a l e si r i c o r r e
di s o l i t o ad u n a d e l l e s o c i e t à c o m m e r c i a l i s p e c i a lizzate.
Solo
alcuni
degli
stati
più
grandi
- p e r e s e m p i o la C a l i f o r n i a e N e w Y o r k - a d o t t a n o
propri modelli econometrici.
69
li
Gran
parte
dei
bilanci
degli
enti
locali
sono
relativamente
insensibili
allo
stato
della
congiuntura economica nel breve periodo. Bastano,
in e f f e t t i , p o c h e p r e v i s i o n i di b a s e
concernenti
l'inflazione, i tassi d'interesse sulle obbligazioni municipali e simili. Generalmente, tali previsioni
non
sono
evidenziate
nei
bilanci.
Poiché
le s p e s e l o c a l i n o n s o n o g u i d a t e in m o d o i n c o n t r o l labile
dai
fattori
economici,
l'atteggiamento
prevalente
è q u e l l o di r i d u r r e in t e r m i n i r e a l i
l'offerta
di
servizi
quando
il
deterioramento
delle condizioni economiche fa salire i costi.
5. Il processo di formazione del bilancio
Il b i l a n c i o f e d e r a l e v i e n e e l a b o r a t o a t t r a v e r s o
un lungo processo
dialettico, Circa 9 mesi prima
c h e il p r o g e t t o
di bilancio
dell'amministrazione
s i a m a n d a t o al C o n g r e s s o (il c h e a v v i e n e in g e n n a i o ) , il P r e s i d e n t e e i s u o i p r i n c i p a l i c o n s i g l i e r i
n e f i s s a n o le l i n e e g e n e r a l i . Q u e s t e s o n o t r a d o t t e
in
"indicazioni
di
bilancio"
preliminari
ovvero
t e t t i di s p e s a p e r le s i n g o l e a g e n z i e , e , i n s i e m e
alle
direttive
prograipmatiche,
sono
trasmesse
ai
vari
dipartimenti
durante
l'estate
dall'OMB.
In a u t u n n o
i dipartimenti
presentano
le
proprie
proposte di bilancio.'Esse sono esaminate e modificate
dallo
staff
dell'0MB.
Successivamente
i
ministri
a
capo
dei
vari
dipartimenti
possono
a p p e l l a r e le d e c i s i o n i d e l l ' 0 M B p r i m a a l d i r e t t o r e
dello
stesso
e
poi
direttamente
al
Presidente.
Va da sé che questo processo dialettico
è caratterizzato
da
una
serie
di
trattative
complesse
e di manovre politiche.
71
Durante
la
formulazione
del
progetto
di
b i l a n c i o d e l P r e s i d e n t e u n a m o l t e p l i c i t à di a t t o r i
p u ò c o n t r i b u i r e a l i ' i n t r o d u z i o n e di n u o v i p r o g r a m m i
e
al
cambiamento
dei vecchi.
I dipartimenti
e
le a g e n z i e sono p r o b a b i l m e n t e la p r i n c i p a l e f o n t e
di iniziative
in t a l s e n s o . In a l c u n i c a s i , i
l o r o s u g g e r i m e n t i e le loro r a c c o m a n d a z i o n i r a p p r e sentano
lo
sviluppo
consapevole
e razionale
di
n u o v e p o l i t i c h e ; in a l t r i c a s i , le loro p r o p o s t e
r i f l e t t o n o , i n v e c e , le i s t a n z e d e i p r o p r i a s s i s t i t i
0 d e i g r u p p i d ' i n t e r e s s e ad e s s i l e g a t i . Lo s t e s s o
staff
dell'OMB
può
essere
una
fonte
di
nuove
p o l i t i c h e . I n f i n e , c'è lo s t a f f d e l l a C a s a B i a n c a
- il C o n s i g l i o per le q u e s t i o n i di p o l i t i c a i n t e r n a ,
1
consiglieri
politici
del
Presidente,
ecc.
che
potrebbe
sostenere
una
proposta
e
farla
includere nel bilancio.
A differenza
di q u a n t o a v v i e n e n e i
sistemi
d i g o v e r n o p a r l a m e n t a r e , il b i l a n c i o p r e s i d e n z i a l e
è u n a p r o p o s t a p i ù c h e u n p r o g e t t o di l e g g e v e r o
e p r o p r i o . D u r a n t e la c o m p l e s s a f a s e c o n g r e s s u a l e
d e l p r o c e s s o di b i l a n c i o , le p r o p o s t e d e l l ' E s e c u t i v o
sono minuziosamente esaminate, sottoposte a critica,
modificate ' e
talvolta respinte.
Mentre
è
vero
c h e la p r o p o s t a di b i l a n c i o d e l P r e s i d e n t e f i s s a
i c o n t o r n i d e l d i b a t t i t o ed i l i m i t i d e l l e i n n o v a zioni
accettabili,
non
è
affatto
c e r t o che
il
Congresso
approvi
le
principali
iniziative
di
bilancio
volute
dal
Presidente.
Può
succedere
i n v e c e c h e le c o m m i s s i o n i di m e r i t o d e l C o n g r e s s o
r i f i u t i n o a v o l t e p e r s i n o di t e n e r e d e l l e u d i e n z e
su certe p r o p o s t e .
Il b i l a n c i o f e d e r a l e è d i s c u s s o d a l C o n g r e s s o
s e c o n d o u n i t e r che si s v i l u p p a in t r e f a s i s o l o
vagamente
coordinate tra loro. Nella prima
fase,
72
k
le c o m m i s s i o n i
bilancio della Camera e del Senato
formulano
due
"concurrent
rèsolutions"
che
il
C o n g r e s s o è c h i a m a t o ad a p p r o v a r e . La p r i m a r i s o l u z i o n e , in m a g g i o , s t a b i l i s c e i t o t a l i ; la s e c o n d a ,
in s e t t e m b r e , f i s s a i l i m i t i r e l a t i v i a l l e a u t o r i z z a z i o n i , a l l e u s c i t e , a l l e e n t r a t e e al
debito
pubblico.
Le
autorizzazioni
e
le
uscite
sono
suddivise
a
seconda
delle
funzioni
principali.
Successivamente vengono passate a ciascuna Commiss i o n e di m e r i t o d e l C o n g r e s s o u n a s e r i e di i n d i c a zioni
quantitative
sul
livello
massimo
delle
autorizzazioni concesse.
La
seconda
fase
concerne
le
procedure
di
autorizzazione.
Secondo
le
norme
congressuali,
non possono
essere stanziati fondi per una data
attività,
se n o n q u à n d o
sia stata emanata una
l e g g e c h e l ' a u t o r i z z i . L a l e g g e di a u t o r i z z a z i o n e
stabilisce
il
programma,
fissa
un
limite
alla
spesa che può essere sostenuta per la sua attuazione e indica la validità temporale dell'autorizzaz i o n e a l l a s p e s a . In g e n e r e , le c o m m i s s i o n i
di
m e r i t o d e l C o n g r e s s o c h e si o c c u p a n o d e l l a l e g i s l a z i o n e s o s t a n z i a l e n o n s o n o le s t e s s e c h e si o c c u p a no degli stanziamenti annuali relativi a ciascun
programma.
L a t e r z a f a s e c o n c e r n e le p r o c e d u r e di s t a n z i a m e n t o . In q u e s t a f a s e , le v a r i e
sottocommissioni
delle
commissioni
per
gli
stanziamenti
della
Camera e del Senato soppesano
le r i c h i e s t e
del
Presidente, gli obiettivi, i limiti fissati dalle
risoluzioni
congressuali
e
le
istanze
dei
vari
gruppi d'interesse. Successivamente, esse formulano
13 diversi progetti
legislativi
di
stanziamento,
che
forniscono
le
autorizzazioni
di
spesa
ai
v a r i d i p a r t i m e n t i ed a g e n z i e . P i ù o m e n o il 6 0 %
73
di t u t t e le a u t o r i z z a z i o n i di s p e s a p a s s a a t t r a v e r so q u e s t i p r o g e t t i l e g i s l a t i v i a s c a d e n z a a n n u a l e .
Il r e s t o d e l l e a u t o r i z z a z i o n i p r o v i e n e da
leggi
s o s t a n z i a l i di s p e s a che s o n o di tipo p e r m a n e n t e
0 a u t o m a t i c o - ad esempio., p e r q u a n t o
riguarda
1 pagamenti degli interessi sul debito
pubblico
e q u e l l i p e r la p r e v i d e n z a s o c i a l e . I
progetti
di
stanziamento
sono
atti
legislativi
distinti
che
vengono
approvati
dal
Congresso
in
tempi
diversi
e
a
ritmi
diversi.
Cosi,
è
possibile
c h e il b i l a n c i o di c e r t i d i p a r t i m e n t i sia a p p r o v a t o
m e n t r e q u e l l o d i a l t r i l a n g u e n e l l e .aule c o n g r e s s u a li.
In
breve,
il b i l a n c i o
federale non è mai
a p p r o v a t o in u n ' u n i c a s o l u z i o n e . E
può s u c c e d e r e
a n c h e che il C o n g r e s s o g i u n g a a u n a
situazione
di
stallo
e
rifiuti
di
approvare
un
progetto
di
stanziamento.
In
tal
caso,
i
dipartimenti
e
le
agenzie
interessati
operano
sulla
base
di u n a " r i s o l u z i o n e c o n t i n u a t i v a " - u n a p r o c e d u r a
c h e di n o r m a p e r m e t t e ai d i p a r t i m e n t i di s p e n d e r e ,
in
quelle
aree
soggette
a controversia,
entro
l i m i t i c o r r i s p o n d e n t i a l l a s o m m a m i n o r e fra q u e l l e
s t a n z i a t e in c i a s c u n r a m o d e l C o n g r e s s o .
Nonostante
che
i governi
statali
e
locali
dipendano
da trasferimenti
dal bilancio
federale
per
finanziare
circa
il
26%
d e l l a loro
spesa,
n o n e s i s t e u n m e c c a n i s m o s i g n i f i c a t i v o di c o o r d i namento
tra
questi
livelli
di
governo
durante
il p r o c e s s o di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o
federale.
Accade, piuttosto, che essi siano trattati
come
un altro grande gruppo d'interesse - a cui
si
permette
e
da
cui
ci
si a s p e t t a u n ' a z i o n e
di
pressione
sui
vari
centri
decisionali,
ma
al
quale non viene accordato alcun particolare trattamento .
74
La
formulazione
del
bilancio,
a
livello
s t a t a l e , è d o m i n a t a d a l l ' E s e c u t i v o - il G o v e r n a t o r e .
A
causa
delle
loro
limitate
disponibilità
di
personale,
le
assemblee
legislative
statali
non
sono in c o n d i z i o n e di m o d i f i c a r e s i g n i f i c a t i v a m e n t e
l e p r o p o s t e di b i l a n c i o d e l G o v e r n a t o r e . I n o l t r e ,
molti
governatori
hanno
un
diritto
di v e t o
su
singole
voci
del
bilancio
e,
perciò,
possono
efficacemente contrastare l'azione delle assemblee.
P e r di p i ù , i b i l a n c i s t a t a l i e l o c a l i , a d i f f e r e n z a di q u e l l o f e d e r a l e , s o n o s o l i t a m e n t e a p p r o v a t i
in
un
singolo
progetto
o,
a l m a s s i m o , in
due
p r o g e t t i - un b i l a n c i o
di c o n t o c a p i t a l e e un
bilancio di parte corrente.
6 . Il processo di aggiustamento del bilancio
I l f a t t o c h e il b i l a n c i o
federale non
sia
un
singolo
atto
legislativo
comporta
che
esso
sia soggetto a mutamenti quasi continui. Intanto
il P r e s i d e n t e è t e n u t o a d . a g g i o r n a r e e r i e s a m i n a r e ,
in a p r i l e e l u g l i o , le s t i m e di b i l a n c i o p r e s e n t a t e
m gennaio. Inoltre, vengono continuamente apportate
modifiche nel corso delle trattative che accompag n a n o l ' e s a m e d e l l a p r o p o s t a di b i l a n c i o p r e s i d e n z i a l e in C o n g r e s s o . S u c c e d e c o s ì
che certe iniziative vengano
lasciate
cadere e che altre
siano
aggiunte.
E'
importante
comunque
rendersi
conto
di u n f a t t o :
a n c h e se il b i l a n c i o è un
comodo
veicolo
per
introdurre
molti
programmi
nuovi,
né
il C o n g r e s s o , n é
il P r e s i d e n t e
si s o n o
mai
sentiti
costretti
ad
attendere
la
presentazione
del
nuovo
progetto
di
bilancio
per
annunciare
importanti
proposte
legislative
con
rilevanti
75
implicazioni
fiscali.
Lo
strumento
utilizzato
per
l'aggiustamento
delle
spese
dopo
l'approvazione
definitiva
del
bilancio
è
costituito
dal
progetto
legislativo
di
stanziamenti
supplementari.
Sebbene
l'OMB
dissuada
da
questa
prassi,
le
agenzie
possono
richiedere
stanziamenti
supplementari
per
far
fronte
ad
esigenze
inderogabili,
che
non
erano
state
previste
al
momento
dell'approvazione
del
bilancio. L'aumento dei costi derivante dal mutamento
del
ciclo
economico,
programmi
di
sostegno
dell'economia, aumenti salariali per i dipendenti
federali, spese per calamità naturali o per impreviste esigenze nel settore della difesa
nazionale
e
nuove
iniziative
legislative
rappresentano
le principali cause dei più recenti
stanziamenti
supplementari. Dal 1970 al 1980, gli stanziamenti
supplementari
hanno
rappresentato
in
media
il
7 . 6 % di t u t t i g l i s t a n z i a m e n t i ( 5 ) . Q u e s t e r i c h i e s t e
sono trattate
in m a n i e r a i d e n t i c a a q u e l l a
dei
n o r m a l i p r o g e t t i l e g i s l a t i v i di s t a n z i a m e n t o .
Riduzioni
di
spesa
durante
l'anno
fiscale
possono
ottenersi
p e r m e z z o s i a di d i l a z i o n i che
d i t a g l i v e r i e p r o p r i . N e l p r i m o c a s o , il P r e s i d e n t e p u ò r i c h i e d e r e che g l i i m p e g n i p e r s p e s e g i à
autorizzate
dal
Congresso
siano
dilazionati,
ma non oltre
la s c a d e n z a d e l l ' a n n o
f i s c a l e . Se
nessuna delle Camere del Congresso solleva obiezion i , tale richiesta viene a p p r o v a t a . Nel
secondo
caso, è l'autorizzazione
s t e s s a di b i l a n c i o
che
v i e n e c a n c e l l a t a . I t a g l i di s p e s a p o s s o n o a v e r
luogo
s o l o se il C o n g r e s s o v o t a a f a v o r e
della
proposta del Presidente
entro
il t e r m i n e di
45
g i o r n i d a l l a s u a p r e s e n t a z i o n e . In c a s o c o n t r a r i o ,
in
base
ali'Anti-Deficiency
Act,
l'Esecutivo
76
i
k
d e v e i m p e g n a r e la s p e s a a u t o r i z z a t a d a l C o n g r e s s o
p e r g l i s c o p i s p e c i f i c a t i in b i l a n c i o . Una q u a l c h e
riprogrammazione
degli
stanziamenti
all'interno
d e i v a r i t i t o l i di b i l a n c i o e f r a di e s s i è p e r m e s s a
a
condizione
di
ottenere
l'approvazione
anche
i n f o r m a l e d e l l e r e l a t i v e c o m m i s s i o n i congressuali'.
La m a g g i o r p a r t e d e l l e p r o c e d u r e di b i l a n c i o
a livello statale o locale non permettono aggiustamenti nelle spese o nelle imposte durante l'anno
f i s c a l e . Una r a g i o n e di c i ò s t a n e l f a t t o
che
l e a s s e m b l e e l e g i s l a t i v e di s o l i t o si r i u n i s c o n o
per
soli
pochi
mesi
all'inizio
di
ogni
anno.
Di c o n s e g u e n z a , l ' E s e c u t i v o (vale a d i r e il G o v e r n a t o r e ) g o d e g e n e r a l m e n t e di m a g g i o r i p o t e r i d i s c r e z i o n a l i , che non a livello federale, per riprogrammare
fondi o attuare altri aggiustamenti
che
tengano
c o n t o di s v i l u p p i i m p r e v i s t i .
Note
(1)
Dal
1976
l'anno
fiscale federale va
dal
1° ottobre
al
30
s e t t e m b r e . La
maggior
parte
d e g l i a n n i f i s c a l i s t a t a l i i n i z i a n o il 1 ° l u g l i o
o
si
uniformano
all'anno
fiscale
federale.
Un
solo
Stato
fa
partire
il
suo a n n o f i s c a l e
il
1 ° a p r i l e e u n a l t r o , il 1 ° s e t t e m b r e . G r a n p a r t e
degli anni fiscali a livello dei governi locali
i n i z i a n o il 1 ° g e n n a i o o il 1 ° l u g l i o ; e s i s t o n o ,
t u t t a v i a , e n t i l o c a l i in c u i l ' a n n o f i s c a l e
ha
i n i z i o in q u a l s i a s i m e s e d e l l ' a n n o . Si v e d a U . S .
Department
of
Commerce,
Bureau
of
the
Census,
Governmental Fiscal Years in 1977, Special Studies.
(2)
Le c i f r e r i p o r t a t e in q u e s t o s t u d i o s e g u o n o
l a p r a t i c a a d o t t a t a d a l l ' 0 M B , che u n i s c e le c i f r e
del settore statale e locale sulla base del National
I n c o m e A c c o u n t (NIA) c o n i d a t i di b i l a n c i o c o n s o l i dati
per
il
settore
federale.
Tutte
le
cifre
si
riferiscono
all'anno
fiscale
f e d e r a l e . '.Le
cifre statali e locali escludono, sia come entrate
che
come
uscite,
i fondi
concessi
dal
Governo
f e d e r a l e s o t t o f o r m a di s o v v e n z i o n i . Q u e s t i u l t i m i
sono inclusi tra le spese del settore federale.
(3) E s i s t o n o a n c h e a l c u n e i m p r e s e p r i v a t e f i n a n z i a t e
d a l G o v e r n o . S e b b e n e s i a n o s o g g e t t e ad u n c e r t o
g r a d o di s o r v e g l i a n z a f e d e r a l e , s o n o , p e r ò , i n d i p e n d e n t i d a l G o v e r n o ed i l o r o i n t r o i t i e le loro
s p e s e n o n s o n o c o m p r e s i in b i l a n c i o . Le i m p r e s e
c h e r i e n t r a n o in q u e s t a c a t e g o r i a s o n o le s e g u e n t i :
78
ì
Student
Federai
Federai
Federai
Loan Marketing Association
National Mortage Association
Home Loan Bank System
Home Loan Mortage Corporation.
(4)
In p a r t e , c i ò fu d o v u t o ad u n
espediente
a t t r a v e r s o c u i a g e n z i e c o m p r e s e in b i l a n c i o h a n n o
ceduto
i propri
crediti
alla
Federai
Financing
B a n k , che è u n ' a g e n z i a f u o r i b i l a n c i o , t r a s f o r m a n d o ,
perciò,
questi
prestiti
compresi
in
bilancio
in p r e s t i t i f u o r i b i l a n c i o .
(5)
Cfr. Congressional Budget Office, Supplemental
Appropriations in the 1970s, Staff Working P a p e r ,
luglio 1981.
1
•
•
•
-
IL C A S O D E L C A N A D A
dello staff del Treasury Board
1. Andamento e struttura della finanza pubblica
A p a r t i r e d a l 1 9 6 0 la c r e s c i t a d e l s e t t o r e
p u b b l i c o r i s p e t t o al, G N P in C a n a d a è s t a t a n o t e v o l e ,
sia d a l lato d e l l a s p e s a c h e d a l l a t o d e l l e e n t r a te
(cfr. Tavola 1). Durante
il p e r i o d o i n c u i
la crescita economica è stata sostenuta e relativamente
rapida
(1964-1974),
il
settore
pubblico
si è m a n t e n u t o i n u n a p o s i z i o n e d i a t t i v o ,
sebbene
la c r e s c i t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a c o m e q u o t a d e l
GNP si sia verificata quasi p e r intero in questo
p e r i o d o . N e l 1 9 7 4 , il G o v e r n o c e n t r a l e h a i n a u g u r a t o
una politica di restrizione della spesa limitando
il t a s s o d i c r e s c i t a d e l l e u s c i t e
al tasso di
crescita del G N P .
Nel
periodo
di s t a g n a z i o n e
economica, con
o senza alti tassi d'inflazione - rispettivamente
t r a i l 1 9 6 0 - 6 3 e il 1 9 7 5 - 8 0 - i l s e t t o r e p u b b l i c o
ha presentato invece larghi deficits in percentuale
del G N P .
I tassi annuali medi di crescita delle
spese
e delle entrate pubbliche totali sono stati identici f r a i l 1 9 6 0 e i l 1 9 8 0 ( c f r . T a v o l a 2 ) . T u t t a v i a ,
la
spesa
del Governo
centrale
è aumentata
in
media
di un punto p i ù delle entrate
a partire
dal 1 9 6 0 . Lo squilibrio n e i tassi di c r e s c i t a ,
considerando . periodi
eli c i n q u e
anni,
è
stato
p i ù m a r c a t o f r a i l 1 9 7 0 e il 1 9 7 5 c h e n e l s u c c e s s i vo q u i n q u e n n i o . Il r a p i d o i n c r e m e n t o d e l l e e n t r a t e
del
Governo
centrale
nel periodo
precedente
è
dovuto
alla
combinazione
di un'elevata
crescita
reale
dell'economia
e di un consistente
aumento
delle entrate fiscali, derivante dall'accelerazione
del processo inflazionistico. Nel 1 9 7 4 , per prevenire l'ulteriore drenaggio fiscale, furono completamen-
83
te i n d i c i z z a t e sia le fasce dell'.imposta p e r s o n a l e
s u l r e d d i t o s i a le e s e n z i o n i . Q u e s t o p r o v v e d i m e n t o , i n s i e m e a l l a d i m i n u z i o n e d e i t a s s i di c r e s c i t a
r e a l e n e l p e r i o d o s e g u e n t e , h a r i d o t t o il t a s s o
di c r e s c i t a d e l l e e n t r a t e e h a p o r t a t o a l l ' a d o z i o n e di u n a p o l i t i c a r e s t r i t t i v a d e l l a s p e s a p u b b l i ca.
Di
conseguenza,
i tassi
di c r e s c i t a
delle
spese
e d e l l e e n t r a t e sono c a l a t i d r a m m a t i c a m e n t e
durante
il p e r i o d o 1 9 7 5 - 1 9 8 0 r i s p e t t o al p e r i o d o
precedente.
La
spesa
del
Governo
federale,
come
quota
della spesa pubblica totale, è rimasta nel decennio
1 9 7 0 - 8 0 a l di s o t t o d e l l i v e l l o d e l 1 9 6 5
(cfr.
Tavola
3). Al
contrario,
la
s p e s a dei
governi
provinciali è aumentata significativamente. Questa
t e n d e n z a è il r i s u l t a t o
di u n a r i d u z i o n e
nella
q u o t a di s p e s e d e i g o v e r n i m u n i c i p a l i d a l m o m e n t o
c h e le p r o v i n c e
s o n o a n d a t e a s s u m e n d o un
ruolo
s e m p r e p i ù i m p o r t a n t e in a r e e di c o m p e t e n z a d e i
governi
l o c a l i , c o s ì c o m e sono a u m e n t a t i i loro
i m p e g n i in s e t t o r i c h e u n a v o l t a e r a n o p r i n c i p a l mente
di
competenza
del
Governo
centrale,
ad
e s e m p i o , lo s v i l u p p o i n d u s t r i a l e . La q u o t a f e d e r a l e ,
indicata nella Tavola 3, non include i rilevanti
trasferimenti
intergovernativi,
che
ammontano
ad oltre 1/5 delle spese complessive del Governo
federale (Cfr. Tavola 4).
La s p e s a p e r b e n i e s e r v i z i e p e r la f o r m a z i o n e di c a p i t a l e
lordo
è scesa come
quota
delle
spese del Governo centrale
( c f r . T a v o l a 4 ) . Si
sono
registrati,
invece,
incrementi
notevoli
nelle spese del Governo centrale per gli interessi
sul debito pubblico e per i sussidi - soprattutto
quelli a favore dei consumatori
per ridurre
il
c o s t o d e l p e t r o l i o i m p o r t a t o . Le q u o t e di s p e s a
86
dei g o v e r n i p r o v i n c i a l i , p e r c a t e g o r i e e c o n o m i c h e ,
n o n sono c a m b i a t e in m o d o a l t r e t t a n t o
rilevante,
p e r q u a n t o a n c h e in q u e s t o c a s o l ' i n c i d e n z a d e g l i
i n t e r e s s i sul d e b i t o e d e i s u s s i d i si s i a a c c r e s c i u ta.
2 . La s t r u t t u r a d e l l a s p e s a d e l G o v e r n o
federale
Nel mettere a fuoco l'analisi seguente sulla
s p e s a .del
Governo
federale,
i
dati
statistici
impiegati
sono
quelli
dei
Pubblio
Accounts
del
Canada piuttosto che quelli dei National
Incoine
and
Expenditure
Accounts.
Questo
facilita
la
comprensione
dei metodi e dei concetti
relativi
al b i l a n c i o f e d e r a l e e f o r n i s c e u n a c a t e g o r i z z a z i o ne delle spese per settore d'intervento.
Il b i l a n c i o di s p e s a p u ò e s s e r e c l a s s i f i c a t o
in v o c i di s p e s a " s t a t u t a r i e " , il c u i f i n a n z i a m e n to è a u t o r i z z a t o in m o d o c o n t i n u a t i v o d a l l a l e g i s l a zione
vigente,
e
in
voci
il c u i
finanziamento
è
autorizzato
con
leggi
di
stanziamento
votate
dalle assemblee
legislative
o g n i a n n o . Le
spese
statutarie
includono
gli
interessi
sul
debito
p u b b l i c o , i t r a s f e r i m e n t i f i s c a l i ad a l t r i l i v e l l i
di
Governo,
gli
assegni
familiari,
le
pensioni
di v e c c h i a i a e , i n f i n e , i c o n t r i b u t i d e l G o v e r n o
ali'Unemployment Insurance Fund (Fondo assicurativo
contro
la
disoccupazione).
Nell'anno
fiscale
1981-82
queste
spese
statutarie
hanno
raggiunto
quasi
il
56%
delle spese
federali, contro
il
5 4 % n e l 1 9 7 1 - 7 2 . Le s p e s e s t a t u t a r i e s o n o a n d a t e
crescendo
ad
un
ritmo
più
veloce
della
spesa
pubblica
totale.
E
ciò
si
deve
principalmente
all'incremento degli interessi sul debito pubblico
89
ed al f a t t o che la m a g g i o r p a r t e d e i t r a s f e r i m e n t i
più
importanti
è automaticamente
agganciata
per
legge
agli
indici quali, l'Indice
dei prezzi
al
consumo.
Le u s c i t e t o t a l i p o s s o n o a n c h e e s s e r e e s a m i n a t e
in r a p p o r t o
al f a t t o che s i a n o o meno c o m p r e s e
in
bilancio.
Le
spese
fuori-bilancio,
che
nel
1 9 8 1 - 8 2 sono a m m o n t a t e a m e n o d e l l ' 1 % d e l t o t a l e
della
spesa
federale,
riguardano
generalmente
i m u t u i , g l i i n v e s t i m e n t i , le a n t i c i p a z i o n i alle
imprese pubbliche controllate dal Governo federale,
gli
enti
internazionali,
gli
aiuti
all'estero
ed i s u s s i d i in c o n t o c a p i t a l e p e r s c o p i d e t e r m i n a t i •
Il b i l a n c i o di s p e s a f e d e r a l e , in c o n f o r m i t à
con gli sviluppi recenti nel campo
dell'analisi
delle
politiche
pubbliche,
viene
formulato
in
termini
di
"envelopes".
Un
envelope
indica
le
risorse
disponibili
per
un
particolare
settore
p e r t u t t e le a g e n z i e di s p e s a che s v o l g o n o f u n z i o n i
in
quel
settore.
La
ripartizione
per
envelopes
della
spesa
nel
bilancio
1981-82
è
presentata
nella Tavola 5.
Un
cenno
a
parte
meritano
le p e n s i o n i
di
vecchiaia.
Esse
sono
finanziate
parzialmente
a t t r a v e r s o il s i s t e m a f i s c a l e p e r m e z z o d e i c o n t r i b u t i v e r s a t i d a i d a t o r i di l a v o r o e d a i l a v o r a t o r i
a fondi s p e c i a l i . Nel 1980, sulla base dei dati
dei National Accounts, i pagamenti correnti derivanti
da
questi
fondi
(il
Canada Pension
Pian
- P i a n o di p e n s i o n e c a n a d e s e - e il Q u e b e c P e n s i o n
P i a n - P i a n o di p e n s i o n e d e l Q u e b e c ) a m m o n t a v a n o
a 2.6 miliardi
di d o l l a r i o v v e r o al 2 . 1 % d e l l a
spesa
pubblica
totale.
Queste
spese,
tuttavia,
non sono incluse nel bilancio del Governo federale,
in
base
alle
convenzioni
dei
Public
Accounts
90
T a v o l a 5 - La s t r u t t u r a d e l l a s p e s a f e d e r a l e per s e t t o r e
d'inter-
vento:' 1 9 8 1 - 8 2 .
Settore d'intervento
Erogazioni
(Envelopes)
complessive
Energia
4.8
Sviluppo economico
10.1
Affari
40.6
sociali
Giustizia e affari legali
2.1
Amministrazione
5.9
fiscale
Affari esteri
2.5
Difesa
8.7
Parlamento
0.2
Servizi
governativi
Debito pubblico
Totale
{%)
6.9
18.2
100.0
del
Canada.
Il
Governo
centrale,
attraverso
il
s u o b i l a n c i o di s p e s a , f i n a n z i a a n c h e i p r o g r a m m i
di s o s t e g n o
del reddito degli anziani per mezzo
dell'Old Age Security, Guaranteed Income Supplement
e
Spouse's
Allowance.
Nell'anno
fiscale
19818 2 le s p e s e p e r q u e s t i p r o g r a m m i s o n o
ammontate
al
12.9%
delle
spese
di
bilancio
e al
22.8%
delle spese statutarie.
91
3. Caratteristiche generali del processo di bilancio
del Governo federale
La s t i m a d e l l e e n t r a t e e d e l l e
spese
del
Governo
federale
è presentata
al Parlamento
e
al pubblico essenzialmente attraverso due documenti :
1) il Budget Speech
(Discorso d i b i l a n c i o ) d e l
M i n i s t r o d e l l e f i n a n z e e 2 ) il b i l a n c i o d i s p e s a
redatto dal Presidente
del Treasury Board
sotto
forma
di
Main
Estimates
annuali.
Il
Discorso
di b i l a n c i o ,
che include
tra la documentazione
di s u p p o r t o a n c h e u n a s t i m a s i n t e t i c a d e l l e e n t r a t e
e
delle
spese,
è pronunciato
periodicamente in
Parlamento, ma non necessariamente con una scadenza
annuale
prestabilita.
Esso
offre
l'opportunità
al Ministro delle finanze di fare il punto sulle
priorità economiche
del Governo e di sottoporre
a
revisione
l'intera
situazione
finanziaria
a
l i v e l l o d i G o v e r n o f e d e r a l e . Il b i l a n c i o d i s p e s a ,
i n v e c e , è p r e s e n t a t o in P a r l a m e n t o o g n i p r i m a v e r a
ed
include
dettagliate
previsioni
sulle
spese
programmate
dal
Governo
per l'anno
finanziario
s u c c e s s i v o . S e b b e n e i d u e d o c u m e n t i (Budget Speech
e
Main
Estimates)
siano
interrelati,
occorre
guardare al secondo p e r avere i risultati dettagliati
del processo
di allocazione
delle
risorse
di b i l a n c i o .
La p a r t e s e g u e n t e d i q u e s t o s a g g i o è i n c e n t r a t a
sull'analisi
dei processi
che sono
alla
base
del
sistema
di
bilancio
del Governo
federale
e
che culminano
nella
pubblicazione
d e l l e Main
Estimates.
Va rilevato
che questo
documento
è
stato
nel • passato
principalmente
un
documento
annuale
diretto
ai
membri
del Parlamento
per
fornire loro i dati necessari a prendere decisioni
92
sul l i v e l l o d e g l i s t a n z i a m e n t i p e r l ' a n n o f i s c a l e
s u c c e s s i v o . Di r e c e n t e , in c o n c o m i t a n z a
con
gli
sviluppi
del
processo
di
bilancio
all'interno
dell'Esecutivo,
la
documentazione
relativa
alle
Main Estimates è stata ampliata fino a comprendere
anche
i
dati
sul
piano
di
spesa
quinquennale
del Governo. Tuttavia, gli stanziamenti
decretati
d a l P a r l a m e n t o s o n o a n c o r a di d u r a t a a n n u a l e .
4 . Il sistema di gestione dei programmi e della spesa
(The P o l i c y a n d E x p e n d i t u r e M a n a g e m e n t S y s t e m
PEM)
Il
processo
di
formazione del
bilancio
si
svolge nel contesto
del P E M System
(Sistema
di
gestione dei programmi e delle spese), introdotto
di
recente.
Il
sistema
PEM
si
sviluppa
lungo
tre d i r e t t r i c i :
1) la d e t e r m i n a z i o n e
del
quadro
all'interno
del
quale
il
Governo
amministrerà
i suoi programmi politici e le sue risorse finanziar i e ; 2 ) u n m o d u l o di o r g a n i z z a z i o n e d e l C o n s i g l i o
dei
ministri
tale
da
mettere
questo organo
in
condizioni
di
poter
svolgere
efficacemente
le
sue f u n z i o n i d e c i s i o n a l i , e s e c u t i v e e di p r o g r a m m a zione;
3)
il
collegamento
tra
le
attività
di
programmazione
e
di . g e s t i o n e
dei
dipartimenti
e
il
processo
di
programmazione
a
livello
di
Governo.
La
struttura
del
sistema
PEM
presuppone'
l a p r e p a r a z i o n e di un P i a n o F i s c a l e
quinquennale
comprendente
le e n t r a t e
e le
spese
per
l'anno
fiscale corrente e per i quattro anni successivi.
Q u e s t o P i a n o F i s c a l e , c h e è r i e s a m i n a t o ed a g g i o r n a to v e r s o l a f i n e d e l l ' e s t a t e , e s p o n e le c o m p a t i b i l i -
93
tà
finanziarie
che
delimitano
il
campo
delle
scelte
politiche
possibili.
Il
Piano
Fisale
è
elaborato
sulla base delle previsioni
economiche
preparate
dal
Dipartimento
d e l l e finanze, ed
è
e s a m i n a t o ed a p p r o v a t o d a l più i m p o r t a n t e c o m i t a t o
all'interno
d e l C o n s i g l i o d e i m i n i s t r i . Il P i a n o
f i s s a i l i v e l l i di s p e s a , o v v e r o g l i
envelopes,
per
i
dieci
settori
d'intervento
all'interno
della
spesa
totale.
Le
decisioni
sui
livelli
di
spesa
per
ciascun
envelope
sono
prese
dal
C o n s i g l i o dei m i n i s t r i , s e n t i t o il M i n i s t r o d e l l e
f i n a n z e e t e n e n d o c o n t o d e l l e p r e v i s i o n i di s p e s a
p e r i p r o g r a m m i e s i s t e n t i e d e l q u a d r o di p r i o r i t à
di s p e s a d e c i s o c o l l e g i a l m e n t e .
Gli attuali dieci settori d'intervento
sono
assegnati
a
cinque
Comitati
iriterministeriali
a l l ' i n t e r n o d e l C o n s i g l i o d e i m i n i s t r i con c o m p i t i
di
programmazione
e
di
decisione.
Attraverso
la
decentralizzazione
del
potere
decisionale
ai
Comitati
interministeriali,
il
sistema
dei
c o m i t a t i f o r n i s c e la s t r u t t u r a p e r
l'elaborazione
e la g e s t i o n e d e l l e p o l i t i c h e p u b b l i c h e e d e l l a
spesa.
I
Comitati
interministeriali,
tenendo
presenti
le
priorità
fissate
collegialmente
dal
C o n s i g l i o d e i m i n i s t r i , h a n n o il c o m p i t o di m e t t e r e
a p u n t o l e s t r a t e g i e di settore- p e r lo s v i l u p p o
dei programmi all'interno degli envelopes pluriennali f i s s a t i n e l P i a n o F i s c a l e . Q u e s t a r e s p o n s a b i l i t à
include anche
i n d i r i z z i e d i r e t t i v e ai d i p a r t i m e n t i
ed a l l e a g e n z i e p e r lo s v i l u p p o di p i a n i s t r a t e g i ci e p e r l ' e l a b o r a z i o n e d e l l e d e c i s i o n i p o l i t i c h e
.e
programmatiche
che
fissano
la
distribuzione
delle
risorge" a l l ' i n t e r n o
di
un
dato
settore
d'intervento.
Gli
94
envelopes
approvati,
messi
a
confronto
c o n le s p e s e p r e v i s t e per i p r o g r a m m i e s i s t e n t i ,
i n d i c a n o le v a r i a z i o n i n e t t e n e i l i v e l l i di s p e s a
da
programmare
per
ogni
settore
d'intervento
durante
il
periodo
pluriennale
di
riferimento.
N a t u r a l m e n t e , il l i v e l l o dei f o n d i
discrezionali
disponibili
per
nuovi
programmi
in
qualunque
settore
d'intervento
può
essere
aumentato
per
v i a di u n a d e c i s i o n e del C o m i t a t o i n t e r m i n i s t e r i a l e
competente
diretta
a ridurre
o
eliminare
spese
per programmi esistenti.
5. Il ciclo di programmazione delle politiche
che e della spesa
pubbli-
Il r u o l o d e l G o v e r n o f e d e r a l e . A l p r i n c i p i o
dell'inverno, i Comitati
interministeriali,
sulla
base
degli
obiettivi
di
politica
settoriale
e
di p r o g r a m m a
approvati, ordinano
ai
dipartimenti
di p r e d i s p o r r e d e l l e a n a l i s i s t r a t e g i c h e p l u r i e n n a l i
(Strategie
Overviews),
che
comprendono
non
solo
i
nuovi
programmi
che
il
Dipartimento
intende
attuare, ma anche l'identificazione dei
programmi
di
minore
priorità
dai
quali
potrebbero
essere
spostate risorse per finanziare nuove
iniziative.
Contemporaneamente,
il
Treasury
Board
chiede
ai d i p a r t i m e n t i di p r e p a r a r e d e i p i a n i
operativi
pluriennali
(Operational
Plans),
che
comprendano
tutti
i
programmi
già
approvati.
Questi
piani
o p e r a t i v i d e l i n e a n o i r i s u l t a t i c h e il D i p a r t i m e n t o
s i p r e f i g g e di r a g g i u n g e r e e le r i s o r s e n e c e s s a r i e
allo scopo. Ogni primavera, i dipartimenti sottopongono
all'esame
dei
Comitati
^interministeriali
e d e l T r e a s u r y B o a r d le l o r o S t r a t e g i e O v e r v i e w s
e
gli
Operational
Plans;
questi
ultimi
sono
95
esaminati
criticamente
dal
Treasury
Board,
che
prepara
un
documento
sui
costi
pluriennali
per
il m a n t e n i m e n t o d e i p r o g r a m m i e s i s t e n t i .
Il C a b i n e t C o m m i t t e e on P r i o r i t i e s and P l a n n i n g
(Comitato
interministeriale
per
le
priorietà
e la p r o g r a m m a z i o n e ) n e l l a t a r d a e s t a t e si r i u n i s c e
p e r e s a m i n a r e le p o s s i b i l i t à di a p p o r t a r e
delle
m o d i f i c h e al P i a n o F i s c a l e a l l a l u c e d e i m u t a m e n t i
della
situazione
economica.
L'esame
è
condotto
nel contesto
d e l q u a d r o f i s c a l e di
riferimento,
preparato dal Ministero delle finanze
che e s p o n e
le
proiezioni
a
livello
macro
delle entrate
e
delle
spese
del
Governo
federale.
Inoltre,
il
Comitato
riceve
anche
le
raccomandazioni
del
Treasury Board sul costo dei programmi
esistenti
ed
una
serie
di
relazioni
dai
presidenti
dei
r i s p e t t i v i C o m i t a t i i n t e r m i n i s t e r i a l i , che d e l i n e a no
i risultati
del
loro
esame delle
Strategie
O v e r v i e w s . Con q u e s t e i n f o r m a z i o n i a d i s p o s i z i o n e ,
il C a b i n e t
Committee on Priorities
and
Planning
decide
in
merito
alle
revisioni
eventualmente
da apportare agli envelopes esistenti e stabilisce
una
diversa
struttura
degli
envelopes
per
il
nuovo anno fiscale e per i quattro anni successivi.
F r a la f i n e d e l l ' a u t u n n o e l ' i n i z i o d e l l ' i n v e r n o , le M a i n E s t i m a t e s p e r il n u o v o a n n o f i s c a l e
assumono
la
loro
veste
definitiva
nel
contesto
del
Piano
Fiscale,
messo
a punto
dal
Cabinet
Committee on Priorities and Planning, e dell'insieme d e l l e d e c i s i o n i d e i C o m i t a t i
interministeriali
su n u o v e i n i z i a t i v e da a t t u a r e . Le M a i n E s t i m a t e s
sono
presentate
in
Parlamento
a
febbraio,
due
mesi prima dell'inizio del nuovo anno fiscale.
Il
96
ruolo
del
Parlamento.
Quando
le
Main
Estirnates
sono
presentate
in P a r l a m e n t o
vengono
a s s e g n a t e ad un g r u p p o di C o m m i s s i o n i
permanenti
d e l l a C a m e r a dei C o m u n i p e r un .esame d e t t a g l i a t o .
C o m e si è g i à a c c e n n a t o , l ' a n a l i s i d e l l e Estirnates
in
Parlamento
concerne
principalmente
il
nuovo
anno
fiscale
per
il
quale
il
Parlamento
deve
v o t a r e g l i s t a n z i a m e n t i . Le p r o c e d u r e p a r l a m e n t a r i
fissano
un
calendario
rigido
per
l'esame
delle
Estirnates: le C o m m i s s i o n i p e r m a n e n t i d e v o n o p r e s e n tare
le
loro
raccomandazioni
alla
Camera
dei
C o m u n i e n t r o la f i n e di m a g g i o e la C a m e r a v o t a ,
e n t r o l a f i n e di g i u g n o , l ' i n t e r o S u p p l y o f A p p r o p r i a t i o n A c t con il q u a l e le Estirnates d i v e n t a n o
legge.
L a n a t u r a e la p o r t a t a d e l l e r e v i s i o n i
ad
opera delle Commissioni permanenti variano, entro
c e r t i l i m i t i , a s e c o n d a di c h i s i a il P r e s i d e n t e
della Commissione e a seconda della sua composizione.
Le
Commissioni
permanenti
procedono
nel
loro
esame
delle
proposte
di
spesa sentendo
i
ministri
competenti
e i f u n z i o n a r i di g r a d o p i ù
e l e v a t o d e i r e l a t i v i d i p a r t i m e n t i . Le
Commissioni
permanenti
non
dispongono
di
un
proprio
staff
di r i c e r c a p e r c u i il l i v e l l o d e l l e
analisi
e
11
tipo
di
domande
sono
determinati
dal
tempo
a
disposizione
e
dalla
preparazione
di
ciascun
membro.
Nel sistema parlamentare canadese, caratterizz a t o d a u n a f o r t e d i s c i p l i n a di p a r t i t o , il b i l a n cio viene normalmente approvato nella formulazione
proposta
dal
Governo.
Di
fatto,
negli
ultimi
1 2 a n n i , il G o v e r n o h a a c c e t t a t o
di
modificare
u n a i n d i c a z i o n e di s p e s a c o n t e n u t a n e l l e Estirnates
solo due volte;
in e n t r a m b i
i casi
il
Governo
e r a in m i n o r a n z a in P a r l a m e n t o e o b i e z i o n i e r a n o
97
state
sollevate
all'interno
della
Commissione
di m e r i t o .
Il
ruolo
degli
altri
livelli
di
Governo.
Province
ed
enti
locali
non
giocano
un
ruolo
d i r e t t o n e l p r o c e s s o di f o r m a z i o n e d e l
bilancio
del Governo federale. Tuttavia, esistono
diverse
arene nelle quali vengono discussi i vari problemi
inerenti
alle
politiche
pubbliche.
A
livello
operativo,
il
Conti'nuing
Committee
on
Fiscal
and
Economie
Matters
(Comitato
permanente
per
g l i a f f a r i f i s c a l i ed e c o n o m i c i ) , u n g r u p p o f o r m a l e
composto
dai
più
importanti
funzionari
federali
e
provinciali,
si
riunisce
trimestralmente
per
esaminare
le
previsioni
di
entrata
e di
spesa
e le n u o v e m i s u r e f i s c a l i ed e c o n o m i c h e che p o s s o n o
avere
effetti
a
livello
organizzativo.
Questo
Comitato non ha poteri decisionali né è autorizzato
a n e g o z i a r e c o m p r o m e s s i t r a le p a r t i , ma h a l ' u t i l e
f u n z i o n e di t e n e r e i n f o r m a t e le 11 a u t o r i t à g o v e r n a t i v e sui r i s p e t t i v i p r o g r a m m i .
A l i v e l l o p o l i t i c o , vi s o n o p e r i o d i c h e r i u n i o n i
dei primi ministri e dei Ministri delle
finanze.
Il s e c o n d o g r u p p o si s c a m b i a r e g o l a r m e n t e o p i n i o n i
e proposte
concernenti
il p r o c e s s o
di
bilancio.
Le r i u n i o n i u f f i c i a l i d e i p r i m i m i n i s t r i
possono
p o r t a r e a l l ' a d o z i o n e di d e c i s i o n i p o l i t i c h e v i n c o l a n t i , m a t a l i r i u n i o n i s o l i t a m e n t e sono d e d i c a t e
a questioni
costituzionali
e ad a l t r i t e m i
che
riguardano
i
problemi
fondamentali
del
paese,
come,
ad
esempio,
la
divisione
dei poteri
fra
i v a r i l i v e l l i di G o v e r n o .
98
6. Il processo di aggiustamento del bilancio
Autorizzazione
formale.
Tutti
i
mutamenti
in m a t e r i a f i s c a l e , s i a c h e s i t r a t t i d ' i m p o s i z i o n e
di
nuove
tasse
o di modifica
nella
struttura
delle aliquote delle imposte esistenti, necessitano
dell'approvazione
parlamentare.
Per
quanto
riguarda le spese, ogni incremento negli stanziamenti p e r p r o g r a m m i n o n c o n t e m p l a t i d a l l a l e g i s l a z i o n e
vigente
deve
avere
l'approvazione
parlamentare,
ivi c o m p r e s i i t r a s f e r i m e n t i d i f o n d i d a u n p r o g r a m ma
ad
un
altro.
Tali
aggiustamenti
avvengono
per mezzo delle Supplementary Estimates (Previsioni
s u p p l e m e n t a r i ) , il c u i i t e r p a r l a m e n t a r e è s i m i l e
a quello delle Main Estimates.
Cambiamenti
discrezionali
e
continui.
Dopo
che le Main Estimates e le Supplementary Estimates
hanno
ricevuto
l'approvazione
del
Parlamento,
il
Governo
h a solo
il p o t e r e d i s c r e z i o n a l e d i
ridurre
le
spese.
I
cambiamenti
discrezionali
più
rilevanti
nel
bilancio
avvengono
durante
il
processo
di
formazione
dello
stesso.
Come
si
è
già rilevato,
le deliberazioni
iniziali
sul
bilancio
relativo
a un dato
anno
fiscale
cominciano
quattro
anni
prima
del suo inizio.
Durante
questo
periodo
di
tempo,
il
programma
di
spesa
è
soggetto
a
continue
deliberazioni
e cambiamenti.
Questi
mutamenti
discrezionali,
durante
il c i c l o d i p r o g r a m m a z i o n e , g e n e r a l m e n t e r i c h i e d o n o
c o n s u l t a z i o n i m u l t i l a t e r a l i c o n t i n u e f r a il G a b i n e t to, i suoi Comitati
e le agenzie
c e n t r a l i (il
Ministero
delle
finanze
e
il T r e a s u r y
Board).
Nel corso
di tale processo d i a l e t t i c o , è normale
che
vengano
apportate
modifiche
sia
ai
livelli
di s p e s a g l o b a l e sia a g l i s t a n z i a m e n t i di s p e s a
fra i v a r i e n v e l o p e s . C o n t e m p o r a n e a m e n t e , v e n g o n o
valutati
anche
gli
effetti
di
tali" m u t a m e n t i
s u l b i l a n c i o p l u r i e n n a l e di s p e s a .
Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti
1. Bartezzaghi - Della Rocca, Impresa,
grup-
pi professionali e sindacato nella progettazione delle tecnologie informatiche.
2. D'Alimonte, Reischauer, Thompson,
Ysander, Finanza pubblica e processo di
bilancio nelle democrazie occidentali.
3. Ciborra, Organizzazione del lavoro e progettazione dei sistemi informativi.
Copia fuori commercio

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