Flexicurity: stato dell`arte e contesto europeo

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Flexicurity: stato dell’arte
e contesto europeo
di Andrea Fontanesi e Marco Vittore Capitini
PRIMA PARTE:
La flexicurity, coniugare la flessibilità del lavoro
con il modello sociale europeo
di Andrea Fontanesi
Premessa�� 9
Flexicurity: i primi sviluppi �� 13
Flexicurity, globalizzazione e Strategia Europea
per l’Occupazione (SEO) �� 18
Gli esempi di eccellenza �� 22
La visione dell’OCSE e della Commissione europea �� 28
Il background della flexicurity�� 31
Le sfide del XXI secolo: il Libro Verde �� 35
38
Flexicurity e segmentazione del mercato del lavoro �� 49
La posizione italiana sul Libro Verde �� 53
“I Sentieri della flexicurity” �� 58
Verso principi comuni di flexicurity �� 60
I quattro percorsi tipici �� 64
L’evoluzione della flexicurity �� 70
Le ragioni delle imprese e dei lavoratori�� 74
Il sistema austriaco. Aspetti finanziari �� 77
Il contesto economico della flexicurity: la globalizzazione�� 80
Parlamento europeo: modernizzazione del diritto del lavoro �� 84
Gli ultimi contributi europei del 2007 �� 90
Alcune considerazioni generali�� 99
Conclusioni relative al nostro Paese�� 106
Bibliografia�� 118
Gli interventi del Governo Italiano
��
i focus di xformare
PRIMA parte
Flexicurity: stato dell’arte e contesto europeo
SECONDA PARTE:
Analisi comparata dei sistemi di flexicurity in Europa
di Marco Vittore Capitini
Il sistema di flexicurity in Danimarca�� 127
Il sistema di flexicurity nel Regno Unito�� 133
Il sistema di flexicurity in Svezia�� 138
Il sistema di flexicurity nei Paesi Bassi �� 143
Schede comparate sulle politiche
della flexicurity nei paesi europei�� 151
Disciplina dei rapporti di lavoro
e tipologie contrattuali �� 155
Politiche attive per l’occupazione� �� 170
I sistemi di lifelong learning�� 186
Sistemi di protezione sociale�� 199
Conclusioni�� 214
Bibliografia�� 217
Sitografia�� 219
i focus di xformare
PRIMA PARTE:
La flexicurity, coniugare la flessibilità
del lavoro con il modello sociale
europeo
di Andrea Fontanesi
i focus di xformare
Premessa
Uno degli elementi che caratterizzano i mercati del lavoro in Europa è la crescente
dicotomia tra insider e outsider, cioè tra chi è protetto e chi non lo è. Per la Commissione
europea la flexicurity è la risposta per accrescere la protezione dei primi e al tempo stesso
per ridurre la dimensione dei secondi. La frammentazione e segmentazione dei mercati del
lavoro è stata la conseguenza più evidente della globalizzazione in Europa. La delocalizzazione, la forte mobilità dei capitali, delle imprese e delle persone hanno messo in evidenza
la rigidità dei sistemi meno flessibili di sicurezza sociale, in questo modo gli effetti di questi
processi hanno posto a quei mercati l’obbligo di riorganizzare i propri modelli di sicurezza,
selezionando obiettivi, target, prestazioni e servizi, razionalizzando dunque, come unica via
per riuscire a difendere il proprio modello sociale, strategie di flessibilità che però preservino
la sostanza del modello sociale europeo.
Finora l’Europa ha costruito diverse esperienze di flexicurity la più nota delle quale è
quella danese (che trova origine nel cosiddetto “accordo di settembre” del 1899) che si fonda
sulla simmetria e l’equilibrio del cosiddetto “Triangolo d’oro” che prevede un’alta flessibilità
delle tipologie contrattuali, affiancate da un forte e generoso sistema di sicurezza sociale e
da una copertura del reddito mancante tra i più elevati in Europa, ma anche, e soprattutto,
da politiche attive particolarmente intensive sull’apprendimento permanente.
Altra esperienza d’interesse è quella irlandese che si basa su un approccio diverso ma
ugualmente efficace che mette, in primis, l’accento sullo sviluppo e la crescita, e dove gli
elementi che lo compongono si articolano con estremo equilibrio. La ricerca e lo sviluppo e
l’apertura agli investimenti esteri sono i due elementi che accompagnano questa esperienza
dando sostanza alla creazione di strumenti e di politiche attive. La crescita e la produttività sono sostanziate con politiche che includono e supportano la competitività del sistema
nazione, investendo notevoli risorse anche attraverso il rafforzamento di processi e pratiche
innovative e gestionali. Il dialogo sociale è il supporto centrale di questa esperienza.
Anche in Austria è stata sperimentata una forma di flexicurity diversa dalle altre. Si può
dire che questa esperienza prende piede a partire dalla legge che ha modificato il sistema di
quiescenza o indennità di licenziamento entrato in vigore nel 2003. Questo nuovo sistema
prevede che il datore di lavoro versi su un conto intestato al lavoratore un importo fisso
mensile; in questo modo, poiché l’indennità di licenziamento non è più collegata agli anni
di servizio, il lavoratore non perde più, in caso di cessazione volontaria del rapporto di lavoro, i diritti acquisiti. Questo meccanismo si è rivelato un formidabile stimolo alla mobilità
interaziendale.
i focus di xformare
PRIMA parte
Ma vi è una quarta esperienza, quella olandese, che merita attenzione. Questa si caratterizza per la forte presenza della contrattazione collettiva e del dialogo sociale anche nella
gestione del modello. La legge sulla flessibilità e la sicurezza del 1999 consente la contrattazione di - al massimo - tre contratti consecutivi a tempo determinato. Il secondo aspetto
determinante è l’eliminazione degli ostacoli al funzionamento delle agenzie di somministrazione ed infine l’inserimento nel Codice del lavoro dei contratti a tempo determinato e
di somministrazione, accompagnati da standard minimi in materia di protezione e retribuzione. Il consenso delle parti sociali è fondamentale per l’equilibrio del sistema, anche per
garantire l’allargamento delle tutele. A ciò si aggiunge, come vero pilastro del sistema, la
gestione delle parti sociali dei fondi per la formazione nelle diverse categorie produttive.
In Italia sono molti gli interrogativi emersi, quando non vere e proprie critiche ai modelli
illustrati, in particolare rispetto a quello danese, il più osannato anche tra gli addetti più vicini al mondo del lavoro. Il primo aspetto che viene messo in discussione è quello relativo ai
risultati effettivi ottenuti in termine di maggiore occupazione. È vero, si afferma, che il tasso
di disoccupazione è passato dal 10 al 6 per cento tra il 1995 e il 2005, ma non sarebbero stati
inclusi nelle statistiche i lavoratori collocati in pensione anticipata, quelli che sono scritti a
qualche “politica di attivazione” e coloro che usufruiscono di una forma qualsiasi di congedo; in questo modo si è ridottocosì notevolmente il totale della popolazione attiva. A questa
osservazione è stata associata l’anomalia che rappresenta il settore pubblico, che occupa
oltre il 36 per cento degli occupati, più del doppio dell’Italia, della Francia o della Germania,
nessuno dei quali tocca il 20 per cento. In sostanza, sostengono i critici – non della flexicurity, ma del modello danese in particolare - che il successo di questo modello è soprattutto il
risultato di un effetto statistico difficilmente realizzabile nel resto dell’Europa.
Più attingente appare tuttavia la visione che vede la trasferibilità sic et sempliciter e
la sostenibilità dei modelli analizzati, in particolare di quelli nordici, come operazioni di
estrema difficoltà perché la percentuale di popolazione che usufruisce di formazione in quei
paesi è del 13, o più, per cento, mentre in Italia siamo davvero lontani da traguardi simili
che, se realizzati, coinvolgerebbero oltre due milioni di persone, con costi inaccessibili per
le disastrate finanze italiane; lo stesso ragionamento vale per la spesa in politiche attive che
nella sola Danimarca supera il 4,5 per cento del Pil mentre in Italia arriva appena all’1,4
per cento.
Eppure la necessità di affrontare le inevitabili trasformazioni del nostro mercato del
lavoro, per renderlo più dinamico e attivo, vedono nella complementarietà dei cambiamenti
nella flessibilità in uscita e nell’offerta di sicurezza, un sistema compatibile con la debolezza
della nostra struttura economica, ma non per questo meno giusto e generoso verso i settori
più svantaggiati del mercato del lavoro italiano.
In sostanza, ci sembra di capire che ovunque nel sistema produttivo nazionale sia evidente la necessità di un sistema di flexicurity “all’italiana” che tenga conto delle particolari
strozzature e inefficienze del nostro mercato del lavoro.
Si tratta dunque di immaginare e costruire, anche attraverso gli strumenti della concertazione, una risposta attiva e dinamica alle sfide della globalizzazione ma, non per questo,
10
Premessa
inevitabilmente si può pensare che i conti siano di esclusiva spettanza degli Stati e dei soli
lavoratori.
La flessibilità in uscita senza le necessarie contropartite di sicurezza, formazione permanente, e integrazione al reddito, diventa dunque un mero carico per i lavoratori che così si
piegherebbero alle variabili esterne della politica e dell’economia, in altre parole della globalizzazione, così come essa oggi si presenta, e cioè con tutte le sue criticità e asimmetrie.
Allora il dialogo sociale è la sede di costruzione di un equilibrio “integrato e bilanciato”
di flessibilità e sicurezza.
Questo volume, scritto dal colleghi Andrea Fontanesi e Marco Vittore Capitini, ripercorre
tutto l’itinerario della costruzione dell’esperienza della flexicurity in Europa, vista soprattutto dal punto di vista dell’intervento della Commissione europea, fin dai primi anni Novanta
e fino al dibattito recente provocato dal Libro Verde sul Diritto del lavoro. Esso ha il merito
di offrirci tutti gli strumenti per capire le idee e il dibattito in corso nel nostro Paese.
i focus di xformare
11
Flexicurity: i primi sviluppi
1.
flexicurity: i primi sviluppi
La flexicurity tenta di trovare un equilibrio fra la flessibilità a favore dei datori di lavoro
e la sicurezza per i lavoratori. Quando si iniziò a parlare di questa necessaria mediazione? La
patria della flexicurity è la Danimarca ed è lì che per la prima volta si affrontò la questione
di cercare un giusto contemperamento tra flessibilità e sicurezza.
Come risulta dalla comunicazione della Commissione del 27 giugno 2007, “Verso principi
comuni di flexicurity” (Allegato II), il mercato del lavoro danese presenta un’efficace combinazione di flessibilità e sicurezza in quanto presenta una normativa del lavoro flessibile
e una protezione del lavoro relativamente bassa, ampi sforzi in materia di apprendimento
permanente e di politiche attive del mercato del lavoro, nonché un sistema di sicurezza sociale generoso. Questo quadro risale al cosiddetto “accordo di settembre” del 1899 concluso
dalle parti sociali datoriali e dei lavoratori, che ha controbilanciato il diritto di assumere e
licenziare con lo sviluppo di un sistema pubblico di indennità in campo occupazionale. Nel
secolo scorso, negli anni ‘60, con la costituzione del servizio pubblico per l’impiego, lo Stato
si è accollato gran parte del rischio legato all’occupazione.
Alla fine poi degli anni ‘80 e all’inizio degli anni ‘90 a questo quadro si sono aggiunte
politiche attive del mercato del lavoro volte a motivare i disoccupati a cercare ed accettare
un’occupazione come anche a migliorare le loro qualifiche. Lo sviluppo delle competenze è stato stimolato da un sistema di rotazione del lavoro che ha consentito ai lavoratori
di formarsi mentre dei disoccupati li sostituivano temporaneamente. Questi elementi presi
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo
e al Comitato delle Regioni, “Verso principi comuni di flexicurity: Posti di lavoro più numerosi e migliori grazie
alla flessibilità e alla sicurezza”, del 27 giugno 2007, COM(2007) 359 definitivo.
i focus di xformare
13
PRIMA parte
assieme costituiscono il cosiddetto “triangolo d’oro” di accordi contrattuali flessibili, un
sistema generoso di sicurezza e previdenza sociale e ampie politiche attive del mercato del
lavoro. Il modello danese della flexicurity opera come un “contratto” non scritto, una sorta
di compromesso storico tra Stato, datori di lavoro e salariati. Senza l’approvazione delle tre
parti la flexicurity non potrebbe funzionare.
La Danimarca, che ha una popolazione di soli 5,4 milioni di abitanti, è un esempio di
eccellenza nell’attuazione di tutti i parametri della strategia di Lisbona. Si tratta di un Paese
caratterizzato da tassi di occupazione estremamente elevati (77,4% nel 2006), con una disoccupazione (3,9%) e una disoccupazione di lunga durata (0,8%) molto contenute, un elevato turnover (un quarto dei lavoratori è stato con lo stesso datore di lavoro per meno di un
anno), un’elevata partecipazione all’apprendimento permanente (29,2). Il bilancio pubblico è
in avanzo, così come la bilancia dei pagamenti. La disoccupazione è in calo. Le esportazioni
sono in aumento, così come la domanda interna.
La Danimarca è inoltre autosufficiente dal punto di vista energetico, risultandone addirittura esportatrice netta. Tutti elementi non presenti in altri contesti. Rimane però l’interesse per un modello vincente, che è giustamente oggetto di studio. In altri Paesi l’approccio
alla flexicurity è più recente ma altrettanto interessante. Si deve infatti considerare che il
modello danese non è di per sé esportabile senza adattamenti.
Pur non usando subito il termine flexicurity, anche nei Paesi Bassi si avvertì presto la
necessità di contemperare la flessibilità e la sicurezza. L’”Accordo di Wassenaar” (1982) ha
accettato la moderazione salariale in cambio di occupazione e ha aperto la via allo sviluppo
di lavori part time nel contesto degli accordi collettivi. I lavori part time si basano per lo più
su contratti a tempo determinato e non vanno confusi con il “lavoro precario”. Negli anni
‘90 del secolo scorso poi, la relativa mancanza di flessibilità del mercato del lavoro suscitava preoccupazione, ma le autorità pubbliche non riuscivano a trovare un accordo sulla
modernizzazione del diritto del lavoro. Le parti sociali (nell’ambito della Fondazione del
lavoro) furono infine invitate a negoziare un pacchetto di misure. Dopo un lungo dibattito,
l’accordo si è concentrato sul rafforzamento della posizione dei lavoratori con contratto
temporaneo, riducendo il precariato senza pregiudicare però l’aspetto della flessibilità.
Esso comportava tre aspetti principali:
1)limitare a tre il ricorso consecutivo a contratti a tempo determinato (il
contratto successivo al terzo doveva essere a tempo indeterminato);
2)eliminare gli ostacoli al funzionamento delle agenzie di lavoro
temporaneo;
3)riconoscere i contratti a tempo determinato e i contratti delle agenzie di
lavoro temporaneo nel codice del lavoro e introdurre una protezione e
una paga minima.
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I lavoratori delle agenzie di lavoro temporaneo sarebbero stati coperti dagli accordi
collettivi che offrivano garanzie in termini di salari, formazione e pensione integrativa.
L’accordo è stato recepito nella legislazione. La legge sulla flessibilità e la sicurezza (il flexicurity act) è entrata però in vigore solamente il 1° gennaio 1999. Nel corso degli anni ’90 i
Paesi Bassi hanno visto comunque una drastica riduzione della disoccupazione e una forte
creazione di posti di lavoro.
Per quanto riguarda invece i documenti europei, si deve considerare in primo luogo il
Libro Verde della Commissione del 1997 sulla “Partnership per una nuova organizzazione
del lavoro” che ha sottolineato l’importanza sia della flessibilità che della sicurezza, per realizzare la competitività e l’ammodernamento dell’organizzazione del lavoro. L’idea inoltre
caratterizza principalmente il pilastro dell’adattabilità delle Linee guida dell’occupazione
dell’UE, in cui “i partner sociali sono invitati a negoziare a tutti i livelli appropriati accordi
diretti a modernizzare l’organizzazione di lavoro, comprese condizioni di lavoro più flessibili, allo scopo di rendere le imprese produttive e competitive e realizzare l’equilibrio richiesto
fra flessibilità e sicurezza”. Questo equilibrio è inoltre costantemente richiamato nell’Agenda
Sociale Europea 2000-2005.
La richiesta di sicurezza dell’occupazione per bilanciare la flessibilità nel mercato del
lavoro inoltre è manifestata nel dialogo sociale europeo. Per esempio, l’Accordo Quadro Europeo sul lavoro part time (concluso il 6 giugno1997) e l’Accordo Quadro Europeo su lavoro
a tempo determinato (concluso il 18 marzo 1999), si riferiscono entrambi alla “flessibilità
dell’orario di lavoro ed alla sicurezza per i lavoratori”. Tali Accordi sono poi stati recepiti in
due direttive.
Le Considerazioni Generali dell’Accordo sul lavoro a tempo determinato riconoscono
esplicitamente che l’Accordo è una risposta all’invito del Consiglio Europeo di negoziare in
un’ottica “che realizzi l’equilibrio richiesto fra flessibilità e sicurezza”.
La sicurezza del lavoro ha un interesse particolare rispetto al lavoro a tempo determinato. Come il Memorandum esplicativo della Commissione al progetto di direttiva che
implementa l’Accordo ha spiegato: “la Commissione considera che le disposizioni del livello
comunitario su lavoro a tempo determinato siano un fattore importante nella ricerca del
giusto equilibrio fra flessibilità e sicurezza. Il contributo dei partner sociali è positivo in
sé in quanto garantisce che la giusta considerazione è data sia alla competitività che agli
interessi dei lavoratori”.
Il concetto della flexicurity è stato applicato estesamente ai contratti collettivi al livello
di impresa negli Stati membri. Una ricerca pubblicata nel 2000 dalla Fondazione Europea
per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, ha segnalato in 43 accordi importanti - i cosiddetti patti per l’occupazione e la competitività che hanno contribuito significaComunicazione della Commissione COM (2000) 379 finale, Bruxelles, del 28 giugno 2000.
“Ristrutturazione gestionale: i contratti collettivi su occupazione e competitività”, (K. Sisson).
i focus di xformare
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PRIMA parte
tivamente a creare occupazione – la realizzazione di un luogo di lavoro sempre più flessibile
e un metodo di partership nelle relazioni industriali.
Successivamente e - significativamente – si sottolinea l’importanza della flexicurity nel
Report coordinato da Wim Kok nel novembre 2003.
Nel Rapporto viene sottolineato che per incrementare occupazione e produttività, sono
necessari quattro tipi di azione:
•aumentare la flessibilità di lavoratori e imprese;
•attrarre più persone nel mercato del lavoro;
•investire con più convinzione nel capitale umano;
•assicurare l’attivazione di riforme attraverso una migliore governance.
Con riferimento specifico alla flexicurity, si sostiene che: “Una più pronta reattività delle
economie dell’Unione europea al cambiamento richiede un alto livello di flessibilità nei
mercati del lavoro, in particolare attraverso organizzazioni del lavoro moderne, ed una varietà di accordi contrattuali e di lavoro. Ciò può realizzarsi solamente in combinazione con
un’adeguata tutela verso i lavoratori, con riferimento alla loro capacità di rimanere ed avanzare all’interno del contesto occupazionale. Dato che la flessibilità è nell’interesse dei datori
di lavoro, ma anche dei lavoratori, è auspicabile il coinvolgimento delle parti sociali”.
È stato sottolineato (Emilio Gabaglio, Membro del Comitato Occupazione dell’UE) che la
parte iniziale del Libro Verde sulla modernizzazione del diritto del lavoro, del 22 novembre
2006, si rifà alle conclusioni a cui era già pervenuta nel 2003 proprio la task force sull’occupazione presieduta dall’ex primo ministro olandese Wim Kok. In quel testo si sosteneva che
la ricerca della flessibilità prodottasi negli ultimi anni in molti paesi europei aveva generato
una crescente diversità delle forme di contratto di lavoro e questa diversificazione contrattuale ha avuto come effetto di promuovere una frammentazione eccessiva del mercato del
lavoro.
In qualche modo la task force e il Libro Verde tendono a dire che per evitare questa
eccessiva frammentazione, che molto spesso si traduce in situazioni di precarietà e mette
in discussione la coesione sociale nei nostri paesi, si tratta di spostare l’accento da questa
“flessibilità ai margini” a una ridiscussione delle protezioni dei contratti standard. Questo è
un punto che indubbiamente suscita grande perplessità e che è necessario sottoporre – come
sta avvenendo - ad una profonda riflessione.
Successivamente si fa riferimento alla flexicurity nel Rapporto dell’OCSE su tendenze e
problemi del mercato del lavoro del 2004.
Viene sostenuto che “una politica che sia realmente diretta a coniugare obiettivi occupazionali e sociali, comporta un ridotto grado di regolazione delle tutele del lavoro, combinato
Report of the Employment Taskforce, coordinato da Wim Kok: “Jobs, Jobs, Jobs. Creating more employment in
Europe”, del novembre 2003.
Employment Outlook 2004.
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con servizi che aiutino i lavoratori a migliorare la propria occupabilità. Questo richiede un
approccio basato su “obblighi reciproci” in cui l’orientamento, il supporto alla ricerca del
lavoro ed altri servizi per il reimpiego, siano offerti solo agli individui che ricercano attivamente un’occupazione o operino per migliorare la propria occupabilità”.
Nel 2005 si deve menzionare uno studio dell’ILO, il cui autore è Peter Auer. L’Autore
sostiene che: “la flexicurity rappresenta un bilanciamento tra le politiche attive del lavoro,
volto a coniugare flessibilità e sicurezza. Flessibilità, stabilità e sicurezza sono necessarie per
accompagnare i cambiamenti strutturali ed i bisogni dei lavoratori.
La flexicurity propone una politica di “mobilità protetta” nel mercato del lavoro, diretta
a coniugare flessibilità e sicurezza”.
Il resto è storia attuale. Abbiamo il Libro Verde sulla modernizzazione del diritto del
lavoro del novembre 2006, la comunicazione della Commissione verso principi comuni di
flexicurity del giugno 2007, la risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 sulla
modernizzazione del diritto del lavoro e altri documenti che sono intervenuti successivamente.
Di questi documenti e dell’ampio dibattito che hanno determinato, parlerò ampiamente
di seguito.
Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo”, presentato dalla
Commissione europea il 22 novembre 2006.
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo e al Comitato delle Regioni, “Verso principi comuni di flexicurity: posti di lavoro più numerosi e migliori
grazie alla flessibilità e alla sicurezza”, del 27 giugno 2007.
Risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 su: modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle
sfide del XXI secolo (2007/2023(INI)).
i focus di xformare
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PRIMA parte
2.
f lexicurity, globalizzazione e Strategia
Europea per l’Occupazione (SEO)
La flexicurity è un nuovo modo di guardare alla flessibilità e alla sicurezza nel mercato
del lavoro, che intende assicurare ad un maggior numero di persone posti di lavoro validi,
in un contesto di rapida trasformazione economica. La flexicurity può essere quindi definita quale strategia integrata volta a promuovere contemporaneamente la flessibilità e la
sicurezza nel mercato del lavoro. Il cambiamento economico imposto dalla globalizzazione,
dallo sviluppo di nuove tecnologie, dall’integrazione economica europea e internazionale e
dall’invecchiamento della popolazione, richiede l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese,
ma deve essere accompagnato da un’adeguata sicurezza sociale.
Nel complesso la globalizzazione rappresenta un’occasione per la crescita e l’occupazione, ma i cambiamenti che essa reca con sé richiedono risposte rapide da parte delle imprese
e dei lavoratori.
Le imprese hanno la necessità di sviluppare i loro prodotti e servizi più velocemente rispetto al passato. Se esse vogliono stare nel mercato, devono continuamente adattare i loro
metodi di produzione e la loro forza lavoro che deve acquisire sempre nuove competenze.
Allo stesso tempo i lavoratori devono essere adattabili alle trasformazioni economiche e
formarsi lungo tutto l’arco della loro vita lavorativa. I lavoratori devono però godere, nel
contempo, di nuovi tipi di sicurezze che li aiutino a rimanere occupati e li accompagnino
attraverso questi cambiamenti. La flexicurity è il tentativo di coniugare queste due fondamentali necessità.
18
Flexicurity, globalizzazione e SEO
La flexicurity intende promuovere una combinazione virtuosa tra un mercato del lavoro
flessibile e un alto livello di occupazione, incrementando nel contempo la sicurezza. Essa
vuole essere la risposta al dilemma dell’Unione europea su come mantenere e incrementare
la competitività delle imprese, preservando il modello sociale europeo.
A ciò si aggiunge l’emergere, in diversi paesi, di mercati del lavoro segmentati in cui coesistono lavoratori relativamente protetti e lavoratori sprovvisti di protezione (gli “insider” e
gli “outsider”). Le donne, i giovani e i migranti sono già sovradimensionati tra gli outsider
del mercato del lavoro e i lavoratori anziani si trovano ad affrontare molteplici difficoltà per
trovare un posto di lavoro. Anche chi ha un contratto a tempo indeterminato si può sentire
minacciato perché in caso di licenziamento si trova ad affrontare le stesse difficoltà a trovare un posto di lavoro di qualità. La Commissione sottolinea con forza che deve aumentare il
numero di coloro che traggono profitto dal cambiamento e si deve riuscire a trasformare un
maggior numero di “esclusi” in “inclusi”.
La flexicurity ha un posto preminente negli orientamenti integrati per l’occupazione
concordati all’unanimità dagli Stati membri e che sottendono l’attuazione, a livello sia
europeo che nazionale, della Strategia di Lisbona rivisitata per la crescita e l’occupazione.
Quest’ultima promuove infatti una risposta attiva ai cambiamenti della globalizzazione. In
particolare la Guideline 21 delle Linee Guida per l’Occupazione 2005-08 sottolinea la necessità di promuovere la flessibilità combinata con la sicurezza sociale e la riduzione della
segmentazione del mercato del lavoro, avendo anche riguardo al ruolo delle parti sociali.
L’obiettivo fissato dal Consiglio di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 era di fare dell’Europa
in dieci anni “l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in
grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro
ed una maggiore coesione sociale”. La SEO è una componente fondamentale nell’ambito di
questa più ampia strategia globale.
Per raggiungere gli obiettivi di Lisbona relativi a posti di lavoro più numerosi e migliori
servono nuove forme di flessibilità e di sicurezza. I singoli hanno sempre più bisogno di
sicurezza dell’occupazione piuttosto che di sicurezza del posto di lavoro, poiché sono sempre
meno coloro che hanno lo stesso impiego per tutta la vita.
In questo contesto gli Stati membri sono chiamati a promuovere un clima di fiducia nel
quale tutti gli attori interessati accettino la responsabilità del cambiamento. Le strategie della flexicurity - osserva la Commissione europea - possono contribuire a modernizzare i mercati del lavoro europei e a meglio affrontare le sfide e le opportunità della globalizzazione.
Esse comprendono nel contempo soluzioni contrattuali flessibili e affidabili, politiche attive
del mercato del lavoro, strategie globali di apprendimento permanente e sistemi moderni
di protezione sociale atti a garantire un adeguato sostegno dei redditi durante periodi di
disoccupazione. Il modello della flexicurity attribuisce infatti una forte ruolo alle politiche
attive del lavoro e al lifelong learning, fornendo un’eguale opportunità per tutti, nel rispetto
delle pari opportunità.
i focus di xformare
19
PRIMA parte
Il Consiglio Europeo ha sollecitato gli Stati membri “a sviluppare in maniera più sistematica nei Piani Nazionali di Riforma, strategie a tutto campo per migliorare l’adattabilità
dei lavoratori e delle imprese. La Commissione, assieme agli Stati membri e alle parti sociali,
è stata invitata nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles del 23
e 24 marzo 2006 e dell’8 e 9 marzo 2007, ad esaminare “lo sviluppo di una serie di principi
comuni in materia di flexicurity”, quale utile riferimento per conseguire mercati del lavoro
più aperti e reattivi e luoghi di lavoro più produttivi. Nelle conclusioni della Presidenza del
Consiglio dell’8 e 9 marzo 2007, si legge infatti, nella parte relativa a “Promuovere l’occupazione, modernizzare e rafforzare il modello sociale europeo”, punto 18: che “alla luce dei
positivi sviluppi registrati sui mercati del lavoro degli Stati membri, il Consiglio Europeo
sottolinea l’importanza del “lavoro di qualità” e dei principi che ne sono alla base, ossia i
diritti e la partecipazione dei lavoratori, la parità di opportunità, la sicurezza e la protezione
della salute sul luogo di lavoro e un’organizzazione del lavoro favorevole alla famiglia. Il
Consiglio Europeo attende con interesse la discussione sulla comunicazione della Commissione relativa alla flexicurity, che dovrebbe servire a preparare una serie di percorsi in
materia di flexicurity allo scopo di trovare la corretta combinazione di politiche, adeguata
alle esigenze del mercato del lavoro, compresa una maggiore partecipazione a quest’ultimo.
È altresì necessario rafforzare l’approccio al lavoro basato sul ciclo di vita per migliorare
l’accesso al mercato del lavoro e promuovere una vita lavorativa più lunga e la mobilità
professionale durante l’intero ciclo di vita”.
Nell’aprile 2007 la Commissione e gli Stati membri hanno raggiunto il consenso sulle
quattro componenti del tema in oggetto:
•la flexicurity è un insieme di negoziazioni contrattuali flessibili e rigide
allo stesso tempo;
•la flexicurity è costituita da politiche attive per l'occupazione, che
consentano ai lavoratori di relazionarsi con il cambiamento e di trovare
una rapida ricollocazione professionale;
•la flexicurity è un sistema di apprendimento durante tutto l'arco della
vita, tale da garantire adattabilità ed occupabilità per tutti i soggetti;
•la flexicurity implica anche moderni sistemi di protezione sociale sia a
supporto del reddito, che di tutela delle condizioni di lavoro e di vita.
La flexicurity non riguarda solamente l’introduzione di nuove politiche. L’elemento di
novità sta piuttosto nella combinazione di misure politiche introdotte simultaneamente, riconoscendo la necessità di conseguire congiuntamente gli obiettivi in termini di flessibilità e
di sicurezza piuttosto che tentare di raggiungerli separatamente, in base al concetto secondo
Comitato per l’Occupazione, EMCO, Gruppo di lavoro sulla flexicurity, maggio 2006
20
Flexicurity, globalizzazione e SEO
il quale la sicurezza non è rappresentata dalla stabilità del posto di lavoro, quanto piuttosto dalla sicurezza dell’occupazione e della sicurezza durante le fasi di transizione. Un tale
atteggiamento richiede coerenza tra le riforme della protezione sociale e le politiche occupazionali, sostenendo i lavoratori e gli individui affinché si sentano più sicuri e considerino
la globalizzazione ed i cambiamenti del mercato del lavoro come un’opportunità e come un
elemento accettabile della propria vita lavorativa.
i focus di xformare
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PRIMA parte
3.
Gli esempi di eccellenza
Il dibattito sulla flexicurity – osserva la Commissione nella sua comunicazione del 27
giugno 2007 sul tema - si è ispirato ai risultati positivi in termini occupazionali e socioeconomici registrati in alcuni Stati membri.
Tra i quali in primo luogo la Danimarca. Il mercato del lavoro danese presenta un’efficace
combinazione di flessibilità e sicurezza, in quanto presenta una normativa del lavoro flessibile e una protezione del lavoro relativamente bassa, ampi sforzi in materia di apprendimento permanente e di politiche attive del mercato del lavoro, nonché un sistema di sicurezza
sociale generoso. Il cosiddetto “triangolo d’oro” di accordi contrattuali flessibili, un sistema
generoso di sicurezza e previdenza sociale e ampie politiche attive del mercato del lavoro, ha
dato i suoi frutti. La Danimarca è infatti caratterizzata da tassi di occupazione estremamente
elevati (77,4% nel 2006), una disoccupazione (3,9%), una disoccupazione giovanile (7,7%) e
una disoccupazione di lunga durata (0,8%) molto contenute, un elevato turnover (un quarto
dei lavoratori è stato con lo stesso datore di lavoro per meno di un anno), un’elevata partecipazione all’apprendimento permanente (29,2%), un tasso contenuto di persone a rischio di
povertà (12%) e un sentimento generalizzato di sicurezza tra la popolazione.
Esempi di “eccellenza” nel campo della flexicurity si hanno inoltre – come evidenziato
nell’Allegato II della comunicazione sopra citata - in Austria, nei Paesi Bassi, in Spagna ed
in Irlanda.
Nei Paesi Bassi il cosiddetto “Accordo di Wassenaar” (1982) ha accettato la moderazione salariale in cambio di occupazione e ha aperto la via allo sviluppo di lavori part-time
22
nel contesto degli accordi collettivi. Negli anni ’90 la relativa mancanza di flessibilità del
mercato del lavoro suscitava preoccupazione, ma le autorità pubbliche non riuscivano a
trovare un accordo sulla modernizzazione del diritto del lavoro. Le parti sociali sono state
infine invitate a negoziare un pacchetto. L’accordo si è concentrato sul rafforzamento della
posizione dei lavoratori con contratto temporaneo, riducendo il precariato senza pregiudicare però l’aspetto della flessibilità. L’Accordo è stato recepito nella legislazione. La legge
sulla flessibilità e la sicurezza è entrata in vigore il 1° gennaio 1999. Il flexicurity act, ha
permesso nel giro di due anni di rendere stabili 170 mila contratti atipici. In base alle nuove
norme, solo il primo contratto stipulato, della durata di 26 settimane, risulta senza garanzie. Al momento del rinnovo, il successivo, che può durare sei mesi, deve prevedere anche
il versamento dei contributi pensionistici. Il flexicurity act stabilisce che il quarto rinnovo
contrattuale avvenga sotto forma di lavoro a tempo indeterminato, mettendo la parola fine
alla pratica degli occupati in affitto.
Nel corso degli anni ‘90 i Paesi Bassi hanno visto una drastica riduzione della disoccupazione e una forte creazione di posti di lavoro. I tassi di occupazione sono elevati (74,3%
nel 2006) e questo vale anche per le donne (67,7%). L’occupazione espressa in equivalente a
tempo pieno è inferiore a causa del peso notevole del part time. I lavori part time si basano
per lo più su contratti a tempo determinato e non vanno confusi con il “lavoro precario”. La
grande maggioranza dei lavoratori part time, che sono per lo più donne, scelgono volontariamente questa opzione lavorativa. La disoccupazione è contenuta (3,9%) come anche la disoccupazione giovanile (6,6%) e la disoccupazione di lunga durata (1,7%). La partecipazione
all’apprendimento permanente è relativamente alta (15,9%). Con l’11% il tasso di persone a
rischio di povertà è relativamente contenuto.
La Spagna registra una percentuale costantemente elevata di contratti a tempo determinato che ammontano a circa il 34% dell’occupazione complessiva. Nel maggio 2006 è
stato firmato tra le parti sociali, con il sostegno del Governo, un ampio accordo che resterà
in vigore fino alla fine del 2007 e che intende limitare l’uso eccessivo dei contratti a tempo
determinato e alleggerire gli oneri che gravavano sui datori di lavoro. Ogni lavoratore che
abbia avuto due o più contratti a tempo determinato con la stessa impresa e che abbia lavorato nello stesso posto per più di 24 mesi in un arco di 30 mesi, acquisisce automaticamente
un contratto a tempo indeterminato; sulla base di tale contratto l’indennità di licenziamento
obbligatoria è ridotta da 45 a 33 paghe giornaliere per anno lavorato.
Per quanto attiene all’Irlanda, l’economia e il mercato del lavoro hanno registrato negli
ultimi anni un periodo di rapido cambiamento. L’Irlanda si è trasformata da un’economia a
basso reddito e a crescita lenta con tassi di disoccupazione elevati in un Paese dalla grande
crescita, redditi elevati e bassa disoccupazione. L’Irlanda ha un mercato del lavoro flessibile
e sta rafforzando gli investimenti nelle politiche attive del mercato del lavoro (0,75% del
PIL rispetto alla media UE dello 0,5%). La scarsa istruzione dei lavoratori anziani (41,7%
dei lavoratori tra i 45 e i 54 anni ha al massimo un diploma di scuola secondaria inferiore)
i focus di xformare
23
PRIMA parte
rispecchia i precedenti sottoinvestimenti nell’istruzione, ma la situazione sta migliorando
notevolmente per quanto concerne le giovani generazioni. La partecipazione all’apprendimento permanente è ancora inferiore a quella dei Paesi UE con i risultati migliori e rispecchia difficoltà nell’assicurare opportunità per i lavoratori anziani e quelli a basse qualifiche.
L’accordo del 2006 “Towards 2016” identifica il bisogno di una maggiore partecipazione,
produttività e attivazione e pone un maggiore accento sui disoccupati di lunga durata, i
giovani disoccupati e le persone che sono più lontane dal mercato del lavoro. Esso ribadisce
inoltre che l’aggiornamento delle competenze deve avvenire soprattutto in quanto apprendimento sul posto di lavoro (comprese le competenze di base) e deve interessare i lavoratori
con le qualifiche più basse e i lavoratori vulnerabili, nonché i migranti. Esso delinea piani
per estendere l’apprendimento sul posto di lavoro e accrescere il finanziamento per il Fondo
per l’educazione di base sul posto di lavoro che intende affrontare i problemi dell’analfabetismo e dell’analfabetismo matematico.
Questo per quanto riguarda i Paesi citati dalla comunicazione della Commissione (dell’Austria si darà conto di seguito); si rimanda poi alla parte di benchmarking della ricerca,
per un esame approfondito delle strategie e misure di flexicurity poste in atto dai Paesi
europei.
Un altro esempio da seguire (non menzionato dalla comunicazione perché successivo) è
la Francia. Gli ultimi sviluppi in Europa sul tema della flexicurity dimostrano che l’approccio integrato alla flessibilità e alla sicurezza è una strada percorribile e competitiva che nel
contempo può preservare l’approccio sociale europeo, anche in contesti diversi da quelli
nordici. Mi riferisco all’accordo francese dell’11 gennaio 2008 sulla modernizzazione del
mercato del lavoro10.
L’Accordo è il frutto della concertazione tra la confindustria francese (MEDEF), l’associazione delle piccole e medie imprese (CGPME) e le più importanti confederazioni sindacali
(CFE-CGC, CFTC, e FO), che hanno trovato l’intesa sulla modernizzazione del mercato del
lavoro dopo circa quattro mesi di trattativa. La CGT ha invece deciso di non firmare l’Accordo, mentre si attende la decisione della CFDT. Va comunque sottolineato che l’accordo ha già
ottenuto l’appoggio della maggioranza delle organizzazioni sindacali. Si apre così la strada
alla trasposizione in legge dell’accordo che dovrebbe avvenire entro la metà del 2008.
Le imprese ed il Primo Ministro hanno espresso grande soddisfazione e quest’ultimo ha
definito l’Accordo, “un vero passo verso la flexicurity alla francese”, fondamentale per una
riforma urgente come quella del mercato del lavoro.
I colloqui preparatori hanno ruotato intorno alle quattro “fasi della vita lavorativa”:
ingresso nel mondo del lavoro, sviluppi di carriera, uscita e ritorno nell’occupazione. Tra
i temi chiave: i contratti di lavoro e le modalità di cessazione del rapporto lavorativo; la
portabilità dei diritti dei lavoratori e il futuro del sistema di assicurazione contro la disoc10“Accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail”
24
cupazione. Le parti sociali hanno quindi discusso il tema dell’ingresso nel mondo del lavoro
sulla base di un documento di lavoro presentato dalla MEDEF e centrato su tre punti:
•allungamento del periodo di prova;
•creazione di una nuova tipologia di contratto di lavoro a tempo
determinato ma collegato al completamento di un particolare progetto;
•adattamento dei contratti standard a tempo indeterminato.
Il primo dato che va sottolineato è che l’accordo è il risultato del dialogo sociale. Dialogo
sociale che garantisce che non si tratta di una soluzione imposta dall’alto, ossia dal Governo
nazionale o dall’Unione europea, ma di un percorso condiviso dalla parti sociali e quindi
espressione delle realtà sociali del Paese, che va perseguito anche in altri contesti nazionali,
quali ad esempio il nostro.
Tra i temi chiave: l’allungamento del periodo di prova e la previsione di una modalità
di risoluzione consensuale nel caso di contratti a tempo indeterminato, l’introduzione di
un nuovo contratto a tempo determinato, le modifiche alle indennità di licenziamento, una
maggiore portabilità dei diritti riconosciuti ai lavoratori e un più facile accesso alle prestazioni sociali, nuove misure a sostegno dei giovani e incentivi formativi.
l’accordo è importante perché è il primo esempio che introduce i principi di flexicurity di
"stampo nordico" in un paese mediterraneo. Questo accordo dovrebbe fugare i dubbi di chi
ritiene che la flexicurity non sia esportabile in contesti diversi da quelli in cui è “nata”.
In cambio di assunzioni (e licenziamenti) più facili, l’accordo rafforza i mezzi a tutela dei
lavoratori, dai sussidi di disoccupazione ai corsi di riqualificazione. l’accordo prevede che
l’indennità di licenziamento, attualmente pari al 10% della retribuzione mensile ed erogata
solo ai lavoratori con almeno due anni di anzianità, sia raddoppiata e fruibile già con un
solo anno di anzianità.
Viene inoltre riconosciuta una maggiore portabilità dei diritti ed un più facile accesso
alle prestazioni sociali. l’accordo prevede infatti che i disoccupati possono conservare la
loro copertura previdenziale e mutualistica per un terzo del periodo di indennizzo della
disoccupazione ed un minimo di tre mesi. È anche prevista l’intera conservazione del diritto alla formazione durante il periodo di disoccupazione e, una volta trovato un nuovo
impiego e con l’accordo del nuovo datore di lavoro, anche per i primi due anni successivi
all’assunzione.
Sono previsti miglioramenti anche delle indennità di malattia. Per beneficiare di tali indennità infatti, viene ridotto il requisito di anzianità, che passa da tre anni a uno e il periodo
di carenza passa da 11 a 7 giorni.
Il contratto di lavoro a tempo indeterminato viene individuato come tipologia standard
per la regolamentazione dei rapporti di lavoro, sebbene si preveda la realizzazione in via
i focus di xformare
25
PRIMA parte
sperimentale del contratto ad oggetto definito, la cui scadenza è legata alla realizzazione
delle attività in esso previste o del progetto stesso su cui esso si basa. Si tratta di una nuova
tipologia di contratto a tempo determinato, che può essere proposto solo a quadri ed ingegneri. Il lavoratore ha diritto a tutte le tutele proprie del contratto a tempo indeterminato,
ma questo contiene la clausola di conclusione del rapporto al verificarsi di un "evento
definito con precisione", ad esempio la realizzazione di un certo risultato posto a base del
contratto. In ogni caso, alle parti viene consentito di proseguire il rapporto anche dopo che il
risultato predetto sia stato raggiunto, al pari di un normale contratto a tempo indeterminato.
In caso, invece, di cessazione del rapporto, il lavoratore ha diritto ad un’indennità pari al
10% della sua retribuzione totale lorda e alla normale assicurazione contro la disoccupazione. La durata di questo contratto deve essere compresa tra 18 e 36 mesi.
Inoltre, l'accordo introduce, nel caso di contratti a tempo indeterminato, un periodo di
prova sufficientemente lungo da consentire ai lavoratori di capire quanto si addica loro l'impiego e ai datori di lavoro di valutare la preparazione professionale e le loro attitudini. Si è
quindi costituito un "riconoscimento interprofessionale" del periodo di prova e la sua durata è
così prevista: da uno a due mesi per gli operai e impiegati, da due a tre mesi per capireparto e
tecnici, da tre a quattro mesi per i quadri. Tale periodo di prova può essere rinnovato una volta
previo accordo settoriale, purchè non superi rispettivamente i 4, 6 e 8 mesi.
Lo sviluppo delle competenze dei lavoratori costituisce inoltre un elemento determinante
per lo sviluppo delle carriere: viene promosso il bilancio di prossimità, per la valutazione
dei bisogni e per la promozione di percorsi di formazione professionale volti al miglioramento delle condizioni di lavoro, dell'occupabilità e della trasferibilità delle competenze
individuali.
Infine, per privilegiare soluzioni negoziate in merito a risoluzioni dei contratti a tempo
indeterminato, è introdotta la possibilità di una risoluzione amichevole del rapporto di lavoro (escludendo quindi il licenziamento e le dimissioni volontarie) attraverso la "rottura
convenzionale" che dovrebbe essere conclusa per mutuo consenso tra datore di lavoro e
dipendente, garantendo a quest'ultimo i versamenti previsti per l'assicurazione contro la
disoccupazione. Essa si basa su un accordo ex ante tra lavoratore e datore di lavoro, che
stabilisce le condizioni per porre fine al contratto stesso.
In attesa di un esame più dettagliato dell’accordo, se ne può comunque dare una valutazione positiva in quanto gli elementi che caratterizzano la flexicurity sono presenti e
condivisi dalle parti che lo hanno sottoscritto.
Per l’individuazione delle novità dell’accordo con riferimento ai quattro elementi della
flexicurity, individuati a livello europeo, si rimanda alla seconda parte dell’elaborato relativa all’analisi comparata dei sistemi di flexicurity in Europa, con riferimento alla sezione
dedicata alla Francia.
26
Questi sopra riassunti sono i casi di eccellenza di realizzazione della flexicurity, ma può
essere utile anche un breve sguardo d’insieme sui diversi Paesi europei, fornito dalla Relazione comune sull’occupazione 2006/200711.
La misura delle condizioni di flexicurity e il loro grado di interazione positiva variano
notevolmente da un Paese europeo all’altro. Generalmente i Paesi dell’Europa settentrionale
offrono condizioni adeguate per la flexicurity. I Paesi del nord-ovest dell’Europa costituiscono mercati del lavoro dinamici, con buone prestazioni in materia di attivazione, ma devono
forse investire maggiormente nei sistemi di prestazione e nelle risorse umane. Nei Paesi
dell’Europa centro-occidentale, le politiche tendono a introdurre la flessibilità ai margini
del mercato e ciò aggrava il rischio di segmentazione malgrado alcuni progressi in materia
di occupazione. Sono attuate politiche attive del mercato del lavoro, ma sarebbe opportuno
migliorarne l’efficacia.
I Paesi dell’Europa sud-occidentale costituiscono spesso mercati del lavoro fortemente segmentati a causa delle politiche applicate in precedenza per introdurre flessibilità ai
margini del mercato, senza agire sui mercati del lavoro tradizionali, estremamente statici,
e senza lottare contro il lavoro nero. Le politiche attive del mercato del lavoro e i sistemi
di formazione e di istruzione permanenti sono poco sviluppati. I paesi dell’Europa centrale
e orientale devono affrontare una segmentazione tra, da un lato, le rigide modalità di lavoro nei settori tradizionali dell’economia e, d’altro lato, i modelli contrattuali fortemente
liberalizzati nella nuova economia, cui si aggiunge una presenza massiccia del lavoro non
dichiarato. Anche in questo caso, i sistemi di istruzione e di formazione permanenti e le
politiche attive del mercato del lavoro sono scarsamente sviluppati.
Sempre per una visione complessiva della flexicurity si rimanda al paragrafo 18, con
riferimento alla comunicazione della Commissione delle Comunità Europee del 23 ottobre
2007, COM (2007) 733 def. “Conclusioni fondamentali della Relazione sull’occupazione in
Europa 2007”, secondo la quale due sistemi risultano comportare risultati socioeconomici
relativamente “buoni”: il primo si trova principalmente nei paesi anglosassoni ed il secondo
che si trova principalmente nei paesi “nordici” ed in Olanda.
11 Relazione adottata dal Consiglio EPSCO (il Consiglio dell’Ue nella sua configurazione “Occupazione, Politica
sociale, Sanità e Consumatori”, a cui partecipano i ministri degli Stati membri ed i commissari europei responsabili
per i settori in questione) nella sessione del 22 febbraio 2007.
i focus di xformare
27
PRIMA parte
4.
a visione dell’OCSE e della Commissione
L
europea
Tornando ad una trattazione introduttiva sulla flexicurity, si può sottolineare che l’OCSE
caratterizza la flexicurity essenzialmente nel seguente modo:
•una legislazione moderata a tutela dell'occupazione;
•un'elevata partecipazione all'apprendimento permanente;
•un investimento elevato in politiche attive del mercato del lavoro (sia
passive che attive);
•sistemi generosi di indennità di disoccupazione che equilibrino i diritti e
i doveri;
•un'ampia copertura assicurata dai sistemi di sicurezza sociale;
•un'elevata copertura sindacale.
I risultati socioeconomici attuali sono caratterizzati da elevati tassi di occupazione, ridotti tassi di disoccupazione e contenuti tassi di povertà relativa rispetto alla media UE.
Studi condotti nell'ambito dell'OCSE, dell'ILO e della Commissione europea, indicano che le
politiche di flexicurity hanno contribuito alla realizzazione di questi risultati positivi.
In linea con la strategia per la crescita e l'occupazione, la flexicurity va vista – sostiene
la Commissione - in un contesto più ampio. Politiche macroeconomiche valide e finanziariamente sostenibili e efficaci politiche microeconomiche, nonché mercati dei prodotti,
servizi e capitali aperti e competitivi, creano un contesto in cui le aziende possono cogliere
le opportunità emergenti, finanziare nuove idee commerciali e creare posti di lavoro. Analo-
28
La visione dell’OCSE e della Commissione europea
gamente, la flexicurity deve essere integrata da politiche sociali indirizzate ai gruppi svantaggiati e alle persone che si trovano più lontane dal mercato del lavoro.
Vladimír Špidla, commissario Europeo responsabile per l’Occupazione, gli affari sociali e
le pari opportunità, ha affermato “la flexicurity è il modo migliore per assicurare che i cittadini europei godano di un livello elevato di sicurezza occupazionale così da poter trovare un
lavoro in ogni fase della loro vita attiva e da sperare in un positivo sviluppo della carriera
all’interno di un contesto economico in rapido cambiamento”. Ha aggiunto: “la flexicurity
realizza un compromesso tra i diritti e le responsabilità sia dei lavoratori e delle imprese, che
delle autorità pubbliche: hanno tutti il dovere di contribuire all’occupazione, alla società e
alla crescita sostenibile. La strategia della flexicurity non significa togliere sicurezza a un
gruppo per darla a un altro, ma vuole piuttosto valorizzare l’interazione positiva tra flessibilità e sicurezza. Bisogna ora che gli attori interessati si adoperino assieme per far sì che
questa sia una strategia vincente per le economie, i lavoratori e le imprese d’Europa”.
Le parole del Commissario Špidla, che sintetizzano la ratio della comunicazione del 27
giugno 2007, sono particolarmente importanti in quanto chiamano ad una corresponsabilità
di tutti gli attori sociali interessati alla crescita e all’occupazione, senza la quale la flexicurity non può realizzarsi.
L’Europa deve trovare il modo di rendere i suoi mercati del lavoro più flessibili garantendo nel contempo la sicurezza dell’occupazione. La flexicurity è un’impostazione globale
della politica del mercato del lavoro che combina una sufficiente flessibilità negli accordi
contrattuali – per consentire alle imprese e ai lavoratori di far fronte al cambiamento – e la
sicurezza per i lavoratori di mantenere il loro posto di lavoro o di essere in grado di trovarne
uno nuovo in tempi brevi, assicurando un reddito adeguato nei periodi di transizione. La
comunicazione del 27 giugno sottolinea che ciò può essere positivo sia per i lavoratori che
per le imprese. flexicurity significa assicurare che i lavoratori possano trovare e cambiare
facilmente lavoro; il concetto comprende sia la flessibilità esterna (da un’impresa all’altra)
che quella interna (nell’ambito di una stessa impresa). La sicurezza non riguarda soltanto
i lavoratori ma anche le imprese: migliorare le competenze dei lavoratori è anche fonte di
maggiore sicurezza e di vantaggi per i datori di lavoro. La flessibilità e la sicurezza possono
rafforzarsi reciprocamente.
Gli strumenti finanziari dell’Unione europea per la coesione – in particolare il Fondo
sociale europeo per il periodo di programmazione 2007-2013 – possono, d’altra parte, contribuire in modo significativo agli aspetti finanziari della flexicurity, appoggiando ad esempio iniziative di formazione a livello aziendale, programmi di apprendimento permanente o
incoraggiando l’imprenditorialità.
Un’indagine Eurobarometro (ottobre 2006) ha indicato che i cittadini europei comprendono e accettano la necessità di adattamento e cambiamento insita nella strategia della
flexicurity: 72 su 100 ritengono che i contratti di lavoro dovrebbero essere più flessibili in
modo da creare un maggior numero di posti di lavoro; 76 su 100 pensano che un lavoro
i focus di xformare
29
PRIMA parte
stabile per tutta la vita sia una cosa del passato e 88 su cento condividono il fatto che l’apprendimento permanente migliori le possibilità di trovare in tempi brevi un nuovo posto di
lavoro.
La strategia della flexicurity è un concetto ampio che integra diverse politiche e le rende
coerenti all’interno di un’azione politica ponderata. Questi interventi politici comportano
cambiamenti del quadro normativo relativo agli accordi contrattuali, del funzionamento
dell’apprendimento permanente e delle politiche attive del lavoro, nonché dei sistemi di sicurezza sociale. La flexicurity, come già accennato, rientra nella Strategia di Lisbona per la
crescita e l’occupazione e negli orientamenti integrati e contribuisce a realizzare gli obiettivi
della SEO, consistenti in posti di lavoro più numerosi e migliori, in una maggiore produttività e qualità del lavoro ed in un’accresciuta coesione sociale.
Il motivo di fondo di una strategia della flexicurity, sostiene la Commissione, è dato dal
fatto che, per raggiungere gli obiettivi della strategia per la crescita e l’occupazione e preservare e modernizzare nel contempo il modello sociale europeo, è essenziale concepire politiche che affrontino simultaneamente la flessibilità dei mercati del lavoro, l’organizzazione
del lavoro e le relazioni industriali, la sicurezza dell’occupazione e le sicurezza sociale.
30
5.
Il background della flexicurity
Per parlare di flexicurity, sia a livello di documenti europei, sia scendendo nell’analisi dei
singoli Paesi presi in esame, è necessario fare un passo indietro, ripercorrendo brevemente
l’iter che ha portato a tale approccio che intende coniugare le esigenze di competitività e
flessibilità con il modello sociale europeo.
Per ricostruire l’evoluzione delle politiche del lavoro nei diversi Paesi europei nell’ultimo
decennio, non si può prescindere dal contesto europeo.
Questa interrelazione, iniziata in occasione del Consiglio Europeo di Essen del 9 e 10 dicembre 1994, che definì per la prima volta a livello europeo alcuni indirizzi a breve e medio
termine in tema di occupazione, si è sempre più rafforzata. La piena occupazione è sempre
stata infatti uno degli obiettivi della Comunità, già presente nel trattato di Roma.
I problemi strutturali degli anni ’90 del secolo scorso hanno fatto emergere l’esigenza di
una risposta coordinata a livello europeo. Il “Libro Bianco Delors” del 1993 sulla crescita, la
concorrenzialità e l’occupazione, ha costituito il primo passo verso una vera cooperazione
a livello europeo. Sulla base di tale Libro Bianco, il Consiglio Europeo di Essen ha identificato cinque obiettivi chiave che gli Stati membri si impegnano a perseguire: “sviluppo delle
risorse umane tramite la formazione professionale”, “sostegno agli investimenti produttivi
per mezzo di politiche salariali moderate”, “miglioramento dell’efficacia delle istituzioni del
mercato del lavoro”, “individuazione di nuove risorse di occupazione attraverso iniziative
locali e promozione dell’accesso al mercato del lavoro per alcune categorie specifiche come
i giovani, i disoccupati di lunga durata e le donne”. Tuttavia gli obiettivi al centro della
“strategia di Essen” erano di difficile realizzazione senza un fermo impegno da parte degli
Stati membri.
i focus di xformare
31
PRIMA parte
Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam il 1° maggio 1999, agli obiettivi comunitari si è aggiunto quello di promuovere l’occupazione, che è divenuto una questione
di interesse comune. Il nuovo obiettivo è quello di raggiungere “un elevato livello di occupazione” senza indebolire la competitività. Per raggiungere questo obiettivo, una nuova
competenza, complementare a quella degli Stati membri, mira ad elaborare una “strategia
coordinata” in materia di occupazione. La Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) poggia
su uno strumento giuridico del tipo soft laws (“norme leggere”), ossia finalizzato a orientare
l’attività dei soggetti destinatari, senza costringerli ad uno specifico comportamento, vincolandoli comunque al conseguimento di obiettivi specifici.
Il Trattato di Amsterdam è stato il primo, basilare, passo di un cammino che ha avuto
altri step importanti. Il “processo di Lussemburgo”, basato sull’attuazione di una Strategia
Europea coordinata per l’Occupazione, è stato avviato dal Consiglio Europeo straordinario
sull’Occupazione del 1997. Libro Bianco e Consiglio Europeo di Essen possono essere considerati i prodromi della SEO. Nel 1997 è stato così iniziato un ciclo che comporta la presentazione annuale da parte della Commissione e del Consiglio Europeo, degli Orientamenti per le
politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione, sulla base dei quali gli Stati membri
devono poi redigere i propri Piani Nazionali per l’Occupazione (NAP). I NAP dei diversi Stati
(emanati fino al 2004) sono poi valutati e analizzati dalla Commissione che predispone una
Relazione comune sull’occupazione e Raccomandazioni specifiche ai singoli Stati. Orientamenti per l’occupazione (Guidelines), Relazione comune sull’occupazione (Joint Employment Report) e Raccomandazioni (Recommendations) costituiscono il “pacchetto occupazione”. Dal 2005 i Programmi Nazionali di Riforma (PNR) hanno sostituito i NAP.
Gli Orientamenti per l’occupazione sono intesi a stabilire indirizzi comuni per gli interventi degli Stati membri in materia di occupazione e sono integrati da nuove raccomandazioni rivolte ai singoli paesi. Sia gli Orientamenti per l’occupazione che le Raccomandazioni
sono basati sulle valutazioni, contenute nella relazione comune sull’occupazione, in merito
alle disposizioni adottate dagli Stati membri sulla scorta degli Orientamenti e delle Raccomandazioni.
Il coordinamento delle politiche nazionali in materia di occupazione è volto essenzialmente ad impegnare gli Stati membri su una serie di obiettivi comuni incentrati su quattro
pilastri: l’occupabilità, l’imprenditorialità, l’adattabilità e le pari opportunità.
Basilari sono poi le Conclusioni del Consiglio Europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo
2000, nato dalla volontà di imprimere un nuovo slancio alle politiche comunitarie, in un
momento in cui la congiuntura economica era tra le più promettenti da una generazione per
gli Stati membri dell’Unione europea. Il Consiglio Europeo di Lisbona ha individuato nella
costruzione della più competitiva e dinamica società del mondo basata sulla conoscenza il
fondamento della strategia di sviluppo dell’Unione, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro ed una maggiore coesione sociale,
affidando ai Paesi membri il compito di darne piena attuazione entro il 2010. La SEO è una
32
Il background della flexicurity
componente fondamentale nell’ambito di questa più ampia strategia globale. L’obiettivo
della piena occupazione sembrava raggiungibile nel 2000. A causa però del rallentamento
dell’economia e delle difficoltà strutturali degli Stati membri, l’UE si trovò successivamente
in ritardo su tale obiettivo.
Nel 2003, in seguito al bilancio dei suoi primi cinque anni12, la SEO è stata così riformata
e in sostituzione dei quattro pilastri iniziali sono stati individuati tre nuovi grandi obiettivi13:
•raggiungere la piena occupazione;
•migliorare la qualità e la produttività del lavoro;
•rinforzare la coesione e l'inclusione sociale.
Un'ulteriore revisione della SEO è stata compiuta nel 2005, nel contesto del rilancio della
Strategia di Lisbona, i cui risultati in materia di occupazione apparivano limitati14 . Il Consiglio Europeo di primavera del 2005 ha rinnovato la strategia di Lisbona ponendo l’accento
sulla crescita e l’occupazione in Europa. La Commissione propose per la SEO un processo di
coordinamento semplificato, accompagnato da una concentrazione degli sforzi sui Piani di
Azione Nazionali (NAP). Si stabilì che le Guidelines sul lavoro venissero presentate congiuntamente a quelle economiche e per un periodo di tre anni. Tali linee di orientamento vertono
al tempo stesso sulle politiche macroeconomiche, sull’occupazione e sulle riforme strutturali. Ciò è stato messo in pratica con le Guidelines integrate per la crescita e l’occupazione
2005/08, successivamente utilizzate sia per definire il programma comunitario di riforma
della Strategia di Lisbona15 che per i piani nazionali dei vari Paesi membri.
A ottobre 2005 tutti gli Stati membri avevano presentato i loro Programmi Nazionali di
Riforma, che hanno formato oggetto di un’analisi della Commissione e di una relazione nel
suo contributo al Consiglio Europeo di primavera del 2006.
Il Consiglio Europeo di primavera del 2006 ha preso nota di questi documenti e ha
identificato quattro settori d’azione prioritari (R&S e innovazione, contesto in cui operano
le imprese, opportunità di lavoro e politica integrata dell’energia) nell’ambito dei quali ha
concordato una serie di azioni specifiche che ha esortato gli Stati membri ad attuare entro
la fine del 2007.
Conformemente alle conclusioni del Consiglio Europeo di primavera del 2006, gli Stati
membri hanno presentato le loro relazioni annuali sull’attuazione dei Programmi Nazionali
di Riforma.
12Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 17 luglio 2002, COM(2002) 416 def.
13Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 14 gennaio 2003, COM(2003) 6 def.
14 Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee al Consiglio Europeo di primavera del 2 febbraio
2005 COM(2005) 24.
15Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 20 luglio 2005, COM(2005) 330 def.
i focus di xformare
33
PRIMA parte
Queste relazioni di esecuzione annuali sono state esaminate dalla Commissione, che ha
presentato le sue conclusioni nella relazione annuale sullo stato di avanzamento dei lavori
del 200716. Sulla base di questa analisi il Consiglio dell’Unione europea ha formulato la Raccomandazione del 27 marzo 2007, 2007/209/CE, ai singoli Stati membri al fine di garantire
un’attuazione coerente ed integrata della Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione
a cui si aggiunge la Decisione del Consiglio del 19 giugno 2007, n. 10237 sulle Guidelines.
La Decisione stabilisce per il 2007 il mantenimento delle Guidelines elaborate nelle politiche occupazionali stabilite in base alla Decisione del Consiglio n. 2005/600/CE, stabilendo
l’importanza della rinnovata Strategia di Lisbona, assieme alla necessità di mobilitare tutte
le appropriate risorse nazionali e comunitarie, inclusa la politica di coesione, per sviluppare
un mercato del lavoro ed un modello sociale europeo in grado si sostenere il differenziale
competitivo dei cittadini dell’Unione (Pacchetto Occupazione 2007).
Questo in sintesi è il quadro europeo, comune a tutti i Paesi dell’Unione europea.
Se non si guarda all’evoluzione stessa della SEO, si può ritenere la flexicurity una chimera, ma se si considerano gli enormi passi fatti dai prodromi della SEO (come abbiamo visto, il
Libro Bianco di Jacques Delors, che nasce con l’obiettivo di fornire una risposta al principale
problema europeo, ovvero il problema della disoccupazione, ed il Consiglio Europeo di Essen del 9 e 10 dicembre 1994, che definì per la prima volta a livello europeo alcuni indirizzi
a breve e medio termine in tema di occupazione) ad oggi, si vede che i “sogni” possono
realizzarsi. “Visionari” come Jacques Delors hanno dato un’impronta all’Europa, nelle sue
dimensioni economiche e sociali, indelebile ma anche difficilmente comprensibile per i suoi
tempi. Allo stesso modo la scommessa sulla flexicurity può essere vincente.
16Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 12 dicembre 2006, COM(2006) 816 def.
34
6.
Le sfide del XXI secolo: il Libro Verde
Le economie in rapida trasformazione richiedono un grado elevato di adattabilità dei
lavoratori, che devono essere costantemente in grado di sviluppare le loro competenze per
rispondere ai bisogni di settori in forte cambiamento. Una tale flessibilità deve tuttavia essere accompagnata da un’adeguata sicurezza sociale che copra anche i periodi di passaggio
da un lavoro ad un altro. I sistemi di protezione sociale devono essere pertanto migliorati
per far fronte a queste nuove sfide.
In questo direzione si è mosso il Libro Verde sulla modernizzazione del diritto del lavoro,
presentato dalla Commissione europea il 22 novembre 2006.
Si tratta di un documento che intende aprire un dibattito pubblico nell’UE al fine di
riflettere sull’evoluzione del diritto del lavoro, in modo tale da sostenere gli obiettivi della
strategia di Lisbona: ottenere una crescita sostenibile con più posti di lavoro di migliore
qualità. La modernizzazione del diritto del lavoro costituisce un elemento fondamentale per
garantire la capacità di adattamento dei lavoratori e delle imprese. Questo obiettivo deve
essere perseguito alla luce degli obiettivi comunitari del pieno impiego, della produttività
del lavoro e della coesione sociale. I mercati del lavoro europei debbono raccogliere la sfida consistente nel conciliare una maggiore flessibilità con la necessità di massimizzare la
sicurezza di tutti.
Componenti della politica che è alla base dell’approccio di flexicurity sono:
•il dialogo sociale;
•l’apprendimento permanente (sempre più necessario);
i focus di xformare
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PRIMA parte
•le politiche attive del lavoro che aiutano i disoccupati o gli inattivi a
reintegrarsi nel mercato del lavoro;
•regole più flessibili nel settore della sicurezza sociale per rispondere alle
esigenze delle persone che cambiano lavoro o abbandonano
temporaneamente il mercato del lavoro.
La flexicurity nasce quindi dall’esigenza di conciliare due concetti apparentemente in
contraddizione, ma che si legano nell’ottica di garantire, sia per il lavoratore che per il suo
datore di lavoro, alcune componenti chiave legate alle linee guida e alle aree di priorità della
Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione.
Una consultazione pubblica è stata aperta (per un periodo di quattro mesi) sulle questioni
sollevate dal Libro Verde. Al termine della consultazione, le principali questioni e opzioni
politiche identificate nelle risposte degli Stati membri, delle parti sociali e delle altre parti
interessate, saranno esaminate nel quadro di una comunicazione della Commissione nel
2007. Inoltre il 27 giugno 2007 è stata presentata una della Commissione – che di seguito
illustrerò - sul tema più ampio della flexicurity. Il diritto del lavoro non è infatti il solo fattore pertinente in questo contesto.
Il Libro Verde esamina poi la situazione odierna del diritto del lavoro nell’UE e sottolinea
che il modello tradizionale del rapporto di lavoro può non essere adeguato a tutti i lavoratori assunti sulla base di contratti a durata indeterminata standard e che sono chiamati a
raccogliere la sfida dell’adeguamento alle trasformazioni produttive e a cogliere le opportunità della globalizzazione. Importantei sono quindi gli sviluppi del dialogo sociale a livello
nazionale, settoriale e dell’impresa, che tendono ad introdurre nuove forme di flessibilità
interna e che dimostrano che le regole applicabili al luogo di lavoro possono essere adeguate
ai cambiamenti delle diverse realtà economiche. Inoltre a livello dell’UE sono state varate
una serie di misure legislative e politiche al fine di determinare come associare nuove forme
di lavoro flessibili ad un minimo di diritti sociali per tutti i lavoratori. Sono infatti state
adottate due direttive sul lavoro a tempo parziale17 e sul lavoro a tempo determinato18, che
hanno reso vincolanti gli accordi quadro delle parti sociali europee che stabiliscono il principio di eguaglianza di trattamento tra i lavoratori a tempo parziale e a tempo determinato e
i lavoratori a tempo pieno. Si è poi arrivati anche all’adozione dell’Accordo Quadro Europeo
sul telelavoro nel 200219.
Quindi il Libro Verde dovrebbe rappresentare anche l’occasione per un rilancio del diritto
europeo del lavoro, per il suo completamento, sia attraverso un’iniziativa di carattere legislativo diretto, sia attraverso un sostegno alle parti sociali nel loro dialogo sociale.
17Direttiva del Consiglio dell’Unione europea del 15 dicembre 1997, n. 97/81/CE.
18Direttiva del Consiglio dell’Unione europea del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE.
19 Accordo Quadro Europeo sul Telelavoro stipulato a Bruxelles il 16 luglio 2002 tra CES, UNICE/UEAPME e
CEEP.
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Le sfide del XXI secolo: il Libro Verde
Bisogna però realisticamente ricordare anche quello che la Prof. Donata Gottardi, membro del Parlamento europeo, in occasione di un convegno su flessibilità e sicurezza nel
mercato del lavoro, del dicembre 200620, ha autorevolmente osservato: “Credo sia doveroso
chiedersi se esista il diritto del lavoro europeo. Come è noto, la discussione in atto è molto
accesa, difficile avere un’unica risposta, dato che è innegabile vi sia ancora una prevalenza
del diritto del lavoro inteso come normativa nazionale, come intervento riservato all’interno
dei confini nazionali e, per quanto riguarda le modifiche nel nostro ordinamento in chiave
federale, alle autonomie locali. Si può forse più consensualmente parlare di un profilo europeo in combinazione con il profilo nazionale, che riguarda non esclusivamente il diritto
del lavoro ma molti altri ambiti delle discipline giuridiche. È importante trovare un giusto
equilibrio, che consente di avere un quadro normativo uniforme a livello europeo, alcune
regole leggere ma certe che diano anche sostegno e impulso all’azione dei legislatori nazionali nel rispetto dei loro interventi. Finora, credo che possiamo dire che gli interventi
europei e le direttive europee non sono mai arrivati al cuore del diritto del lavoro, che resta
ancora essenzialmente disciplina nazionale… Come è ampiamente noto, e al di là di alcune
direttive, il metodo che si sta cercando di seguire anche a livello europeo non segue più linee
di armonizzazione, e quindi di uniformità di discipline, ma piuttosto il cosiddetto metodo
aperto di coordinamento; metodo più leggero ed indiretto, che segnala soprattutto le buone prassi e sulla base di queste e sullo scambio delle stesse cerca di trovare indirettamente
convergenza”.
20 Atti del primo seminario sui temi europei, promosso dal Ministero del lavoro e tenutosi presso il CNEL su
“Flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro. Il quadro Europeo”, dell’11 dicembre 2006.
i focus di xformare
37
PRIMA parte
7.
Parzialmente in linea con questi interventi, il Governo Italiano ha presentato, il 3 novembre 2006, alle parti sociali, ai fini dell’espressione di un avviso comune, le “Linee guida
del Governo per una riforma della disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato”.
A questo fine il Ministero propone come base di riflessione da cui fare scaturire l’intervento le seguenti considerazioni:
a.occorre ricollocare al centro delle tipologie lavoristiche il contratto a
tempo indeterminato come forma prioritaria in cui si espleta l’attività
lavorativa;
b.tale strumento è funzionale ad un modello di sviluppo economicooccupazionale che punti alla qualità del lavoro e all’incremento dei livelli
di conoscenza;
c.a tal fine si è già operato ad esempio con le misure in materia di cuneo
fiscale proposte nel disegno di legge finanziaria 2007 per incentivare il
ricorso al contratto a tempo indeterminato;
d.per ottenere il risultato atteso si rende pertanto necessario intervenire
sulla stessa disciplina del lavoro a tempo determinato;
e.il lavoro a tempo determinato svolge una funzione essenziale nel mercato
del lavoro sia come forma di ingresso dei giovani nel mondo del lavoro
sia come strumento idoneo a corrispondere a specifiche esigenze
organizzative e produttive dell’impresa, assicurando opportune flessibilità;
per valorizzare tali peculiari funzioni la nuova disciplina da un lato deve
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evitare rigidità, dall’altro deve ristabilire elementi di certezza nel ricorso
ad esso che ne superi rischi di elusione;
f.in proposito, il punto di riferimento ineludibile è rappresentato dalla
direttiva 99/70/CE21 che ha recepito l’accordo quadro delle parti sociali
a livello europeo sul lavoro a tempo determinato stipulato il 18 marzo
1999.
Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale pone all’attenzione delle parti sociali le
seguenti linee guida, in coerenza con l’impegno formale assunto nel programma di Governo
secondo cui “la forma normale di occupazione è il lavoro a tempo indeterminato”:
1.individuazione di sintetiche causali tipicizzate adatte alle odierne esigenze
del mercato;
2.affidamento alle parti sociali, attraverso la contrattazione collettiva, del
compito di individuare ulteriori ipotesi di ricorso al contratto di lavoro a
termine, anche con riferimento a requisiti soggettivi ed all’elemento della
durata;
3.affidamento alla contrattazione tra le parti sociali della definizione delle
percentuali di ricorso al contratto a termine in proporzione al numero di
lavoratori a tempo indeterminato presenti in azienda, ovvero al
complessivo numero di occupati con forme flessibili a termine;
4.definizione di un regime legale antielusivo che definisca il numero
massimo e/o il limite temporale dei rinnovi e delle proroghe consentite
per i contratti di lavoro a termine, con una peculiare disciplina per
specifici settori caratterizzati da elevata stagionalità e discontinuità.
Nel caso che le parti non dovessero pervenire ad un avviso comune entro il termine di tre
mesi dall’avvio delle consultazioni, il Governo, su proposta del Ministro del lavoro, si riserva
di procedere all’adozione di un provvedimento legislativo, ferma restando la possibilità di
prevedere la modificabilità del testo al fine di consentire l’adattamento dei contenuti all’Avviso comune che dovesse intervenire anche successivamente alla sua emanazione (linee
guida che hanno determinato reazioni contrastanti tra le parti sociali italiane).
Discutibile è il punto e) secondo il quale il lavoro a tempo determinato svolge una funzione essenziale nel mercato del lavoro sia come forma di ingresso dei giovani nel mondo
del lavoro sia come strumento idoneo a corrispondere a specifiche esigenze organizzative e
produttive dell’impresa, assicurando opportune flessibilità.
Di fatto il lavoro a tempo determinato non è in Italia la forma di ingresso prioritaria nel
mercato del lavoro dei giovani ed è invece spesso preceduto da altre forme atipiche che pur
se meno tutelate sono spesso un trampolino necessario di ingresso (senza le quali molte en21Direttiva del Consiglio dell’Unione europea del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, cit.
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PRIMA parte
trate nel mondo del lavoro non ci sarebbero proprio) e di progressione verso forme di lavoro
più garantite. È anche dubbio che il contratto di lavoro a tempo determinato sia uno strumento idoneo a corrispondere a specifiche esigenze organizzative e produttive dell’impresa,
assicurando opportune flessibilità. Nel nostro ordinamento esistono infatti figure contrattuali che rispondono in maniera più appropriata alle esigenze di flessibilità delle imprese. Si
tratta però, come ha fatto il legislatore con la legge n. 247/07 – e come vedremo di seguito
– di intervenire sulla normativa lavoristica, in particolare, ma non solo, sulla Legge Biagi22 e
sul suo decreto attuativo23, per garantire che alla flessibilità necessaria per le imprese non sia
disgiunta la sicurezza a favore dei lavoratori. In tale direzione si è mossa la legge n. 247/07,
che con effetto dalla data di entrata in vigore della legge stessa, ha abrogato gli articoli da
33 a 40, del D.lgs n. 276/03, relativi al lavoro intermittente. Viene inoltre abolita la somministrazione di lavoro a tempo indeterminato di cui al titolo III, capo I, del decreto n. 276/03.
Figure contrattuali incompatibili con una buona flessibilità coniugata con la sicurezza.
Sempre con riferimento al contesto italiano si deve poi considerare la legge Finanziaria
2007. La legge 27 dicembre 2006, n. 296, che intende realizzare un lavoro più certo e stabile.
I punti salienti sono i seguenti:
•riduzione del cuneo fiscale;
•stabilizzazione dei rapporti di lavoro;
•emersione dell’occupazione irregolare e lotta al lavoro nero;
•stabilizzazione del pubblico impiego;
•primi interventi in materia di ammortizzatori sociali;
•misure a tutela dell’occupazione;
•interventi sulla previdenza sociale;
•misure per apprendisti e lavoratori “parasubordinati”;
•trattamenti pensionistici.
Per quanto attiene alla stabilizzazione dei rapporti di lavoro (comma 178), la Finanziaria
2007 prevede interventi volti a stabilizzare i rapporti di lavoro, per favorirne la piena trasformazione da co.co.co. e co.co.pro. in lavoro subordinato. Nello specifico, la misura prevista al comma 178 è destinata a operare, a seguito di accordi aziendali ovvero territoriali, tra
datore di lavoro (committente) e organizzazioni sindacali fino al 30 aprile 2007.
La norma introduce un percorso consensuale di stabilizzazione dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, anche a progetto. Favorisce, dunque, i giovani e contribuisce al contrasto della precarietà, agendo sulle convenienze offerte dall’ordinamento, in
22Legge 14 febbraio 2003, n. 30, art. 3. Legge Biagi.
23Decreto Legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
40
sinergia cioè con le altre misure varate in materia di occupazione stabile (cuneo fiscale per
il lavoro a tempo indeterminato).
Il comma 138 prevede, inoltre, che, ove sia prevista l’assunzione del lavoratore con
contratto di lavoro subordinato, il datore di lavoro versi una somma a titolo di contributo
straordinario integrativo alla gestione speciale verso l’INPS, cui corrisponderà, a carico della
finanza pubblica, un contributo nella misura massima utile a raggiungere l’aliquota contributiva per il lavoro subordinato.
Per quanto riguarda inoltre un pubblico impiego più stabile (comma 57), la Finanziaria
2007 prevede misure volte a una stabilizzazione del personale pubblico non dirigenziale,
in servizio a tempo determinato da almeno 3 anni, purché assunto mediante procedura di
natura concorsuale.
Nel comma 519 si dispone poi che il 20% del Fondo, istituito con la Finanziaria 200524
per assunzioni necessarie per fronteggiare indifferibili esigenze di servizio di particolare
rilevanza ed urgenza, sia destinato alla stabilizzazione del personale che ne faccia richiesta, in possesso dei requisiti indicati nel comma. Questi requisiti sono gli stessi richiesti dal
comma 566 per l’assunzione prioritaria del personale precario negli istituti di zooprofilassi
sperimentali.
In base al comma 523, per le annualità 2008–2009, le amministrazioni dello Stato, le
agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti pubblici, possono assumere annualmente
personale a tempo indeterminato nel limite di spesa pari al 20% di quella sostenuta per le
cessazioni dell’anno precedente. Si stabilisce, inoltre, al comma 529, l’obbligo per le pubbliche amministrazioni, nel bandire le prove selettive, di riservare una quota del 60% di posti
vacanti a favore di coloro che con contratto di co.co.co hanno collaborato con loro per
almeno un anno (anche non continuativo e con più contratti).
Al fine di rendere meno conveniente per il datore di lavoro l’utilizzo dei contratti atipici,
il legislatore prevede, al comma 770, l’aumento dell’aliquota contributiva pensionistica e
contributiva per il computo delle prestazioni pensionistiche per i lavoratori a progetto fino
al 23%, senza determinare la riduzione del compenso di un terzo dell’aumento dell’aliquota
(comma 772). Inoltre viene ridotto del 3% il costo del lavoro (cuneo fiscale) per i lavoratori
occupati con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Con riferimento agli ammortizzatori sociali (comma 166), la Finanziaria 2007 prevede
interventi in materia, in attesa di una loro organica riforma, a carico del Fondo per l’occupazione. In particolare:
•possono essere concessi trattamenti di cassa integrazione guadagni
straordinaria e di mobilità ai dipendenti delle imprese esercenti attività
commerciali con più di 50 dipendenti, delle agenzie di viaggio con più di
24Legge 30 dicembre 2004, n. 311. Legge finanziaria 2005.
i focus di xformare
41
PRIMA parte
50 dipendenti, delle agenzie di viaggio e turismo con più di 50 dipendenti
e delle imprese di vigilanza con più di 15 dipendenti;
•con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sono
definiti criteri e modalità per sostenere programmi per la riqualificazione
professionale e il reinserimento occupazionale di collaboratori a progetto
che hanno prestato la propria opera presso aziende interessate da
situazioni di crisi, nel limite di 15 milioni di milioni di Euro per ciascuno
degli anni 2007-2008;
•sono previsti poi interventi in materia di LSU, che consentano di assegnare
ai comuni con meno di 50.000 abitanti, a seguito della stipula di
un’apposita convenzione con il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, risorse finanziarie nel limite complessivo di 1 milione di euro per
l’esercizio 2007, previa individuazione dei criteri di assegnazione, per lo
svolgimento di attività socialmente utili e per la stabilizzazione
occupazionale dei soggetti che le svolgono.
Con riferimento alle politiche attive del lavoro si segnalano – in estrema sintesi – i seguenti commi: il comma 1165 prevede nuove risorse da destinare ai servizi per l’impiego.
È infatti autorizzata la spesa nel limite massimo di 27.000.000 di euro per l’anno 2007 e di
51.645.690 di euro per l’anno 2008, al fine di potenziare lo sviluppo dei servizi per l’impiego
assicurando l’esercizio delle funzioni esplicitate nell’accordo in materia di standard minimi
di funzionamento dei servizi per l’impiego tra il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, le regioni, le province, le province autonome, i comuni e le comunità montane, sancito
il 16 dicembre 1999 dalla conferenza unificata.
Il comma 1188 provvede poi al finanziamento di attività formative per gli apprendisti,
stanziando 100 milioni di euro per il 2007.
il comma 622 prevede l’elevazione dell’età di accesso al lavoro da 15 a 16 anni. Tale
innalzamento è una conseguenza diretta del fatto che il medesimo comma prevede che
l’istruzione impartita per almeno dieci anni è obbligatoria ed è finalizzata a consentire il
conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età. L’innalzamento dell’obbligo di istruzione decorre dall’anno scolastico 2007/2008. L’esigenza di una maggiore
formazione è in linea con la Strategia di Lisbona che prevede che per consentire alle persone
che fanno il proprio ingresso sul mercato del lavoro di diventare soggetti attivi nell’economia della conoscenza, occorre che il loro livello d’istruzione sia sufficientemente elevato.
Un rischio di questi interventi potrebbe però essere l’eccessiva indifferenziazione. Dare a
tutti senza un’attenta valutazione dei meriti e dell’impegno dei singoli può svuotare e svilire
interventi in sé condivisibili.
Nell’ambito degli interventi del Governo Italiano, si deve inoltre considerare, anche se
in questo caso c’è la fattiva e positiva partecipazione delle parti sociali, il protocollo su pre-
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videnza, lavoro e competitività per l’equità e la crescita sostenibili, del 23 luglio 2007. Va
preliminarmente considerato che il dialogo sociale è una delle componenti essenziali della
flexicurity.
Nel protocollo viene sostenuto – e qui si evidenzia un interessante e condivisibile passo
avanti nella direzione giusta che intende portare alla realizzazione di un percorso italiano
della flexicurity - che “la riforma degli ammortizzatori sociali dovrà essere accompagnata
da un generale miglioramento, in stretto raccordo con regioni e province, delle politiche
attive del lavoro da perseguire attraverso il potenziamento delle reti dei servizi per l’impiego, l’offerta di percorsi di formazione, aggiornamento e riqualificazione della forza lavoro,
la rimodulazione degli incentivi economici finalizzati all’inserimento lavorativo. Per dare
maggiore efficacia alla combinazione tra politiche attive e sostegni monetari, occorre rendere effettiva la perdita della tutela in caso d’immotivata non partecipazione ai programmi di
reinserimento al lavoro o di non accettazione di congrue opportunità lavorative. La partecipazione attiva ai programmi di inserimento lavorativo, requisito essenziale di una politica
di “welfare to work”, può essere sostenuta da schemi che prevedano un “patto di servizio”
da stipulare tra i centri per l’impiego e le persone in cerca di lavoro. Le politiche attive ed i
servizi per l’impiego dovranno focalizzare la loro attenzione anche su altri soggetti deboli
del mercato del lavoro ed avere particolare riguardo alle politiche che aiutino l’aumento del
tasso di occupazione delle donne”.
Il progetto di riforma si svilupperà nel tempo con l’obiettivo dell’unificazione dei trattamenti di disoccupazione e mobilità e l’universalizzazione degli strumenti per l’integrazione
al reddito (con la progressiva estensione e unificazione della cassa integrazione ordinaria e
straordinaria).
L’intervento immediato prevede il miglioramento dell’indennità di disoccupazione in termini di durata (da 6 a 8 mesi, mentre sarà di 12 mesi per gli ultracinquantenni) e in termini
di importo (60% dell’ultima retribuzione per 6 mesi, 50% dal 7° all’8° mese, 40% nei mesi
successivi).
Inoltre l’indennità di disoccupazione con requisiti ridotti (in altre parole il sostegno al
reddito per coloro che hanno contratti di lavoro a termine di breve durata) passerà dal 30%
al 35% per i primi 120 giorni e al 40% per i successivi, per una durata massima di 180
giorni. In ogni caso è garantita la copertura previdenziale figurativa per l’intero periodo di
godimento delle indennità, con riferimento alla retribuzione percepita.
Per quanto attiene al mercato del lavoro:
•il punto essenziale è costituito dalle modifiche normative da introdurre per migliorare la qualità dell’occupazione in un mercato del lavoro moderno e flessibile e di
contrasto alla precarietà, che rivedono complessivamente le norme che regolano i
rapporti di lavoro discontinui previsti dalla legge 30 e da altre normative;
i focus di xformare
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PRIMA parte
•gli interventi più significativi riguarderanno: la disciplina del contratto a
termine, il D.lgs n. 276/2003 e la legge 30, e il potenziamento dei servizi
pubblici per l’impiego, che sono essenziali nel progetto di riforma degli
ammortizzatori sociali;
•il Governo si impegna, inoltre, a rivedere il sistema degli incentivi
all’occupazione e la disciplina del contratto d’inserimento;
•le altre tipologie contrattuali in cui è previsto l’intervento sono
l’apprendistato, il part time, il lavoro a progetto e il lavoro occasionale;
•in particolare, per il contratto a tempo determinato si stabilisce il limite
di 36 mesi alla possibilità di reiterare i contratti (comprensivi di proroghe
e rinnovi), dopo il quale nuovi contratti a termine possono essere stipulati
solo davanti alle direzioni provinciali del lavoro e con l’assistenza
sindacale.
Agire per realizzare un “buon” mix tra flessibilità e sicurezza significa infatti anche
intervenire su quegli istituti, nel caso italiano introdotti dalla legge Biagi e dal suo decreto
attuativo, che non hanno prodotto i risultati attesi e che vanno solo nella direzione della
flessibilità, senza una correlativa sicurezza. In tal senso va anche la decisione di introdurre
per il contratto a tempo determinato il limite di 36 mesi alla possibilità di reiterare i contratti
(che richiama l’esperienza spagnola). Importanti sono anche gli interventi sugli ammortizzatori sociali e la decisione di potenziare i servizi pubblici per l’impiego.
Correlata è infine la legge 24 dicembre 2007 n. 247 “Norme di attuazione del protocollo
del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitività per favorire l’equità e la crescita
sostenibili, nonché ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale”. La legge sul
protocollo welfare, che consta di un solo articolo delineato in 94 commi, approva le norme
di attuazione del protocollo del 23 luglio 2007. Le principali novità sono tante e riguardano:
la riforma previdenziale; gli ammortizzatori sociali; il mercato del lavoro; la competitività;
i giovani; le donne.
Si possono quindi segnalare solo alcuni punti significativi della legge, tra i tanti che
meriterebbero di essere sottolineati. Un aspetto evidente è il peso attribuito - con riferimento
alla riforma degli ammortizzatori sociali, al riordino della normativa in materia di servizi
per l’impiego, incentivi all’occupazione e all’apprendistato e al riordino della normativa in
materia di occupazione femminile - ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali, introdotti dalla legge costituzionale n. 3/0125, il cui art. 3 sostituisce l’art.
117 della Costituzione. Il testo così riformato prevede al comma 2, lett. m) che lo Stato ha
competenza esclusiva in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Si tratta di un riconoscimento importante in un Paese come il nostro, caratterizzato da
un profondo dualismo territoriale del mercato del lavoro e da una qualità dei servizi offerti
25Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”, la c.d.
Legge sul federalismo.
44
dagli SPI ancora molto differente a seconda del territorio di appartenenza. Inoltre può rappresentare un passaggio significativo nell’attuazione dell’art. 3 della Costituzione, relativo
all’eguaglianza dei cittadini.
In tema di ammortizzatori sociali le principali novità riguardano:
•l’indennità di disoccupazione ordinaria, con l’aumento della durata e del
suo importo;
•la modifica dell’indennità di disoccupazione per i contratti di lavoro a
termine di breve durata;
•la fissazione dell’obiettivo dell’unificazione dei trattamenti di
disoccupazione e mobilità e l’universalizzazione degli strumenti per
l’integrazione al reddito.
Il comma 28 della legge 247 prevede che il Governo è delegato ad adottare, entro il
termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa, su proposta del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, in conformità all’articolo 117 della Costituzione, e agli statuti delle Regioni a statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e
di Bolzano, e alle relative norme di attuazione, e garantendo l’uniformità della tutela dei
lavoratori sul territorio nazionale attraverso il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, anche con riguardo alle differenze di genere e alla condizione delle lavoratrici e dei lavoratori immigrati, uno o più decreti legislativi finalizzati a
riformare la materia degli ammortizzatori sociali per il riordino degli istituti a sostegno del
reddito. Riforma basilare in un’ottica di flexicurity e la cui delega deve essere esercitata nel
rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi (comma 29):
a) graduale armonizzazione dei trattamenti di disoccupazione e creazione di uno strumento unico indirizzato al sostegno del reddito e al reinserimento lavorativo dei soggetti
disoccupati senza distinzione di qualifica, appartenenza settoriale, dimensione di impresa e
tipologia di contratti di lavoro;
….
e) coinvolgimento e partecipazione attiva delle aziende nel processo di ricollocazione
dei lavoratori;
f) valorizzazione del ruolo degli enti bilaterali, anche al fine dell’individuazione di eventuali prestazioni aggiuntive rispetto a quelle assicurate dal sistema generale;
g) connessione con politiche attive per il lavoro, in particolare favorendo la stabilizzazione dei rapporti di lavoro, l’occupazione, soprattutto giovanile e femminile, nonché l’inserimento lavorativo di soggetti appartenenti alle fasce deboli del mercato, con particolare
riferimento ai lavoratori giovani e a quelli in età più matura, al fine di potenziare le politiche
di invecchiamento attivo;
i focus di xformare
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PRIMA parte
h) potenziare i servizi per l’impiego, in connessione con l’esercizio della delega di cui
al comma 30, lettera a), al fine di collegare e coordinare l’erogazione delle prestazioni di
disoccupazione a percorsi di formazione e inserimento lavorativo, in coordinamento con
gli enti previdenziali preposti all’erogazione dei relativi sussidi e benefici anche attraverso
la previsione di forme di comunicazione informatica da parte degli enti previdenziali al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale dei dati relativi ai lavoratori percettori di
trattamento di sostegno al reddito.
Si tratta di principi importanti e condivisibili, in particolare con riferimento alle lettere g)
e h), che mi sembrano particolarmente significativi, in quanto prevedono la necessità di una
connessione con le politiche attive del lavoro ed il potenziamento dei servizi per l’impiego,
al fine di collegare e coordinare l’erogazione delle prestazioni di disoccupazione a percorsi di
formazione e inserimento lavorativo. Aspetti importanti se si vuole realizzare la flexicurity.
La legge n. 247/07 interviene anche sulle pensioni dei giovani:
•sulla totalizzazione dei contributi assicurativi che è consentita per i
periodi contributivi di durata non inferiori a 3 anni (comma 76);
•sul riscatto della laurea, che è ora possibile anche prima di iniziare
l’attività lavorativa ed il cui riscatto può essere conseguito con il
versamento di un contributo anche in 120 rate mensili, senza l’applicazione
di interessi per la rateizzazione. Il contributo è fiscalmente deducibile
dall’interessato o è detraibile nella misura del 19% dall’imposta dovuta
dai soggetti di cui l’interessato risulti fiscalmente a carico (comma 77).
La Legge prevede inoltre il miglioramento della prestazione pensionistica per i giovani
parasubordinati attraverso l’aumento di un punto l’anno fino a tre punti della contribuzione
(in quota parte sui committenti) che dà diritto alla pensione.
Con il successivo comma 30, il Governo è poi delegato ad adottare, entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore della Legge stessa, su proposta del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, in conformità all’articolo 117 della Costituzione e agli statuti delle Regioni a statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano, e alle relative norme
di attuazione, e garantendo l’uniformità della tutela dei lavoratori sul territorio nazionale
attraverso il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
anche con riguardo alle differenze di genere e alla condizione delle lavoratrici e dei lavoratori
immigrati, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di:
a) servizi per l’impiego;
b) incentivi all’occupazione;
c) apprendistato.
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Anche la riforma dei servizi per l’impiego è condicio sine qua non per poter approntare
un approccio vincente alla flexicurity.
In base al comma 31, nell’esercizio della delega di cui al comma 30, lettera a), il Governo
si attiene ai seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) potenziamento dei sistemi informativi e di monitoraggio per una velocizzazione e
semplificazione dei dati utili per la gestione complessiva del mercato del lavoro;
b) valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e agenzie private, tenuto conto della
centralità dei servizi pubblici, al fine di rafforzare le capacità d’incontro tra domanda e
offerta di lavoro, prevedendo, a tal fine, la definizione dei criteri per l’accreditamento e
l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni nei servizi pubblici per l’impiego;
c) programmazione e pianificazione delle misure relative alla promozione dell’invecchiamento attivo verso i lavoratori e le imprese, valorizzando il momento formativo;
d) promozione del patto di servizio come strumento di gestione adottato dai servizi per
l’impiego per interventi di politica attiva del lavoro;
e) revisione e semplificazione delle procedure amministrative.
Si tratta ore di aspettare i decreti legislativi attuativi delle deleghe per avere un quadro
più dettagliato, ma la direzione è quella giusta.
Per il finanziamento delle attività di formazione professionale vengono stanziati 10 milioni di euro sia nel 2008 che nel 2009. A tale onere si provvede a carico del Fondo per
l’occupazione (comma 34). La Legge stabilisce poi al comma 39 (e ribadisce la posizione del
Governo), che il contratto di lavoro subordinato è stipulato di regola a tempo indeterminato.
Un principio importante ma che ha dato adito a contrasti tra gli organi europei (Parlamento
e Commissione).
Con riferimento ai contratti a termine vengono poi fissati i seguenti principi:
•Se il contratto di lavoro subordinato a termine dura più di 36 mesi tra
proroghe e rinnovi, il rapporto viene considerato a tempo
indeterminato.
•Un ulteriore e successivo contratto a termine può essere stipulato per una
sola volta ma presso la Direzione provinciale del lavoro e con l’assistenza
di un rappresentante di una delle organizzazioni sindacali
comparativamente più rappresentative.
•Se la procedura non viene rispettata, il contratto si considera a tempo
indeterminato.
•Questa disciplina non vale per le attività stagionali.
•È fissata la precedenza nelle conversioni dei contratti in tempo
indeterminato, privilegiando chi abbia già prestato attività precaria in
azienda per più di sei mesi.
i focus di xformare
47
PRIMA parte
•Viene poi fissata la precedenza degli stagionali per i contratti successivi
condizionata però alla dichiarazione espressa del lavoratore, che
comunque deve essere manifestata entro un anno dalla cessazione del
rapporto, a pena di decadenza (comma 40).
Principi diretti a realizzare la componente sicurezza della flexicurity. Con riferimento
alla prevista modifica del decreto attuativo della legge Biagi, con effetto dalla data di entrata
in vigore della legge n. 247/07, sono anche abrogati gli articoli da 33 a 40, relativi al lavoro
intermittente. Viene inoltre abolita la somministrazione di lavoro a tempo indeterminato di
cui al titolo III, capo I, del decreto 276/03. Figure contrattuali incompatibili con una buona
flessibilità coniugata con la sicurezza. La legge n. 247/07, rappresenta quindi sotto molteplici aspetti, un passo avanti importante nella realizzazione di un sistema italiano della
flexicurity.
48
8.
f lexicurity e segmentazione del mercato
del lavoro
Tornando al Libro Verde si può valutare l’importanza della sfida della flexicurity, considerando che la quota dell’occupazione totale rappresentata da lavoratori reclutati in base
a contratti diversi dal modello contrattuale standard e da coloro che hanno uno status di
lavoratori indipendenti è aumentata dal 2001 da più del 36% a circa il 40% della forza
lavoro dell’UE-25 nel 2005. L’occupazione a tempo parziale, espressa come percentuale
dell’occupazione totale, è aumentata dal 13% al 18% dell’occupazione totale negli ultimi 15
anni. Essa ha dato un contributo maggiore (circa il 60%) alla creazione di posti di lavoro
dopo il 2000 rispetto all’occupazione standard a tempo pieno. Anche il lavoro autonomo è
un mezzo per far fronte alle esigenze di riduzione dei costi diretti o indiretti della manodopera e di gestione delle risorse in modo più flessibile in circostanze economiche impreviste. I
lavoratori autonomi erano più di 31 milioni nell’UE-25 nel 2005, vale a dire il 15% del totale
della forza lavoro. Ma non si tratta solo di “quantità”, ma anche di un problema di “qualità”. Infatti risulta che la diversificazione dei tipi di contratti può avere effetti negativi. Una
parte dei lavoratori rischiano di cadere nella trappola di un succedersi di attività di breve
durata e di bassa qualità, con un insufficiente livello di protezione sociale, che li lascia in
una situazione di vulnerabilità. Questi impieghi possono tuttavia servire da trampolino per
alcune persone, spesso quelle che hanno particolari difficoltà, per integrarsi nel mercato del
lavoro. Le cifre per l’UE-15 mostrano che circa il 60% delle persone che erano state reclutate
sulla base di contratti atipici nel 1997 disponevano di contratti standard nel 2003. Tuttavia
il 16% di loro si trovavano sempre nella stessa situazione e il 20% aveva abbandonato il
mercato del lavoro. Il rischio di essere in una posizione di debolezza sul mercato del lavoro
i focus di xformare
49
PRIMA parte
comporta anche una forte dimensione di genere e di intergenerazionalità, poiché le donne
ed i lavoratori più anziani, ma anche i giovani assunti in base a contratti atipici, hanno
minori possibilità di migliorare la loro situazione in questo mercato.
La Relazione sull’Occupazione in Europa 200626 sottolinea che i lavoratori si sentono più
protetti da un sistema di aiuti in caso di disoccupazione che non dalla legislazione che tutela l’impiego. Regimi di sussidi di disoccupazione ben concepiti, uniti a politiche attive del
lavoro, sembrano costituire una migliore assicurazione contro i rischi connessi al mercato
del lavoro.
Secondo la Relazione, pubblicata nell’ottobre 2006 dalla Commissione europea, la situazione occupazionale nell’Ue ha continuato a migliorare nel 2005 nonostante un rallentamento temporaneo della crescita economica. Le riforme stanno portando i loro frutti. La
disoccupazione nell’Ue è diminuita di quasi mezzo punto percentuale (dal 9,1% dell’anno
scorso all’8,7%), mentre la crescita dell’occupazione è praticamente raddoppiata (0,9%).
L’Unione europea tuttavia resta al di sotto delle sue possibilità a livello sia di occupazione
che di crescita della produttività rispetto agli obiettivi prefissi. Raddoppiare gli sforzi per
attuare una vasta gamma di riforme costituisce un elemento prioritario.
I progressi peraltro non sono stati uniformi in tutti gli Stati membri. Persistono marcate
divergenze negli effetti sul mercato del lavoro, in particolare tra uomini e donne, tra cittadini comunitari e non comunitari, nonché tra Regioni. Ad esempio, i tassi di occupazione delle
donne nell’UE hanno fatto registrare una variazione che va da oltre il 70% in Danimarca e
in Svezia al 34% circa, a Malta. I tassi di occupazione regionali nell’Ue si sono collocati a
poco più del 40% in talune regioni d’Italia e raggiungono invece l’80% in altre regioni nel
Regno Unito.
Per quanto attiene all’approccio alla flexicurity, nella Relazione viene sottolineato che
di fronte alla crescente globalizzazione della concorrenza, ad una contrazione della popolazione attiva e a una maggiore incidenza dei lavori precari, promuovere l’occupazione e la
crescita comporta l’avvio di riforme in tutti gli Stati membri. La Relazione esamina in che
modo taluni mercati del lavoro nazionali riescono a combinare clausole contrattuali elastiche con una maggiore sicurezza grazie ad un programma di apprendimento permanente
(denominato anche lifelong learning), a politiche attive del mercato del lavoro e ad elevati
livelli di protezione sociale. Questo approccio è denominato appunto “flexicurity”.
Esso è caratterizzato dall’interazione positiva tra la flessibilità e la maggiore sicurezza
dei lavoratori e dimostra che tale combinazione può contribuire a creare maggiori e migliori
posti di lavoro. I successi registrati in Danimarca, in Spagna, in Finlandia, in Austria e nei
Paesi Bassi dimostrano che la flessibilità e la sicurezza sono compatibili tra loro e che si
26 Employment in Europe 2006. Diciottesima relazione della Commissione europea sulla situazione occupazionale
in Unione europea, sulle politiche attive e passive avviate e sull’approccio alla “flexicurity”.
50
Flexicurity e segmentazione del mercato del lavoro
rafforzano reciprocamente. Essi dimostrano anche che non esiste un modello unico valido
per tutti; la flexicurity è un approccio che può contribuire a superare le resistenze politiche
e sociali nei confronti delle riforme.
Il Libro Verde27 aggiunge che la corretta gestione dell’innovazione e del cambiamento
implica che i mercati del lavoro prendano in considerazione tre aspetti principali: la flessibilità, la sicurezza nell’occupazione e la segmentazione. Nella maggior parte degli Stati membri, le legislazioni del lavoro e della sicurezza sociale sono state concepite per garantire la
protezione dei lavoratori dipendenti. Esse non sono però forse in grado di aiutare i lavoratori
nella loro transizione da uno status all’altro, nel quadro di interruzioni subite (ad esempio
licenziamento e disoccupazione) o volontarie del lavoro (ad esempio congedi di formazione, parentali, ecc.). Anche i problemi delle donne, che sono rappresentate in modo più che
proporzionale in queste nuove forme di lavoro e devono affrontare ostacoli per accedere
all’integralità dei diritti e delle prestazioni sociali, devono essere affrontati. Tra le misure
normative che agevolano la transizione sul mercato del lavoro, frutto del dialogo sociale
a livello nazionale, figurano la legge olandese sulla flessibilità e la sicurezza del 1999, la
legge austriaca sulle indennità di licenziamento del 2002 ed il decreto spagnolo del 2006 che
facilita la conversione dei contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato
con indennità di licenziamento ridotte (di cui ho già in precedenza parlato).
L’adozione di un approccio di lavoro “lungo tutto il ciclo di vita”, può richiedere di spostare l’accento dalla preoccupazione di proteggere particolari posti di lavoro alla creazione
di un quadro di sostegno in grado di garantire la sicurezza dell’occupazione, compresa
un’assistenza sociale e misure attive di sostegno ai lavoratori durante i periodi di transizione. È ciò che ha fatto la Danimarca, combinando una legislazione di protezione “leggera”
dell’occupazione, un’intensificazione di misure attive del lavoro, un notevole investimento
nella formazione e sussidi di disoccupazione generosi nel rispetto di condizioni rigide.
I meccanismi di controllo dell’applicazione delle legislazioni dovrebbero essere sufficienti per garantire il buon funzionamento e l’adattabilità dei mercati del lavoro, prevenire
le violazioni del diritto del lavoro a livello nazionale e proteggere i diritti dei lavoratori
nel futuro mercato europeo del lavoro. In questo contesto, il lavoro non dichiarato appare
come una caratteristica particolarmente preoccupante e persistente degli attuali mercati del
lavoro, spesso associata a movimenti transfrontalieri di manodopera. Principale fattore del
dumping sociale, esso è responsabile non solo dello sfruttamento dei lavoratori, ma anche
di distorsioni della concorrenza. Nell’ottobre del 2003 il Consiglio ha adottato una Risoluzione28 che chiede agli Stati membri di affrontare questo problema. Tra le misure proposte
figurano misure preventive e sanzioni, ma anche la conclusione di partnership fra le parti
sociali e i poteri pubblici a livello nazionale per lottare contro il lavoro non dichiarato. Tali
misure rivestono attualmente la forma di una miscela di misure di incentivo alla trasformazione del lavoro non dichiarato in impiego regolare, sanzioni e penalità, legami rafforzati
27Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo”, cit.
28Risoluzione del Consiglio dell’Unione europea del 20 ottobre 2003, n. 2003/C 260/01.
i focus di xformare
51
PRIMA parte
con il sistema fiscale e delle prestazioni sociali, semplificazioni amministrative o fiscali. È
necessaria, conclude la Commissione, una cooperazione più efficace tra le varie istanze di
controllo amministrative a livello nazionale, in particolare l’ispettorato del lavoro, l’amministrazione della sicurezza sociale e l’amministrazione fiscale. Il rafforzamento delle risorse
e il miglioramento delle conoscenze tecniche di queste istanze di controllo, oltre al consolidamento della loro collaborazione con alcuni partner, possono contribuire a ridurre le cause
del lavoro non dichiarato.
Un rafforzamento della cooperazione amministrativa a livello dell’Ue può inoltre aiutare
gli Stati membri ad individuare gli abusi e l’elusione delle norme del diritto del lavoro ed a
combatterli garantendo in tal modo il rispetto del diritto comunitario. L’articolo 10 del Trattato CE fissa una regola generale che impone agli Stati membri e alle Istituzioni comunitarie
obblighi reciproci di cooperazione e di assistenza effettivi ed esige che tutte le misure adeguate siano adottate per facilitare la realizzazione della missione della Comunità. Pratiche
illegali con una dimensione internazionale sottolineano ulteriormente la necessità di rafforzare tale collaborazione a livello dell’UE, per migliorare le strategie e i mezzi d’ispezione
utilizzati per analizzare le prassi e le condizioni di lavoro.
52
9.
La posizione italiana sul Libro Verde
Con riferimento al nostro Paese si deve tenere presente la “Posizione italiana sul Libro
Verde della Commissione europea sulla modernizzazione del diritto del lavoro”, presentata
nell’aprile 2007. Il documento rappresenta la risposta del Governo italiano al Libro Verde
della Commissione europea sulla modernizzazione del diritto del lavoro. Esso è stato predisposto tenuto conto delle consultazioni condotte dal Ministero del lavoro con le parti
sociali.
Il Libro Verde29 ha il merito di proporre una discussione sul diritto del lavoro in Europa anche se esso nel suo svolgimento e nei suoi contenuti appare rivolto più che altro ad
esplorare se e come eventuali modificazioni della legislazione esistente possono contribuire
alla promozione della flexicurity nei rapporti di lavoro. La questione centrale che il Libro
Verde si pone riguarda le vie ed i mezzi per assicurare alle imprese la flessibilità di cui esse
necessitano nel nuovo contesto internazionale in modo da garantire allo stesso tempo la
sicurezza dei lavoratori.
il Libro Verde ipotizza che una soluzione più adeguata possa essere rappresentata da un
allentamento dei vincoli della regolazione dei rapporti di lavoro standard, comprese le garanzie in uscita, unitamente ad un rafforzamento delle protezioni sul mercato del lavoro in
modo da favorire la mobilità e l’occupabilità dei lavoratori e l’aumento dell’occupazione.
Il Governo italiano ritiene invece che - a parte il fatto che mancano evidenze empiriche
tali da provare in modo univoco l’esistenza di una correlazione positiva tra minori vincoli in
uscita e propensione delle imprese ad assumere - questa ipotesi configura uno scambio tra
29Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo”, cit.
i focus di xformare
53
PRIMA parte
tutela sul posto di lavoro e tutela sul mercato, quando entrambe sono invece necessarie per
dare stabilità al lavoro e creare buona occupazione. Le combinazioni tra questi due elementi
utili per una “buona flessibilità” non possono che essere anche il risultato della contrattazione collettiva, la cui importanza va sottolineata.
Per evitare che la flessibilità si traduca in precarietà, occorre che i lavori no standard
vengano resi sostenibili sia attraverso un’adeguata regolazione legislativa e contrattuale che
con lo sviluppo delle protezioni sul mercato del lavoro e di incentivi finalizzati alla loro trasformazione in rapporti a tempo indeterminato. La recente legislazione italiana si muove in
questa direzione e vuole rendere “conveniente” per le imprese il rapporto di lavoro a tempo
indeterminato.
Il Libro Verde si dirige in via principale agli Stati membri, com’è logico visto che ad essi
compete in primo luogo e in larga misura la regolazione dei rapporti di lavoro; ma esso,
correttamente, non rinuncia ad evocare anche l’azione dell’Unione europea in quanto tale.
Però questa azione, secondo il Libro Verde, appare destinata in futuro ad avvalersi essenzialmente del metodo aperto di coordinamento. Ora, se questo metodo ha provato la sua
validità in certi campi come la SEO, esso non può diventare - sostiene il Governo italiano
- lo strumento esclusivo della “governance” europea. L’armonizzazione sociale del mercato
interno per essere efficace richiede che la Commissione non rinunci ad una qualificata iniziativa legislativa, quando essa si riveli necessaria. La ripresa dell’iniziativa da parte della
Commissione è anche la via per stimolare e sostenere un dialogo sociale europeo produttivo
di accordi quadro negoziati tra le parti sociali europee.
“La priorità - ha affermato il Ministro del lavoro Cesare Damiano in un seminario al
Cnel che ha avviato la riflessione sul contributo del nostro Paese alla “modernizzazione
del diritto del lavoro” - è di aiutare l’Europa sociale, che è ancora un po’ lenta al contrario
di quella della moneta e della finanza che è stata veloce, come relativamente veloce è stata
l’Europa politica”. Il Ministro del lavoro si dice “d’accordo su un’idea di standard minimi,
che non significa - ha tenuto a specificare - un arretramento da parte dei Paesi che hanno
consolidato relazioni sindacali e tutele, ma significa aiutare quei Paesi che stanno arrivando
in Europa a costruire una base minima di regole che favoriscano la competitività, ma garantiscano al tempo stesso le tutele dei lavoratori”. Per il Ministro, il Libro Verde della Ue “è
l’inizio di una discussione, ma - ha ammesso - è ancora un po’ fragile”.
“Ritengo che la flexicurity - ha concluso Damiano - sia la pista sicuramente da seguire”.
Il Governo, ha assicurato il Ministro, “sta operando in questa direzione, con il prosciugamento del lavoro precario e del lavoro nero” (fonte Labitalia, scaricato dal sito okkupati.rai.
it).
È poi sicuramente utile riportare in maniera più estesa il pensiero di Cesare Damiano,
Ministro del lavoro e della previdenza Sociale, di cui si riporta integralmente un intervento
54
che ha per oggetto “Le politiche per l’occupazione e la flexicurity”, pubblicato sul sito dell’ILO, Ufficio per l’Italia.
“Il contrasto al lavoro precario, le misure per favorire la stabilizzazione dell’occupazione
e la qualità del lavoro, in un quadro di concertazione con le parti sociali, hanno contrassegnato l’attività del Ministero del lavoro e della previdenza sociale fin dall’insediamento
del Governo. A fronte di un aumento della precarietà che, per la prima volta nel 2005, ha
superato il 50% e pur in presenza di una diminuzione del tasso di disoccupazione, passato
dall’11,2% del 1995 al 6,8% del 2006, abbiamo operato nella prospettiva di elevare la quota
del lavoro stabile e di favorire la crescita della buona occupazione, facendo introdurre nella
Legge Finanziaria le seguenti disposizioni in vigore dal 1° gennaio 2007 che prevedono:
•un percorso di stabilizzazione che interessa circa 20.000 lavoratori a
progetto dei “call center”, riassunti con contratto a tempo indeterminato
e con la ricostruzione della loro posizione previdenziale come lavoratori
dipendenti per gli ultimi cinque anni;
•l’introduzione di sgravi fiscali permanenti che rendono il lavoro a tempo
indeterminato meno costoso di quello a termine, riservati alle imprese
che hanno alle dipendenze o assumono lavoratori a tempo indeterminato,
con aspetti di selettività per l’occupazione femminile e le Regioni del
Mezzogiorno;
•la stabilizzazione dei pubblici dipendenti con almeno tre anni di
anzianità;
•il contrasto al lavoro non dichiarato e l’emersione, anche tramite il
rafforzamento delle ispezioni del lavoro;
•il miglioramento del livello di sicurezza e di salute sul luogo di lavoro;
•l’avvio della previdenza complementare con la campagna tesa a
promuovere l’opzione in materia di destinazione del TFR e l’utilizzo dello
strumento del silenzio-assenso;
•l’elevazione dal 18% al 23% del contributo previdenziale per i lavoratori
parasubordinati al fine di migliorarne il trattamento pensionistico e
l’allargamento delle tutele di malattia e maternità ai lavoratori a progetto,
finora esclusi.
In precedenza, nel cosiddetto “Decreto Bersani”30 avevamo introdotto un “pacchetto sicurezza” che autorizza gli ispettori a sospendere l’attività di un cantiere edilizio qualora
almeno il 20% dei lavoratori siano irregolari, introduce il requisito del “documento unico di
regolarità contributiva” per accedere a commesse e misure di sgravio fiscale, impone l’obbligo del cartellino di riconoscimento e della comunicazione di assunzione del lavoratore
30Legge 4 agosto 2006, n. 248 - Conversione in Legge, con modificazioni, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223,
detto Decreto Bersani.
i focus di xformare
55
PRIMA parte
anticipata di un giorno rispetto all’inizio dell’attività. Il varo di tali provvedimenti ha già
fatto registrare un incremento di nuovi assunti nel settore edilizio, la maggior parte a tempo
indeterminato. Il Governo sta compiendo un articolato sforzo di riforma, col concorso delle
parti sociali, per rilanciare produttività e competitività del Paese, modernizzare la pubblica
amministrazione e ridisegnare il sistema delle tutele e l’assetto del mercato del lavoro e della
previdenza. In questo quadro è in corso la concertazione sul welfare per modernizzare il
sistema di protezione sociale alla luce dei nuovi bisogni e delle nuove opportunità.
Nel rispetto delle compatibilità finanziarie, abbiamo messo al centro dell’attenzione i
giovani che rischiano di dover sopportare il carico delle spese previdenziali per le generazioni precedenti. Appare prioritario tutelare il lavoro in tutte le sue forme e fornire sostegno
ai lavoratori, dando continuità sotto il profilo lavorativo e previdenziale e rafforzando le
prospettive di occupabilità e di formazione nell’arco dell’intera vita lavorativa.
Sul versante internazionale, a partire dal mio primo intervento alla Conferenza Internazionale del Lavoro (giugno 2006), ho evidenziato i nuovi indirizzi in materia di politiche
del lavoro, sottolineandone la convergenza con l’obiettivo del lavoro dignitoso per tutti,
traguardo condiviso e sostenuto dal Governo italiano. In varie sedi internazionali, e specie
in ambito europeo, l’esigenza di declinare la nozione di “flexicurity” come metodo in grado
di coniugare le esigenze di flessibilità dell’organizzazione del lavoro delle imprese con la tutela dei diritti fondamentali dei lavoratori, è stata al centro dei miei interventi nel Consiglio
dell’Unione europea e delle posizioni italiane sui principali dossier. Sul tema della flexicurity, ho richiamato l’esigenza che la flessibilità sia accompagnata da reti efficaci di diritti di
sicurezza sociale in grado di prevenire nuove forme di precarietà e di evitare che le tutele dei
lavoratori siano sospinte verso il basso da una competizione senza regole.
Anche a seguito di un approfondito confronto con le parti sociali nazionali sul Libro Verde della Commissione europea sulla modernizzazione del diritto del lavoro, ho sottolineato
che un modello di flexicurity, da adattare alle specifiche realtà nazionali, può e deve essere
negoziato e definito in autonomia dalle parti sociali, ma che esso deve essere corredato e
sorretto da adeguate garanzie normative anche in chiave europea, oltre che completato a
livello interno da forme di sostegno ai processi di transizione lavorativa. In tale contesto
va ribadita l’esigenza di proseguire la definizione di norme comuni armonizzate a livello
europeo (standard minimi o inclusivi) su alcuni aspetti delle condizioni di lavoro anche
attraverso la ripresa del negoziato su alcune direttive (lavoro interinale, comitati aziendali
europei, orario di lavoro).
In tale prospettiva si è collocata altresì la nostra iniziativa politica che ha portato alla
Dichiarazione sul rilancio dell’Europa Sociale, sottoscritta dai Ministri del Lavoro di Belgio,
Bulgaria, Cipro, Francia, Grecia, Lussemburgo, Spagna e Ungheria, cui ha poi aderito l’Austria. Il documento, che ha segnato una significativa ripresa del dibattito sulla dimensione
sociale dell’Europa, anche nell’ottica istituzionale, include una serie di indicazioni program-
56
matiche e di spunti concreti d’azione sui temi dell’occupazione, della qualità del lavoro e
della protezione sociale, e potrà contribuire alla prossima revisione dell’Agenda Sociale
dell’Unione europea”.
i focus di xformare
57
PRIMA parte
10.
“I Sentieri della flexicurity”
Tornando ai documenti europei, vanno considerati due rapporti: “I Sentieri della flexicurity. Rapporto intermedio” e “I sentieri della flexicurity: trasformare gli ostacoli in percorsi
di lancio”, che rappresentano due step importanti nella definizione stessa della flexicurity e
nel suo successivo sviluppo.
Il primo31 è un rapporto della Commissione delle Comunità Europee del 20 aprile 2007.
Esso illustra le ricerche preliminari svolte dal Gruppo di Esperti sulla flexicurity, costituito
nel 2006 dalla Direzione Generale occupazione, affari sociali e pari opportunità della Commissione europea. Esso consiste di sette esperti scelti su base accademica e per i rapporti
con i partner sociali. La principale attività del Gruppo è quella di fornire informazioni ed
assistenza sul tema della flexicurity.
Nel documento vengono quindi illustrate le quattro componenti del tema in oggetto su
cui la Commissione e gli Stati membri hanno raggiunto il consenso:
•la flexicurity è un insieme di negoziazioni contrattuali flessibili e rigide
allo stesso tempo;
•la flexicurity è costituita da politiche attive per l'occupazione, che
consentono ai lavoratori di relazionarsi con il cambiamento e di trovare
una rapida ricollocazione professionale;
31“Flexicurity Pathways. Interim report from the rapporteur”, Rapporto della Commissione delle Comunità Europee
- Direzione Generale Occupazione, Affari Sociali e Pari opportunità, del 20 aprile 2007.
58
“I Sentieri della Flexicurity”
•la flexicurity è un sistema di apprendimento durante tutto l'arco della
vita, tale da garantire adattabilità ed occupabilità per tutti i soggetti;
•la flexicurity implica anche moderni sistemi di protezione sociale sia a
supporto del reddito, che di tutela delle condizioni di lavoro e di vita.
Nel rapporto si sottolinea pertanto l'esigenza di ridurre la precarietà contrattuale in favore di tipologie definite che consentano un mercato del lavoro sufficientemente elastico,
attraverso (tra i vari aspetti) lo sviluppo delle competenze e delle capacità individuali, mediante il rafforzamento della società basata sulla conoscenza. Ciò implica quindi il rafforzamento dei sistemi di educazione e di formazione permanente.
Il secondo, “I sentieri della flexicurity: trasformare gli ostacoli in percorsi di lancio” è
del 15 giugno 200732. Il Rapporto, a cura del Gruppo di esperti costituito nel mese di luglio
2006 dalla Commissione europea, prende spunto dalle conclusioni scaturite dal Consiglio
di Primavera del 2006, dalla necessità di sviluppare un set di principi comuni sui temi della
flexicurity e del mercato del lavoro, analizzando i singoli contesti occupazionali dei Paesi
membri, individuando quindi dai quattro componenti della flexicurity (tipologie contrattuali, politiche attive per l’occupazione, sistemi di formazione permanente e modelli di protezione sociale adeguati) quattro corrispondenti percorsi su cui elaborare strategie condivise:
•riduzione degli squilibri e delle asimmetrie tra differenti tipologie
contrattuali, disincentivando i rapporti di lavoro atipici;
•sviluppo dell'adattabilità tra i lavoratori e nei luoghi di lavoro;
•potenziamento degli investimenti per l'acquisizione di nuove competenze
e conoscenze nella forza lavoro, attraverso la formazione permanente;
•implementazione di nuove opportunità occupazionali per i beneficiari di
sussidi sociali, al fine di prevenire l'erogazione di politiche di welfare a
lungo termine e regolarizzare i rapporti informali di lavoro.
In aggiunta, come base per un corretto funzionamento del sistema, il documento si incentra sulla primaria necessità di un dialogo sociale solidale e produttivo, come percorso
per la realizzazione di partenariati con i principali interlocutori coinvolti nel processo. Sulla
base della letteratura e delle buone pratiche realizzate nei Paesi membri, il documento quindi propone percorsi alternativi per lo sviluppo di modelli condivisi di flexicurity, assieme
alla loro analisi finanziaria, sottolineando che la realizzazione di una serie di investimenti
da parte dei soggetti coinvolti verrà certamente compensata da una serie di benefici, primo
fra tutti l'incremento partecipativo al mondo del lavoro.
32“Flexicurity Pathways. Turning hurdles into stepping stones”, Rapporto della Commissione delle Comunità Europee
- Direzione Generale per l’Occupazione, gli Affari Sociali e le Pari opportunità della Commissione europea, del 15
giugno 2007.
i focus di xformare
59
PRIMA parte
11.
Verso principi comuni di flexicurity
Un documento importante è la comunicazione della Commissione “Verso principi comuni di flexicurity: posti di lavoro più numerosi e migliori grazie alla flessibilità e alla sicurezza” del 27 giugno 200733. La Commissione fa il punto sullo stato dell’arte della flexicurity
(a quella data) e ne suggerisce l’evoluzione attraverso l’indicazione di principi comuni e
l’identificazione di alcuni percorsi tipici di flexicurity, ossia diverse combinazioni e sequenze “tipiche” delle componenti politiche della flexicurity al fine di affrontare meglio le sfide
tipiche che i Paesi si trovano ad affrontare sulla via della flexicurity stessa. La pubblicazione
della comunicazione è intervenuta a seguito della consultazione lanciata con il Libro Verde
sul diritto del lavoro del 22 novembre 2006. La comunicazione (in quanto tale) non è vincolante da un punto di vista legale, ma “le linee guida delineate serviranno da base per un
documento del Consiglio di fine presidenza portoghese (dicembre 2007) affinché gli Stati
membri inizino ad applicare negli ordinamenti nazionali quanto suggerito dalla Commissione europea”.
In primo luogo viene sostenuta la necessità di una strategia integrata della flexicurity. La
motivazione di fondo di una strategia integrata di flexicurity è data dalla necessità di raggiungere gli obiettivi della rinnovata Strategia di Lisbona, in particolare posti di lavoro più
numerosi e migliori, e nel contempo l’ammodernamento del modello sociale europeo. Ciò
richiede politiche che affrontino contemporaneamente aspetti quali la flessibilità dei mercati
33 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo e al Comitato delle Regioni, “Verso principi comuni di flexicurity: Posti di lavoro più numerosi e migliori
grazie alla flessibilità e alla sicurezza”, del 27 giugno 2007, COM(2007) 359 definitivo, cit.
60
del lavoro, dell’organizzazione del lavoro e delle relazioni di lavoro nonché la sicurezza,
intesa quale sicurezza dell’occupazione e sicurezza sociale.
Gli Stati membri sono sollecitati a fare di più per rendere i loro mercati del lavoro maggiormente favorevoli alla creazione e al mantenimento dell’occupazione: le misure politiche
sono spesso concepite e attuate in modo frammentato senza tenere conto delle problematiche
più ampie presenti sul mercato del lavoro. Troppo spesso le politiche intendono accrescere o
la flessibilità per le imprese o la sicurezza dei lavoratori, con il risultato di neutralizzarsi o
contraddirsi a vicenda. La ripresa dell’economia con la crescita economica al livello più alto
da sei anni e con la creazione di 7 milioni di nuovi posti di lavoro tra il 2005 e il 2008, costituisce un’opportunità per l’Unione e per gli Stati membri: la Commissione sostiene che essi
devono ora raddoppiare gli sforzi e avviare le riforme necessarie per far fronte agli impegni
dell’Unione in materia di crescita e occupazione e di coesione economica e sociale.
La Commissione e gli Stati membri, in base all’esperienza e ai risultati dell’evidenza empirica, hanno raggiunto un consenso sul fatto che è possibile concepire e attuare politiche
di flexicurity attraverso quattro componenti politiche:
•forme contrattuali flessibili e affidabili (nell'ottica del datore di lavoro e
del lavoratore, degli "insider" e degli "outsider") mediante una normativa
del lavoro, contrattazioni collettive e un'organizzazione del lavoro
moderne;
•strategie integrate di apprendimento lungo tutto l'arco della vita per
assicurare la continua adattabilità e occupabilità dei lavoratori, in
particolare di quelli più vulnerabili;
•efficaci politiche attive del mercato del lavoro che aiutino le persone a far
fronte a cambiamenti rapidi, riducano i periodi di disoccupazione e
agevolino la transizione verso nuovi posti di lavoro;
•sistemi moderni di sicurezza sociale che forniscano un adeguato supporto
al reddito, incoraggino l'occupazione e agevolino la mobilità sul mercato
del lavoro. Questo include un'ampia copertura delle prestazioni sociali
(indennità di disoccupazione, pensioni e assistenza sanitaria) che aiutino
le persone a conciliare il lavoro con le responsabilità private e familiari,
come ad esempio la cura dei figli.
L'analisi economica dimostra che queste quattro componenti possono rinforzarsi l'una
con l'altra e migliorare l'occupazione (complessiva come anche quella delle donne, dei giovani e dei lavoratori anziani e di coloro che sono a rischio di povertà) e il capitale umano.
Un'efficace strategia di flexicurity deve trovare un giusto equilibrio tra la funzione di garanzia dei redditi insita nel sistema di indennità di disoccupazione e un’appropriata strategia
di "attivazione", volta ad agevolare la transizione verso il mondo del lavoro e potenziando
lo sviluppo delle carriere. L'evidenza suggerisce che i lavoratori si sentono maggiormente
protetti da adeguate indennità di disoccupazione piuttosto che da una rigida protezione
i focus di xformare
61
PRIMA parte
contro i licenziamenti. Le politiche attive del mercato del lavoro hanno anche un effetto
positivo sulla sensazione di sicurezza dei lavoratori.
In secondo luogo la Commissione ritiene che il coinvolgimento attivo delle parti sociali
è la chiave per far sì che la flexicurity vada a vantaggio di tutti. È inoltre essenziale che
tutti gli attori interessati siano pronti ad accettare il cambiamento e ad assumersene la responsabilità. Strategie integrate di flexicurity sono spesso applicate in Paesi in cui il dialogo
– e soprattutto la fiducia – tra le parti sociali e tra le parti sociali e le autorità pubbliche,
ha svolto un ruolo importante. Le parti sociali si trovano spesso nella posizione migliore
per rispondere alle esigenze dei datori di lavoro e dei lavoratori e cogliere le sinergie tra di
esse, ad esempio per quanto concerne l’organizzazione del lavoro o la concezione e l’attuazione di strategie di apprendimento permanente. Il sostegno delle parti sociali agli obiettivi
centrali della Strategia di Lisbona è un elemento importante: tradurre questo sostegno in
iniziative politiche concrete rientra ugualmente nelle responsabilità dei Governi e delle parti
sociali. Una strategia integrata di flexicurity è il modo migliore per assicurare che le parti
sociali si impegnino in un dibattito generale sull’adattabilità. L’esperienza insegna che un
approccio di partenariato è il più idoneo per sviluppare una politica di flexicurity. Spetta
ovviamente a questi attori, in quanto organizzazioni autonome, decidere in che modo partecipare, nell’ambito del dialogo sociale, alle politiche di flexicurity.
Nucleo centrale della Comunicazione – e che le dà anche il titolo, sottolineandone l’importanza – è la necessità di sviluppare principi comuni di flexicurity. La Commissione europea ritiene infatti che se da un lato le politiche e le misure della flexicurity devono rispecchiare le diverse situazioni nazionali, tutti gli Stati membri si trovano ad affrontare la stessa
sfida. Perciò è opportuno raggiungere un consenso a livello dell’Unione europea su una serie
di “principi comuni della flexicurity”. Questi principi potrebbero costituire un utile riferimento per realizzare mercati del lavoro più aperti e reattivi e posti di lavoro più produttivi
e dovrebbero ispirare e promuovere l’attuazione degli Orientamenti integrati per la crescita
e l’occupazione e in particolare degli orientamenti per l’occupazione.
I principi comuni indicati dalla Commissione, sono i seguenti:
1.La flexicurity comporta accordi contrattuali flessibili e affidabili
(nell’ottica sia del datore di lavoro che del lavoratore, degli insider e degli
outsider), strategie integrate di apprendimento permanente, efficaci
politiche attive del mercato del lavoro e sistemi moderni di sicurezza
sociale. Il suo obiettivo è rafforzare l’attuazione della strategia per la
crescita e l’occupazione, creare posti di lavoro migliori e più numerosi e
rafforzare il modello sociale europeo mettendo a punto nuove forme di
62
flessibilità e sicurezza volte ad aumentare l’adattabilità, l’occupazione e
la coesione sociale.
2.La flexicurity implica un giusto equilibrio tra diritti e responsabilità per i
datori di lavoro, i lavoratori, le persone in cerca di impiego e le autorità
pubbliche.
3.La flexicurity dovrebbe essere adattata alle circostanze, ai mercati del
lavoro e alle relazioni industriali propri degli Stati membri. La flexicurity
non riguarda un modello unico di mercato del lavoro, né un’unica
strategia politica.
4.La flexicurity dovrebbe ridurre il divario tra gli insider e gli outsider nel
mercato del lavoro. Gli insider hanno bisogno di protezione e sostegno
per essere pronti alle transizioni da un lavoro all’altro. Gli outsider –
compresi i disoccupati, tra i quali si annoverano in misura preponderante
le donne, i giovani e i migranti – hanno bisogno di facili punti d’accesso
al lavoro e di supporto per progredire verso soluzioni contrattuali
stabili.
5.Va promossa la flexicurity interna (all’interno dell’impresa) come anche
quella esterna (da un’impresa all’altra). Una sufficiente libertà di assumere
e licenziare deve essere accompagnata da transizioni sicure da un lavoro
all’altro. Si deve incoraggiare la mobilità ascendente come anche quella
tra disoccupazione o inattività e lavoro. Posti di lavoro di qualità elevata
caratterizzati da quadri capaci, una buona organizzazione del lavoro e un
continuo aggiornamento delle competenze sono tra gli obiettivi della
flexicurity. La protezione sociale deve incoraggiare, non ostacolare, la
mobilità.
6.La flexicurity dovrebbe supportare la parità di genere promuovendo un
accesso equo a un’occupazione di qualità per le donne e gli uomini,
offrendo possibilità di conciliare il lavoro e la vita familiare, oltre a
fornire pari opportunità ai migranti, ai giovani disabili e ai lavoratori
anziani.
7.La flexicurity richiede un clima di fiducia e il dialogo tra le autorità
pubbliche, le parti sociali e gli altri attori, un clima in cui tutti sono
pronti ad assumersi la responsabilità del cambiamento e a produrre
risposte politiche equilibrate.
8.Le politiche di flexicurity hanno implicazioni finanziarie e dovrebbero
contribuire a politiche di bilancio sane e finanziariamente sostenibili.
Esse dovrebbero mirare a un’equa distribuzione dei costi e benefici,
soprattutto tra le imprese, i singoli individui e i bilanci pubblici, con
un’attenzione particolare per la situazione specifica delle piccole e medie
imprese. Allo stesso tempo, politiche di flexicurity efficaci possono
contribuire a questo obiettivo generale.
i focus di xformare
63
PRIMA parte
12.
I quattro percorsi tipici
La Commissione – come sopra anticipato – ha delineato quindi quattro percorsi tipici di
flexicurity.
L’attuazione dei principi comuni di flexicurity negli Stati membri richiede la definizione
di combinazioni e sequenze di politiche e misure pianificate e negoziate adeguatamente.
Dato che gli Stati membri presentano un contesto socioeconomico, culturale e istituzionale
estremamente variegato, le combinazioni e sequenze specifiche saranno anch’esse diverse.
Se è vero che la flexicurity non interessa un modello unico di mercato del lavoro o
un’unica strategia politica, le buone pratiche raccolte nell’Unione europea forniscono opportunità agli Stati membri di apprendere l’uno dall’altro e di analizzare ciò che può funzionare meglio nella loro situazione specifica.
È possibile identificare diverse combinazioni e sequenze “tipiche” delle componenti politiche della flexicurity al fine di meglio affrontare le sfide tipiche che i Paesi si trovano ad affrontare sulla via della flexicurity; tali combinazioni e sequenze sono i percorsi di flexicurity.
I quattro percorsi tipici – e le sfide cui intendono dare risposta - non rispecchiano – né lo
potrebbero – la situazione concreta di un Paese specifico. Ciascun percorso però – o addirittura una combinazione di essi - affronta sfide specifiche proprie a diversi Stati membri.
Percorso 1: affrontare la segmentazione contrattuale
Questo percorso tipico può presentare un interesse per i Paesi in cui la sfida maggiore
è costituita da mercati del lavoro segmentati caratterizzati da una separazione tra insider e
outsider. Questo percorso servirebbe a distribuire la flessibilità e la sicurezza in modo più
64
equo tra la forza lavoro. Creerebbe punti d’accesso all’occupazione per coloro che entrano
per la prima volta nel mercato del lavoro e incoraggerebbe la loro progressione verso forme
contrattuali migliori.
In questi Paesi i contratti a tempo indeterminato sono stati considerati lo strumento
principale di protezione nel contesto della normativa del lavoro e degli accordi collettivi.
In seguito ai tentativi di aumentare la flessibilità del mercato del lavoro, si sono diffusi i
contratti a tempo determinato, i contratti a chiamata, il lavoro tramite agenzia, ecc. I lavoratori si trovano spesso a lavorare per lunghi periodi con una sequela di contratti a tempo
determinato prima di ottenere un contratto a tempo indeterminato. Piuttosto che punti di
partenza per migliorare la propria condizione, questi contratti rischiano di diventare delle
trappole. In questi Paesi la sicurezza tende a basarsi sulla protezione del lavoro piuttosto
che sulle prestazioni sociali. Ne consegue che le indennità di disoccupazione sono alquanto
ridotte e i sistemi di assistenza sociale sono poco sviluppati.
Nel contesto delle forme contrattuali questo percorso mirerebbe a migliorare la posizione dei lavoratori con contratto a tempo determinato e assicurerebbe che a questi lavoratori
venga offerta una protezione adeguata.
Un approccio complementare consisterebbe nel riformulare i contratti a tempo indeterminato. Sulla base di tale opzione i lavoratori disporrebbero di un contratto a tempo indeterminato sin dall’inizio del rapporto di lavoro con il datore di lavoro e non inizierebbero
più, come ora spesso accade, con una serie di contratti a tempo determinato o di contratti
con agenzie. Il contratto a tempo indeterminato verrebbe riconfigurato in modo da includere un progressivo accumulo di tutela del lavoro. Esso inizierebbe con un livello di base di
tutela del lavoro e la protezione si accumulerebbe progressivamente via via che il lavoratore
occupa un posto di lavoro fino a raggiungere una protezione “piena”. Questa strategia assicurerebbe una progressione automatica verso condizioni contrattuali migliori riducendo
così il rischio di restare bloccati con una copertura contrattuale meno protetta.
Per i contratti a tempo indeterminato si dovrebbero ridefinire le regole per i licenziamenti economici, riducendo la burocrazia, le lungaggini procedurali, migliorando la trasparenza
dei risultati e rendendo il processo più affidabile.
Per quanto concerne l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita, i datori di lavoro e le
autorità pubbliche dovrebbero collaborare per migliorare l’offerta di formazione ai lavoratori temporanei. Attualmente a queste categorie spesso non vengono offerte possibilità di
formazione dato che i datori di lavoro non sanno per quanto tempo terranno questi lavoratori.
I sistemi di sicurezza sociale assicurerebbero inoltre la possibilità per i lavoratori temporanei di accumulare diritti e migliorerebbero la portabilità dei diritti anche fuori dell’azienda
o del settore. Essi verrebbero riconfigurati al fine di erogare indennità maggiori durante
periodi di disoccupazione più brevi. Si contemplerebbe l’introduzione di un sistema di assistenza sociale per accrescere la mobilità dei cittadini e renderli meno dipendenti da un
sostegno familiare informale.
i focus di xformare
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PRIMA parte
Percorso 2: sviluppare la flexicurity all’interno dell’impresa e offrire la sicurezza
nella transizione
Questo percorso tipico riveste interesse per i Paesi che presentano flussi occupazionali
relativamente limitati. Esso aumenterebbe gli investimenti nell’occupabilità per consentire
ai lavoratori attivi nelle imprese di aggiornare continuativamente le loro capacità ed essere
così meglio preparati a futuri cambiamenti nei metodi di produzione e nell’organizzazione
del lavoro. Questo percorso guarderebbe anche al di là del lavoro e del datore di lavoro attuali mettendo in atto sistemi volti ad assicurare un’efficace transizione da lavoro a lavoro
in caso di ristrutturazioni aziendali o di esubero.
I Paesi a cui potrebbe interessare questo percorso sono quelli dominati da grandi imprese
che offrono elevati livelli di protezione del lavoro. Negli ultimi anni questa tradizione ha
subito degli shock poiché le ristrutturazioni aziendali e l’outsourcing si sono fatti più frequenti. In questi Paesi i sistemi di sicurezza sociale sono essenzialmente ben sviluppati e le
prestazioni sono adeguate. La sfida continua ad essere quella di combinare buone indennità
con forti incentivi ad accettare un posto di lavoro.
Una maggiore mobilità dei lavoratori tra le imprese andrebbe a tutto vantaggio dei cittadini e della società. I lavoratori sarebbero maggiormente inclini ad assumersi i rischi legati
ai trasferimenti tra posti di lavoro se le prestazioni sociali fossero adeguate durante questi
periodi di transizione e se le prospettive di trovare posti di lavoro nuovi e migliori fossero
reali.
Le forme contrattuali dovrebbero rispondere ai seguenti requisiti:
a)un approccio preventivo con un investimento continuo nell’apprendimento
permanente, una maggiore flessibilità dell’orario di lavoro e soluzioni
atte a conciliare il lavoro e le responsabilità private e familiari;
b)un intervento tempestivo, vale a dire che la ricerca di un nuovo posto di
lavoro non verrebbe ritardata al momento in cui il lavoratore fosse
effettivamente messo in esubero, ma inizierebbe immediatamente allorché
la minaccia si presenta;
c)un’azione congiunta di tutti gli attori interessati. I datori di lavoro, le
parti sociali, i servizi pubblici per l’impiego e le agenzie di lavoro
temporaneo collaborerebbero per gestire le transizioni ed evitare che i
lavoratori in esubero diventino disoccupati (di lungo periodo). Se si
soddisfano tali condizioni le procedure di licenziamento possono essere
notevolmente alleggerite e rese anche meno costose e meno lunghe.
Le imprese aumenterebbero vigorosamente i loro investimenti nell’apprendimento lungo
tutto l’arco della vita e nell’occupabilità della loro forza lavoro. Programmi di sviluppo delle
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competenze offrirebbero una formazione personalizzata e programmi di sviluppo delle carriere ad ogni lavoratore. Tali programmi sarebbero considerati parte integrante del contratto
di lavoro.
Le politiche attive del mercato del lavoro gestite dai servizi pubblici per l’impiego contribuirebbero ad assicurare il successo delle transizioni da lavoro a lavoro.
I sistemi di sicurezza sociale si prefiggerebbero di assicurare la condizionalità delle indennità e l’efficace monitoraggio degli sforzi di cercare lavoro.
Percorso 3: affrontare le carenze di competenze e opportunità tra la manodopera
Questo percorso tipico riveste interesse per i Paesi in cui la sfida maggiore è data da
grandi carenze di competenze e opportunità tra la popolazione. Esso promuoverebbe le opportunità delle persone scarsamente qualificate di entrare nel mondo del lavoro e di sviluppare le loro competenze per raggiungere una posizione sostenibile sul mercato del lavoro.
In questi Paesi i tassi di occupazione tendono ad essere elevati, ma non tutti i gruppi
sono ugualmente rappresentati nel mondo del lavoro. Per i cittadini e la società, i benefici
proverrebbero da un miglioramento delle opportunità di mobilità sociale offerte alle persone scarsamente qualificate, preparandole ad avanzare nell’ambito di diverse professioni e a
cogliere le nuove opportunità.
Le forme contrattuali consentirebbero ai lavoratori scarsamente qualificati di accedere
ad un’occupazione a condizioni favorevoli per i datori di lavoro potenziali, ma consentirebbero anche loro di avanzare verso soluzioni contrattuali più stabili via via che le loro
competenze migliorano e che il rapporto di lavoro acquista un carattere più stabile.
Le politiche di apprendimento lungo tutto l’arco della vita affronterebbero poi le carenza
di opportunità tra la manodopera prendendo il via sin dal sistema d’istruzione di base.
Le politiche attive del mercato del lavoro farebbero una chiara distinzione tra le persone
in cerca di lavoro sufficientemente qualificate e coloro che hanno bisogno di rafforzare le
loro competenze. Per il primo gruppo si porrebbe l’accento su un aiuto personalizzato alla
ricerca di lavoro. Per il secondo gruppo tuttavia le politiche attive del mercato del lavoro
si concentrerebbero sull’erogazione di una formazione adeguata a sostegno della mobilità
ascendente.
I sistemi di sicurezza sociale offrirebbero incentivi alle persone scarsamente qualificate
che ricevono indennità sociali e monitorerebbero la condizionalità di tali indennità al fine di
assicurare che valga la pena accettare un lavoro, nel caso offrendo indennità supplementari
o ritirando gradualmente le indennità. In tal modo si contribuirebbe a ridurre il problema
dei lavoratori che versano comunque in condizioni di povertà. Tali sistemi contribuirebbero
anche a ridurre i costi non salariali dei lavoratori a bassa qualifica.
i focus di xformare
67
PRIMA parte
Percorso 4: migliorare le opportunità per coloro che ricevono prestazioni sociali e i
lavoratori sommersi
Questo percorso tipico riveste interesse per i Paesi che hanno attraversato di recente
un’importante ristrutturazione economica che ha comportato un numero consistente di persone che si trovano a dipendere da prestazioni sociali di lungo periodo e che hanno scarse
prospettive di ritornare sul mercato del lavoro. Esso mirerebbe a migliorare le opportunità
per coloro che dipendono dalle prestazioni sociali per farli passare dal lavoro sommerso a
un’occupazione formale grazie allo sviluppo di efficaci politiche attive del mercato del lavoro e di sistemi di apprendimento permanente unitamente ad un livello adeguato di indennità
di disoccupazione.
In questi Paesi le imprese tradizionali, spesso a carattere industriale, si sono trovate
obbligate a mettere in esubero un numero importante di persone. Gli investimenti nelle
politiche attive del lavoro sono limitati come sono anche scarse le possibilità di trovare una
nuova occupazione. Le amministrazioni che erogano prestazioni sociali ed i servizi pubblici
per l’impiego, hanno bisogno di un rafforzamento istituzionale per erogare efficaci politiche
attive.
Si sta sviluppando una nuova attività economica, soprattutto nei servizi. Per le persone
che dipendono dalle prestazioni sociali è difficile cogliere le opportunità occupazionali legate ai nuovi sviluppi economici. I nuovi posti di lavoro spesso presentano bassi livelli di protezione ma nel contempo molte persone trovano un’occupazione nell’economia sommersa.
Nel contesto delle forme contrattuali, si assicurerebbe che i lavoratori occupati in settori
emergenti dell’economia, molti dei quali lavorano con contratti a tempo determinato o su
chiamata, ricevano adeguati livelli di protezione. La regolarizzazione del lavoro sommerso
potrebbe essere resa più attraente se vengono aumentati i diritti dei lavoratori informali e
viene fornito loro accesso alla formazione professionale. Un’occupazione che esce dal sommerso porta poi ad un aumento del gettito fiscale e dei contributi sociali.
Con riferimento all’apprendimento lungo tutto l’arco della vita, i sistemi d’istruzione e
formazione professionale verrebbero sviluppati in stretta cooperazione con le imprese, tenuto conto dei bisogni del mercato del lavoro. Verrebbero inoltre stimolati gli investimenti
delle imprese nell’apprendimento permanente.
La capacità amministrativa dei servizi pubblici per l’impiego costituirà una priorità. Occorrerà migliorarla in termini di organico, competenze, processo decisionale e organizzazione del lavoro. La cooperazione tra le amministrazioni che erogano prestazioni sociali e
i servizi pubblici per l’impiego, verrà rafforzata in modo da porre in atto efficaci politiche
attive del lavoro. Le politiche attive del lavoro si concentrerebbero sui disoccupati di lunga
durata, sui lavoratori disabili e sui lavoratori a rischio di esubero.
Per quanto concerne il sistema di sicurezza sociale, le indennità di disoccupazione verrebbero portate ad un livello adeguato per consentire una ricerca del lavoro senza che le
persone siano tentate di scivolare nel sommerso. Contemporaneamente si devono migliorare
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gli incentivi al lavoro e la condizionalità delle indennità, sia dal lato dei lavoratori che da
quello dei datori di lavoro. Tali incentivi incoraggerebbero da un lato le persone che dipendono da indennità di disoccupazione e che sono in grado di lavorare a cercare un posto di
lavoro e dall’altro, stimolerebbero i datori di lavoro a creare nuovi posti di lavoro.
i focus di xformare
69
PRIMA parte
13.
L’evoluzione della flexicurity
Il dado è tratto, ma il percorso non sarà agevole. “La reazione immediata della Confederazione Europea dei Sindacati (CES), rispetto alla comunicazione della Commissione, ha
sottolineato la piena disponibilità a discutere un moderno approccio di riforme per investire
nell’apprendimento, nell’eguaglianza di genere, nel dialogo sociale, nella contrattazione
collettiva e in posti di lavoro di alta qualità. Allo stesso tempo, però, la CES contesta alla
Commissione l’attacco alla protezione e stabilità dei posti di lavoro, che sono un diritto
fondamentale dei lavoratori e la base per una imprenditorialità produttiva.
Ribadendo il fatto che una seria flexicurity deve incorporare i due aspetti: flessibilità ma
anche sicurezza, John Monks, segretario generale Confederazione Europea dei Sindacati, ha
affermato che: “come rappresentanti dei lavoratori siamo preoccupati per l’attuale espansione di lavori precari in Europa. Dare alle imprese più libertà di licenziamento, idea che pare
essere il cuore della Comunicazione, avrà l’unico effetto di peggiorare le cose. Più numerosi
e migliori posti di lavoro per tutti è la reale soluzione alla frammentazione del mercato del
lavoro e alla esclusione sociale, e non più lavori precari per tutti. Nei mesi che verranno,
e specialmente nel corso della presidenza portoghese, il dibattito sarà acceso: i sindacati
europei dovranno vigilare su quanto verrà deciso e mantenere un dialogo specialmente col
Parlamento europeo che, come sembra aver dimostrato con il recentissimo voto in commissione occupazione, pare condividerne le preoccupazioni”34.
34 Andrea Albertazzi – “Flexicurity, scontro in Europa sulla libertà di licenziare”. www.rassegna.it, Rassegna
Sindacale, 3 luglio 2007.
70
Con riferimento a questo voto, è stato osservato che: “il 18 giugno 2007, si è svolta a
Strasburgo una sessione straordinaria della Commissione occupazione e affari sociali del
Parlamento europeo, per votare sul “Rapporto Protasiewicz”. Si tratta della Relazione del
Parlamento europeo sulla modernizzazione del diritto del lavoro35. L’esito della votazione ha
completamente stravolto il testo originario. La Commissione occupazione ha approvato in
via definitiva un testo emendato che sottolinea esplicitamente la necessaria centralità del lavoro a tempo indeterminato, deplorando l’impostazione della Commissione al proposito, ribadisce la lotta al lavoro sommerso e alla precarietà e, confermando l’importanza del diritto
del lavoro “collettivo”, afferma il ruolo imprescindibile del sindacato e della contrattazione
collettiva. In più di un punto il testo stigmatizza il contenuto del Libro Verde della Commissione, specialmente quando questo affronta esclusivamente la dimensione individuale del
diritto del lavoro, tralasciandone la sua essenziale componente collettiva36”.
Secondo il Parlamento europeo, il contratto tipo di lavoro dovrebbe essere a tempo indeterminato, ma riconosce il contributo alla competitività economica dell’Ue delle nuove
forme di contratti atipici. A condizione però che sia garantito un nucleo di diritti ai lavoratori. Pone poi l’accento sul ruolo di un’istruzione in linea con il mercato del lavoro e sulla
necessità di distinguere i lavoratori autonomi dai dipendenti, di lottare contro il lavoro nero
e garantire pari opportunità per le donne.
Rilevando il fatto che la Commissione si concentra sul diritto del lavoro individuale, il
Parlamento la esorta a promuovere il diritto del lavoro collettivo come uno dei mezzi per
incrementare sia la flessibilità sia la sicurezza per lavoratori e datori di lavoro. Ricorda,
peraltro, che la flexicurity “è definita come una combinazione di flessibilità e sicurezza nel
mercato del lavoro atta a contribuire ad innalzare la produttività e la qualità del lavoro, garantendo la sicurezza e nel contempo concedendo alle imprese la flessibilità necessaria per
continuare a creare occupazione in risposta alle mutevoli esigenze del mercato”.
I deputati, essendo del parere che le esigenze di flessibilità e di sicurezza “non siano in
contraddizione e che si rafforzino reciprocamente”, sottolineano che la flexicurity può essere soltanto realizzata “con una legislazione sul lavoro efficace e moderna che rifletta le mutevoli realtà del mondo del lavoro”. In tale ambito, osservano che contrattazione collettiva e
parti sociali forti sono una parte importante dell’approccio sulla flexicurity. Ritengono poi
che ampie disposizioni in materia di welfare e l’accesso a servizi quali strutture per l’infanzia
e per altre persone non indipendenti, rappresentino un contributo positivo.
35Relazione del Parlamento europeo su: modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo.
A6-0247/2007, del 25 giugno 2007.
36 Andrea Albertazzi – “Flexicurity, Strasburgo boccia il Libro Verde della Commissione”. www.rassegna.it,
Rassegna Sindacale, giugno 2007.
i focus di xformare
71
PRIMA parte
Il Parlamento “crede fermamente” che qualsiasi forma di lavoro, sia non standard o di
altro tipo, “debba essere associata ad un nucleo di diritti, indipendentemente dalla posizione
lavorativa”, e tenendo conto delle varie tradizioni e circostanze socio-economiche di ciascun Paese.
Questo nucleo di diritti, è precisato, dovrebbe comprendere: la parità di trattamento,
la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori e norme sul tempo di lavoro e di
riposo, la libertà di associazione e rappresentazione, il diritto alla contrattazione e all’azione collettive e l’accesso alla formazione. La posizione del Parlamento europeo è stata poi
ulteriormente illustrata e rafforzata dalla Risoluzione dell’11 luglio 2007, che illustrerò nel
paragrafo 17.
Alla posizione della CES e del Parlamento europeo, va aggiunta quella del Governo italiano (di cui abbiamo già visto la posizione rispetto al Libro Verde) e dei sindacati del nostro
Paese. Secco Tiziano Treu, ex Ministro del lavoro e senatore della Margherita: “la proposta
di Spidla è in linea con l’impostazione del Libro Verde. In Italia non è una questione all’ordine del giorno. Certo - continua - possiamo discuterne in astratto, ma abbiamo problemi
più urgenti da affrontare”. Discussione, dunque, superata in partenza, come chiarisce Paolo
Pirani, segretario confederale della UIL. Perché “la nostra priorità - dice - è alzare il livello
delle tutele per i nuovi ingressi, non abbassare quelle di chi ha già costruito un sistema di
relazioni che sicuramente deve essere reso più moderno, ma che ha una sua solidità e che
funziona”.
Le indicazioni che arrivano dall’Europa, però, non devono essere rigettate del tutto ma
possono essere accolte almeno in parte, là dove viene sollecitata l’elaborazione “di un sistema moderno di ammortizzatori”, dice Giorgio Santini, segretario confederale della CISL.
Che aggiunge: “i due ragionamenti, ovvero più flessibilità nel licenziamento accompagnata
da più politiche attive, in Italia sono difficili da mettere insieme. Anche perché una certa
dose di flessibilità per alcune figure professionali c’è già”. Insistere su questa strada può
provocare il rischio “di una riapertura di vecchie ferite”, come la battaglia per l’abolizione
dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori. “Si tratta di guerre di religione che non vale la
pena di riaprire, dal momento che la platea di lavoratori effettivamente coinvolti non è poi
così ampia. Su questo fronte si può piuttosto intervenire rendendo più certo il processo del
lavoro”, ricorda Santini.
E che la strategia della Commissione europea sia destinata a restare inascoltata è chiaro
pure all’opposizione. “Non mi pare che ci siano le condizioni - dice Maurizio Sacconi, ex
sottosegretario al lavoro e senatore di Forza Italia - anzi è in atto una regressione. D’altra
parte il Libro Verde, in cui si intravedono assonanze persino linguistiche con il Libro Bianco
di Marco Biagi, è stato rifiutato da questo Governo”.
72
Le ragioni le chiarisce Aris Accornero, professore di Sociologia Industriale: “il Governo
ha ritenuto che la flessibilità presente sul mercato fosse abbastanza e che andare ulteriormente avanti senza averne saggiato gli effetti fosse imprudente37”.
Va poi considerata la posizione degli imprenditori. Businesseurope, ossia l’Associazione
delle Confindustrie dell’Europa a 27, sostiene con particolare favore un approccio basato sul
concetto di “flexicurity” quale condizione essenziale per creare le condizioni più adeguate
per correggere le debolezze strutturali dei mercati del lavoro e per contribuire alla crescita
e alla creazione di nuovi posti di lavoro. Businesseurope ritiene pertanto che la comunicazione presentata dalla Commissione il 27 giugno 2007, ponga le basi per un importante
dibattito sulla modernizzazione dei mercati del lavoro in Europa.
Per quanto riguarda il nostro Paese, si può considerate quanto affermato dall’avvocato
Massimo Marchetti, di Confindustria, in occasione di un convegno tenutosi nel dicembre
2006 presso il CNEL 38. “A mio avviso la constatazione che si fa nel Libro Verde, che la
risposta degli ordinamenti europei alla globalizzazione è stata quella dell’introduzione di
nuove figure contrattuali, che sono servite a rispondere più rapidamente alle variazioni del
mercato, è appunto un assunto di fatto, scevro da considerazioni di tipo ideologico/politico.
Da tale assunto il Libro Verde prende l’avvio per proporre coraggiosamente una domanda,
a mio avviso ineludibile, che si può sintetizzare nel modo seguente: “siamo sicuri che non
si debba tentare, per evitare la segmentazione del mercato del lavoro, di ripensare il livello
generale delle tutele anche per i lavoratori standard?”
È una domanda che non va vissuta come provocatoria ma che va colta nel suo lato
positivo/propositivo: una revisione generale delle tutele del rapporto ordinario non può
prescindere da un sistema di ammortizzatori sociali più efficiente ed esteso, da un sistema
di lifelong learning e da un rafforzamento delle politiche attive del lavoro che costituiscano
una cornice complessiva di tutele che favorisca i processi di transizione professionale, cui
inevitabilmente i lavoratori europei saranno sempre più di frequente esposti.
Avviare una riflessione ampia e senza pregiudiziali, aperta a soluzioni innovative ma
equilibrate, che tenga conto dei pesi e dei contrappesi: ecco questo è l’auspicio che possa
avvenire in Europa a seguito della pubblicazione del Libro Verde.
Dello stesso tipo di discussione ampia e articolata abbiamo però particolare necessità
anche in Italia, per far in modo che il sistema delle relazioni industriali favorisca la competitività delle imprese, lo sviluppo dell’occupazione e la crescita del Paese.
37Serena Uccello – “Altolà sindacale sulla flexicurity”. JOB24 – News, 27 giugno 2007.
38 Atti del primo seminario sui temi europei, promosso dal Ministero del lavoro e tenutosi presso il CNEL su
“Flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro. Il quadro Europeo”, dell’11 dicembre 2006.
i focus di xformare
73
PRIMA parte
14.
e ragioni delle imprese
L
e dei lavoratori
Tutto già deciso quindi? Io credo di no perché al di la delle posizioni - pur autorevoli
– illustrate, ci sono le ragioni delle imprese (che è interesse di tutti che sopravvivano e possibilmente prosperino) e dei lavoratori, soprattutto gli outsider, che senza un giusto mix di
flessibilità e sicurezza, sono destinati a rimanere al di fuori del mercato del lavoro oppure ad
essere risucchiati nel girone dantesco del lavoro nero, questo sì senza tutele e speranze.
Il modo in cui i cittadini europei vivono e lavorano sta cambiando rapidamente, mentre
vi sono ancora 17 milioni di disoccupati (2007) e le economie europee si devono ancora
ristrutturare.
La Commissione ha giustamente osservato che il processo di adattamento richiede un
mercato del lavoro maggiormente flessibile, combinato con livelli di sicurezza che tengano
conto contemporaneamente delle nuove esigenze dei datori di lavoro e dei lavoratori. L’Europa deve creare posti di lavoro più numerosi e migliori per gestire il cambiamento e i nuovi
rischi sociali. Essa deve ridurre la segmentazione dei mercati del lavoro e il precariato e
promuovere un’integrazione sostenibile e l’accumulo di competenze. Una risposta possibile
(non “una formula magica dietro la quale si nascondono insidiose riforme del diritto del
lavoro e della protezione sociale39”) è la flexicurity.
39 Andrea Albertazzi – “Flexicurity, scontro in Europa sulla libertà di licenziare”. www.rassegna.it, Rassegna
Sindacale, 3 luglio 2007, cit.
74
Le ragioni delle imprese e dei lavoratori
Ridurre il contributo della Commissione ad uno scontro sulla libertà di licenziare è riduttivo e fuorviante. La mobilità in uscita non deve essere un tabù, se nel contempo si realizza
una effettiva mobilità in entrata. Cambiare più posti di lavoro durante la vita lavorativa è
una realtà per i lavoratori europei. La flexicurity può far sì che, attraverso l’apprendimento permanente e sussidi che accompagnino i lavoratori durante i periodi di transizione, la
mobilità sia reale e sia anche ascendente (e non sia al contrario l’anticamera all’esclusione
sociale). Questo per quanto riguarda chi già lavora. A maggior ragione per i tanti - troppi
– disoccupati, la flexicurity può far si che si creino le condizioni economiche che inducano
i datori di lavoro ad assumere, creando nuovi posti di lavoro.
Questo non significa sottovalutare le evidenti difficoltà. “I problemi di fondo sono però
vari e di difficile soluzione: trovare una mediazione virtuosa tra interessi storicamente opposti, armonizzare mercati del lavoro profondamente diversi per caratteristiche e regole,
mantenere un livello condiviso di diritti, garantire una copertura finanziaria, solo per indicare i principali. Va poi considerato che nel rapporto tra flessibilità e sicurezza le condizioni
di partenza non sono eguali: finora si è assistito in Europa a una sorta di “gioco a somma
zero” in cui all’evidente aumento di flessibilità è corrisposta una diminuzione della sicurezza
e, di conseguenza, una forte crescita della precarietà40”. Serve ora un salto di qualità e di
mentalità, con una forte assunzione di responsabilità da parte di tutti gli attori coinvolti, per
la realizzazione di un progetto ambizioso, ma possibile e - soprattutto – ormai indifferibile
nel tempo e senza alternative valide.
Scommettere sulla flexicurity, ossia sul fatto che flessibilità e sicurezza possono rafforzarsi reciprocamente, vuol dire credere nel modello sociale europeo, che può dare una
risposta positiva sia alla ricerca di una flessibilità senza una contropartita, sia alla necessità
morale di dare una possibilità a chi è escluso dal mercato del lavoro.
Anche il Parlamento europeo – come la Commissione europea - crede alla possibilità di
questo rafforzamento reciproco, come si evince chiaramente dai punti 43 e 44 della Relazione del Parlamento europeo su: modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del
XXI secolo41. In questi viene inoltre osservato che la flexicurity contribuisce ad innalzare
la produttività e la qualità del lavoro garantendo nel contempo la sicurezza. Viene anche
sottolineato che la contrattazione collettiva e parti sociali forti sono una parte importante
dell’approccio sulla flexicurity. Credo sia quindi utile riportare questi due passaggi della
Relazione del Parlamento europeo per esteso:
“43. Il Parlamento ricorda che la flexicurity è definita come una combinazione di
flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro atta a contribuire ad innalzare la produttività e la qualità del lavoro garantendo la sicurezza e nel contempo concedendo
alle imprese la flessibilità necessaria per continuare a creare occupazione in risposta
40Enrico Panero – “Flexicurity: missione possible per l’UE?”. www.apiceuropa.com, 1 agosto 2007.
A6-0247/2007, del 25 giugno 2007, cit.
i focus di xformare
75
PRIMA parte
alle mutevoli esigenze del mercato; è del parere che le esigenze di flessibilità e di
sicurezza non siano in contraddizione e che si rafforzino reciprocamente;
44. Il Parlamento sottolinea che la flexicurity può essere soltanto realizzata
con una legislazione sul lavoro efficace e moderna che rifletta le mutevoli realtà
del mondo del lavoro; osserva che la contrattazione collettiva e parti sociali forti
sono una parte importante dell’approccio sulla flexicurity; sottolinea tuttavia che
esistono diversi modelli di flexicurity; ritiene che una impostazione comune dovrebbe essere basata sulla combinazione della capacità delle imprese e dei lavoratori di
adattarsi a un livello sufficiente di protezione sociale, sicurezza sociale, sussidi di
disoccupazione, politiche attive del mercato del lavoro e opportunità di formazione e
di apprendimento permanente; ritiene che ampie disposizioni in materia di welfare e
l’accesso a servizi quali strutture per l’infanzia e per altre persone non indipendenti
rappresentino un contributo positivo a questi obiettivi”.
Questo non significa d’altra parte sottovalutare i contrasti esistenti tra Commissione e
Parlamento europeo su altri aspetti importanti della regolamentazione del mercato del lavoro europeo – in primo luogo la concezione stessa di rapporto di lavoro standard – di cui
parlerò nel paragrafo 17.
76
15.
I l sistema austriaco.
Aspetti finanziari
Per quanto attiene il timore espresso dalla CES, secondo la quale l’idea che pare essere
il cuore della Comunicazione del 27 giugno 2007 consisterebbe nel dare alle imprese più
libertà di licenziamento, una risposta la dà la Commissione nella ratio della Comunicazione se valutata nella sua interezza e nell’Allegato II della Comunicazione stessa, “Esempi di
flexicurity”, lì dove illustra il sistema austriaco di indennità di licenziamento. Un sistema
innovativo che elimina gli effetti scoraggianti per la mobilità e impedisce che i lavoratori
perdano i diritti acquisiti in caso di cessazione volontaria del rapporto di lavoro.
L’Austria combina un’elevata flessibilità del mercato del lavoro con un livello medio di
indennità sociali, cui si affiancano efficaci politiche attive del mercato del lavoro e una forte
fiducia nel partenariato sociale. In questo contesto si è registrata un’importante innovazione
nel 2003 allorché è entrato in vigore il nuovo sistema d’indennità di licenziamento. Secondo
il vecchio sistema l’indennità di licenziamento versata ai lavoratori in esubero dipendeva
dalla lunghezza del rapporto di lavoro. Ciò significava che i lavoratori, passando da un
datore di lavoro all’altro, perdevano i diritti che avevano accumulato. Il nuovo sistema fa
obbligo al datore di lavoro di versare un importo fisso mensile su un conto individuale intestato al lavoratore. I lavoratori possono attingere a questo conto in caso di licenziamento.
Il nuovo sistema elimina gli effetti scoraggianti per la mobilità e impedisce che i lavoratori
perdano i diritti acquisiti in caso di cessazione volontaria del rapporto di lavoro. Inoltre, le
fondazioni del lavoro (Arbeitsstiftungen) costituiscono un modello particolarmente efficace
per lenire le conseguenze delle ristrutturazioni. Esse servono quali agenzie di transizione a
i focus di xformare
77
PRIMA parte
sostegno del collocamento da un’occupazione all’altra in caso di rischio di licenziamento
collettivo, in quanto applicano i principi dell’intervento tempestivo e dell’azione congiunta
di tutte le parti pubbliche e private interessate.
Un ultimo aspetto riguarda la dimensione finanziaria della flexicurity. Le politiche di
flexicurity comportano costi e devono rimanere compatibili con politiche di bilancio sostenibili sul piano finanziario. Nei Paesi in cui esiste già un sistema di indennità di disoccupazione e queste sono generose, l’applicazione del principio dei diritti e dei doveri dovrebbe
contribuire all’efficacia dei costi che il sistema comporta. Nei Paesi in cui i sistemi di indennità sono meno sviluppati, le autorità possono contemplare l’eventualità di riassegnare le
risorse in modo da potenziare le politiche di flexicurity e ripartire gli eventuali costi addizionali tra gettiti diversi, agendo sulla leva fiscale o su quella contributiva.
I costi finanziari della flexicurity andrebbero però - osserva la Commissione nella sua
Comunicazione del 27 giugno - sempre valutati alla luce dei vantaggi finanziari derivanti
da un accresciuto dinamismo del mercato del lavoro, dall’aumento dell’occupazione e della
produttività. Uno studio dell’OCSE del 200642 stima che un aumento del 10% della spesa per
le politiche attive del mercato del lavoro per ciascun disoccupato riduce dello 0,4% il tasso
di disoccupazione. Un intervento tempestivo riduce i costi di lungo periodo della disoccupazione e le relative conseguenze negative in termini di salute e di esclusione sociale.
Per migliorare l’apprendimento permanente occorrerà fare un uso più efficiente, e a
volte maggiore, delle risorse pubbliche e private, ma ciò dovrebbe comportare un ritorno in
termini di aumento dell’occupazione e di accresciuta produttività del lavoro. Si è stimato
che le persone che seguono una formazione professionale sul posto di lavoro guadagnano
mediamente il 5% in più di quelli che non lo fanno. Una parte significativa dei costi della
formazione sul posto di lavoro è sostenuta attualmente dai datori di lavoro e continuerà ad
esserlo. Ma anche le politiche pubbliche possono incoraggiare iniziative di apprendimento
permanente finanziate dai singoli individui, ad esempio mediante detrazioni fiscali. Nella
maggior parte dei Paesi i lavoratori possono essere responsabilizzati a investire nell’apprendimento permanente e a avvalersi dell’offerta di formazione disponibile. Per tale motivo
i lavoratori possono essere anch’essi chiamati a sostenere parte dei costi, investendo ad
esempio il loro tempo.
Non mancherà comunque – come già accennato – il contributo comunitario al finanziamento delle politiche della flexicurity. Gli Orientamenti comunitari per la coesione e quelli
per lo sviluppo rurale evidenziano il contributo della politica di coesione e dello sviluppo
rurale agli obiettivi strategici dell’Unione europea ed in particolare della Strategia di Lisbona. Più specificamente tutte le misure che rientrano negli Orientamenti per l’occupazione
(comprese quindi le politiche di flexicurity) sono finanziabili dal Fondo sociale europeo
42Bassani e Duval, “Employment Patterns in OECD Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions”,
OECD WP n° 35, 2006.
78
Il sistema austriaco. Aspetti finanziari
(FSE), che nel periodo di programmazione 2007-2013 metterà a disposizione degli Stati
membri circa 70 miliardi di euro; in molti casi anche il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale
può fornire un sostegno finanziario. Tra le azioni suscettibili di essere finanziate vi sono la
formazione a livello d’impresa e le misure attive del mercato del lavoro, tra cui l’assistenza
ai disoccupati affinché trovino un lavoro, l’apprendimento permanente e la promozione del
lavoro autonomo e dell’imprenditorialità. Il Fondo Europeo di adeguamento alla globalizzazione può anch’esso recare un importante contributo comunitario43.
43 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale
Europeo e al Comitato delle Regioni, “Verso principi comuni di flexicurity: posti di lavoro più numerosi e migliori
grazie alla flessibilità e alla sicurezza”, del 27 giugno 2007, COM(2007) 359 definitivo, cit.
i focus di xformare
79
PRIMA parte
16.
I l contesto economico
della flexicurity: la globalizzazione
Ho già accennato ai notevoli cambiamenti determinati dalla globalizzazione, ma credo
sia ora utile considerare il punto di vista della Commissione europea.
Nella comunicazione della Commissione dell’ottobre 2006, “Europa globale: competere nel mondo”44, è definito il contributo della politica commerciale alla promozione della
crescita e alla creazione di posti di lavoro in Europa. Si tratta di una riflessione importante
perché scevra da posizioni aprioristiche pro o contro la globalizzazione, che spesso caratterizzano il dibattito attuale e perché delinea come, in un’economia globale in rapido mutamento, l’Europa possa porre in atto una politica commerciale esterna più globale, integrata
e lungimirante che rechi un forte contributo alla competitività dell’Europa stessa.
La crescita e l’occupazione, e le opportunità che esse creano, sono al centro dell’agenda
per l’Europa della Commissione europea. Sono elementi essenziali per assicurare la prosperità economica, la giustizia sociale e lo sviluppo sostenibile e per preparare i cittadini
europei alla globalizzazione. Essi costituiscono un banco di prova in base al quale i cittadini
giudicheranno se l’Europa produce risultati che interessano la loro vita quotidiana. Nel 2005
la Strategia rinnovata di Lisbona ha ribadito che un mercato aperto corredato di regole interne valide e fatte rispettare in modo efficace in ambiti quali la concorrenza, l’innovazione,
l’educazione, la ricerca e lo sviluppo, l’occupazione, la politica sociale e di coesione, è essenziale per consentire alle società europee di competere su scala globale.
44 Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee del 4 ottobre 2006, COM(2006) 567 def., “Europa
globale: competere nel mondo”.
80
Il contesto economico della flexicurity: la globalizzazione
I cambiamenti che intervengono oggi nell’ordinamento economico globale sono altrettanto importanti per l’economia mondiale e le relazioni internazionali quanto lo è stata la
fine della guerra fredda. Le imprese rispondono a questi cambiamenti combinando tecnologie avanzate e capitale estero con ampi bacini di manodopera nei paesi emergenti. Le
catene globali di approvvigionamento stanno cambiando e le imprese trasferiscono sistemi
di produzione complessi e servizi in paesi dai costi più contenuti. Sempre più paesi colgono le opportunità della globalizzazione. Nella seconda metà del ventesimo secolo gli Stati
Uniti, l’Europa e il Giappone erano il motore dell’economia globale. Oggi sono affiancate
da economie sempre più aperte e in espansione, in particolare la Cina e l’India, ma anche il
Brasile, la Russia e altri. La Cina è già il terzo maggiore esportatore e, di qui a pochi anni,
sarà probabilmente la seconda economia nazionale in ordine di grandezza. Nello stesso arco
di tempo l’India potrebbe arrivare ad essere la sesta in ordine di grandezza.
Di conseguenza anche la natura degli scambi globali cambia. Non viviamo ancora in un
mondo senza tariffe, ma molti settori vanno in quella direzione. Per l’Europa, le conoscenze,
l’innovazione, la proprietà intellettuale, i servizi e l’uso efficiente delle risorse costituiscono
ora le chiavi della competitività. La politica commerciale e l’intero nostro modo di guardare
alla competitività internazionale devono adattarsi.
La Commissione ha individuato i fondamenti della competitività dell’UE. La competitività europea ha due requisiti critici e correlati. In primo luogo, si deve disporre di adeguate
politiche interne che rispecchino la sfida della competitività esterna e mantengano la nostra
apertura agli scambi e agli investimenti. In secondo luogo, occorre assicurare una maggiore apertura e regole eque in altri mercati, in particolare con i nostri futuri grandi partner
commerciali. Entrambi questi aspetti devono essere sottesi da regole trasparenti e efficaci a
livello interno, bilaterale e multilaterale.
La competitività dei mercati ha aiutato l’industria manifatturiera europea a mantenere la
sua quota di PIL al cospetto della globalizzazione, mentre gli USA e il Giappone hanno perso
terreno. La produzione dell’industria UE è aumentata del 40% negli ultimi due decenni e la
posizione dell’UE sui mercati mondiali rimane quasi invariata. Le nostre industrie dei servizi
sono leader mondiali in tutta una serie di ambiti. Ciò è dovuto essenzialmente al fatto che
le imprese dell’UE vendono prodotti e servizi molto più validi dal punto di vista della progettazione e della qualità. I prodotti destinati ai segmenti più alti del mercato corrispondono
a un terzo dell’intera domanda e a metà delle esportazioni europee. Per quanto concerne
questi prodotti di pregio, l’UE è al secondo posto, subito dopo il Giappone ma prima degli
Stati Uniti, mentre paesi come la Cina si trovano parecchio più indietro.
L’UE però sta perdendo terreno nel campo delle tecnologie più avanzate. Il miglioramento della nostra resa in materia di innovazione, istruzione, ricerca e sviluppo sia per quanto
concerne i prodotti – compresi i prodotti agricoli di qualità a elevato valore aggiunto – che
i servizi, è essenziale per mantenere la capacità dell’UE di vendere prodotti di fascia alta.
i focus di xformare
81
PRIMA parte
Dobbiamo anche tener presente la nostra proiezione verso l’estero. Le esportazioni europee sono forti in paesi in cui la domanda è statica, ma rispetto al Giappone e agli Stati Uniti
il loro piazzamento non è altrettanto favorevole in mercati in rapida espansione, soprattutto
in Asia.
La Commissione delle Comunità Europee non trascura, d’altra parte, doverosamente gli
aspetti che riguardano la giustizia sociale. Afferma infatti che dobbiamo anche essere consapevoli delle ripercussioni potenzialmente catastrofiche che l’apertura del mercato può
comportare per certe regioni e certi lavoratori, soprattutto quelli meno qualificati. Il cambiamento strutturale non è un fenomeno nuovo, ma ora è accelerato dalla globalizzazione.
La rimozione degli ostacoli che si frappongono all’adeguamento sul mercato interno e lo
spostamento di risorse verso settori in cui queste possono essere usate con maggiore efficacia è essenziale per valorizzare i benefici degli scambi e per creare posti di lavoro in Europa.
Ma gli effetti negativi dell’apertura commerciale possono essere risentiti in modo particolarmente doloroso in settori o regioni specifici e possono alimentare un’opposizione politica
all’apertura degli scambi. Si deve quindi fare di più per anticipare gli effetti dell’apertura
degli scambi aiutando i settori, le regioni e i lavoratori ad adattarsi e assicurando che i
benefici derivanti dall’apertura arrivino sino ai cittadini. Siccome perseguiamo la giustizia
sociale e la coesione all’interno dell’UE, dovremmo adoperarci anche per promuovere i nostri valori, compresi gli standard in materia sociale e ambientale e la diversità culturale, in
tutto il mondo.
La Cina è il grande banco di prova con il quale si dimostrerà la capacità dell’Europa di
fare della globalizzazione un’opportunità di creazione di posti di lavoro e di crescita. La
Cina si trova ad affrontare sfide enormi per rispondere a problematiche sociali, ambientali e
economiche di grande rilievo. L’Europa deve impostare adeguatamente la sua visione della
Cina quale opportunità, sfida e partner potenziale. La Commissione delineerà entro la fine
dell’anno una strategia dettagliata in relazione alla Cina. Per quanto concerne le questioni
commerciali ed economiche la strategia identificherà un insieme chiaro di priorità, si concentrerà su sfide chiave come il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale, l’accesso ai mercati e le possibilità d’investimento, e insisterà sulla necessità di una cooperazione rafforzata
nell’esame di queste problematiche, all’interno della Commissione, con gli Stati membri e
con altri attori interessati.
La Commissione ritiene che per assicurare la competitività dell’Europa nell’economia
mondiale eliminando gli ostacoli agli scambi, si debbano definire le nuove priorità e i nuovi
approcci in materia di politica commerciale ed elaborare regole europee di qualità. Questi
due elementi devono essere strettamente correlati e rientrare appieno nella Strategia di Lisbona allargata.
Il contesto economico in cui le imprese europee si trovano a competere è questo. Ritenere
che la flexicurity tenda a ridurre soltanto le tutele di cui godono i lavoratori europei, mi
82
Il contesto economico della flexicurity: la globalizzazione
sembra non ne tenda adeguatamente conto. A mio avviso può invece essere un approccio
integrato di flessibilità e sicurezza, che consenta all’impresa Europa di rimanere viva e
competitiva, ma anche con la visione sociale che le è propria. I grandi risultati economici di
altri competitori globali, quali ad esempio della Cina, non devono infatti far dimenticare che
sebbene la superpotenza cinese spaventi il mondo, questa ha ancora gravi deficit: dalle sue
istituzioni all’ambiente, dalla formazione alla ricerca, fino alla tecnologia. Le iper-libertà
economiche, tra le quali una grande flessibilità del lavoro senza nessuna sicurezza, non sono
certo un modello da imitare. Nel paragrafo 19 “Alcune considerazioni generali”, esporrò
alcuni dati che ritengo interessanti sul “dragone cinese” e che aiutano a prendere atto di un
paradosso cinese pressoché unico: la sua macroforza e le sue microdebolezze.
i focus di xformare
83
PRIMA parte
17.
arlamento europeo:
P
modernizzazione del diritto
del lavoro
La Risoluzione45 del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 ripropone rafforzandola, sotto una veste giuridica diversa, la posizione già espressa dal Parlamento nella sua Relazione
del 25 giugno 200746, alla quale ho fatto riferimento sopra.
La Risoluzione fa riferimento specifico alla flexicurity ai punti 47, 48 e 49.
Il Parlamento europeo:
“47. ricorda che la flexicurity è definita come una combinazione di flessibilità e
sicurezza nel mercato del lavoro atta a contribuire ad innalzare la produttività e la
qualità del lavoro garantendo la sicurezza e nel contempo concedendo alle imprese la
flessibilità necessaria per continuare a creare occupazione in risposta alle mutevoli
esigenze del mercato; è del parere che le esigenze di flessibilità e di sicurezza non
siano in contraddizione e si rafforzino reciprocamente;
45Risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 su: modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle
sfide del XXI secolo (2007/2023(INI)), cit.
A6-0247/2007, del 25 giugno 2007, cit.
84
Parlamento Europeo: modernizzazione del diritto del lavoro
48. sottolinea che la flexicurity può essere realizzata soltanto con una legislazione sul lavoro efficace e moderna che rifletta le mutevoli realtà del mondo del
lavoro; osserva che la contrattazione collettiva e parti sociali forti sono una parte
importante dell’approccio sulla flexicurity; sottolinea tuttavia che esistono diversi
modelli di flexicurity; ritiene che un’impostazione comune debba essere basata sulla
combinazione della capacità delle imprese e dei lavoratori di adattarsi con un livello
sufficiente di protezione sociale, sicurezza sociale, sussidi di disoccupazione, politiche attive del mercato del lavoro e opportunità di formazione e di apprendimento
permanente; ritiene che ampie disposizioni in materia di assistenza e l’accesso a
servizi quali strutture per l’infanzia e per altre persone non indipendenti rappresentino un contributo positivo a questi obiettivi;
49. ritiene che la definizione di flexicurity nel Libro Verde della Commissione
sia troppo restrittiva”.
Per il Parlamento europeo quindi la flexicurity è una combinazione di flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro che contribuisce ad innalzare la produttività e la qualità
del lavoro garantendo la sicurezza e nel contempo concedendo alle imprese la flessibilità
necessaria.
Viene inoltre sottolineata l’importanza della contrattazione collettiva e di parti sociali
forti. Il Parlamento nel contempo ricorda poi che esistono diversi modelli di flexicurity, ma
ritiene che un’impostazione comune sia possibile e debba essere basata sulla combinazione
della capacità delle imprese e dei lavoratori di adattarsi con un livello sufficiente di protezione sociale, sicurezza sociale, sussidi di disoccupazione, politiche attive del mercato del
lavoro e opportunità di formazione e di apprendimento permanente.
Non si devono però considerare solo i punti della Risoluzione, espressamente dedicati
alla flexicurity,; si deve anche considerare il contesto complessivo ed il “messaggio” che
lancia il Parlamento europeo. Vi sono infatti alcuni passaggi che illustrano ulteriormente la
posizione del Parlamento sui temi che sto trattando.
Nel considerando “A”, si sostiene che, “in un periodo di globalizzazione…, il rafforzamento, ove necessario, del diritto europeo del lavoro al fine di tenere conto della necessità
di una maggiore flessibilità, richiesta sia dai datori di lavoro che dai lavoratori, nonché
dell’esigenza di una maggiore sicurezza dei lavoratori, garantirà che le imprese e i lavoratori
possano adattarsi in modo positivo, rafforzando così i valori del modello sociale europeo”.
Questo considerando è importante perché lega insieme flessibilità, sicurezza e modello sociale europeo, in un unico approccio positivo e praticabile.
Si devono poi richiamare i considerando “E”, “F” ed “R”. In questi viene ricordato che
nuove forme di contratti atipici e di contratti standard flessibili, alcuni dei quali sono per
i focus di xformare
85
PRIMA parte
loro natura precari, costituiscono oggi una parte sempre maggiore del mercato europeo del
lavoro.
Tali forme di rapporto contrattuale, se integrate dalle necessarie garanzie di sicurezza
per i lavoratori, possono contribuire ad assicurare alle imprese l’adattabilità necessaria nel
nuovo contesto internazionale e, nello stesso tempo, a rispondere a specifiche esigenze dei
lavoratori per un equilibrio diverso fra vita privata e familiare e formazione professionale.
Tutti i lavoratori dovrebbero comunque beneficiare di un’adeguata sicurezza e protezione sul lavoro, a prescindere dalla loro situazione contrattuale.
Nel successivo considerando “V”, si sostiene che l’elevato tasso di disoccupazione in
Europa costituisce un fallimento che rende necessarie iniziative volte a facilitare l’accesso
al mercato del lavoro ad un maggior numero di persone, a rafforzare la mobilità e a facilitare i cambiamenti di posto di lavoro per i singoli senza che ne consegua una perdita di
sicurezza.
Si tratta quindi di richiami che sono in linea con l’approccio della flexicurity e che sono
del tutto condivisibili.
Il Parlamento, al punto 1, accoglie favorevolmente un nuovo approccio in materia di
diritto del lavoro mirante a comprendere tutti i lavoratori, a prescindere dalla loro situazione
contrattuale e, al punto 2, si compiace del dibattito sulla necessità di rafforzare il diritto del
lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo, che implicano la richiesta, sia da parte dei
datori che dei lavoratori, di una maggiore flessibilità, e la necessità di fornire una sicurezza
maggiore rispetto a quella che ci può attualmente essere, in particolare sulla necessità di
ridurre l’insicurezza talvolta associata al lavoro precario e di migliorare la protezione dei
lavoratori vulnerabili, per creare un maggior numero di posti di lavoro di migliore qualità e
una maggiore coesione sociale, contribuendo così a conseguire gli obiettivi della Strategia
di Lisbona.
Chiede al punto 4, la creazione di accordi contrattuali flessibili e sicuri nel contesto della
moderna organizzazione del lavoro.
Centrale è poi il punto 5. Il Parlamento ritiene infatti che tra le priorità di una riforma
del diritto del lavoro negli Stati membri vi siano:
a) la facilitazione del passaggio tra situazioni diverse di occupazione e
disoccupazione;
b) la garanzia di un’idonea protezione per i lavoratori con forme di lavoro
atipiche.
Ritiene poi (punto 8) che, per rispondere alle sfide del XXI secolo, il diritto del lavoro
debba concentrarsi, in larga misura, sulla sicurezza del lavoro per tutta la vita del lavoratore piuttosto che sulla protezione di determinati lavori, agevolando sia l’ingresso, sia la
permanenza sul mercato di lavoro, sia i passaggi dalla disoccupazione all’occupazione e
86
da una forma di occupazione all’altra ricorrendo a politiche attive del lavoro incentrate sia
sullo sviluppo del capitale umano al fine di potenziare l’occupabilità, che sulla creazione
di un contesto imprenditoriale favorevole, oltre al miglioramento della qualità dei posti di
lavoro.
Questi punti di compatibilità con l’approccio integrato della flexicurity non escludono
però dei punti di forte contrasto. Si deve comunque considerare che la Risoluzione dell’11
luglio 2007 riguarda la modernizzazione del diritto del lavoro per rispondere alle sfide del
XXI secolo, non la flexicurity, che è un concetto più ampio. Il diritto del lavoro non è infatti
il solo fattore pertinente in quest’ultimo contesto.
Al punto 9 si sostiene infatti che – il Parlamento - “riafferma che il contratto di lavoro a tempo pieno ed indeterminato è la forma comune del rapporto di lavoro e come tale
deve essere considerato il punto di riferimento per una coerente applicazione del divieto di
discriminazione; ritiene pertanto che il diritto europeo del lavoro debba riconoscere, rafforzare i contratti di lavoro a tempo indeterminato quale forma comune dei rapporti di lavoro,
prevedendo un’adeguata protezione sociale e sanitaria e assicurando il rispetto dei diritti
fondamentali”.
Al successivo punto 11, si legge inoltre che il Parlamento non condivide affatto il quadro
analitico presentato nel Libro Verde, il quale afferma che il contratto standard a tempo indeterminato è superato, aumenta la segmentazione del mercato del lavoro e accentua la separazione tra lavoratori “integrati” e lavoratori “esclusi”, per cui deve essere considerato come
un ostacolo alla crescita dell’occupazione e al miglioramento del dinamismo economico.
Nel punto 16 rileva poi che la Commissione si concentra sul diritto del lavoro individuale, e la esorta a promuovere il diritto del lavoro collettivo come uno dei mezzi per incrementare sia la flessibilità che la sicurezza per lavoratori e datori di lavoro.
Il contrasto tra Commissione europea e Parlamento europeo sulla valutazione del contratto di lavoro a tempo pieno ed indeterminato, è netto. Estremizzando il concetto, questo
diversa posizione potrebbe essere letta come un contrasto tra chi accetta il dato di fatto della
modernizzazione non solo del diritto del lavoro, ma anche e più in generale, della modernità
in sé, e chi semplicemente la nega. La modernità (economica, sociale, dell’organizzazione
del lavoro e della produzione, delle relazioni industriali) non è in sè positiva o negativa, è
una realtà tout court, dalla quale non si può prescindere.
Il contrasto c’è ed è significativo, in particolare con il Percorso 1 “affrontare la segmentazione contrattuale”, della Comunicazione dalla Commissione del 27 giugno 2007.
Questo percorso tipico può presentare - secondo la Commissione - un interesse per i
Paesi in cui la sfida maggiore è costituita da mercati del lavoro segmentati, caratterizzati
da una separazione tra insider e outsider, secondo questo percorso un approccio complementare consisterebbe nel riformulare i contratti a tempo indeterminato. Sulla base di tale
i focus di xformare
87
PRIMA parte
opzione i lavoratori disporrebbero di un contratto a tempo indeterminato sin dall’inizio del
rapporto di lavoro con il datore di lavoro e non inizierebbero più, come ora spesso accade,
con una serie di contratti a tempo determinato o di contratti con agenzie. Il contratto a tempo indeterminato verrebbe riconfigurato in modo da includere un progressivo accumulo di
tutela del lavoro. Esso inizierebbe con un livello di base di tutela del lavoro e la protezione
si accumulerebbe progressivamente via via che il lavoratore occupa un posto di lavoro fino
a raggiungere una protezione “piena”. Questa strategia assicurerebbe una progressione automatica verso condizioni contrattuali migliori, riducendo così il rischio di restare bloccati
con una copertura contrattuale meno protetta.
Si tratta comunque soltanto di uno dei percorsi suggeriti, che, anche a mio avviso, non
è del tutto condivisibile, ma che comunque non inficia la validità della posizione della
Commissione. La flexicurity deve infatti contribuire a dare sicurezza a chi non ne ha, non
toglierla indifferenziatamente a chi c’è l’ha. D’altra parte il “posto fisso”, a tempo indeterminato, non deve diventare un totem intoccabile. Con difficoltà deve essere, a mio avviso,
introdotta, anche nel sistema italiano, la meritocrazia (Paese in cui risulta essere sconosciuta). Ossia non tutelare o dare a pioggia in maniera indifferenziata, a tutti. Ci deve essere
differenza tra chi lavora seriamente e continua a formarsi e chi non lo fa più o non lo ha mai
fatto. Tra chi cerca un nuovo lavoro attivamente e chi si accontenta del sussidio, lavorando
magari in nero. Un assistenzialismo demagogico non è sostenibile, né economicamente, né
moralmente.
Il Parlamento europeo sostiene poi, al punto 17, di credere fermamente che qualsiasi
forma di lavoro, sia atipico sia di altro tipo, debba essere associata ad un nucleo di diritti,
indipendentemente dalla posizione lavorativa. La flexicurity è sicuramente in linea con questa posizione e l’esperienza dei paesi dell’Europa del Nord lo dimostra ampiamente.
Nel contempo la Risoluzione, al punto 20, con un’importante assunzione di responsabilità, ritiene che gli eccessivi oneri amministrativi possano scoraggiare i datori di lavoro
dall’assumere nuovi dipendenti anche in periodi di crescita economica, peggiorando così le
prospettive di lavoro e impedendo ai lavoratori di accedere al mercato del lavoro.
Sempre in linea con un approccio basato sulla flexicurity, chiede, al punto 25, la creazione di accordi contrattuali flessibili e sicuri nel contesto delle organizzazioni lavorative
moderne.
Il Parlamento non trascura inoltre una delle componenti fondamentali della flexicurity,
l’apprendimento permanente, non trascurando, ovviamente, la formazione di base. I punti
da considerare sono quelli dal 29 al 33.
Il Parlamento fa proprio l’obiettivo del Consiglio di mobilitare tutte le pertinenti risorse
nazionali e comunitarie per sviluppare una mano d’opera qualificata, addestrata e flessibile,
nonché mercati del lavoro che rispondano alle sfide derivanti dall’impatto combinato della
globalizzazione e dell’invecchiamento delle società europee.
88
Osserva poi che, a causa della frammentazione del mercato del lavoro, in cui la sicurezza del lavoro è molto bassa e l’occupazione è più instabile, in un gran numero di contratti
atipici non è previsto quasi nessun accesso all’istruzione e alla formazione, ai regimi pensionistici professionali e allo sviluppo professionale e in generale vi è una notevole carenza
di investimenti nel capitale umano; sottolinea che tali aspetti contribuiscono ad incrementare l’incertezza economica e creano opposizione ai cambiamenti e alla globalizzazione in
generale.
Il Parlamento ritiene che una combinazione di motivazione individuale, sostegno dei
datori di lavoro, accessibilità e disponibilità di strutture sia il fattore più importante per
quanto riguarda la partecipazione al processo di apprendimento permanente e chiede lo
sviluppo di un settore dell’istruzione e di scuole che soddisfino i requisiti del mercato del
lavoro e le aspettative individuali dei lavoratori e degli imprenditori; insiste sul necessario
collegamento tra carriera professionale e programmi di studio.
Sottolinea infine l’urgente necessità di migliorare il livello di istruzione della popolazione dell’Unione europea ed invita la Commissione, gli Stati membri e le parti sociali a
investire nell’apprendimento permanente e nello sviluppo del capitale umano, visto che
questo è considerato il metodo più efficace per superare la disoccupazione di lungo termine,
in quanto lo sviluppo di competenze e l’acquisizione di qualificazioni è di comune interesse,
come hanno evidenziato congiuntamente nel 2006 le parti sociali europee 47.
I punti di contatto tra l’organo elettivo europeo e la Commissione sono quindi tanti e
importanti e, a mio avviso, superano quelli di contrasto (anche se profondi). Ci sono quindi
le condizioni per lavorare insieme, a livello di istituzioni europee. È compito ora degli Stati
membri e delle parti sociali fare la propria parte. Gli esempi ci sono già e sono risultati
vincenti. Pur con l’ovvia considerazione che non tutto è trasferibile da realtà ad esempio
come quella danese (un Paese piccolo, con un alto reddito pro capite, un alto livello di scolarizzazione diffusa, relazioni industriali tradizionalmente forti, sussidi di disoccupazione e
politiche del lavoro efficaci) a quella del nostro Paese, ciò non esclude la grande utilità di
un benchmarking europeo a cui noi vogliamo dare il nostro contributo nella seconda parte
della ricerca dedicata alle schede Paese.
47Quadro delle azioni per lo sviluppo permanente delle competenze e delle qualifiche. Rapporto di valutazione 2006.
“Framework of Action for the Lifelong Development of Competences and Qualifications”, 25 January 2006.
i focus di xformare
89
PRIMA parte
18.
Gli ultimi contributi europei del 2007
Per avere un quadro dello stato dell’arte sulla flexicurity si devono considerare almeno
cinque documenti:
•La comunicazione della Commissione dell’ottobre 2007, sulle conclusioni
fondamentali della Relazione sull’occupazione in Europa 200748.
•Il progetto di conclusioni del Consiglio verso principi comuni di flexicurity
del novembre 200749 .
•La Risoluzione del Parlamento europeo del novembre 2007 sui principi
comuni di flexicurity50 .
•Le conclusioni del Consiglio europeo occupazione, affari sociali, salute e
tutela dei consumatori del 5 e 6 dicembre 200751 .
•Le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles del 14
dicembre 2007.
In breve si può dire che la Relazione sull’occupazione in Europa 2007 esamina le tendenze strutturali del mercato del lavoro ed evidenzia che politiche globali e ben articolare
48Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 23 ottobre 2007, COM(2007) 733 def. “Conclusioni
fondamentali della Relazione sull’occupazione in Europa 2007”.
49Progetto di Conclusioni del Consiglio dell’Unione europea, 15497/07. “Verso principi comuni di flexicurity” del
23 novembre 2007.
50Risoluzione del Parlamento europeo del 29 novembre 2007 su principi comuni di flexicurity (2007/2209(INI)).
51Conclusioni del Consiglio Europeo Occupazione, Affari Sociali, Salute e Tutela dei consumatori, tenutosi a
Bruxelles, 5 e 6 dicembre 2007, 16139/07.
90
in importanti ambiti prioritari, come ad esempio l'approccio del ciclo di vita applicato al
lavoro e alla flexicurity, possono effettivamente migliorare i risultati socioeconomici negli
Stati membri. Con riferimento alla flexicurity viene fornita un’aggiornata ed autorevole
analisi dei sistemi di flexicurity in Europa, sottolineando - come vedremo meglio di seguito
– che sono due i sistemi che comportano risultati socioeconomici relativamente “buoni”. Il
primo che si trova principalmente nei paesi “anglosassoni” ed il secondo che si trova principalmente nei paesi “nordici” ed in Olanda.
Il Consiglio dell’Unione europea del 23 novembre ha sottolineato poi che i principi comuni di flexicurity, che approva, possono contribuire all’attuazione del prossimo ciclo della
Strategia di Lisbona, creando nuovi posti di lavoro e modernizzando i mercati del lavoro.
Il Parlamento europeo ha invece una posizione più articolata che conferma il contrasto
con la Commissione europea già manifestatosi nel giugno e luglio scorsi (di cui ho già dato
conto in precedenza). Va però sottolineato che il contrasto non riguarda la flexicurity in
sé, che anche il Parlamento giudica positivamente (al contrario di quanto una parte della
stampa ha erroneamente riportato), ma la posizione della Commissione sul contratto a tempo
indeterminato. Il Parlamento sottolinea la necessità di adottare politiche che impediscano lo
sfruttamento dei lavoratori mediante l'accumulo di contratti non standardizzati che non prevedono diritti uguali a quelli dei contratti a tempo pieno e chiede che le politiche comunitarie
dell'occupazione si attengano al modello classico del contratto di lavoro a tempo indeterminato che forma la base dei sistemi di sicurezza sociale negli Stati membri. Nel Libro Verde
della Commissione sulla modernizzazione del diritto del lavoro infatti si afferma invece che il
contratto standard a tempo indeterminato è superato, aumenta la segmentazione del mercato
del lavoro e accentua la separazione tra lavoratori "integrati" e lavoratori "esclusi", per cui
deve essere considerato come un ostacolo alla crescita dell'occupazione e al miglioramento
del dinamismo economico. Inoltre la Commissione nel “Percorso 1: affrontare la segmentazione contrattuale” dalla sua Comunicazione del 27 giugno 2007 più volte citata52, propone
di riformulare i contratti a tempo indeterminato. I lavoratori disporrebbero di un contratto
a tempo indeterminato sin dall’inizio del rapporto di lavoro con il datore di lavoro e non
inizierebbero più, come ora spesso accade, con una serie di contratti a tempo determinato
o di contratti con agenzie. Il contratto a tempo indeterminato verrebbe però riconfigurato
in modo da includere un progressivo accumulo di tutela del lavoro. Esso inizierebbe con un
livello di base di tutela del lavoro e la protezione si accumulerebbe progressivamente via via
che il lavoratore occupa un posto di lavoro fino a raggiungere una protezione “piena”.
Questa strategia assicurerebbe una progressione automatica verso condizioni contrattuali
migliori riducendo così il rischio di restare bloccati con una copertura contrattuale meno
protetta. Si tratta di un contrasto profondo, ma che mio avviso non è insuperabile perché
riguarda non l’approccio complessivo alla flexicurity, ma una delle ipotesi di percorso tipici
della flexicurity. La mediazione, anche attraverso il contributo che possono dare le parti
52Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo
e al Comitato delle regioni, “Verso principi comuni di flexicurity: Posti di lavoro più numerosi e migliori grazie
alla flessibilità e alla sicurezza”, del 27 giugno 2007, COM(2007) 359 definitivo, cit.
i focus di xformare
91
PRIMA parte
sociali credo sia possibile. Non si tratta infatti di mettere in discussione il modello sociale
europeo, condiviso da Parlamento e Commissione, ma anzi di trovare una “strada” idonea a
preservarlo.
Altro aspetto importante sottolineato dal Parlamento è l’importanza del principio di
sussidiarietà, dato che non vi è un approccio “taglia unica” alla flexicurity. Ciascuno Stato
membro dovrebbe infatti comporre gli elementi del proprio concetto di flexicurity in base
alle rispettive situazioni e tradizioni nazionali, nel quadro però dei principi comuni.
Infine un risultato di notevole importanza scaturito dal Consiglio Europeo di Bruxelles
del 5 e 6 dicembre 2007, riguarda l’adozione dei principi comuni sulla flexicurity, in risposta al mandato ottenuto dal Consiglio di primavera del 2007 e alla Raccomandazione della
Commissione “Verso principi comuni sulla flexicurity”, recependo totalmente il documento
del Consiglio dell’Unione europea, progetto di Conclusioni del Consiglio, 15497/07, “Verso
principi comuni di flexicurity” del 23 novembre 2007, che sancisce così tali principi, peraltro
già individuati nel corso del 2006:
•efficaci politiche attive del lavoro;
•flessibilità e durata degli accordi collettivi;
•strategie di lifelong learning;
•sistemi di protezione sociale moderni ed adeguati.
Nelle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles del 14 dicembre
2007, viene poi approvato l'accordo sui principi comuni di flexicurity raggiunto dal Consiglio il 5 e 6 dicembre 2007 e gli Stati membri sono invitati a prenderne buona nota nella
messa a punto e nell'attuazione di politiche nazionali orientate alla flexicurity. Data la rilevanza di questi cinque documenti credo sia utile proporne una breve sintesi:
Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 23 ottobre
2007, COM(2007) 733 def. “Conclusioni fondamentali della Relazione
sull’occupazione in Europa 2007”
La Comunicazione illustra le conclusioni fondamentali della Relazione sull’occupazione
in Europa 2007. Si tratta della 19a edizione della Relazione, ormai divenuta uno degli strumenti principali della Commissione europea nella sua attività di sostegno agli Stati membri
in materia di analisi, formulazione e attuazione delle rispettive politiche occupazionali.
La Relazione tradizionalmente fornisce una visione d’insieme della situazione occupazionale nell’Unione europea, e si concentra su un numero limitato di argomenti prioritari per
l’agenda politica dell’UE in materia di occupazione. I grandi temi dell’edizione di quest’anno
sono un approccio al lavoro basato sul ciclo della vita attiva, la flexicurity e l’evoluzione
della quota del reddito da lavoro (ossia la parte del valore aggiunto assegnata al lavoro). La
relazione continua quindi ad alimentare l’ampio dibattito sulla flexicurity.
92
La Relazione sull’occupazione in Europa 2007 utilizza i dati dell’indagine europea sulle
condizioni di lavoro per calcolare indicatori specifici per Paese delle varie forme di flessibilità previste in un’azienda, al fine di aggiornare la precedente tassonomia dei sistemi di
flexicurity dell’UE.
L’analisi sottolinea con vigore l’importanza di considerare sia le forme esterne (facilità o
difficoltà di assumere e licenziare i dipendenti), sia quelle interne (orari di lavoro flessibili,
ecc.) della flessibilità (nonché le loro interazioni) per caratterizzare i mercati del lavoro e i
sistemi di flexicurity di tutta l’UE.
Due sistemi risultano comportare risultati socioeconomici relativamente “buoni”. Questo
punto della comunicazione mi sembra particolarmente significativo perché fornisce una
visione esperta dell’attuale situazione della flexicurity in Europa.
Il primo, che si trova principalmente nei paesi “anglosassoni”, è caratterizzato da un’elevata flessibilità esterna combinata con livelli medi di forme avanzate di flessibilità interna
e presenta un’alta mobilità della forza lavoro, una scarsa segmentazione, un certo ricorso
alla formazione professionale, una spesa bassa nelle politiche di attivazione, un moderato
successo nella riduzione della povertà e oneri bassi per il bilancio.
Il secondo, che si trova principalmente nei paesi “nordici” e in Olanda, è caratterizzato da
forme avanzate di flessibilità interna (compiti complessi, autonomia dei lavoratori, orario di
lavoro flessibile), combinate con livelli moderati di flessibilità esterna, ed è connesso a buoni
risultati economici (in termini di mercato del lavoro, produttività, innovazione) e a una forte
riduzione dei tassi di povertà, ma comporta oneri elevati per il bilancio. Nel complesso, non
esiste una combinazione unica di politiche e istituzioni in grado di ottenere e mantenere
buoni risultati socioeconomici; vi sono invece percorsi diversi per ottenere buoni risultati,
in gran parte derivanti da vicende storiche distinte.
La qualità delle condizioni di lavoro dipende dal modo di organizzare il lavoro flessibile
adottato da ciascuna azienda. Il modello di flessibilità interna avanzata o “apprendimento
discrezionale” (che combina maggiori aspettative nei confronti dei lavoratori, in termini
di responsabilità e soluzione dei problemi, con una maggiore autonomia sul lavoro), può
rappresentare una soluzione ottimale in grado di conciliare gli interessi di datori di lavoro e
lavoratori, in particolare se combinato con un maggiore sostegno ai lavoratori che cambiano lavoro e azienda. Rispetto alle forme più tradizionali di organizzazione del lavoro, tale
modello infatti è caratterizzato allo stesso tempo da un maggiore rendimento dell’azienda e
da migliori condizioni di lavoro. D’altra parte, forme più basiche di flessibilità funzionale,
come la rotazione delle mansioni, il lavoro di squadra e norme di produzione severe, possono andare a discapito della soddisfazione del posto di lavoro e dell’equilibrio fra lavoro e
vita personale, e comportare effetti negativi del lavoro sulla salute.
Il modo in cui è organizzato il lavoro svolge un ruolo fondamentale dal punto di vista
dell’assorbimento e della creazione della conoscenza. I modelli caratterizzati dalla discrezionalità sul lavoro combinata con attività complesse di soluzione dei problemi sono il modo
i focus di xformare
93
PRIMA parte
più efficace di sviluppare l’innovazione interna all’azienda, mentre il modello “tutelato”, caratterizzato da un basso grado di autonomia e dalla preminenza di rotazione delle mansioni
e lavoro di squadra, tende a comportare l’adozione e/o modifica di tecnologie esistenti. Il
coinvolgimento dei lavoratori nella comprensione e soluzione dei problemi connessi con la
produzione sembra quindi essere un fattore cruciale per le attività di apprendimento e innovazione, oltre al completamento dell’istruzione classica (secondaria) e/o alla partecipazione
alla formazione professionale.
Consiglio dell’Unione europea. Progetto di Conclusioni del Consiglio, 15497/07.
“Verso principi comuni di flexicurity” del 23 novembre 2007
Il Consiglio dell’Unione europea accoglie positivamente la Comunicazione della Commissione europea “Verso principi comuni di flexicurity” del 27 giugno 2007, riconoscendo
l’importanza di un approccio solido, integrato ed equilibrato alle sfide chiave per la modernizzazione dei mercati del lavoro e ricordando che i principi comuni devono contribuire
all’attuazione del prossimo ciclo della Strategia di Lisbona e costituire una base utile le per
riforme. Il Consiglio inquadra inoltre le opzioni politiche nazionali e gli accordi nazionali
specifici in materia di flexicurity. Il Consiglio ha così approvato la versione definitiva di
tali principi, assieme al parere congiunto del Comitato per l’occupazione e di quello per la
protezione sociale.
La flexicurity viene definita come un mezzo per il rafforzamento della Strategia di Lisbona, per la creazione di nuovi posti di lavoro e per la modernizzazione del mercato del
lavoro, comportando la deliberata combinazione di forme contrattuali flessibili e affidabili,
strategie integrate di apprendimento permanente, efficaci politiche attive del mercato del
lavoro e sistemi di protezione sociale moderni, adeguati e sostenibili.
Si sottolinea inoltre come tale sistema dovrebbe promuovere mercati del lavoro aperti,
reattivi e inclusivi, superando la segmentazione, riguardando sia gli occupati che i non occupati. Le persone inattive, i disoccupati, i lavoratori irregolari, i precari, o quanti si trovano
ai margini del mercato del lavoro hanno bisogno di vedersi offrire migliori opportunità,
incentivi economici e misure di sostegno per un più facile accesso al lavoro o di supporti per
essere aiutati a progredire verso un’occupazione stabile e giuridicamente sicura.
È necessario quindi promuovere la flexicurity interna (all’interno dell’impresa) come anche quella esterna, in quanto altrettanto importanti: una sufficiente flessibilità contrattuale
deve essere accompagnata da transizioni sicure da un lavoro all’altro. Si deve incoraggiare
la mobilità ascendente come anche quella tra disoccupazione o inattività e lavoro. Sono parimenti essenziali posti di lavoro di qualità elevata e produttivi, una buona organizzazione
del lavoro e un continuo aggiornamento delle competenze, attraverso percorsi di lifelong
learning. Infine, il Consiglio sottolinea come la protezione sociale dovrebbe offrire incentivi
e sostenere le transizioni da un lavoro all’altro e l’accesso a nuovi impieghi.
94
Risoluzione del Parlamento europeo del 29 novembre 2007 su principi comuni di
flexicurity (2007/2209 (INI))
Il Parlamento europeo considera la flexicurity un’importante componente del modello
sociale europeo atto a promuovere imprese e forza lavoro competitive e adattabili. La flexicurity suscita però forti inquietudini tra alcuni lavoratori europei, i quali temono una maggiore precarietà dell’occupazione. È pertanto opportuno definire tale termine con estrema
precisione e stabilire i solidi principi che esso abbraccia.
Il Parlamento ricorda poi che il 16% degli europei rimane a rischio di povertà e che il
10% vive in nuclei familiari senza lavoro e che è perciò indispensabile che qualsiasi riforma
della flexicurity si basi su una valutazione dettagliata di impatto sui gruppi vulnerabili.
Il Parlamento ritiene che l’adozione di un approccio integrato della flexicurity sia giustificato dalla necessità di conseguire gli obiettivi della Strategia di Lisbona rivista, in particolare per quanto riguarda posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità e di modernizzare
nel contempo i modelli sociali europei, il che richiede politiche che trattino contemporaneamente la flessibilità dei mercati del lavoro, l’organizzazione del lavoro e delle relazioni di
lavoro e la sicurezza (occupazionale e sociale).
Non mancano motivi di contrasto con la Commissione. Il Parlamento ritiene infatti che
l’interpretazione delle opzioni della flexicurity della Commissione sia troppo unilaterale in
quanto non tiene conto del fattore costo delle misure e chiede pertanto alla Commissione
di realizzare un’analisi costi/benefici di tali opzioni e ricorda comunque che il concetto di
flexicurity potrà essere realizzato solo nel lungo termine.
Constata anche, con preoccupazione, che pur accennando alla promozione della parità di
genere, la comunicazione della Commissione ignora del tutto gli obblighi e le responsabilità
derivanti dalla comunicazione della Commissione intitolata “Una tabella di marcia per la
parità tra donne e uomini” e ricorda che la messa in atto di una serie di principi comuni sulla
flexicurity deve integrare la dimensione di genere.
Il Parlamento sottolinea la necessità di adottare politiche che impediscano lo sfruttamento dei lavoratori mediante l’accumulo di contratti non standardizzati che non prevedono
diritti uguali a quelli dei contratti a tempo pieno e chiede che tutte le politiche comunitarie
dell’occupazione si attengano al modello classico del contratto di lavoro a tempo indeterminato che forma la base dei sistemi di sicurezza sociale negli Stati membri. Sottolinea inoltre
la necessità di adottare politiche che impediscano ed accompagnino l’accumulo ricorrente di
contratti atipici e chiede l’istituzione di sistemi globali di apprendimento lungo tutto l’arco
della vita, applicabili anche ai lavoratori con contratti non standardizzati.
Sotto l’aspetto della considerazione del contratto a tempo indeterminato come forma
comune del rapporto di lavoro, viene ripresa la posizione già espressa nella Risoluzione
del Parlamento europeo dell’11 luglio 200753, che determina un contrasto sostanziale con la
Commissione europea. La Risoluzione ripropone infatti rafforzandola, sotto una veste giu53Risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 su: “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle
sfide del XXI secolo (2007/2023(INI))”, cit.
i focus di xformare
95
PRIMA parte
ridica diversa, la posizione già espressa dal Parlamento nella sua Relazione del 25 giugno
200754.
Al punto 9 il Parlamento riafferma che il contratto di lavoro a tempo pieno ed indeterminato è la forma comune del rapporto di lavoro e come tale deve essere considerato il punto
di riferimento per una coerente applicazione del divieto di discriminazione; ritiene pertanto
che il diritto europeo del lavoro debba riconoscere e rafforzare i contratti di lavoro a tempo
indeterminato quale forma comune dei rapporti di lavoro, prevedendo un’adeguata protezione sociale e sanitaria e assicurando il rispetto dei diritti fondamentali.
Di diverso avviso è la Commissione. Nel suo Libro Verde sulla modernizzazione del diritto del lavoro55 infatti, si afferma che il contratto standard a tempo indeterminato è superato,
aumenta la segmentazione del mercato del lavoro e accentua la separazione tra lavoratori
“integrati” e lavoratori “esclusi”, per cui deve essere considerato come un ostacolo alla crescita dell’occupazione e al miglioramento del dinamismo economico.
Il Parlamento propone, poi, che il Consiglio Europeo del dicembre 2007 adotti una serie
più equilibrata di principi comuni di flexicurity, basati sulla creazione di un’occupazione di
qualità e sul rafforzamento dei valori del modello sociale europeo. Ritiene che questi principi debbano includere: la promozione di rapporti di lavoro stabili e pratiche sostenibili a livello di mercato del lavoro; un’azione in vista di accordi contrattuali adattabili e flessibili ed
un’azione contro le pratiche di lavoro illecite, segnatamente nei contratti non standard; l’eliminazione della segmentazione del mercato del lavoro in favore di un mercato in cui tutti i
lavoratori possano avere una base di diritti, a prescindere dal loro status specifico; la parità
di genere e la promozione delle pari opportunità per tutti; l’individuazione e l’attuazione
di percorsi nazionali in stretta collaborazione con le parti sociali, in conformità degli usi e
delle prassi nazionali; il potenziamento dell’adattabilità di imprese e lavoratori mediante il
rafforzamento della sicurezza della transizione attraverso una migliore mobilitazione delle
politiche attive del mercato del lavoro; una forza lavoro qualificata e adattabile, in seguito
a politiche attive in materia di mercato del lavoro e investimenti nell’apprendimento lungo
tutto l’arco della vita per migliorare l’inserimento professionale.
Il Parlamento sottolinea anche l’importanza del principio di sussidiarietà, evidenzia infatti che gli Stati membri devono disporre di un margine di discrezionalità al fine di equilibrare la necessità di protezione e la necessità di flessibilità, nel rispetto delle condizioni e
delle tradizioni dei rispettivi mercati del lavoro nazionali. Rammenta inoltre che non vi è un
approccio “taglia unica” alla flexicurity e che ciascuno Stato membro dovrebbe comporre
gli elementi del proprio concetto di flexicurity in base alle rispettive situazioni e tradizioni
nazionali, nel quadro però dei principi comuni.
54Relazione del Parlamento europeo su: “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo.
A6-0247/2007, del 25 giugno 2007”, cit.
55Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo”, presentato dalla
Commissione europea il 22 novembre 2006, cit.
96
Conclusioni del Consiglio europeo occupazione, affari sociali, salute e tutela dei
consumatori, tenutosi a Bruxelles il 5 e 6 dicembre 2007, 16139/07
Il Consiglio europeo occupazione, affari sociali, salute e tutela dei consumatori condivide i principi comuni sul tema della flexicurity, mentre non è stato raggiunto un accordo
sull’orario di lavoro e sui lavoratori in somministrazione.
I temi dibattuti da questa sessione del Consiglio hanno riguardato la disciplina dell’orario
di lavoro (superamento volontario delle 48 ore settimanali - “opt out”) e le condizioni di lavoro dei soggetti in somministrazione (parità di condizioni e di trattamento con i lavoratori
dipendenti); la discussione è stata unificata per conseguire soluzioni integrate e bilanciate
tra i differenti punti di vista dei singoli Paesi membri. Non è stato raggiunto però alcun
accordo, in quanto il Consiglio ha optato di posporre al 2008 decisioni specifiche, per il
raggiungimento di un accordo il più condiviso possibile tra tutte le parti in causa.
Un risultato di notevole importanza scaturito dal Consiglio riguarda invece l’adozione
dei principi comuni sulla flexicurity, in risposta al mandato ottenuto dal Consiglio di primavera del 2007 e alla Raccomandazione della Commissione “Verso principi comuni sulla
flexicurity”, che ha recepito totalmente il documento del Consiglio dell’Unione europea, del
23 novembre 200756, che sancisce così tali principi, peraltro già individuati nel corso del
2006:
•efficaci politiche attive del lavoro;
•flessibilità e durata degli accordi collettivi;
•strategie di lifelong learning;
•sistemi di protezione sociale moderni ed adeguati.
È stata anche avviata una discussione focalizzata sull'esigenza di promuovere la coesione
sociale, la crescita economica e l'occupazione attraverso il potenziamento, a livello europeo,
dei servizi dedicati, il supporto al loro miglioramento qualitativo, la loro modernizzazione
ed adeguamento per il futuro. Infine, il Consiglio ha conseguito importanti progressi nel
raggiungimento di un accordo politico sull'adozione di una posizione comune in merito al
disegno di direttiva sui requisiti minimi per lo sviluppo della mobilità lavorativa, attraverso
il mantenimento e l'acquisizione di diritti supplementari ai fini pensionistici.
Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles, del 14 dicembre
2007
Nelle Conclusioni della Presidenza viene, tra l’altro, confermato l’approccio europeo alla
flexicurity. Viene osservato preliminarmente che la Strategia di Lisbona sta dando risultati.
56Progetto di Conclusioni del Consiglio dell’Unione europea, 15497/07. “Verso principi comuni di flexicurity” del
23 novembre 2007, cit.
i focus di xformare
97
PRIMA parte
I quattro settori prioritari di riforma individuati dal Consiglio Europeo nella primavera del
2006 continuano ad essere validi: conoscenza e innovazione, mondo imprenditoriale, occupazione e energia e cambiamenti climatici. Pertanto, mentre occorre affrontare le sfide in
continua evoluzione, non è necessaria una revisione radicale degli orientamenti integrati.
Il nuovo ciclo della Strategia di Lisbona dovrebbe vertere soprattutto sull’applicazione e sui
risultati delle riforme. Da dibattiti preliminari in sede di Consiglio è già emersa l’esigenza
di un’azione adeguata in settori quali: spazio europeo della ricerca, meccanismi di innovazione, PMI, mercato unico, concorrenza, modernizzazione dell’amministrazione pubblica,
istruzione e competenze specialistiche, flexicurity, misure per promuovere la partecipazione
dei lavoratori, inclusione sociale, coesione territoriale, energia, cambiamenti climatici, visibilità della dimensione sociale, sostenibilità e qualità delle finanze pubbliche. Tale sforzo
dovrebbe interessare il livello nazionale, comunitario ed esterno dell’azione.
Il Consiglio Europeo approva l’accordo sui principi comuni di flexicurity raggiunto dal
Consiglio il 5 e 6 dicembre 200757 e invita gli Stati membri a prenderne buona nota nella
messa a punto e nell’attuazione di politiche nazionali orientate alla flexicurity. Vengono poi
sottolineati alcuni punti importanti in un’ottica di flexicurity. Il Consiglio Europeo si compiace infatti dell’analisi comune delle parti sociali europee sui mercati del lavoro e sottolinea il loro ruolo importante nella concezione, nell’attuazione e nel controllo di politiche in
questa materia. Senza il dialogo sociale l’affermazione della flexicurity è infatti sicuramente
difficile, se non impossibile. Accoglie inoltre con favore le consultazioni in corso sulla valutazione della realtà sociale, che aprono la via a un’agenda sociale rinnovata e moderna
per l’Europa. L’approccio basato sul ciclo di vita - altro punto importante come i successivi
- dovrebbe essere sviluppato favorendo l’invecchiamento attivo e la modernizzazione dei
sistemi pensionistici, in modo da garantire la sostenibilità finanziaria, economica e sociale,
rendendo più operativi il Patto europeo per la gioventù e il Patto europeo per la parità di
genere.
Le politiche d’inclusione attiva – viene inoltre sostenuto nelle Conclusioni - dovrebbero
associare l’integrazione nei mercati del lavoro, la mobilità della popolazione attiva, la motivazione a cercare attivamente un’occupazione, un adeguato sostegno del reddito e servizi
sociali di qualità, accessibili ed efficaci. Tutti aspetti basilari per una politica vincente di
flexicurity.
57Conclusioni del Consiglio europeo occupazione, affari sociali, salute e tutela dei consumatori, tenutosi a Bruxelles,
5 e 6 dicembre 2007, 16139/07, cit.
98
19.
Alcune considerazioni generali
Prima di proporre nel prossimo paragrafo alcune conclusioni relative al nostro Paese, si
possono formulare alcune considerazioni generali:
1.La flexicurity è economicamente e socialmente necessaria, e lo sarà
sempre di più.
2.Si deve accettare l’idea del cambiamento continuo del mercato del lavoro,
non dandogli un’accezione negativa, ma ricordando che nel sistema
scandinavo la mobilità del lavoro è risultata ascendente.
3.Rifiutare la flexicurity vuol dire non valutare adeguatamente la portata
della globalizzazione, dei cambiamenti tecnologici, organizzativi e
dell’invecchiamento della popolazione europea, sulle imprese europee e
sul sistema del welfare.
4.È doveroso, nei confronti delle attuali generazione, e a maggior ragione,
delle prossime, “volare alto”.
5.Le risorse necessarie possono essere reperite a livello comunitario e
nazionale.
6.Il modello sociale europeo è attuale, vivo e può contemperare le esigenze
della flessibilità con le esigenze della sicurezza.
7.Altri modelli economici, come ad esempio quello cinese, non sono
sicuramente buone pratiche e non possono essere seguiti.
8.Vi sono invece recentissimi sviluppi sul tema dell’applicazione della
flexicurity che possono essere seguiti in maniera proficua, anche in
i focus di xformare
99
PRIMA parte
contesti diversi da quelli nordici. Mi riferisco all’Accordo francese dell’11
gennaio 2008 sulla modernizzazione del mercato del lavoro58, del quale
ho parlato nel paragrafo 3 e al quale si rimanda.
I costi umani e sociali della disoccupazione in Europa sono eccezionalmente alti. Non si
può accettare che 17 milioni di individui siano emarginati dal mercato del lavoro. Le politiche messe in atto in Danimarca, nel Regno Unito, nei Paesi Bassi, in Germania, in Svezia,
ecc. (si rimanda alla seconda parte della ricerca, che esamina le singole realtà nazionali),
mettono in evidenza che la flexicurity è una risposta possibile alle trasformazioni economiche e sociali in un contesto come quello attuale, che vede un processo di invecchiamento
della popolazione europea, che pone all’Unione europea un problema epocale, che non è
gestibile al di fuori di un adeguato e rinnovato modello di welfare.
Vi è l’esigenza di “volare alto”, come è avvenuto nel pensiero di eminenti europeisti,
come ad esempio Jacques Delors. Per rimanere al nostro Paese, si può richiamare, pur con le
ovvie differenze, l’esperienza della Costituente. Due esempi che a mio avviso dimostrano che
quando c’è una voglia comune di saltare l’ostacolo, assumendosi reciproche responsabilità
ineludibili, i risultati vengono raggiunti.
Così per la flexicurity, se le organizzazioni sindacali e le rappresentanze dei datori di lavoro mettono da parte difficoltà spesso ideologiche, questo approccio può risultare vincente.
L’alternativa è, da un lato, la ricerca di una sempre maggiore flessibilità del lavoro svincolata dalle basilari esigenze di sicurezza. Se – d’altra parte - si intende soltanto difendere la
posizione contrattuale, magari a tempo indeterminato, di chi il lavoro ce l’ha già, si carica
il sistema del welfare di costi altissimi in termini di emarginazione sociale, con tutto quello
che ne consegue. In questo caso i 17 milioni di disoccupati europei rimarranno a guardare
dall’esterno società del benessere, che - alla lunga - dovranno accollarsi secondo vecchi parametri assistenzialistici questi individui che, oltretutto senza la flexicurity, potrebbero non
diminuire (o peggio aumentare). È questo che vogliamo? Oppure vogliamo creare le condizioni, a livello comunitario e di Stati membri, affinché le imprese europee continuino ad
esistere ed a creare occupazione, con la collaborazione fattiva di lavoratori che continuano
a formarsi lungo tutto l’arco della vita lavorativa?
La flexicurity non è però una formula magica e può non funzionare per tutti i target o
in tutti i contesti. Può essere utile tener presente quanto è risultato da un confronto tra due
economisti (Marcello Messori e Bruno Amoroso) ed un sindacalista (Walter Cerfeda), intervistati da Martina Toti59. Amoroso, docente di economia all’Università danese di Roskilde,
propone alcune considerazioni sul caso danese: “Da anni circa un milione di persone (il 20%
della popolazione) non considerate disoccupate e in età attiva vivono di redditi di trasferimento. La flexicurity funziona nel consentire rotazione nell’impiego tra i gruppi professionali più attivi, ma si rivela di scarsa efficacia nel garantire il reinserimento produttivo per
58“Accord du 11 janvier 2008 sul la modernisation du marché du travail”.
59Martina Toti – “Lisbona addio. Ma la nuova strategia è incerta”. www.rassegna.it, 4 settembre 2007.
100
gruppi professionali emarginati o per classi di età di oltre i 45 anni”. In altri contesti, invece,
anche nei confronti dei target sopra considerati, i risultati sono stati positivi.
Il modello danese della flexicurity crea – secondo il Comitato economico e sociale europeo (CESE) - da un lato, la sicurezza, grazie a generose indennità di disoccupazione, e, dall’altra, la flessibilità, grazie a norme liberali in materia di licenziamenti. Un ruolo importante
è svolto anche da un’attiva politica occupazionale.
La versione danese della flexicurity, tuttavia, è inscindibile dal concetto di welfare state
e da un solido sistema organizzativo: elementi essenziali sono il ruolo centrale delle parti
sociali nelle decisioni politiche, l’attuazione della politica occupazionale e di formazione, il
sistema di sicurezza sociale (in grandissima parte finanziato dallo Stato) e il livello di competenze dei cittadini.
Il sistema danese di flexicurity si fonda su un mix di politiche macroeconomiche che
favorisce la crescita e l’occupazione, nonché su un elevato livello di introiti fiscali.
Quali lezioni può trarne l’Europa? Considerando la flexicurity danese nel contesto europeo, è evidentemente impossibile copiare il sistema in toto, viste le differenze culturali, strutturali ed economiche. È tuttavia possibile mutuare alcune delle sue caratteristiche generali
e adottarle come strategia politica in altri Stati membri, soprattutto in quelli dove l’acquis
sociale, inteso come un insieme di norme, reti e fiducia tra i cittadini e tra le organizzazioni,
si è sviluppato, a livello nazionale, in maniera analoga a quanto è accaduto in Danimarca,
secondo le tradizioni di cooperazione tra il Governo e le parti sociali e di disponibilità al
cambiamento da parte dei cittadini.
Messori ritiene che “il contrasto che va composto è (da un lato) tra la mobilità delle risorse umane, dall’altro la loro valorizzazione, perché la vera competitività si gioca sul fattore
umano, o su quello che la teoria economica definisce capitale umano”. La flessibilità se “è
intesa come modalità per contenere il costo del lavoro nel breve periodo, non è un fattore
di competitività. Né è resa necessaria dal processo di unificazione dei mercati globali, perché contraddice e indebolisce la forza delle risorse umane, della loro formazione, del loro
enorme potenziale”. Un conto è la precarietà, un conto è una mobilità legata a un processo
fortemente innovativo. “Occorre - sostiene a sua volta Walter Cerfeda, segretario confederale della CES - sostenere la mobilità attraverso un processo di formazione che consenta una
riconversione di qualità e garantisca un livello di welfare il più elevato possibile”.
Può essere infatti utile ricordare che in una recente ricerca sull’occupazione temporanea,
realizzata dall’osservatorio Eiro della Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che ha sede a Dublino, in risposta all’equazione, proposta dagli
economisti liberisti, “meno diritti uguale più posti di lavoro”, la Fondazione di Dublino nota
che la lotta alla disoccupazione ottiene risultati più duraturi se le esigenze di flessibilità
i focus di xformare
101
PRIMA parte
poste dagli imprenditori si coniugano con la domanda di garanzie contrattuali che viene
dai lavoratori.
Non sono invece d’accordo con chi, pur autorevolmente, ritiene che la flexicurity tenda a
sostituire la Strategia di Lisbona. “La flexicurity – come sostiene Walter Cerfeda - è un’idea
che sta diventando centrale nell’operato della Commissione europea. In un certo senso sta
sostituendo gradualmente la strategia di Lisbona che, a partire dal 2000, si era proposta di
fare dell’Europa l’economia della conoscenza più competitiva e dinamica del mondo’”. Di
diverso avviso Bruno Amoroso, che ritiene che l’introduzione della flexicurity in Europa
deriverebbe dal “riconoscimento che la Strategia di Lisbona si è rivelata inutile e impotente
rispetto agli obiettivi di crescita e occupazione che si era prefissata” e aggiunge che “la
flexicurity è un tentativo di rianimazione di quella Strategia fatto con scarsa convinzione”.
Abbiamo già visto invece che la flexicurity ha un posto preminente negli orientamenti
integrati per l’occupazione concordati all’unanimità dagli Stati membri e che sottendono
l’attuazione, sia a livello europeo che nazionale, della Strategia di Lisbona rivisitata per la
crescita e l’occupazione.
In questo contesto non va trascurato l’aspetto sicurezza della flexicurity. Il Comitato per
l’occupazione e il Comitato per la protezione sociale hanno sottolineato che moderni regimi
di sicurezza sociale devono garantire a tutti i lavoratori adeguato sostegno durante le assenze dal mercato del lavoro, agevolandone la mobilità e la transizione. Collegare solidamente
protezione sociale, apprendimento permanente e politiche del mercato del lavoro in modo
che si rafforzino reciprocamente è importante. I regimi di protezione sociale devono attrezzare le persone di fronte ai mutamenti della vita lavorativa, affinché si sentano più sicuri
e vedano la globalizzazione e i mutamenti del mercato del lavoro come un’opportunità,
accettabile nella vita professionale, più che come una minaccia.
Un’altra considerazione riguarda i nuovi membri dell’Ue. È stato osservato60 che per ciò
che riguarda i nuovi membri dell’UE non può escludersi che vi sia una tendenza a preferire
la flessibilità a scapito della sicurezza. Tuttavia, l’accettazione dell’acquis comunitario da
parte dei nuovi Stati membri comporta l’obbligo di tali Stati di osservare le tutele minime di
“sicurezza”, di cui alle direttive comunitarie.
Sarà compito sia della “vecchia” Europa, sia della “nuova” Europa, di sviluppare il modello della “flexicurity” impedendo agli attori di cedere alle lusinghe dei sostenitori della
sola flessibilità come unica via verso il progresso e il benessere dei popoli d’Europa. La
flessibilità è infatti accettabile, se ed in quanto sia pure sociale.
60 Ulrich Runggaldier – “Flessibilità e sicurezza: il nuovo modello dell’Europa sociale”. Atti del Convegno
internazionale “Il lavoro nell’Europa che cambia”. Mercato del Lavoro e Diritto del Lavoro. Udine. Centro
culturale “Paolino d’Aquileia”, 19 settembre 2005.
102
Quest’ultima considerazione è tanto più vera se si pensa ad un altro modello economico
di società, quale è la Cina. La superpotenza cinese spaventa il mondo, ma il Paese ha ancora gravi deficit: dalle sue istituzioni, all’ambiente, dalla formazione alla ricerca, fino alla
tecnologia. A prima vista però le preoccupazioni nei confronti di una Cina ipercompetitiva
sono giustificate. Le esportazioni cinesi quest’anno supereranno 1,2 trilioni di dollari, con
un surplus che oltrepasserà 250 miliardi di dollari. La Cina possiede inoltre le più ingenti
riserve di valuta estera al mondo, pari a 1,4 trilioni di dollari. La potenza economica della
Cina è evidente anche dalla classifica delle grandi corporation della Terra: fino a non molto
tempo fa, le aziende statali cinesi erano considerate alla stregua di vestigia di un’economia
pianificata. Oggi, invece, con un mercato azionario spumeggiante, i colossi cinesi di proprietà statale sono tra le società di maggior valore al mondo. A render la Cina l’attore più temuto
nel panorama economico globale sono una serie di fattori strutturali, come la sua popolazione, il suo mercato interno, le caratteristiche demografiche, il costo della manodopera, i
tassi di risparmio e di investimento, le infrastrutture e la posizione geografica. Al momento
il Paese si trova oltretutto in un circolo virtuoso di crescita e investimenti: un’alta crescita
economica genera alti risparmi che a loro volta finanziano ulteriori investimenti, ulteriore
produttività, ulteriori guadagni.
Tutto bene quindi? Si tratta di un modello iperliberista alternativo e vincente rispetto a
quello europeo? La Cina finirà con prevalere sulle economie occidentali?
Alcuni dati recentissimi proposti da Minxin Pei, direttore del China Program al Carnegie
Endowment for International Peace di Washington ed editorialista, fanno pensare di no61.
Consideriamone alcuni che aiutano a prendere atto di un paradosso cinese pressoché unico:
la sua macroforza e le sue microdebolezze.
Se l’economia cinese appare una possente locomotiva, secondo Pei, ad un esame ravvicinato le sue diverse parti a livello individuale non risultano poi così sbalorditive. Queste
microdebolezze incidono infatti pesantemente sulla competitività economica complessiva
de Paese.
Alcuni dati significativi riguardano la qualità.
•Secondo le cifre fornite dal Governo cinese, le perdite economiche dirette
derivanti da prodotti di bassa qualità, superano i 100 miliardi di dollari
l’anno, pari al 3,5% del Pil.
•Nel 2006, più o meno il 22% dei prodotti alimentari non ha superato gli
standard di qualità fissati dal Governo.
61Minxin Pei, “Il dragone d’argilla”, pubblicato sull’Espresso del 3 gennaio 2008, n. 52 anno LIII.
i focus di xformare
103
PRIMA parte
Inoltre la debole tutela dei diritti di proprietà ha estinto gli incentivi delle società locali a
investire nella ricerca e nello sviluppo, in quanto la loro proprietà intellettuale poteva essere
facilmente esposta a furti.
Altro dato dolente riguarda la formazione. Il controllo delle università da parte del Partito Comunista, unitamente ad un insegnamento scadente, incide negativamente sulla qualità
dei laureati delle università cinesi. Sulla carta la Cina sforna 700 mila laureati in ingegneria
ogni anno (contro i 70 mila USA), ma la qualità e la preparazione di questi neolaureati sono
talmente scadenti che, secondo uno studio della McKinsey, soltanto uno su dieci sarebbe
preso in considerazione da un’azienda occidentale.
In nessun altro settore la mancanza di competitività economica della Cina è poi maggiormente palese che nell’area del branding e dell’innovazione tecnologica. Secondo “Business
Week”, la Cina nel 2006 non possedeva nessuno dei 100 marchi di maggior valore al mondo.
Altro anello debole della catena economica cinese è l’innovazione tecnologica. Completamente privo di una base hi-tech competitiva, il Paese si affida in maniera preponderante alla
tecnologia straniera. II 60% dei macchinari industriali installato in Cina l’anno scorso è di
importazione. Il numero di brevetti di proprietà delle aziende cinesi è soltanto il 3% di quelli
posseduti dalle aziende giapponesi. Le società straniere hanno un preponderante vantaggio
in termini di innovazione perfino all’interno della Cina: di tutti i brevetti registrati ogni
anno in Cina, il 70% è assegnato alle aziende straniere. In parte ciò dipende dal fatto – e va
sottolineato – che le società cinesi in pratica non spendono nulla per la ricerca e lo sviluppo.
Nel 2005 la spesa ufficiale è stata di 31 miliardi di dollari, di poco superiore all’1% del Pil.
Senza innovazione, l’economia cinese per generare produttività si sta affidando più all’aumento di capitali e manodopera che al progresso tecnologico. Da studi condotti in ambiente
universitario, emerge che tra il 2000 ed il 2005 i capitali e la manodopera hanno contribuito
alla crescita della produttività rispettivamente nella misura dell’83,6% e del 13,9%, mentre
il progresso tecnologico vi ha contribuito unicamente nella misura del 2,5%.
Che la crescita faccia affidamento essenzialmente sull’immissione di capitali, significa
una sola cosa: la Cina per mantenere la crescita avrà bisogno di sempre maggiori investimenti, una strada in definitiva insostenibile. In realtà l’indice (Icor) che indica di quanto va
aumentato lo stock di capitale per aumentare la produzione di un’unità, è superiore a 5: ciò
significa che per ottenere un dollaro di prodotto in più, la Cina deve investire più di 5 dollari. L’Icor della Cina è superiore del 40% all’Icor giapponese degli anni Sessanta e a quello
di Corea del Sud e Taiwan degli anni Ottanta.
L’efficienza cinese nell’utilizzare il capitale è quindi in declino. Lo spreco poi che deriva
dall’uso sconsiderato dell’ambiente è inimmaginabile. In Cina l’impatto totale in termini di
costi dell’inquinamento – indice cruciale per misurare l’efficienza ambientale – ogni anno
è stimato intorno al 10% del Pil, pressoché uguale all’aumento annuale del Pil. Infine la
104
competitività cinese è ostacolata dalla continua ingerenza nell’economia dello Stato. Attualmente le imprese di proprietà dello Stato contribuiscono al Pil nella misura del 35%. Il
Governo in pratica possiede o detiene il controllo di quasi tutte le più grandi corporation del
Paese e dei settori economici strategici. Gestite e protette come monopoli del Governo, queste aziende sono di gran lunga meno efficienti e meno competitive di quelle dell’Occidente e
dei Paesi emergenti. Tanto che per le multinazionali occidentali, la Cina non ha alcuna seria
e competitiva azienda propria.
Le conseguenze di queste debolezze microeconomiche ed istituzionali hanno fatto sì che
il World Economic Forum ha regolarmente assegnato punteggi molto bassi alla Cina per la
competitività. Quest’anno la Cina si è piazzata al 34esimo posto nella classifica della competitività (dietro ai colossi dell’Asia orientale, ma davanti a India ed Italia). L’indice di globalizzazione 2007, compilato da Foreign Policy e dalla società di consulenza A.T. Kearney,
per valutare quantitativamente l’integrazione di un Paese negli affari economici, culturali
e politici globali, assegna alla Cina una posizione tra i Paesi meno globalizzati, al 66esimo
posto su 72 Paesi esaminati.
Infine, in Cina non sono ammessi i sindacati indipendenti dei lavoratori. Le condizioni
di lavoro ne risentono pesantemente. Di conseguenza i salari per la produzione, già tra i
più bassi al mondo, sono ulteriormente ridotti, il che rappresenta un significativo sussidio
ulteriore per gli investitori esteri.
Il paradosso delle macroforze e delle microdebolezze spiega un altro mistero – conclude
Pei - : le società occidentali più importanti considerano la Cina una grande opportunità,
mentre l’opinione pubblica in Occidente la ritiene una minaccia economica di tutto rilievo.
i focus di xformare
105
PRIMA parte
20.
Conclusioni relative al nostro Paese
Nel corso dell’ultimo anno la flexicurity è divenuta uno degli obiettivi politici principali
dell’Unione europea in materia di occupazione e sviluppo economico. Nel rapporto 2006
sull’Occupazione gli Stati membri sono stati classificati sulla base di cinque modelli di
flexicurity systems e l’Italia è stata inserita nel gruppo dei Paesi dell’Est, con un livello di
sicurezza sociale molto basso se non totalmente assente, un livello di flessibilità medio-alto
ed un livello di tassazione medio-basso. Che dire?
Nel nostro Paese la flexicurity presuppone quindi cambiamenti di grande rilevanza. Non
ci potrà essere infatti flexicurity senza una riforma profonda e drastica degli ammortizzatori
sociali che introduca anche un sistema efficace di vigilanza e controllo degli adempimenti “a
carico” dei beneficiari dei benefit, che ne determini l’effettiva decadenza in caso di mancata
partecipazione al percorso di reinserimento o di formazione.
Un primo passo in questo senso è stato realizzato con il protocollo sul welfare62 e con la
legge n. 247/0763, relativa alle norme di attuazione del protocollo stesso. Il progetto di riforma degli ammortizzatori sociali previsto dal protocollo e dalla Legge n. 247/07, si svilupperà
con l’obiettivo dell’unificazione dei trattamenti di disoccupazione e mobilità e l’universalizzazione degli strumenti per l’integrazione al reddito. La riforma punta al rafforzamento degli
ammortizzatori sociali ed alla estensione delle tutele per coloro che ne sono privi.
La riforma degli ammortizzatori sociali dovrà essere accompagnata da un generale miglioramento, in stretto raccordo con Regioni e Province, delle politiche attive del lavoro da
62Protocollo su previdenza, lavoro e competitività per l’equità e la crescita sostenibili, del 23 luglio 2007.
63Legge 24 dicembre 2007, n. 247 “Norme di attuazione del protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e
competitività per favorire l’equità e la crescita sostenibili, nonché ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza
sociale”.
106
perseguire attraverso il potenziamento delle reti dei servizi per l’impiego, l’offerta di percorsi
di formazione, aggiornamento e riqualificazione della forza lavoro, la rimodulazione degli
incentivi economici finalizzati all’inserimento lavorativo. Per dare maggiore efficacia alla
combinazione tra politiche attive e sostegni monetari, occorre rendere effettiva la perdita della tutela in caso d’immotivata non partecipazione ai programmi di reinserimento al
lavoro o di non accettazione di congrue opportunità lavorative. La partecipazione attiva
ai programmi di inserimento lavorativo, requisito essenziale di una politica di “welfare to
work”, può essere sostenuta da schemi che prevedano un “patto di servizio” da stipulare tra
i centri per l’impiego e le persone in cerca di lavoro (legge n. 247/07, art. 1, c. 31, lett. d).
Sono tutti aspetti importanti del progetto di riforma e in linea con un approccio corretto alla
flexicurity che vengono “fissati” dalla legge n. 247/07 sul protocollo welfare. In particolare
vanno considerato l’art. 1, cc. 28 e 29, della legge n. 247/07. Il primo prevede che il Governo
è delegato ad adottare, entro il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
legge n. 247/07, uno o più decreti legislativi finalizzati a riformare la materia degli ammortizzatori sociali per il riordino degli istituti a sostegno del reddito.
Il comma 29 dispone poi che la delega di cui sopra è esercitata nel rispetto dei seguenti
principi e criteri direttivi:
a.graduale armonizzazione dei trattamenti di disoccupazione e creazione di
uno strumento unico indirizzato al sostegno del reddito e al reinserimento
lavorativo dei soggetti disoccupati, senza distinzione di qualifica,
appartenenza settoriale, dimensione di impresa e tipologia di contratti di
lavoro;
b.modulazione dei trattamenti collegata all’età anagrafica dei lavoratori e
alle condizioni occupazionali più difficili presenti nelle Regioni del
Mezzogiorno, con particolare riguardo alla condizione femminile;
c.previsione, per i soggetti che beneficiano dei trattamenti di disoccupazione,
della copertura figurativa ai fini previdenziali calcolata sulla base della
retribuzione;
d.progressiva estensione e armonizzazione della cassa integrazione
ordinaria e straordinaria con la previsione di modalità di regolazione
diverse a seconda degli interventi da attuare e di applicazione anche in
caso di interventi di prevenzione, protezione e risanamento ambientale
che determinino la sospensione dell’attività lavorativa;
e.coinvolgimento e partecipazione attiva delle aziende nel processo di
ricollocazione dei lavoratori;
f.valorizzazione del ruolo degli enti bilaterali, anche al fine
dell’individuazione di eventuali prestazioni aggiuntive rispetto a quelle
assicurate dal sistema generale;
g.connessione con politiche attive per il lavoro, in particolare favorendo la
stabilizzazione dei rapporti di lavoro, l’occupazione, soprattutto giovanile
i focus di xformare
107
PRIMA parte
e femminile, nonché l’inserimento lavorativo di soggetti appartenenti alle
fasce deboli del mercato, con particolare riferimento ai lavoratori giovani
e a quelli in età più matura, al fine di potenziare le politiche di
invecchiamento attivo;
h.potenziare i servizi per l’impiego, in connessione con l’esercizio della
delega di cui al comma 30, lettera a), al fine di collegare e coordinare
l’erogazione delle prestazioni di disoccupazione a percorsi di formazione
e inserimento lavorativo, in coordinamento con gli enti previdenziali
preposti all’erogazione dei relativi sussidi e benefici anche attraverso la
previsione di forme di comunicazione informatica da parte degli enti
previdenziali al Ministero del lavoro e della previdenza sociale dei dati
relativi ai lavoratori percettori di trattamento di sostegno al reddito.
I principi vanno ora trasposti nei decreti legislativi di attuazione della delega. I presupposti per una riforma adeguata comunque sono stati posti. Stesso discorso, come adesso
vedremo, vale per i servizi per l’impiego.
È necessario sottolineare che una flexicurity senza adeguati ammortizzatori in uscita
non è configurabile. Lo scoglio principale sono certamente i fondi da reperire. Iniziare a
tagliare con decisione (ma anche con oculatezza) le spese meramente assistenziali potrebbe
essere un primo passo. Un secondo è basilare step è rappresentato dalla consapevolezza che
il nostro Paese non può permettersi il lusso di perdere il treno europeo della flexicurity, pena
l’implosione del nostro mercato del lavoro. Non è un caso che nei modelli di flexicurity systems l’Italia sia stata inserita nel gruppo dei Paesi dell’Est. Capito questo, i fondi potrebbero
essere reperiti con minore difficoltà.
La formazione, a sua volta, non episodica e di basso profilo come spesso accade, ma
secondo un approccio di apprendimento permanente, è un altro aspetto basilare della flexicurity.
La politica europea di promozione dell’apprendimento permanente (o lifelong learning)
si basa sul riconoscimento del diritto di tutti i cittadini di ogni età, ceto sociale o condizione
professionale, di formarsi, apprendere e crescere, sia umanamente sia professionalmente, per
l’intero arco della vita.
L’apprendimento permanente, infatti, non è inteso solo come formazione a fini occupazionali, ma anche personali, civili e sociali, collegandosi ad altri obiettivi fondamentali,
quali quelli dell’occupabilità, dell’adattabilità e della cittadinanza attiva.
L’istruzione e la formazione sono essenziali nell’ambito dei cambiamenti economici e
sociali. La flessibilità e la sicurezza - osserva la Commissione delle Comunità Europee -,
necessarie per ottenere posti di lavoro migliori e più numerosi, dipendono dalla capacità
di garantire a tutti i cittadini la possibilità di acquisire conoscenze cruciali e aggiornare le
loro competenze durante tutta la vita. L’apprendimento permanente sostiene la creatività e
l’innovazione e consente di partecipare interamente alla vita economica e sociale.
108
Nella realizzazione di strategie di lifelong learning ampie ed unitarie, la maggior parte
dei Paesi europei ha compiuto progressi. Tuttavia le partnership di apprendimento innovative ed il finanziamento sostenibile a favore di istruzione e formazione di qualità elevata, efficaci ed eque continuano ad essere assenti in molti di questi Paesi. Garantire che le riforme
siano attuate effettivamente costituisce per tutti una sfida importante.
Come ha osservato l’ISFOL64, “la situazione italiana riguardo alla scolarizzazione delle
persone in età lavorativa, occupate e non, e alla modesta partecipazione alle attività di
istruzione e formazione è critica ovunque, registrando nuovi analfabetismi, forti difficoltà nell’accesso e nel mantenimento del lavoro, inadeguatezza e rapida obsolescenza delle
competenze acquisite. Si mira ad aumentare l’orientamento al lifelong learning dei sistemi,
focalizzandosi sui contenuti dell’apprendimento in termini di efficacia e di equità nell’acquisizione di competenze, di spendibilità delle stesse, di conseguimento di livelli alti di qualificazione correlati a innovazione e competitività. È urgente incrementare le opportunità
di apprendimento per la popolazione adulta considerando le necessità di diversi target di
utenza (identificabili per genere, livello d’istruzione, età, cittadinanza, condizione nel mercato del lavoro) e dei territori. Si tratta dell’ambito in cui il ritardo del Paese è più evidente
e generalizzato e su cui è indispensabile indirizzare le risorse aggiuntive in tutte le aree, nel
quadro di uno sforzo di rinnovamento di contenuto e di adeguata e coerente destinazione
finanziaria delle politiche ordinarie”.
Non ci potrà essere una mobilità ascendente (che si è invece realizzata nei modelli scandinavi e che caratterizza la flexicurity) senza un apprendimento permanente di qualità. Inoltre i futuri mercati del lavoro nell’economia basata sulla conoscenza richiederanno livelli
di competenza sempre più elevati da una forza lavoro sempre più ridotta. Le competenze di
livello non elevato saranno ancora di più causa di potenziali difficoltà.
La percentuale di partecipazione in lifelong learning in Italia della popolazione di età
compresa tra 25 e 64 anni, secondo i più recenti dati Eurostat è pari, nel 2006, al 6,1% (nel
2000 era uguale al 4,8%).
Siamo quindi lontani dalla media europea, attualmente pari al 9,6%, dal riferimento per
l’UE fissato per il 2010 al 12,5% e ancora di più dai livelli di eccellenza riscontrati in alcuni
Paesi Europei nel 2006. La Svezia ha raggiunto il 32,1%, la Danimarca il 29,2%, il Regno
Unito il 26,6%, l’Islanda il 25,7%, la Finlandia il 23,1%, la Norvegia il 18,7%, l’Olanda
il 15,6%. Anche la Slovenia è al 15,0%. Paesi che erano più indietro di noi ci hanno poi
superato: la Spagna nel 2000 era al 4,1%, mentre la Francia era al 2,8%. Nel 2006 sono
rispettivamente al 10,4% e al 7,5%65.
64ISFOL “Il punto su… Il lifelong learning nel quadro delle politiche comunitarie 2007-2013”, febbraio 2007.
65Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo
e al Comitato delle Regioni su “L’apprendimento permanente per la conoscenza, la creatività e l’innovazione”,
Progetto di relazione congiunta 2008 del Consiglio e della Commissione sull’attuazione del programma di lavoro
Istruzione e formazione 2010, del 12 novembre 2007, COM(2007) 703 definitivo.
i focus di xformare
109
PRIMA parte
Questi non sono solo “numeri”, sono anche l’indice diretto della possibilità dei singoli
di essere soggetti attivi ed inclusi in un mercato del lavoro globale. Senza l’apprendimento
permanente si rischia di essere spettatori emarginati di una realtà che non si comprende.
Il dogma del lavoro fisso presso un unico datore di lavoro non è infatti più la regola, ma
diviene spesso un ricordo dei nostri padri (e di alcuni figli), che è stato sostituito da numerosi contratti presso datori di lavoro diversi in settori diversi.
L’unico modo per lavorare continuativamente è quindi formarsi e adattarsi (nel senso
previsto dal pilastro sull’adattabilità) ad un mercato del lavoro in cambiamento. Questo non
è negativo in sè perché l’esperienza scandinava evidenzia una realtà lavorativa nella quale
giovani e meno giovani cambiano spesso lavoro (perché lo perdono o perché lo cambiano
volontariamente), ricevono generosi ammortizzatori sociali durante i periodi di vacanza
contrattuale, e si formano in maniera continuativa, facendo piccoli o grandi progressi di
carriera, ogni volta che cambiano lavoro.
Uno sguardo d’insieme sugli aspetti cruciali della formazione nel nostro Paese è fornito
dal Rapporto ISFOL 2007, che ricorda che l’impegno del nostro Paese nel migliorare i propri
livelli di istruzione e qualificazione si inserisce nel contesto delineato a livello europeo dalla
Strategia di Lisbona, che ha fissato precisi risultati da conseguire entro il 2010.
Gli obiettivi saranno raggiunti? Di certo, non sarà possibile centrare quello di contenere
la dispersione scolastica giovanile (18-24enni) al di sotto del 10%. Nonostante i progressi
degli ultimi anni, il nostro Paese è in ritardo anche per quel che riguarda il tasso di istruzione secondaria dei giovani (75,5%) e, ancor più, della popolazione nel suo insieme.
Il tasso di abbandono scolastico e formativo in Italia nel 2006 è pari al 20,8%. La media
UE a 27 nel 2006 è uguale al 15,3%, mentre il conseguimento degli obiettivi di Lisbona in
materia di istruzione e formazione tra i 18-24enni, prevede un benchmark entro il 2010 non
oltre il 10%.
Il tasso di istruzione secondaria superiore dei giovani in Italia nel 2006 è uguale al
75,5%. La media UE a 27 nel 2006 è pari al 77,8%. Il conseguimento degli obiettivi di Lisbona tra i 20-24enni prevede un benchmark entro il 2010 almeno l’85%. Per quanto riguarda
l’apprendimento permanente i dati sono stati forniti in precedenza.
L’equazione formazione = occupazione sembra ormai ovvia, molto meno chiaro è come
realizzarla, in un periodo come questo caratterizzato da scarse risorse.
Un altro rischio nel nostro Paese, che riguarda la categoria dei precari (che però a mio
avviso vale la pena di correre per dare un lavoro a chi ne è privo), è che si sbilanci l’approccio alla flexicurity a favore della flessibilità tout court, tralasciando l’aspetto altrettanto
importante della sicurezza.
110
Per i dipendenti a tempo indeterminato c’è invece il rischio inverso, determinato da un
eccesso di garanzie del posto di lavoro indistinte a favore di tutti, anche quindi di chi, pur
avendo un posto di lavoro, in realtà non lavora.
Un dossier sull’occupazione e le forme di lavoro precario che il Ministero del lavoro ha
messo recentemente a punto66 evidenzia un rischio reale di permanenza “stabile” nel precariato.
Un primo dato che emerge riguarda la quantificazione complessiva dei lavoratori a termine, pari a 2.719.000 unità, così ripartiti:
•2.222.000 dipendenti con un contratto temporaneo (compresi gli interinali,
gli stagionali, i contratti di inserimento, a chiamata, etc.) ;
•404.000 collaboratori coordinati e continuativi;
•93.000 prestatori d’opera occasionale.
L’incidenza di dipendenti a termine sul totale dei dipendenti in Italia, nel primo trimestre
2007, è pari al 12,6%, che, pur se in aumento, è comunque inferiore a quella della media europea (EU 15), pari al 14,3%. Con riferimento al genere, nel 2006 le donne presentano in Italia un’incidenza maggiore di dipendenti a termine (15,8%) rispetto agli uomini, allineandosi
alla media europea (15,4%). I maschi (11,2%) invece si discostano significativamente dalla
media europea (14,0%). Va invece sottolineato il dato relativo alla condizione professionale
a 36 mesi dall’ingresso in una determinata tipologia contrattuale a termine.
•Tra i lavoratori dipendenti a termine non agricoli, quelli che permangono
ancora a termine dopo 36 mesi sono il 24,5%.
•Dopo 36 mesi 1 su 4 è ancora apprendista e solo 1 su 3 è passato ad un
contratto a tempo indeterminato.
•Negli ultimi anni è aumentata la percentuale di permanenza nel lavoro
temporaneo.
Elementi critici del lavoro temporaneo sono: la concentrazione in particolari categorie sociali; l’aumento dei contratti a termine e part time specie nei servizi; il rilievo del
fenomeno nell’area delle pubbliche amministrazioni e dei servizi sociali; la difficoltà nel
passaggio tra lavoro temporaneo e lavoro permanente; l’uso distorto di alcuni strumenti
(apprendistato) che dovrebbero garantire un migliore passaggio dall’ingresso nel lavoro alla
permanenza.
Alcuni ricercatori hanno parlato in altri studi di lavoro permanentemente a tempo. Non
è questo che la flexicurity vuole realizzare e cristallizzare.
66Ministero del lavoro e della previdenza sociale - Occupazione e forme di lavoro precario, novembre 2007.
i focus di xformare
111
PRIMA parte
Questa è quindi la realtà italiana che non può essere trascurata se si vuole che la flexicurity sia una risposta vincente ad un problema reale, la disoccupazione del 6,8% della
popolazione attiva italiana, un dato che non è stato mai così basso negli ultimi anni, ma che
va disaggregato e che nasconde inoltre un aspetto inquietante, l’aumento degli inattivi. Di
coloro quindi che non cercano più lavoro, ormai rassegnati ad una condizione di disoccupazione che sembra inevitabile. Come risulta infatti dal Rapporto Italia 2008 dell’Eurispes,
il tasso di disoccupazione in Italia ha subito un’importante flessione, nell’ordine di quasi
quattro punti percentuali tra il 2000 ed il 2006, passando dal 10,6% al 6,8% in sei anni. Rispetto alla media nazionale, la disoccupazione del Nord Italia è stata più bassa, sia nel 2000
sia nel 2006, con un tasso rispettivamente del 4,6% e del 3,8% . Il tasso di disoccupazione
del Centro Italia, nel 2006, è stato del 6,1%, con una flessione, rispetto al dato del 2000, del
2,2% e, quindi, migliore rispetto a quello del Nord Italia che, nello stesso arco temporale, è
stato dello 0,8%. La differenza con il Mezzogiorno d’Italia è ancora più marcata, dal momento che il tasso di disoccupazione di quest’area geografica nel 2006 è stato del 12,2%,
circa il doppio rispetto al dato del Centro Italia e più di tre volte il dato del Nord Italia, per
quanto la riduzione dell’8,8% tra il 2000 ed il 2006 rende ipotizzabile un riavvicinamento
per lo meno al Centro Italia. Una situazione comunque non accettabile.
Nel nostro Paese si sta inoltre manifestando67 un aspetto preoccupante e comune ad altre
realtà industriali, quali il Giappone: il fenomeno dei “working poors”, i nuovi invisibili. I
lavoratori poveri sono occupati che hanno un tenore di vita molto vicino a quello dei disoccupati. La figura emergente del lavoratore povero “in giacca e cravatta” - questa è la
definizione dell’Eurispes - tocca quasi tutte le categorie professionali.
Sulla base di una indagine della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie italiane, nel
2004 i lavoratori a bassa retribuzione sono stati circa il 15% del totale dei lavoratori dipendenti, il 10% se si considerano solo quelli occupati a tempo pieno. Secondo il Ministero
della solidarietà sociale (2005), la probabilità di percepire un basso salario è più elevata per
le donne, i giovani e le persone meno istruite; i giovani mostrano una probabilità circa tre
volte superiore (30%) a quella degli adulti (10%) di percepire un basso salario, probabilità
che decresce all’aumentare dell’istruzione: i laureati hanno infatti una probabilità tre volte
inferiore (7%) rispetto a chi ha solo l’obbligo scolastico (21%).
Come più volte ribadito dall’Eurispes, “negli ultimi anni si sono estese le aree sociali di
implosivo ed esplosivo disagio che hanno fatto emergere zone di “originale” vulnerabilità,
accompagnate da disagi e fratture dei percorsi di vita collettivi e personali, contraddistinti
da tassi di incertezza e insicurezza senza precedenti”. Si tratta di una realtà che non può
essere trascurata e sulla quale l’aspetto sicurezza della flexicurity deve influire.
67Eurispes: Rapporto Italia 2008, gennaio 2008
112
Un altro aspetto importante se si vuole che la flexicurity sia vincente, è proprio la riforma dei servizi pubblici per l’impiego. Anche in questo caso la legge n. 247/07 (comma 30),
attribuisce al Governo la delega ad adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della legge stessa uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per l’impiego. Il comma 31 dispone che nell’esercizio della delega il Governo
si deve attenere ai seguenti principi e criteri direttivi:
a.potenziamento dei sistemi informativi e di monitoraggio per una
velocizzazione e semplificazione dei dati utili per la gestione complessiva
del mercato del lavoro;
b.valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e agenzie private, tenuto
conto della centralità dei servizi pubblici, al fine di rafforzare le capacità
d’incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevedendo, a tal fine, la
definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti
che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali
delle prestazioni nei servizi pubblici per l’impiego;
c.programmazione e pianificazione delle misure relative alla promozione
dell’invecchiamento attivo verso i lavoratori e le imprese, valorizzando il
momento formativo;
d.promozione del patto di servizio come strumento di gestione adottato dai
servizi per l’impiego per interventi di politica attiva del lavoro;
e.revisione e semplificazione delle procedure amministrative.
Gli SPI devono infatti saper cambiare per contribuire ad un miglioramento del funzionamento di mercati del lavoro che si evolvono continuamente, con un focus incentrato
sull’attuazione di politiche preventive e curative della disoccupazione.
Già nella comunicazione della Commissione COM (98) 64168, era stato riconosciuto agli
SPI un ruolo centrale nell’implementazione della SEO, sottolineando che era necessario ridefinire il ruolo stesso degli SPI, le loro priorità, la loro dimensione istituzionale, i metodi di
lavoro, l’organizzazione ed il management.
Servizi per l’impiego pubblici nei quali è cresciuta la rilevanza dei sistemi a sostegno
della mobilità geografica e di quella professionale, con una sempre maggiore importanza
delle strategie per l’adattabilità con l’integrazione con il lifelong learning. Emerge infatti
l’approccio orientato al ciclo di vita. La Strategia di Lisbona sottolinea, tra l’altro, la centralità dell’adattabilità delle imprese e dei lavoratori, in un quadro di flessibilità e sicurezza. Gli
SPI devono saper cambiare per rispondere ai nuovi bisogni.
I servizi pubblici, in un mercato misto di operatori, devono assumere anche un ruolo di
motore di integrazione del sistema dei servizi al lavoro.
68Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, su “Modernizzare i Servizi pubblici dell’impiego per
sostenere la strategia europea per l’occupazione”, del 13 novembre 1998, COM (98) 641.
i focus di xformare
113
PRIMA parte
Le Guidelines 2005-200869 riservano poi un ruolo centrale ai SPI, nel quadro degli obiettivi generali di “allargare l’occupazione, renderla migliore e più produttiva, integrare nel
lavoro chi è in difficoltà”. Si deve realizzare un approccio intergenerazionale con formazione
e lavoro lungo tutto l’arco della vita.
In un’ottica di flexicurity è infine necessario supportare le transizioni, che diventano
sempre più necessarie e frequenti, con la contestuale nuova organizzazione e condizionalità
dei sistemi di benefit, che garantiscono l’effettività degli interventi previsti.
Non si deve poi trascurare la valenza sociale del lavoro dei servizi per l’impiego. Il Rapporto ISFOL 2007 sottolinea che: “è di nuovo forte la correlazione tra ambiente di origine
e chances di accesso ad un lavoro conforme alle attese. Il ruolo compensativo che possono
svolgere i servizi per l’impiego è dunque potenzialmente rilevante e in proposito si sottolinea la necessità di migliorare le loro capacità di dialogo con il versante datoriale, poiché la
situazione appare alquanto sbilanciata sul versante dell’offerta di lavoro”.
Questo in un Paese come il nostro nel quale il divario territoriale rimane il principale ed
il più profondo dei dualismi che si registrano nel mercato del lavoro nazionale. La qualità e
la tendenziale uniformità del livello di prestazioni offerte da servizi per l’impiego è dunque
una sfida essenziale. L’art. 117 della Costituzione prevede infatti, al secondo comma, che lo
Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: lettera m) determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale. Articolo così sostituito dall’art. 3 della legge costituzionale
n. 3/0170.
È stato così sottolineato71 che lo Stato individua, con norme proprie e in modo uniforme
su tutto il territorio nazionale, i livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e
sociali, mentre è attribuita alle singole Regioni la competenza per la determinazione di ogni
ulteriore intervento nel settore, in modo tale da garantire la differenziazione e l’adeguatezza degli interventi nei diversi territori. Uniformità e peculiarità territoriali dovrebbero
comporsi in un quadro coerente capace, da un lato, di salvaguardare l’indivisibilità della
Repubblica e il principio della cd. “cittadinanza sociale”, dall’altro, di tutelare le diversità
socioeconomiche e territoriali che costituiscono la ricchezza del Paese. La determinazione
dei LEP è concepita, pertanto, come un processo unitario, ma si realizza, di fatto, attraverso
una differenziazione degli specifici percorsi attuativi.
LEP che saranno inseriti a pieno titolo nel prossimo Masterplan dei servizi per l’impiego.
Una ulteriore e grande sfida che Italia Lavoro S.p.A., in sinergia con alcune Regioni, ha
accolto con il suo Progetto QUES, finanziato dal Ministero del lavoro e della previdenza
sociale. Anche l’attuazione dei LEP potrà dare un contributo importante ad un approccio
integrato e condiviso alla flexicurity. LEP che come abbiamo visto nel paragrafo 7, e anche
69Linee guida della Commissione europea sulla crescita e l’occupazione (2005-2008) inclusa una raccomandazione
e Proposta di Decisione per il Consiglio dell’Unione europea, COM(2005) 141 fin.
70 Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”, la
cosiddetta legge sul federalismo.
71 Formez: I livelli essenziali delle prestazioni. Questioni preliminari e ipotesi di definizione, a cura di Francesca
Zampano, 25 settembre 2006.
114
sopra, hanno avuto una grande valorizzazione con la legge 24 dicembre 2007, n. 247. La
legge attribuisce infatti un peso significativo ai LEP con riferimento:
•alla riforma degli ammortizzatori sociali;
•al riordino della normativa in materia di servizi per l’impiego, incentivi
all’occupazione e all’apprendistato;
•al riordino della normativa in materia di occupazione femminile (aspetto
anche quest’ultimo di grande importanza se si vuole realizzare la
flexicurity e avvicinarsi ai parametri previsti dalla SEO, sia di genere che
assoluti).
Un altro aspetto da cui non si può prescindere è una politica fiscale rigorosa - intesa
come linea di azione adottata dal Governo riguardo l'entità della spesa pubblica per beni
e servizi, l'ammontare dei trasferimenti e il sistema fiscale – in vista di un risultato che va
considerato prioritario.
La creazione di occupazione e l’adeguamento continuo (nel senso dell’adattabilità e dell’apprendimento permanente) degli occupati ad un mercato del lavoro in trasformazione
credo vada considerato tale. La flexicurity sicuramente ha un costo elevato (degli ammortizzatori sociali si è già detto), ma i fondi per l’apprendimento permanente, per l’adeguamento
dei servizi per l’impiego, ecc., vanno trovati, anche attraverso un miglior utilizzo dei fondi
comunitari.
Pensare in un’ottica di flessibilità coniugata con la sicurezza e nel contempo pensare di
ridurre la pressione fiscale in Italia non è pensabile, senza una riforma del nostro sistema
tributario ispirata a criteri di semplicità e di maggiore efficienza. Riforma che potrebbe
contribuire a reperire i fondi necessari. Vi è infatti, sottolinea l’Eurispes, una strettissima
relazione tra pressione fiscale, che in Italia è troppo alta, e crescita economica. L’emersione
del sommerso è poi indispensabile per poter realizzare una riforma tributaria incisiva.
Nel Rapporto Italia 2008 dell’Eurispes, vengono proposte alcune linee guida di un possibile progetto di riforma del sistema fiscale nazionale, sulle quali è utile riflettere. È pensabile
- viene sottolineato - elaborare le linee guida di un progetto di riforma del sistema fiscale
nazionale anche alla luce delle esperienze “virtuose” già maturate in altri Paesi con tradizioni storiche e socio-economiche simili.
Dato che l’Unione europea è sempre più un Paese di consumatori, con una riduzione
della componente industriale e produttiva di beni, “nei prossimi anni nei Paesi europei si
assisterà sempre di più ad un alleggerimento della fiscalità sul reddito a fronte di una crescita della fiscalità sui consumi e, in generale, della fiscalità indiretta. In questo contesto
maggiore spazio sarà riservato alla fiscalità doganale. Tenendo in considerazione l’esperienza maturata da altri Stati europei, sul punto si ritiene sia possibile (al di fuori delle aree
di intervento della fiscalità indiretta, armonizzata dal diritto comunitario: principalmente,
l’Iva, i tributi doganali e le accise) introdurre una unica imposta che raccolga i molteplici
tributi attualmente esistenti nell’ambito dell’imposizione indiretta. Questo sarebbe un segno
i focus di xformare
115
PRIMA parte
tangibile di quella riconduzione dei meccanismi di prelievo a quei canoni di semplicità e
di chiarezza fortemente auspicati nell’ambito di una rivisitazione di un nuovo ordinamento
tributario italiano”.
Nel contempo si potrebbe pensare – prosegue l’Eurispes - ad una riduzione dell’Irpef, alla
riforma della disciplina delle deduzioni e alla progressiva realizzazione della “flat tax”.
L’Irpef dovrebbe essere ridotta in termini assoluti, rimodulata nella sua curva e rivista
nella determinazione della base imponibile. Si deve considerare che il 60% dei contribuenti
dichiara redditi compresi tra 7.500 euro e i 30.900 euro. Le percentuali scendono poi drasticamente all’aumentare del reddito. Sono solo 94.000 i contribuenti che dichiarano tra i
100.000 e i 120.000 euro.
L’Irpef in media rappresenta il 40-45% del gettito complessivo, una diminuzione anche
minima del prelievo su tali scaglioni potrebbe quindi determinare una perdita di gettito di
alcuni punti percentuali, che potrebbe essere però compensata (in tutto o in parte) dall’eliminazione della maggior parte delle deduzioni e delle detrazioni in vigore, il cui ammontare
raggiunge circa i 55 miliardi di euro. Il tutto dovrebbe essere realizzato compatibilmente
con i vincoli imposti dalla finanza pubblica. L’assenza di deduzioni e di detrazioni comporterebbe una semplificazione tale da consentire che sia lo stesso Erario a calcolare le imposte
dovute da ciascun contribuente, evitando così eventuali accertamenti o contenziosi tributari
futuri.
L’eventuale riduzione delle imposte sui redditi potrebbe essere realizzata attraverso l’introduzione del meccanismo di tassazione denominato “flat tax”, ossia “imposta fissa”.
Si tratta di un’imposta proporzionale sul reddito che applica un’aliquota fissa (unica per
tutti gli scaglioni di reddito).
La “flat tax” determinerebbe l’efficienza del sistema di tassazione, assicurato da una
tassa non connotata da eccessive esenzioni, deduzioni, crediti d’imposta e facile da gestire,
l’equità e la semplicità connaturate ad un’imposta ad aliquota unica. Ciò influirebbe positivamente sulla fiducia nell’amministrazione finanziaria e determinerebbe una maggiore
precisione nelle stime di gettito.
Il modello di imposta unica sul reddito delle persone fisiche che si potrebbe introdurre
si basa sull’applicazione di una singola aliquota, che si potrebbe attestare in un range che
varia dal 15 al 25% del reddito imponibile, che va ad incidere, attraverso un sistema integrato basato su dichiarazioni differenziate, sia sui salari individuali che sui redditi da attività
d’impresa. Anche per i redditi d’impresa l’obiettivo della “flat tax” è di colpire solo gli utili
derivanti dall’attività imprenditoriale, facendo salvi i redditi non derivanti da tale attività,
allo scopo di evitare una duplicazione di tassazione.
Infine, basilare per la riuscita della strategia integrata della flexicurity è il dialogo sociale. Non ci potrà essere una flexicurity calata dall’alto di un’Europa spesso lontana, o di
un Governo nazionale senza l’apporto delle parti sociali. Gli esempi scandinavi e dei Paesi
Bassi, ma non solo, sono in questo senso emblematici. In queste realtà, ma anche in altre
– basti pensare all’Accordo francese dell’11 gennaio 2008 sulla modernizzazione del mer-
116
cato del lavoro, in precedenza citato - le parti sociali, pur nella necessaria dialettica, hanno
avuto un ruolo decisivo nella teorizzazione e nella realizzazione di un approccio vincente
alla flexicurity.
In Italia le OOSS dei lavoratori sono concordi sulla ineluttabilità72 del concetto di flexicurity. Non è la flexicurity in sé a preoccupare i sindacati, ma una possibile interpretazione
a senso unico della “flessibilità in uscita”, con il rischio che il mercato del lavoro diventi il
luogo dove alcuni soggetti, le imprese, hanno mano libera, mentre altri, i lavoratori, devono
piegarsi alle variabili esogene della globalizzazione. La sicurezza sociale deve essere garantita dalla corresponsabilità di imprese e sindacati, senza scaricarne l’onere sullo Stato.
Qui entra in gioco il dialogo sociale. Spetta alle OOSS dei lavoratori e dei datori di lavoro, con e non sotto la supervisione del Governo, a far sì che la ﬂexicurity sia effettivamente
un approccio integrato e bilanciato di flessibilità e sicurezza, che garantisca occupazione e
sviluppo economico.
Ammortizzatori sociali.
Apprendimento permanente.
Servizi per l’impiego.
Politica fiscale.
Dialogo sociale.
Non è certamente poco e non sarà di facile realizzazione, ma la volontà di preservare il
nostro Paese all’interno di un’Europa sociale nell’epoca della globalizzazione, deve prevalere. Il Governo – quale che sia – saprà guardare lontano?
72Ce – Le 12 Stelle del 14 novembre 2007, n. 61
i focus di xformare
117
PRIMA parte
Bibliografia
1.Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato
Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, “Verso principi comuni
di flexicurity: Posti di lavoro più numerosi e migliori grazie alla flessibilità e alla
sicurezza”, del 27 giugno 2007, COM(2007) 359 definitivo.
2.flexicurity. EMCO Gruppo di lavoro sulla flexicurity, maggio 2006.
3.CNEL – Atti del primo seminario sui temi europei – “Flessibilità e sicurezza nel
mercato del lavoro”, 11 dicembre 2006.
4.Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles del 23 e 24 marzo
2006.
5.Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles dell’8 e 9 marzo
2007.
6.Francia: Accordo dell’11 gennaio 2008 sulla modernizzazione del mercato del
lavoro. “Accord du 11 janvier 2008 sul la modernisation du marchè du travail”.
7.Anna Maria Sansoni – “Anche in Francia approda la flexicurity”. Bollettino speciale
Adapt, 17 gennaio 2008, n. 1.
8.Relazione comune sull’occupazione 2006/2007.
9.flexicurity: assicurare a un maggior numero di persone posti di lavoro validi.
IP/07/919. Bruxelles, 27 giugno 2007.
10.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 17 luglio 2002,
COM(2002) 416 def.
11.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 14 gennaio 2003,
COM(2003) 6 def.
12.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee al Consiglio Europeo di
primavera del 2 febbraio 2005 COM(2005) 24.
13.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 20 luglio 2005,
COM(2005) 330 def.
14.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 12 dicembre 2006,
COM(2006) 816 def.
118
Bibliografia
15.Andrea Fontanesi – “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del
XXI secolo”. Rivista Spinn, Anno 5 – n. 5, 2006.
16.Libro Verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI
secolo”, presentato dalla Commissione europea il 22 novembre 2006.
17.“Linee guida del Governo Italiano per una riforma della disciplina del contratto di
lavoro a tempo determinato”, presentate il 3 novembre 2006.
18.Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria 2007).
19.Protocollo su previdenza, lavoro e competitività per l’equità e la crescita sostenibili,
del 23 luglio 2007.
20.Legge 24 dicembre 2007, n. 247 “Norme di attuazione del protocollo del 23 luglio
2007 su previdenza, lavoro e competitività per favorire l’equità e la crescita
sostenibili, nonché ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale”.
21.Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, “Modifiche al Titolo V della parte
seconda della Costituzione”.
22.Rapporto sull’Occupazione in Europa 2006, pubblicata nell’ottobre 2006 dalla
Commissione europea.
23.Posizione italiana sul Libro Verde della Commissione europea sulla modernizzazione
del diritto del lavoro”, aprile 2007.
24.Commissione delle Comunità Europee – Direzione Generale Occupazione, Affari
Sociali e Pari Opportunità - I Sentieri della flexicurity. Rapporto intermedio, (titolo
originale: «flexicurity Pathways. Interim report from the rapporteur»), del 20 aprile
2007.
25.Commissione delle Comunità Europee – Direzione Generale Occupazione, Affari
Sociali e Pari Opportunità - I sentieri della flexicurity: trasformare gli ostacoli in
percorsi di lancio (titolo originale: «flexicurity Pathways. Turning hurdles into
stepping stones”), del 15 giugno 2007.
26.Andrea Albertazzi – “Flexicurity, scontro in Europa sulla libertà di licenziare”. www.
rassegna.it, Rassegna Sindacale, 3 luglio 2007.
27.Andrea Albertazzi – “Flexicurity, Strasburgo boccia il Libro Verde della Commissione”.
www.rassegna.it, Rassegna Sindacale, giugno 2007.
28.Serena Uccello – “Altolà sindacale sulla flexicurity”. JOB24 – News, 27 giugno
2007.
29.Confindustria. Europa per le imprese. Newsletter n. 51 – Luglio – Agosto 2007.
Focus sulle priorità. Comunicazione della Commissione europea sulla
“flessicurezza”.
i focus di xformare
119
PRIMA parte
30.Enrico Panero – “Flexicurity: missione possible per l’UE?”. www.apiceuropa.com, 1
agosto 2007.
31.Relazione del Parlamento europeo su: modernizzare il diritto del lavoro per
rispondere alle sfide del XXI secolo. A6-0247/2007, del 25 giugno 2007.
32.Comunicazione della Commissione “Europa globale: competere nel mondo”
COM(2006) 567 def, del 4 ottobre 2006.
33.Andrea Fontanesi – “Europa globale: competere nel mondo”. Rivista Spinn, Anno 5
– n. 6, 2006.
34.Ornella Cilona – “Sotto il segno della flexicurity”. Rassegna sindacale, n.1, 14
gennaio 2003.
35.Risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 2007 su: modernizzare il diritto
del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo (2007/2023(INI)).
36.Comitato Economico e Sociale Europeo (CESE) - Comunicato stampa n. 50/2006, 12
maggio 2006.
37.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, 23 ottobre 2007,
COM(2007) 733 def. “Conclusioni fondamentali della Relazione sull’occupazione in
Europa 2007”.
38.Consiglio dell’Unione europea. Progetto di Conclusioni del Consiglio, 15497. “Verso
principi comuni di flexicurity del 23 novembre 2007.
39.Risoluzione del Parlamento europeo del 29 novembre 2007 su principi comuni di
flexicurity (2007/2209(INI)).
40.Conclusioni del Consiglio Europeo Occupazione, Affari Sociali, Salute e Tutela dei
consumatori, tenutosi a Bruxelles, il 5 e 6 dicembre 2007, 16139/07.
41.Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles, del 14 dicembre
2007.
42.Martina Toti – “Lisbona addio. Ma la nuova strategia è incerta”. www.rassegna.it, 4
settembre 2007.
43.flexicurity – Contributo comune del Comitato per l’occupazione e del Comitato per
la protezione sociale, 12 maggio 2006.
44.Ulrich Runggaldier – “Flessibilità e sicurezza: il nuovo modello dell’Europa sociale”.
Atti del Convegno internazionale “Il lavoro nell’Europa che cambia”. Mercato del
Lavoro e Diritto del Lavoro. Udine. Centro culturale “Paolino d’Aquileia”, 19
settembre 2005.
120
Bibliografia
45.Minxin Pei, “Il dragone d’argilla”, pubblicato sull’Espresso del 3 gennaio 2008, n.
52 anno LIII.
46.ISFOL “Il punto su… Il lifelong learning nel quadro delle politiche comunitarie
2007-2013”, febbraio 2007.
47.Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato
Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni su “L’apprendimento
permanente per la conoscenza, la creatività e l’innovazione”, Progetto di relazione
congiunta 2008 del Consiglio e della Commissione sull’attuazione del programma
di lavoro Istruzione e formazione 2010, del 12 novembre 2007, COM(2007) 703
definitivo.
48.Rapporto ISFOL 2007, novembre 2007.
49.Ministero del lavoro e della previdenza sociale - Occupazione e forme di lavoro
precario, novembre 2007.
50.Eurispes: Rapporto Italia 2008, gennaio 2008.
51.Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee, su “Modernizzare i
Servizi pubblici dell’impiego per sostenere la strategia europea per l’occupazione”,
del 13 novembre 1998, COM(98) 641.
52.Linee guida della Commissione europea sulla crescita e l’occupazione (2005-2008)
inclusa una Raccomandazione e Proposta di Decisione per il Consiglio dell’Unione
europea, del 12 aprile 2005, COM(2005) 141 fin.
53.Formez: “I livelli essenziali delle prestazioni. Questioni preliminari e ipotesi di
definizione”, a cura di Francesca Zampano, 25 settembre 2006.
i focus di xformare
121
SECONDA PARTE:
Analisi comparata dei sistemi
di flexicurity in Europa
di Marco Vittore Capitini
i focus di xformare
123
PREMESSA
Con il termine “flexicurity” si intende un nuovo modo integrato di guardare alla flessibilità ed alla sicurezza del mercato del lavoro. Ciò deriva dalla consapevolezza che la globalizzazione ed il progresso tecnologico stanno rapidamente modificando i bisogni dei lavoratori
e delle imprese. Quest’ultime sono nella costante pressione di adattare e sviluppare i loro
prodotti e servizi più rapidamente, al fine di rimanere nel mercato del lavoro, richiedendo
al contempo una maggiore domanda di lavoratori con abilità e prontezza al cambiamento.
Questi, allo stesso tempo, sono consapevoli che i processi di ristrutturazione aziendale non
si realizzano accidentalmente, ma stanno diventando un elemento della vita professionale
quotidiana.
Gli strumenti specifici di tutela del posto di lavoro possono rivelarsi non più sufficienti,
addirittura talvolta appaiono controproducenti. Per pianificare la vita professionale e quella
personale, i lavoratori hanno bisogno di un nuovo concetto di sicurezza, tale da consentire la loro permanenza al lavoro in questo nuovo contesto economico e sociale. I nuovi
strumenti di tutela devono andare oltre alla circostanza lavorativa specifica, assicurando
la transizione verso nuove opportunità professionali. La regolamentazione del mercato del
lavoro può essere quindi più o meno flessibile, dipendendo da molteplici fattori. Nel grafico
riportato vengono messi a confronto dieci sistemi di altrettanti Paesi, con una scala di punteggio in cui la maggiore flessibilità è caratterizzata da valori bassi, mentre quelli più elevati
costituiscono i mercati del lavoro più rigidi: come metro di riferimento è stata evidenziata
la Danimarca.
Fonte: Banca Mondiale
Da quanto illustrato, si evince come la flexicurity sia l’elemento in grado di promuovere
la combinazione tra mercati del lavoro flessibili con elevati livelli di occupazione e di protezione sociale, ed è vista di conseguenza come la risposta al dilemma europeo di mantenere
e migliorare la competitività, preservando al contempo il proprio modello sociale.
i focus di xformare
125
seconda
PRIMA parte
La flexicurity può essere definita, più precisamente, come una strategia volta ad incrementare, in un contesto condiviso, da una parte la flessibilità dei mercati del lavoro, delle
organizzazioni ad esso collegate e delle relazioni industriali, dall’altra la sicurezza del reddito e quella occupazionale. Tale concetto ci porta, da un approccio basato sulla certezza del
lavoro ad un approccio verso l’occupabilità e la transizione professionale. La promozione
di mercati del lavoro flessibili ed in grado di garantire elevati livelli di sicurezza sarà effettiva solo se ai lavoratori verranno concessi gli strumenti per adattarsi al cambiamento e
per conseguire i progressi durante la vita attiva. A tal proposito, il modello della flexicurity
comprende una forte enfasi sulla politiche attive per l’occupazione, sulla formazione permanente, sull’approccio personalizzato ai soggetti in cerca di ricollocazione professionale,
sul supporto alle pari opportunità e all’uguaglianza tra donne e uomini. I principi di base
all’origine dell’approccio alla flexicurity sono fortemente in linea con gli elementi centrali
della strategia europea per la crescita e l’occupazione. La Strategia di Lisbona così rivisitata
si basa su elevati livelli formativi della forza lavoro; in particolare la linea guida 21 sottolinea il bisogno di promuovere la flessibilità in combinazione con la tutela occupazionale,
riducendo la frammentazione del mercato del lavoro, tenendo al contempo in considerazione il ruolo svolto dai partner sociali.
Ciascuno Stato membro ha una specifico contesto occupazionale e culturale e per questo
motivo la Commissione europea non mira alla realizzazione di un unico ambiente, bensì di
un percorso condiviso che permetta di adottare e di armonizzare una serie di misure verso
la flexicurity. In preparazione della Comunicazione (presentata nel mese di giugno 2007)
per l’individuazione di principi comuni, la Commissione ha condotto un vasto processo
di consultazione che ha coinvolto gli Stati membri, le organizzazioni sindacali, l’opinione
pubblica, nell’individuazione di quattro componenti legati ad esistenti linee guida e priorità
presenti nella rinnovata Strategia di Lisbona.
Sulla base di questi quattro elementi (relazioni contrattuali, politiche attive per l’occupazione, sistemi per l’apprendimento permanente e per la protezione sociale) è stata condotta
un’analisi comparata tra i principali paesi dell’Unione europea, per rilevare lo stato dell’arte
del mercato del lavoro, assieme all’implementazione “in progress” dei principi della flexicurity, per la realizzazione di un nuovo modello sociale europeo.
126
IL SISTEMA DI FLEXICURITY
IN DANIMARCA
1.
Introduzione
A partire dal 1993 il mercato del lavoro danese ha vissuto un periodo estremamente positivo. Nel 2006, il tasso di disoccupazione ufficiale ha raggiunto i livelli più bassi registrati
dal 1975; di converso il tasso di occupazione risulta essere attualmente uno dei più elevati
tra i Paesi dell’Unione europea, generando una diffusa attenzione internazionale. Per questo
motivo l’OCSE ha citato la combinazione danese di un mercato del lavoro flessibile, assieme
ad un rilevante sistema di protezione sociale, come un modello per altri Paesi. Di concerto
con la strategia europea per l’occupazione (SEO) e in rapporto ad altre nazioni dell’Unione
quali la Germania e la Francia, la Danimarca è stata considerata come l’esempio principale
per combinare un’economia dinamica, elevata occupazione e sicurezza sociale. Nel dibattito
internazionale in corso sulla flexicurity, i riferimenti a tale Paese sono numerosi.
Nell’agenda politica danese, il termine è relativamente nuovo ed è diventato universalmente conosciuto dopo il “timbro” di accettazione conferito dall’Organizzazione per la
Cooperazione e lo Sviluppo Economico nell’estate del 2004. Adesso tale concetto è sovente
utilizzato ad esempio nel Programma Nazionale di Riforma della Danimarca, assieme ai
relativi rapporti intermedi.
Inoltre, anche tra i partner sociali la diffusa consapevolezza della positiva correlazione tra
mercati del lavoro flessibili, sicurezza sociale e politiche attive per l’occupazione, sta prendendo piede, con la crescita della convinzione comune (tra i principali stakeholders di riferimento)
che elevati livelli di protezione sociale sono la precondizione per un mercato del lavoro basato
sulla flessibilità. Ciò inoltre implica che la costituzione di limiti e di barriere sulla sicurezza
sociale conduce solamente ad un sistema più rigido.
2.
li elementi costitutivi del sistema di flexicurity
G
danese
2.1.Disciplina del mercato del lavoro
Nell’esposizione che generalmente si traccia sul sistema occupazionale danese, si enfatizza generalmente come il livello complessivo di tutela dell’occupazione nel Paese sia di
basso profilo e comparabile a sistemi liberistici, quali quelli del Regno Unito. Inoltre, questo
ridotto livello di protezione è una caratteristica di “vecchia data” del mercato del lavoro da-
i focus di xformare
127
seconda
PRIMA parte
nese che risale all’Accordo Generale tra i partners sociali al termine dello sciopero generale
del 1899. Il così nominato “Semptemberagreement” ha stabilito i diritti per il datore di lavoro nel gestire la propria impresa (includendo la possibilità di assunzioni e di licenziamenti),
mentre al lavoratore sono state riconosciute le tutele sindacali garantite dalle associazioni di
categoria, in tema di negoziazioni sull’orario e sulle condizioni di lavoro. Una delle caratteristiche del mercato del lavoro della Danimarca è proprio la ridotta garanzia occupazionale,
rimasta intatta fino ad oggi.
La disciplina della tutela occupazionale e la costituzione di regole inerenti i congedi sono
di conseguenza lasciate per gran parte all’autonomia dei partner sociali e, come risultato di
ciò, un’analisi ravvicinata della protezione del lavoro nel mercato danese rivela le differenti
garanzie variabili secondo i gruppi ed i settori di lavoro. A titolo di esempio, nel settore
edilizio i congedi possono essere esclusivamente giornalieri, mentre tra gli operai questi
risultano essere simili ai permessi concessi agli impiegati.
Per quanto riguarda i licenziamenti, l’allontanamento degli impiegati è regolamentato dalle
negoziazioni specifiche tra i partners sociali, mentre per gli operai sussistono accordi generali,
sebbene anche per i primi sussistano condizioni limitative riguardanti i termini di preavviso,
che dipendono dall’anzianità di servizio del lavoratore. Se questa risulta essere inferiore a tre
anni, il preavviso è di tre mesi, fino ad un massimo di sei mesi nei confronti di un’anzianità
superiore a nove anni. Per alcune categorie specifiche è inoltre necessaria la produzione di un
giustificato motivo, basato sulle circostanze dell’impresa o su negligenze del singolo.
Un aspetto interessante è dato dalla totale assenza di regole per i dipendenti del settore
pubblico, che generalmente sono disciplinati dalle stesse regole vigenti nel privato. Un’eccezione a tale sistema si riscontra in una minoranza di dipendenti pubblici, che conservano
ancora lo status di “servitori statali”, che godono di regole differenti, sebbene nelle ultime
decadi è stato avviato il graduale ritiro di questa categoria dai dipendenti statali.
2.2.
Le politiche del mercato del lavoro
A partire dal 2006 sono state avviate una serie di riforme strutturali, implicanti diversi
cambiamenti nell’organizzazione del mercato del lavoro della Danimarca. I 14 distretti del
mercato del lavoro (ognuno amministrato da un direttore e da un consiglio tripartito) hanno
iniziato ad essere sostituiti da cinque regioni di dimensioni più vaste, amministrate con le
stesse modalità, sebbene queste risultino essere ridotte. La riforma quindi implica che il ruolo del governo locale nell’implementazione delle politiche occupazionali debba aumentare,
con una simmetrica riduzione del ruolo svolto dalle parti sociali.
A livello delle municipalità, la riforma ha realizzato nuovi centri per l’impiego, uno per
ciascuna di esse, con la responsabilità sia verso i soggetti assicurati che verso i disoccupati
privi di tutela, combinando le responsabilità attualmente in carico alle municipalità (settore
dell’assistenza sociale) con quelle dei servizi pubblici per l’impiego. Il modello è di conseguenza un ibrido tra un sistema singolo e quello a due serie.
128
Il sistema di flexicurity in Danimarca
Il principale vantaggio del nuovo sistema istituzionale è di consentire un maggiore coordinamento e cooperazione tra gli impiegati statali del sistema di collocamento precedente
e la sezione di assistenza sociale delle municipalità. Di conseguenza, le competenze del
precedente organo (focalizzate sulla domanda di lavoro) e quelle degli assistenti sociali
(incentrate sulle problematiche di natura sociale degli individui) vengono unite e gestite nel
loro insieme, nei nuovi centri per l’impiego.
La riforma dovrebbe inoltre consentire un sistema amministrativo più trasparente e ridurre il bisogno di “smistare” sia i disoccupati che le imprese da un ufficio pubblico all’altro,
dato che inizialmente i centri per l’impiego hanno il compito di trattare tutte le tematiche
connesse al mercato del lavoro.
Un altro elemento positivo è dato dalla maggiore semplicità nella catena di comando dal
livello nazionale a quello locale. Inoltre un punto importante è che la base legale per l’adozione di politiche attive per l’occupazione viene inclusa in un singolo atto, mentre nella situazione attuale sussistono differenti elementi normativi suddivisi tra Stato e municipalità.
Sebbene tale riforma sia stata, senza particolari sorprese, supportata fortemente dai rappresentanti dei governi locali, essa ha incontrato notevoli ostacoli e critiche sia dai partners
sociali che da un numero di osservatori indipendenti, che hanno evidenziato alcuni elementi
di sotto descritti. A livello locale, il carattere “ibrido” dei nuovi centri per l’impiego con due
categorie di staff (impiegati statali e locali) e con una corrispondente gestione divisa, può
creare problemi nell’implementazione della riforma. Considerato il limitato ambito dimensionale del mercato del lavoro, sussiste inoltre il rischio che le politiche del lavoro diventino
troppo locali nell’individuazione dei focus, senza prendere in considerazione le disparità
regionali. Un importante aspetto della nuova organizzazione territoriale è naturalmente
quello di ridurre questo rischio, ma il problema è di valutare se le municipalità siano capaci
di superare gli interessi locali. Per le aree territoriali più vaste e per i soggetti con ridotte
competenze professionali, gli svantaggi prodotti da una focalizzazione delle responsabilità
più ridotta sono probabilmente limitati. Comunque, circa la metà delle nuove municipalità
ha meno di 50.000 abitanti e nei loro confronti (e per i soggetti con un livello di istruzione
superiore) la porzione geografica di responsabilità dei nuovi centri per l’impiego potrebbe
essere troppo ridotta. Inoltre, le dimensioni contenute di alcuni di questi centri implicano
il rischio di mancanza di competenze specializzate, in riferimento a soggetti specifici del
mercato del lavoro. Anche in questo caso gli individui con maggiori capacità possono essere
citati a titolo di esempio. Nella riforma il rischio è di essere assistiti attraverso l’estensione
della collaborazione con gli operatori privati e, mentre ciò può risolvere il problema dell’assenza di competenze nei più piccoli centri per l’impiego, questo comporta altresì l’assunzione di interrogativi sulle capacità specifiche richieste per la gestione di tali operatori.
A livello regionale, l’indebolimento dei centri locali per il mercato del lavoro comporta
il rischio dello smantellamento della tradizione di detenere un piano centrale per la realizzazione di un migliore incrocio tra la domanda e l’offerta di lavoro regionale. Riguardo
l’implementazione della strategia nazionale per il mercato del lavoro e le politiche per l’occupazione, la riforma da una parte incrementa il potenziale per lo sviluppo di tale sistema,
i focus di xformare
129
seconda
PRIMA parte
ma dall’altra parte il Paese detiene una lunga tradizione di autodeterminazione a livello locale (le municipalità gestiscono il sistema di tassazione). C’è quindi il rischio che le nuove e
più ampie autorità locali pongano maggiore attenzione ad interessi politici zonali, piuttosto
che a strategie formulate a livello nazionale.
2.3.
La strategia di lifelong learning
Oltre alla tutela occupazionale fornita dalle politiche attive per l’occupazione, il sistema educativo danese svolge inoltre un ruolo principale nel funzionamento del modello di
flexicurity della Danimarca. Anche in questo contesto i partners sociali sono fortemente
coinvolti e istituzionalmente impegnati nella pianificazione e nello sviluppo delle politiche educative, in particolare nel sistema di formazione continua (CVT). Una caratteristica
istituzionale specifica di tale sistema è quella di fornire servizi e formazione sia verso gli
occupati che verso i disoccupati. Nell’ambito della responsabilità del Ministero del lavoro
(adesso Ministero dell’educazione), ma gestita principalmente dai partners sociali, il sistema
di formazione continua per i disoccupati è stato costituito nel 1960, mentre il corrispondente impianto rivolto ai lavoratori risale a cinque anni dopo (1965).
A partire dalla metà degli anni ottanta, accordi collettivi hanno incluso anche intese sull’educazione, garantendo generalmente ai lavoratori due settimane di congedi all’anno per
partecipare a percorsi di sviluppo delle proprie competenze. Sebbene, come visto, i partners
sociali siano i principali pianificatori ed amministratori del sistema di formazione continua,
lo Stato è il principale finanziatore, esternalizzando i costi di formazione ed educazione
dalle imprese, svolgendo così indirettamente da sussidio alla competitività dell’industria
danese. A risultato parziale di tale gestione e con i diritti diffusi di intervento nella CVT, la
Danimarca ha conseguito per un lungo periodo di tempo le migliori performances europee
in merito alla partecipazione alla formazione continua.
Dato che il sistema formativo dipende soprattutto da risorse pubbliche, le attività correlate sono maggiormente dirette a fornire competenze generali piuttosto che specifiche,
migliorando la flessibilità funzionale del mercato del lavoro interno. Inoltre, consentendo ai
lavoratori disoccupati di migliorare le proprie capacità durante i periodi di crisi economica,
le imprese sono in grado di detenere una posizione maggiormente competitiva una volta che
le condizioni economiche migliorino.
Di conseguenza, il sussidio di disoccupazione e il sistema di formazione continua per gli
adulti risultano sviluppare la mobilità, generando flessibilità numerica e funzionale nel mercato del lavoro e, in questo caso, i benefici di welfare e i relativi servizi possono essere percepiti
non come impedimenti o barriere, ma come investimenti in un contesto occupazionale adattabile e duttile. Recentemente, i maggiori sviluppi in questo settore sono collegati alle negoziazioni generali tra i partners sociali avviate nella primavera del 2007, nelle quali i temi della
formazione continua e permanente sono considerati come elemento centrale di discussione.
130
Il sistema di flexicurity in Danimarca
2.4.
Organizzazione dei sistemi di protezione sociale
La caratteristica principale del sistema di protezione sociale della Danimarca è lo sviluppo e la realizzazione di un impianto a due rami, uno per gli occupati e per i disoccupati, e
l’altro verso quei gruppi senza alcun legame al mondo del lavoro. Entrambi i sistemi hanno,
sin dalla fine del’Ottocento, la sicurezza sociale come obiettivo primario; da allora e durante
gli ultimi cento anni, tali sistemi si sono sviluppati fino ai giorni nostri.
Il sistema danese di assicurazione contro la disoccupazione è basato sull’apparato denominato “Ghent”, consistente in 31 fondi assicurativi riconosciuti dallo Stato, dieci dei quali
operanti in specifici settori del mondo del lavoro, la cui partecipazione è pertanto rivolta a
soggetti impiegati in determinati ambiti lavorativi; tredici di tali fondi operano anch’essi in
specifici settori, ma consentono l’iscrizione anche di imprenditori e di liberi professionisti
impiegati in tale contesto; tre di essi sono fondi trasversali (possono parteciparvi tutte le
categorie di lavoratori e i disoccupati); quattro sono fondi per la disoccupazione, mentre
uno ammette soltanto l’autoimpiego. Quando un soggetto si muove da un fondo all’altro,
vengono contestualmente trasferiti i sussidi di disoccupazione. C’è da sottolineare come la
maggior parte di questi fondi siano collegati ad associazioni sindacali.
L’attuale sistema per il supporto economico dei disoccupati risale alla vasta riforma dei
sussidi contro la perdita del lavoro del 1970, nella quale lo Stato ha assunto la responsabilità
per il finanziamento dei costi aggiuntivi causati da incrementi disoccupazionali. I membri
dei fondi correlati sono comunque obbligati a pagare un contributo determinato di adesione,
indipendentemente dal loro stato professionale.
Il meccanismo di finanziamento implica che la percentuale della partecipazione pubblica
dipenda dal totale dei disoccupati. In periodi di crisi, come quelli dei primi anni Novanta,
la quota governativa ha raggiunto l’80%, diminuita poi al 50% a seguito della ripresa economica.
Il rapporto che intercorre tra l’assicurazione contro la disoccupazione, la protezione occupazionale e le politiche attive del lavoro è spesso evidenziato come una delle principali
caratteristiche del modello danese di flexicurity, secondo la seguente configurazione:
•mercato del lavoro flessibile con un elevato livello di flessibilità numerica
indicata dall’alta percentuale dei flussi di lavoro che entrano e fuoriescono
dalla disoccupazione;
•basso livello di protezione occupazionale, che consente ai datori di lavoro
di adattare la propria manodopera alle mutate condizioni economiche;
•generoso sistema di supporto economico per i disoccupati;
•politiche attive del lavoro mirare a implementare le competenze degli
individui, che non risultano essere in grado di rientrare autonomamente
nel mondo del lavoro dopo un periodo di disoccupazione.
i focus di xformare
131
seconda
PRIMA parte
Il mercato del lavoro danese è spesso descritto come il “triangolo d’oro”, come risulta
dallo schema di sotto riportato.
Il modello infatti è in grado di combinare un’elevata mobilità lavorativa con una diffusa
sicurezza sociale verso i disoccupati, assieme all’utilizzo di politiche attive per l’occupazione. Tale mobilità (misurata come mobilità professionale, creazione e cessazione di lavoro) è
marcatamente elevata, se comparata con gli altri Paesi dell’Unione europea
3.
Ulteriori elementi di analisi
L’esperienza danese mira quindi alla fattibilità di un “sistema occupazionale ibrido” combinando da una parte le tradizionali caratteristiche di un mercato del lavoro liberale con
poche restrizioni in tema di contrattazione, assieme ad un ragionevole livello di protezione
economica dei salari individuali, combinando inoltre diversi elementi di rilievo, tra i quali
il sistema di protezione sociale con politiche attive per l’occupazione, per tutelare i soggetti
dai costi potenziali di un basso livello di sicurezza lavorativa. A tale riguardo, il modello
rappresenta un’interessante alternativa all’idea comune di rendere le imprese più responsabili verso il mondo del lavoro, sviluppando un alto livello di protezione sociale.
Comunque, si dovrebbe sempre ricordare come il modello danese di flexicurity è il risultato di un lungo processo storico che ha comportato una serie di negoziazioni e compromessi tra i partners sociali, l’evoluzione del sistema di welfare e, in anni recenti, il rafforzamento
graduale di un ruolo più attivo nello sviluppo delle politiche occupazionali. Il modello è di
132
conseguenza un primo esempio della versione specifica danese dell’economia negoziata,
sebbene non risulti immune alle sfide della globalizzazione.
NEL REGNO UNITO
1.
Introduzione
Il termine flexicurity è raramente ascoltato nel dibattito in corso nel Regno Unito; comunque, sebbene rimanga quasi oscuro, la politica nazionale è fondata su molti degli stessi
principi, specialmente in relazione alla flessibilità.
Il Regno Unito si è orientato per un lungo periodo verso un sistema economico dinamico
e competitivo, basato su un mercato del lavoro flessibile, su negoziazioni collettive elastiche e sull’utilizzo di politiche attive per l’occupazione. Comunque, in termini di “sicurezza”
esistono diverse differenze in rapporto ai Paesi dell’area scandinava, con i sussidi per la
disoccupazione significativamente ridotti, al fine di incentivare la ricerca di nuove opportunità professionali.
Fin dalla metà degli anni Ottanta, il Governo ha adottato forti misure per incrementare
la flessibilità del mercato del lavoro. Fondamentalmente, ciò significa estrema libertà per
i datori di lavoro nelle procedure di assunzione e di licenziamento. Allo stato attuale, il
Paese è secondo solo agli Stati Uniti nel detenere la legislazione più ridotta in termini di
protezione occupazionale e questo aspetto è la principale caratteristica del modello liberale
anglosassone.
A partire dal 1997 è stata introdotta una serie di riforme per migliorare l’accesso ad
accordi di lavoro ancora più flessibili, pur con l’incremento dei diritti dei lavoratori: una
vasta flessibilità dovrebbe ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, migliorando le
condizioni occupazionali specialmente nei confronti di coloro che non hanno un contratto
a tempo indeterminato.
Il Governo laburista ha introdotto un approccio efficace per l’attivazione di un set di politiche attive per l’occupazione, nell’ambito del Programma New Deal. I soggetti disoccupati
sono adesso descritti come “cercatori di lavoro”, che li rende titolari di una serie di diritti e
di responsabilità, a supporto dell’individuazione di nuove opportunità professionali. Dall’altra parte, sempre il Governo supporta i disoccupati nell’individuare posti di lavoro specifici,
i focus di xformare
133
seconda
PRIMA parte
mediante un percorso di assistenza personalizzata. Attraverso l’adozione di queste misure, il
Regno Unito sta vivendo uno dei tassi di occupazione più elevati fin dal 1971. Attualmente,
detiene una percentuale di occupati pari al 74,5%, con un tasso di disoccupazione del 5,5%.
Un’altra importante differenza tra il Paese e le nazioni scandinave riguarda le opportunità per l’apprendimento permanente. La forza lavoro nazionale è caratterizzata da un basso
profilo di istruzione, se comparato con gli standard internazionali. Ciò ha comportato l’investimento nel sistema scolastico con l’adozione di provvedimenti rivolti al miglioramento
dell’istruzione di base e di quella superiore. Inoltre, la differenza forse più importante tra il
Regno Unito e i Paesi nordici risiede nella ristrettezza geografica e nella diversità culturale
di questi ultimi: l’insieme delle popolazioni della Finlandia, Norvegia, Danimarca e Svezia
raggiunge circa 24 milioni di persone, mentre il Regno Unito conta 60 milioni di abitanti. In
secondo luogo (e collegato al primo aspetto) il dialogo sociale efficace ed istituzionalizzato
tra i sindacati e i datori di lavoro ha svolto nei paesi scandinavi un ruolo cruciale nella
contrattazione collettiva, creando le condizioni per un mercato del lavoro caratterizzato da
un elevato costo del lavoro e da una flessibilità estrema. Di converso, nel Regno Unito, il
peso sindacale nel settore privato è estremamente basso e i datori di lavoro sono riluttanti a
qualsiasi incremento del costo del lavoro stesso.
2.
li elementi costitutivi del sistema di flexicurity
G
inglese
I governi che si sono succeduti negli anni hanno posto come priorità e successivamente
coltivato, un mercato del lavoro estremamente flessibile, sia per i datori che per i lavoratori.
Per i primi, sussistono poche regole da osservare, poiché i governi hanno reso la contrattazione ed il potere di assunzione e di licenziamento facili da gestire. In relazione a ciò nel
Paese il costo del lavoro è relativamente ridotto e c’è una bassa imposizione fiscale. I dati
forniti da rapporti dell’OECD denotano come la protezione occupazionale sia ridotta, misurata come un aggregato di tre differenti misure: la protezione dei lavoratori a tempo indeterminato contro i licenziamenti individuali, specifiche richieste per i licenziamenti collettivi
e disciplina dei rapporti di lavoro a tempo determinato. Fondamentalmente, ciò è basato sul
principio che un mercato del lavoro semplificato è in grado di sviluppare la competitività,
concedendo ai datori di lavoro la libertà di espandere o ridurre il proprio personale in base
alle esigenze della domanda e dell’offerta. Mentre i rapporti individuali sono di breve durata, maggiori opportunità occupazionali sono create a livello aggregato.
Per i lavoratori, l’ultimo decennio si è caratterizzato per le numerose misure per la promozione della flessibilità della contrattazione individuale, al fine di ridurre la segmentazione del
134
Il sistema di flexicurity nel Regno Unito
mercato del lavoro, così come di adottare nuove misure per la lotta a varie forme discriminatorie. A partire dal mese di aprile del 2003, i genitori con figli al di sotto dei 6 anni di età,
o 18 in caso di disabilità, hanno il diritto di richiedere un impiego maggiormente flessibile.
Ciò ha permesso la modifica dell’orario di lavoro, sia su base temporanea che permanente,
garantendo una tutela maggiore e più tempo a disposizione per i figli. Il 2006 ha visto anche l’introduzione della legge sul lavoro e sulle famiglie, che aumenta i diritti dei genitori e
si prende cura di garantire un maggiore tempo libero, qualora necessario. Questo si estende
anche alla maternità e ai periodi per l’adozione, consente ai padri lavoratori un nuovo diritto
ai congedi parentali (alcuni dei quali retribuiti) e introduce misure per la gestione dei permessi
e delle retribuzioni.
Recentemente (ottobre 2006) il Governo ha introdotto la legislazione che rende illegale
la discriminazione sulla base dell’età. Il precedente limite di licenziamento è stato rimosso in
modo da consentire ai lavoratori anziani l’accesso agli stessi diritti dei lavoratori più giovani.
2.2.Le politiche del mercato del lavoro
Sebbene siano state condotte una serie di azioni di notevole importanza per lo stato
sociale e la lotta alla povertà, con l’introduzione nel 1998 del programma New Deal, il
Regno Unito ha posto le basi per la realizzazione di un programma di politiche attive per
l’innalzamento dei livelli occupazionali. Alla base di tutto sussiste un insieme di diritti e
di responsabilità per i soggetti in cerca di lavoro. Ciascun individuo nell’ambito di tale
programma riceve un percorso di assistenza personalizzata, in grado di supportarlo nell’accesso al mondo del lavoro o, in alternativa, nell’implementazione delle proprie capacità
professionali. Qualora il beneficiario dimostri scarso interesse alle misure adottate nei suoi
confronti o non si attivi per la ricerca di un lavoro, si trova nelle condizioni di perdere il
proprio sussidio di disoccupazione.
Esistono sei tipologie di New Deal, ciascuna delle quali diretta a specifiche categorie di
soggetti in particolari condizioni, con le principali differenze trasversali che riguardano il
periodo necessario per entrare a far parte del programma, oltre alla sua obbligatorietà o
meno.
Il Governo ha manifestato l’esigenza di raggiungere un tasso di occupazione pari all’80%
e, come risultato, sta introducendo una serie di riforme specifiche dirette ai soggetti percettori del sussidio di incapacità (Incapacity Benefit – IB) ed alle famiglie monoparentali,
al fine di indirizzarle verso il mercato del lavoro. L’Agenda di Riforma dello Stato Sociale
è stata introdotta negli ultimi anni con la pubblicazione del Libro Verde nel gennaio del
2006, assieme alla realizzazione del disegno di riforma del sistema di welfare (luglio 2006).
Ciò sottolinea la necessità di rivolgersi a coloro che dipendono esclusivamente dal sussidio
per incapacità. Poiché tale supporto sparirà a partire dal 2008, verrà costituito un nuovo
strumento di supporto, denominato ESA, composto da due strumenti rivolti rispettivamente
a coloro giudicati in grado di lavorare e a quelli considerati inabili.
i focus di xformare
135
seconda
PRIMA parte
Il Governo ha inoltre stabilito di raggiungere entro il 2010 la percentuale del 70% di
famiglie monoparentali al lavoro. Attualmente sono stati conseguiti risultati lusinghieri,
grazie al successo del programma New Deal specifico per questa categoria di persone, che
raddoppia le possibilità di ricollocazione professionale per coloro che vi partecipano.
2.3.La strategia di lifelong learning
La spesa totale per l’educazione è cresciuta dal 4,5% del 1997 al 5,5% del prodotto interno lordo per il biennio 2003-2005. Ciò riflette l’interesse e la maggiore considerazione
del tema nel Regno Unito, ma anche la riduzione degli investimenti che si è protratta nel
tempo, adottata dai precedenti Governi. Malgrado i progressi compiuti nel sistema educativo
nazionale, almeno un terzo di tutta la popolazione risulta denunciare un rilevante deficit
culturale. Per questo motivo, la formazione permanente ha assunto un ruolo fondamentale.
Il Libro Bianco sull’Educazione (marzo 2006) sottolinea il processo di riforma in atto delle
strutture educative e formative del Regno Unito, evidenziando sei temi:
•sistema specializzato centrato sull’occupabilità;
•sistema in grado di venire incontro alle esigenze dei datori di lavoro;
•strategia nazionale per l’insegnamento e l’apprendimento nell’educazione
superiore;
•quadro logico in grado di diffondere le esperienze di successo e ridurre i
fallimenti;
•nuovi rapporti con le università e i college, con relativa riforma del
meccanismo di finanziamento e di supporto.
Particolarmente significativa nella riforma è la proposta di un nuovo Quadro delle Qualifiche e dei Curricula (QFC), che introduce un sistema unitario basato sull’acquisizione di
crediti, per garantire a tutti i soggetti lo sviluppo di competenze da tutti gli elementi per
l’apprendimento. Infine, il Regno Unito detiene un ottimo livello nei sistemi di educazione
superiore, specialmente per gli studenti più volenterosi e capaci. Comunque, una rapida
crescita nella partecipazione ai percorsi di educazione universitaria, avviatasi negli anni
Ottanta, non è stata supportata dal necessario finanziamento, con il risultato di una bassa
percentuale di soggetti in grado di terminare il ciclo di studi.
2.4.Organizzazione dei sistemi di protezione sociale
Attualmente esistono tre forme principali di sussidio erogate dallo Stato: il Jobseeker
Allowance (JSA), l’Income Support (IS) e l’Incapacity Benefit (IB).
136
Il sistema di flexicurity nel Regno Unito
•Per avere diritto al JSA, i soggetti (con età superiore a 18 anni) devono
essere capaci e in grado di mettersi nelle condizioni per una ricerca attiva
di occupazione. I beneficiari comunque possono lavorare per meno di 16
ore alla settimana e ricevere ugualmente tale sussidio;
•l’Income Support è un sussidio per coloro che rientrano tra i 16 e i 59
anni di età e sono titolari di un reddito molto basso, sia che lavorino o no
per almeno 16 ore settimanali. Anche qui l’erogazione dipende dalla
realizzazione di interviste motivazionali nei centri per l’impiego, a meno
che il soggetto non appartenga ad una famiglia monoparentale, sia
malato o disabile;
•l’Incapacity Benefit può essere sia di breve che di lunga durata. Il primo
viene erogato verso coloro che non sono in grado di ricevere l’indennità
di malattia dal loro datore di lavoro, hanno pagato contributi al fondo di
assicurazione nazionale e non sono in grado di esercitare un’attività
professionale per quattro giorni alla settimana, a causa della loro
disabilità. La riforma di tale sussidio mira alla riduzione dell’ammontare
concesso ai beneficiari, per eliminare il circolo vizioso di assenza dalla
vita lavorativa attiva.
Per coloro che sono occupati, il Governo si serve di sussidi per garantire che il “lavoro
paghi”. Questa espressione serve per stimolare gli individui ad entrare nel mondo del lavoro,
sebbene con retribuzioni molto ridotte. Il salario nazionale minimo garantito supporta i
lavoratori, assicurando un livello minimo di retribuzione. In aggiunta il Regno Unito affianca le persone a muoversi da un rapporto di lavoro a tempo parziale verso quello a tempo
indeterminato.
Le erogazioni di prestazioni sociali per coloro che non svolgono alcuna attività lavorativa sono disegnate per offrire le garanzie minime, piuttosto che un sistema di mantenimento
di un reddito che allontani i soggetti dal mondo del lavoro.
3.
Fin dagli anni Ottanta, il Regno Unito ha mirato a realizzare un’economia dinamica,
competitiva, con alti livelli occupazionali. Gli elementi chiave sono stati la competitività
sulla base di un mercato del lavoro efficiente, poco regolamentato e di basso costo. Questo
risulta essere uno degli elementi importanti per effettuare un approccio alla flexicurity.
Nonostante i progressi compiuti, ci sono ancora numerose tematiche da affrontare. Basandosi sul nesso tra ridotta tassazione e scarso investimento nelle risorse umane, il Regno
Unito detiene una lunga storia di limitati investimenti nell’istruzione e nella formazione
i focus di xformare
137
seconda
PRIMA parte
permanente. Il superamento di questo deficit educativo e il raggiungimento delle nazioni più
avanzate in questo settore richiederà parecchi anni.
138
Il sistema di flexicurity in Svezia
IN SVEZIA
1.
Introduzione
Il termine flexicurity in Svezia racchiude un concetto vasto che comprende una serie
di aree, quali la legislazione del lavoro, le politiche occupazionali, il sistema di protezione
sociale e lo sviluppo delle competenze individuali. Le due componenti centrali del modello
svedese sono individuabili nella flexicurity “tout court” e nella flessibilità negoziale, poiché
uno dei principi fondamentali riscontrabili è che esiste una radicata tradizione contrattuale
basata sulla grande capacità dei partner sociali e sulla loro considerevole autonomia dalle
autorità pubbliche; si crea così un contesto istituzionale favorevole per il raggiungimento di
compromessi negoziali mirati a combinare gli elementi produttivi e competitivi delle imprese con le necessità dei lavoratori e con condizioni di lavoro sicure.
La conciliazione del lavoro con le esigenze della vita personale, assieme ad altri aspetti
(quali l’apprendimento permanente, l’assistenza sanitaria, ecc.), rappresentano un altro importante elemento costitutivo della flexicurity svedese, che si esprime mediante una serie
di misure di supporto ad un approccio flessibile alla durata ed al guadagno durante tutta
la vita. L’esperienza locale dimostra che le garanzie stabilite dalla legge o negoziate collettivamente sui sistemi di protezione sociale e la regolamentazione individuale degli orari
di lavoro, devono essere combinati con meccanismi di trasferimento del reddito per ridurre
– in particolari fasi della vita – eccessive decurtazioni salariali, e per limitare così l’impatto
negativo che queste possono avere sul sistema pensionistico, basato sul metodo retributivo.
In tal senso, il modello svedese valorizza i collegamenti e gli effetti correlati tra vari sistemi
quali quello dell’istruzione, il mercato del lavoro e la tutela sociale nel modellare i sentieri
di vita dei singoli individui, limitando l’esclusione sociale.
2.
li elementi costitutivi del sistema
G
di flexicurity svedese
Il modello svedese è caratterizzato dal ruolo centrale condotto dai partner sociali nei
meccanismi di regolamentazione del mercato del lavoro. Il diritto del lavoro è assai ridotto
(in termini di principi e di disposizioni) se comparato con analoghi sistemi europei e la legi-
i focus di xformare
139
seconda
PRIMA parte
slazione afferente è, per la maggior parte dei casi, “opzionale”, ossia molti provvedimenti e
clausole della legislazione del mondo del lavoro sono, totalmente o parzialmente, emendate
dagli accordi collettivi. Questa caratteristica, assieme ad un’elevata partecipazione sindacale,
consente un notevole margine d’azione per la nascita a livello locale di rapporti “ad elevata
flessibilità negoziata”, rendendo possibile una migliore adattabilità al contesto regolatorio
delle esigenze produttive delle imprese ed ai bisogni dei lavoratori: in altri termini, qualsiasi
valutazione sull’impatto della disciplina del mercato del lavoro in Svezia deve, in aggiunta
al diritto del lavoro, considerare il rapporto che intercorre tra la norma e gli accordi collettivi ed il loro contenuto sia a livello di grandi aziende che di piccole imprese.
A differenza degli altri Paesi dove il diritto del lavoro è un terreno di principi inalienabili
e saldi, su cui gli accordi collettivi possono solo integrare alcuni dispositivi, in Svezia alcune
norme (quali la legge sull’orario di lavoro e numerosi paragrafi della legge di protezione
sociale) consentono la realizzazione di accordi che possono modificare su diversi livelli di
importanza la protezione dei lavoratori, realizzando così un sistema estremamente liberale.
In tale contesto è evidente come la Svezia detenga una legislazione poco restrittiva,
che risale al 1974 con la promulgazione della Norma di Tutela Occupazionale (LAS) che,
nonostante alcuni emendamenti, rimane praticamente intatta. La legge presume che, se non
stipulato differentemente, un contratto di lavoro è a tempo indeterminato. Nel caso di risoluzione il datore di lavoro deve fornire una giusta causa o un giustificato motivo, assieme al
preavviso. Sebbene i licenziamenti collettivi per riduzione di personale siano poco vincolati,
essi devono essere condotti secondo il principio dell’anzianità di servizio.
A partire dalla metà degli anni Novanta (1997) sono stati emanati numerosi emendamenti a tale norma, in particolare per la realizzazione di nuove tipologie contrattuali a
tempo determinato (FTC), al fine di incrementare la flessibilità del mercato del lavoro. In
tale contesto, il datore di lavoro ha la possibilità di assumere, per un periodo definito, senza
il bisogno di specificare un particolare motivo, ma con l’obbligo di procedere fino ad un
massimo di cinque contratti stipulati per azienda e con la durata individuale non superiore
a dodici mesi in un periodo di tre anni. L’elemento saliente di questo emendamento è che la
Norma di Tutela Occupazionale non può essere emendata da un accordo a livello industriale
senza essere sottoposta ad una procedura di validazione da organizzazioni centrali.
Durante gli anni Novanta, la Svezia ha sperimentato una crescita significativa dei contratti a termine, in coincidenza con la recessione economica iniziata nel 1992, con una
percentuale di incremento pari al 40% in cinque anni. Generalmente, la forma più comune
di contratto FTC è costituita dall’assunzione in sostituzione di un lavoratore assente per
malattia o infortunio, in aggiunta a particolari tipologie lavorative che hanno una durata
limitata, principalmente nei settori delle costruzioni e della ricerca.
In caso di licenziamenti collettivi dovuti a processi di ristrutturazione industriale, i partner sociali hanno negoziato un accordo per assistere i lavoratori in esubero a trovare rapidamente nuove opportunità professionali, assieme al supporto finanziario. Tali accordi,
riguardanti circa la metà della popolazione attiva, contribuiscono a migliorare la sicurezza
140
Il sistema di flexicurity in Svezia
dei dipendenti, ad aumentare il livello di efficienza dell’incontro domanda/offerta e di mobilità geografica ed occupazionale del mercato del lavoro.
Altro esempio di accordo flessibile in Svezia riguarda la regolamentazione dell’orario di
lavoro. La norma in proposito risalente al 1982 appare particolarmente elastica e consente
ai partner sociali la libertà di negoziare e di redigere diffusi accordi collettivi sulla durata
della prestazione lavorativa. Naturalmente, anche questa norma può essere parzialmente o
totalmente sostituita da negoziazioni individuali a livello di imprese.
2.2.Le politiche del mercato del lavoro
La seconda componente centrale della flexicurity svedese è data dalle politiche per il
lavoro. Fin dai primi anni Cinquanta queste sono state una componente fondamentale nella
stabilizzazione economica nazionale ed hanno svolto un ruolo cruciale nel mantenimento
di alti livelli occupazionali. La politica per il mercato del lavoro in Svezia si articola in una
serie di sistemi di protezione contro la disoccupazione che supportano gli individui durante
il periodo in cui non svolgono attività, assieme ad un vasto ambito di programmi di politiche attive per l’occupazione.
Una delle caratteristiche salienti del modello svedese ha riguardato proprio l’enfasi verso
tali tipologie di politiche, in un sistema in cui la preferenza verso misure di incentivazione al
lavoro ha da sempre prevalso sull’erogazione di sussidi verso i disoccupati. In altri termini, i
due elementi salienti caratterizzanti nelle politiche occupazionali possono essere identificati,
da una parte, nella promozione di misure volte all’integrazione dei disoccupati a scapito
di misure passive; dall’altra parte, ruolo di riferimento individuato nelle imprese nazionali
nell’implementazione delle politiche attive per il lavoro come legittimazione sociale.
I primi anni Novanta hanno mostrato un rapido deterioramento del contesto occupazionale svedese, con tassi di disoccupazione che hanno raggiunto punte estremamente elevate
(8,2% nel 1993); a fronte di questo, il Governo ha deciso di coinvolgere il maggior numero
possibile di persone in programmi di promozione dell’occupazione, raggiungendo il 7%
della popolazione attiva, con l’orientamento delle PAL verso lo sviluppo della mobilità geografica ed occupazionale.
2.3.La strategia di lifelong learning
Il ruolo crescente della formazione permanente nelle politiche attive per l’occupazione
denota l’evidenza e l’importanza che il Governo ed i partners sociali danno ai sistemi di
mobilità occupazionale e allo sviluppo delle competenze lungo tutto l’arco della vita attiva.
Secondo i principali standard internazionali, il percorso e il completamento educativo della
popolazione svedese è chiaramente superiore alla maggioranza dei Paesi dell’Unione europea ed alle nazioni OECD. Alla fine del secolo scorso più del 50% della popolazione adulta
ha conseguito un’educazione superiore, mentre il 30% di essi ha ottenuto una laurea. Nel
i focus di xformare
141
seconda
PRIMA parte
corso dell’anno scolastico 2003–2004, almeno il 45% degli studenti in età compresa tra i
19 ed i 26 anni ha deciso di proseguire il ciclo di istruzione, iscrivendosi all’università. Per
quanto riguarda i lavoratori, fin dal 1974 essi avevano il diritto di fruire di permessi per
motivi di studio e di aggiornamento professionale. La legislazione sulle ferie per motivi formativi è estremamente flessibile e consente ampia discrezionalità agli individui nella scelta
dei percorsi di studio. L’accesso alla formazione è inoltre garantito da un sistema di prestiti
pubblici con tassi di interesse contenuti.
La legge sulle ferie individuali per la formazione ha il duplice scopo di incoraggiare la
mobilità occupazionale e sociale e di facilitare l’accesso ai sistemi di educazione per i lavoratori in possesso di bassi livelli di istruzione. La sua estrema liberalità permette a tutti
i lavoratori con almeno sei mesi di servizio, di scegliere il percorso formativo rispondente
alle loro necessità, senza vincoli sulla tipologia e sulla durata. Le stesse assenze dal lavoro
possono essere flessibili, variando da permessi orari giornalieri alle ferie vere e proprie.
Un’altra caratteristica del sistema educativo svedese è data dalla opportunità di completare il proprio percorso professionale sia con i sistemi tradizionali di formazione sia
con percorsi mirati “on the job”. Sul luogo di lavoro infatti, l’opportunità per il soggetto di
sviluppare le proprie competenze viene vista come un elemento chiave nel processo di apprendimento permanente e per questo motivo nel 2005 è stato rilevato come il 33,5% della
forza lavoro del Paese ha partecipato a diverse tipologie di formazione in azienda.
2.4.Organizzazione dei sistemi di protezione sociale
Il modello svedese è basato sugli obiettivi del raggiungimento della piena occupazione,
della stabilità economica e degli ideali di benessere e di uguaglianza sociale. Il Paese si
caratterizza per avere un sistema sociale basato generalmente sul percepimento di un doppio stipendio familiare, alti livelli occupazionali, ridotta discriminazione di genere, diffuse
politiche per la famiglia, sistemi di protezione sociale orientati sia alla tutela dei figli, sia ai
congedi parentali.
Nell’ampio spettro delle politiche sociali, l’individualizzazione è stata un elemento chiave di tutto il sistema attualmente vigente, con il principio di base incentrato sulla cittadinanza/residenza. Il singolo, non la famiglia, ha rappresentato per molti anni il centro dei
doveri fiscali, ma anche dei benefici e dei diritti sociali. Al fine di comprendere il contenuto
del sistema di flexicurity in Svezia e la specificità del sistema occupazionale, in particolare
gli elevati tassi di occupazione distribuiti su tutte le categorie di età e l’uguaglianza di genere nei profili occupazionali, è necessario approfondire l’analisi del sistema di protezione
sociale. Due caratteristiche appaiono essere determinanti in tema di flexicurity: il sistema
flessibile dei congedi parentali e il sistema pensionistico.
Il sistema svedese dei congedi parentali, introdotto nel 1974, ha sostenuto la crescita della partecipazione femminile al mondo del lavoro e ha contribuito ai mutamenti del mondo
occupazionale stesso. Le donne hanno da allora ridotto l’allontanamento dalla vita attiva,
142
ed il loro tasso di occupazione (con figli al di sotto dei sette anni) è tra i più elevati dei Paesi
OECD. Inizialmente, la durata dei congedi parentali è stata stabilità in sei mesi, estesi poi
a 16 a partire dagli anni Novanta, con la garanzia di rientro nel posto di lavoro e con una
compensazione del reddito pari all’80% del salario.
I congedi parentali rappresentano un elemento di flessibilità laddove le ferie possono, ad
esempio, essere godute per un periodo superiore se si lavora meno giorni alla settimana, con
relativa compensazione del reddito. È interessante notare come tale sistema sia uno dei pochi
diritti sociali non individualizzati, che garantisce anche la possibilità di usufruire di ferie e permessi per la cura di un parente malato e con la compensazione della riduzione del reddito mediante l’erogazione del sussidio di malattia (anch’esso pari all’80% della retribuzione totale).
La riforma del sistema pensionistico nazionale è stata invece motivata dalla esigenza di
incrementare la percentuale della popolazione attiva, per garantire una sua sostenibilità a
lungo termine. Nel giugno del 1994 il Parlamento ha approvato la legislazione che ha sostituito il vecchio sistema di benefici pensionistici (DB) con un nuovo approccio basato sul
principio contributivo (DC). Pertanto il precedente sistema è stato trasformato in due definiti
elementi contributivi (NDC – FD), entrambi basati sulla contribuzione conseguita nel corso
della vita lavorativa, con il tasso pari al 18,5% di tutti i salari. I promotori della riforma sono
stati consapevoli che tale principio può colpire differentemente in base alla distribuzione
dei rischi, riguardanti la carriera professionale e le interruzioni di lavoro, tra i vari gruppi
socio-economici. Per questo motivo la riforma del sistema ha dovuto considerare la diversità
dei percorsi del mercato del lavoro e le eventuali distribuzioni dei rischi, limitando il costo
delle assenze dal lavoro per malattia, congedi familiari, disabilità. Ne è conseguito che tutto
il sistema pensionistico svedese tiene conto di tutti questi aspetti, oltre che della normale
progressione salariale che ciascun individuo ha conseguito.
Sebbene l’attuale contesto non preveda uno specifico limite di età, la pensione non può
mai essere erogata prima del conseguimento di 61 anni e le persone con oltre 67 anni di età
non hanno il diritto di lavorare. Tale sistema si dimostra flessibile, in quanto le annualità
previdenziali possono essere ottenute totalmente o parzialmente, conseguiti i 61 anni e
rimanendo al lavoro. Se il soggetto decide per la continuazione della propria attività professionale, i contributi vengono ricalcolati sul periodo supplementare.
3.
Le elezioni svoltesi nel corso del mese di ottobre 2006 hanno portato il nuovo Governo a
rafforzare le misure di politica attiva del lavoro, in particolare verso l’offerta, principalmente
attraverso l’aumento delle risorse per migliorare il contesto occupazionale, e contemporaneamente mediante la riforma del sistema di assicurazione contro la disoccupazione. Questo
si baserà sul reddito percepito negli ultimi dodici mesi, invece che nei sei mesi, come era
stato stabilito in precedenza.
i focus di xformare
143
seconda
PRIMA parte
In aggiunta, sono state avviate le proposte per la modifica delle regole sui contratti a tempo
determinato, con l’obiettivo principale di rendere possibile la stipula di tali tipologie con lo
stesso datore di lavoro per un periodo non superiore a 24 mesi, nell’arco di un periodo massimo di cinque anni. Viene inoltre aggiunta la possibilità di redigere contratti stagionali, della
durata di dodici mesi, al termine dei quali è assicurata come priorità quella del reimpiego.
NEI PAESI BASSI
1.
Introduzione
I Paesi Bassi possono essere considerati come una delle prime nazioni ad adottare la flessibilità nella promozione del mercato del lavoro. Durante gli anni Novanta il modello olandese ha attirato un notevole interesse sia da parte degli economisti che dei decisori politici
internazionali. Sebbene risulti difficile, da una prospettiva storica, identificare il momento
preciso che ha dato inizio dall’introduzione del modello olandese, molti ricercatori considerano l’accordo di Wassenaar del 1982 come la pietra miliare nella trasformazione dell’economia nazionale e del contesto occupazionale locale. I principali termini dell’accordo hanno
riguardato l’incremento progressivo delle retribuzioni, un maggiore interesse per la tipologia
contrattuale del part time (al fine di consentire una certa redistribuzione dei posti di lavoro
tra occupati e disoccupati), e una marcata flessibilità.
In merito al bilanciamento tra flessibilità e sicurezza, l’approccio corrente adottato dai
Paesi Bassi si focalizza sull’offerta di contratti di lavoro moderatamente flessibili e sull’estensione dei diritti connessi a tali tipologie rispetto alla protezione sociale, alle pensioni ed alla
prospettiva di ottenere una stabilizzazione. Sebbene nel dibattito europeo il rapporto di lavoro
a tempo parziale viene sovente incluso nei contratti flessibili, nel caso olandese esso viene
separato da tale categoria. Infatti, tramite essi, viene offerta ai datori di lavoro la possibilità
di adattare il numero di lavoratori alla domanda proveniente dal mercato; per presentare elementi di flessibilità anche ai dipendenti, a questi viene demandata la possibilità di scegliere
(nel caso del part time) i giorni in cui non lavorare. Oltretutto, la sola differenza con i rapporti
di lavoro a tempo pieno risiede nel ridotto numero di ore stabilite dal contratto. Come stabilito
dalla legge, tutti gli altri termini di entrambi in contratti, quali la retribuzione, le ferie, i congedi, i benefit, il diritto alla pensione, devono essere uguali.
Nel corso del gennaio del 1999 è entrata in vigore la legge sulla Flessibilità e sulla Sicurezza, con lo scopo di creare un effettivo bilanciamento tra la capacità dei datori di lavoro
144
Il sistema di flexicurity nei Paesi Bassi
di amministrare le società in modo meno rigido e l’esigenza di dare agli impiegati la certezza
della retribuzione e del lavoro. Allo stesso tempo le opportunità per avviare un’agenzia di
intermediazione sono state allargate mediante la riduzione delle restrizioni esistenti. Queste
agenzie danno la possibilità ai datori di lavoro di costituire un gruppo “marginale” di lavoratori con tipologie contrattuali flessibili, in modo da reagire alle fluttuazioni economiche
che il contesto presenta.
Per quanto riguarda l’approccio olandese alla flexicurity, c’è da sottolineare come al momento il sistema adottato in Danimarca sia di grande interesse. Gli aspetti della flessibilità
unita ad una bassa protezione contro i licenziamenti, le politiche attive per l’occupazione
adottate, i sussidi di protezione sociale elevati e di breve durata sono considerati dall’Olanda
modellizzabili nel proprio contesto economico e sociale.
Se si compara il Paese con le altre nazioni dell’Unione europea, la conclusione generale
è che la situazione olandese è più o meno nella media in tema di lavoro flessibile e solo
sulla tipologia del part time si denota un livello avanzato di regolamentazione. Per quanto
riguarda la flessibilità, i risultati di un’indagine condotta dalla Fondazione Europea per il
miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro mostrano come i lavoratori olandesi in
media facciano meno straordinario dei loro colleghi europei, non abbiano il “secondo lavoro”, eseguano meno turni, lavorando di meno sia di notte che durante i fine settimana. Se
vengono prese in considerazione le tipologie di lavoro nelle quali una maggiore flessibilità
risulta presente (lavoro a termine, di agenzia, telelavoro), non si riscontra nulla di particolare nel contesto dei Paesi Bassi. Il livello di lavoro temporaneo è lievemente superiore
alla media, con una percentuale su tutto il contesto occupazionale pari al 21%, la stessa
riscontrabile in altri Paesi Ue. Il grafico qui sotto riportato illustra gli elementi salienti della
flessibilità lavorativa olandese in un contesto di raffronto europeo.
Fonte: Fondazione Europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro
i focus di xformare
145
seconda
PRIMA parte
2.
li elementi costitutivi del sistema
G
di flexicurity olandese
2.1.Disciplina della regolamentazione del lavoro
Nel corso del mese di ottobre del 2006 la legge di Disoccupazione è stata modificata: i
maggiori cambiamenti sono relativi alla riduzione del periodo di godimento dei benefici,
per stimolare il soggetto disoccupato alla rapida ricerca di una nuova collocazione professionale. Secondo il governo olandese tale riforma si adatta perfettamente agli inviti mossi
dall’Unione europea in termine di politiche basate sulla flexicurity.
La disciplina riguardante le ore e le modalità lavorative è stata modernizzata nel precedente decennio, e si è orientata in un contesto meno rigido, con regole più elastiche, che
concedono un maggiore ambito di manovra per i datori di lavoro e per i lavoratori nel disciplinare autonomamente una serie di materie, tra le quali la disciplina degli accordi collettivi
di lavoro.
Sempre nel 1996 il Governo ha emendato la legge sull’orario di lavoro per promuovere
lo sviluppo di percorsi professionali maggiormente flessibili. Il nuovo dispositivo ha fornito
maggiori opportunità per i soggetti coinvolti di pervenire ad accordi sull’orario di lavoro,
sempre entro certi limiti. Lo scopo è stato quello di facilitare i lavoratori nel combinare la
loro attività con altre iniziative non retribuite. Nell’ambito di questo dispositivo, ai datori di
lavoro è inoltre richiesto di tenere in considerazione le circostanze e le esigenze individuali
di ciascun dipendente, per non interferire nella vita privata mediante modalità lavorative
discordi e differenti da quanto stabilito. La legge sull’orario di lavoro stabilisce il preavviso
di 28 giorni da comunicarsi al lavoratore in caso di modifiche dell’orario stesso.
Nel 2006 il Parlamento ha concordato la semplificazione di tale norma: ai datori ed ai
lavoratori sono stati concessi maggiori opportunità negoziali sulla durata della prestazione,
e l’incremento da 10 a 12 ore della durata massima lavorativa giornaliera.
Nel luglio del 2000 è stata introdotta la Norma di aggiustamento dell’orario di lavoro, la
quale dà ai dipendenti pubblici e privati il diritto di incrementare o ridurre la durata della
propria prestazione, indipendentemente dalla motivazione apportata. I datori di lavoro possono rifiutare la richiesta di modifica dell’orario lavorativo solo se tale riduzione o incremento portasse a seri problemi organizzativi per l’impresa stessa. Una contrazione dell’orario può essere rifiutata anche quando non vi sia la possibilità di sostituire il lavoratore per le
ore mancanti. Il dispositivo non si applica però alle imprese con meno di dieci addetti.
Oltre a questo dispositivo, recentemente (2006) sono state semplificate anche le norme
sulle condizioni lavorative e sulla sicurezza sul luogo di lavoro, a seguito del desiderio di
ridurre il carico amministrativo per i datori di lavoro, le imprese e le altre organizzazioni,
con il fine di rendere la disciplina maggiormente personalizzabile. Inizialmente tale semplificazione è risultata lesiva degli interessi della base operaia; comunque il governo ha sottolineato che la crescita del livello educativo della forza lavoro e la transizione da un’economia
146
industriale a quella di servizio, offrono l’opportunità di responsabilizzare i lavoratori per
ciò che riguarda la loro sicurezza e le loro condizioni di lavoro. Questo è il motivo per cui
la reazione a questo trend verso una maggiore flessibilità nella legislazione è stata quella di
conferire ai lavoratori maggiore autonomia e la possibilità di negoziare direttamente con il
datore di lavoro tali questioni.
In tale modo tutta questa operazione si è realizzata in un processo decisionale maggiormente decentralizzato, sebbene si stia ancora dibattendo se tali problematiche debbano
essere lasciate a decisioni prese a livello locale.
In tema di salario minimo garantito, nel corso degli ultimi anni ci sono state rare occasioni per la discussione sulla sua riduzione, sebbene le principali organizzazioni sindacali si
siano sempre opposte a qualsiasi modifica; per di più va detto che nei Paesi Bassi soltanto
una piccola percentuale di lavoratori percepisce tale salario. Per stimolare le opportunità
occupazionali dei lavoratori con ridotta produttività, i sindacati hanno comunque concordato sull’estensione del livello minimo delle retribuzioni, con il risultato che nelle principali
imprese i livelli retributivi più bassi sono adesso vicini al salario minimo.
Nel gennaio del 1999 la legge sulla flessibilità e sulla sicurezza è entrata in vigore in
Olanda; con riferimento ai due aspetti, possono essere identificati i seguenti punti salienti:
•flessibilità: aggiustamenti in termini di regole sui contratti a tempo
determinato, con la trasformazione del rapporto in contratto a tempo
indeterminato dopo tre anni consecutivi di prestazione lavorativa;
riduzione del periodo di preavviso da sei a quattro mesi; abolizione del
regime autorizzatorio per le agenzie di fornitura temporanea.
•sicurezza: introduzione di una particolare tutela per i licenziamenti nei
confronti dei rappresentanti sindacali aziendali; introduzione di
disposizioni per il rafforzamento della condizione dei lavoratori atipici.
Tale dispositivo inoltre offre diverse prospettive di stabilizzazione ai dipendenti a tempo
determinato. Le condizioni affinché ciò si possa realizzare sono che essi abbiano lavorato
per un’agenzia di lavoro temporaneo in modo continuativo e per una durata prestabilita. I
lavoratori temporanei che non rientrano in questi requisiti hanno comunque diritto ad un
periodo di formazione e quindi al pagamento della retribuzione, se non risulti essere disponibile alcuna opportunità di inserimento professionale.
2.2.
Le politiche del mercato del lavoro
Nel momento in cui sono aumentate le opportunità occupazionali per determinate categorie di cittadini, il Governo dei Paesi Bassi ha investito gran parte delle proprie risorse
sul lato dell’offerta, specialmente nel rafforzamento degli incentivi per la sicurezza sociale,
della politica fiscale e della tutela della salute. Solo nel campo della conciliazione della
i focus di xformare
147
seconda
PRIMA parte
vita lavorativa con quella familiare, sono state adottate insufficienti misure per facilitare la
partecipazione al mercato del lavoro. Il Governo non intende esplicitamente interessarsi di
particolari politiche per gruppi sociali definiti: una costante riduzione di soggetti percettori
di sussidi per la disoccupazione, per la disabilità e per l’assistenza sociale, viene considerata
come una misura di successo di tali politiche. Comunque, gli ultimi dati statistici denotano
come solo una ridotta minoranza di coloro che beneficiano di tali sussidi decida di rientrare
nel mondo del lavoro. Anche se una serie di misure sono state adottate per riorganizzare il
processo di reintegrazione di coloro che sono fuoriusciti dal mondo del lavoro, le principali
organizzazioni responsabili lamentano la scarsità di risorse finanziarie e la rigidità delle
regole esistenti, che spesso impediscono l’assunzione delle misure necessarie. Molti di quelli
che hanno abbandonato la vita lavorativa, perdono i loro benefici, assistono ad un crollo
del loro reddito e rimangono intrappolati nella povertà. In linea con l’approccio sul versante
dell’offerta, la politica deve stabilire le opportunità per i cittadini di partecipare al mercato
del lavoro, lasciando a questi ultimi la responsabilità di cogliere tali opportunità.
Conseguentemente i Paesi Bassi non sviluppano molte politiche attive per l’occupazione,
con il Governo che risulta riluttante a mettere in moto misure per particolari categorie di
soggetti e ad effettuare interventi di reintegrazione attraverso gli incentivi. Malgrado questa ridotta capacità di azione, sono state invece sviluppate alcune misure verso i giovani, a
supporto del completamento del loro percorso educativo o che combinano l’istruzione con
l’apprendistato. L’intervento denominato “Operazione Giovani” mira a prevenire l’abbandono scolastico, stimolando l’integrazione nel mondo del lavoro e, malgrado il successo conseguito, molti decisori politici locali hanno asserito l’insufficienza di tali misure in grado di
indirizzarsi verso un numero limitato di persone. Il rapporto sulle pari opportunità del 2005
sottolinea infatti come le pratiche per l’integrazione sembrino essere progettate esclusivamente per i maschi di origine europea: le donne di colore spesso non riescono a soddisfare i
requisiti per una partecipazione di successo nei percorsi di reinserimento.
2.3.
La strategia di Lifelong Learning
I Paesi Bassi hanno adottato una serie di provvedimenti volti ad incoraggiare i lavoratori
a porre una maggiore attenzione verso le politiche educative lungo tutto l’arco della loro
vita. Al principio del 2006 è stato introdotto l’accordo sull’apprendimento continuo, che ha
permesso ai lavoratori di risparmiare una parte dei loro guadagni annuali (circa il 12%) per
il finanziamento di congedi formativi. Il vantaggio di questo accordo, oltre a quello legato
al deposito di denaro contante in banca, è che si ottiene una riduzione fiscale quando si
riprende la somma investita. Tale accordo può anche essere utilizzato per l’apprendimento
permanente, sebbene non sia stato disegnato per questo scopo; esso non garantisce il diritto
a periodi di congedo che devono essere sempre concordati con il datore di lavoro.
In questo contesto, la Fondazione per il lavoro è un organo nazionale consultivo di diritto privato, con i suoi membri riconducibili alle tre principali organizzazioni sindacali e tre
148
principali rappresentanze datoriali dei Paesi Bassi. Nei suoi Rapporti Annuali, la Fondazione
enfatizza la necessità di intraprendere politiche in grado di offrire spazio e possibilità per
sviluppare percorsi di conoscenza dei lavoratori, per incrementare le loro competenze e capacità, ma anche iniziative per l’autonoma realizzazione e per una maggiore partecipazione
nel contesto economico e sociale nazionale. La Fondazione indica che, sebbene la formazione sia una parte importante dell’occupabilità, altre misure quali i cambiamenti flessibili
dei rapporti di lavoro, l’apprendimento informale ed il riconoscimento delle competenze
acquisite altrove, svolgono un ruolo di rilievo nella politica occupazionale.
Per implementare gli obiettivi sanciti dalla Strategia di Lisbona e per rafforzare gli accordi precedentemente raggiunti, una nuova agenzia temporanea è stata costituita per un
periodo di due anni, frutto di un’iniziativa congiunta tra il Ministero dell’educazione ed il
Dipartimento degli affari sociali e dell’occupazione, con i seguenti obiettivi principali:
•incrementare la percentuale di soggetti con un livello di formazione
professionale intermedio;
•stimolare l’iscrizione degli studenti a percorsi di istruzione superiore;
•incoraggiare percorsi di educazione supplementare degli occupati e dei
disoccupati.
L’agenzia svilupperà un sistema di certificazione per la regolamentazione delle competenze e delle esperienze acquisite altrove, con l’obiettivo di migliorare la posizione dei
lavoratori e di coloro che risultano essere attualmente disoccupati.
2.4.
Organizzazione dei sistemi di protezione sociale
Nei Paesi Bassi il sistema di protezione sociale contiene un insieme di norme di tutela,
come la Legge sulla Disoccupazione e la legge sul sussidio di incapacità. Questo sistema di
tutela è stato riorganizzato durante l’ultimo decennio, in quanto è divenuto troppo oneroso
ed è stato utilizzato in maniera impropria. Da una parte i criteri di esigibilità per tali benefici
sono stati aumentati, mentre dall’altra i sussidi per disabilità sono stati ridotti. I soggetti
disabili, in particolare, hanno dovuto affrontare le dirette conseguenze di tale sistema: molti
di essi sono stati dichiarati nuovamente “abili”, perdendo così il diritto a tale sussidio, ma
sempre nelle condizioni di non rientrare nel mondo del lavoro, per via delle discriminazioni
operate all’interno delle imprese.
Per incrementare la loro tutela, è stata emanata la legge sui sussidi per la disabilità (WIA)
che contiene inoltre delle norme che impongono ai datori di lavoro il pagamento dell’indennità di malattia ai soggetti che lo richiedono (per la durata di due anni), promuovendo tutti
gli sforzi necessari per reintegrare tali soggetti nel mondo del lavoro.
i focus di xformare
149
3.
Da quanto illustrato in materia di flessibilità, risulta evidente che i Paesi Bassi si trovino
in una posizione predominante. In relazione ad altre nazioni, l’Olanda ha avviato da tempo
lo sviluppo di un approccio flessibile verso il mercato del lavoro. Nel settore relativo alla
tutela dei lavoratori le politiche sono efficaci, mentre necessitano di miglioramento quelle
per gli immigrati. La maggiore critica che viene rivolta a tale sistema risiede nel fatto che il
bilanciamento tra flessibilità e sicurezza è principalmente orientato al primo aspetto: dopo
le recenti riforme sui sistemi di protezione sociale ci sono ancora troppe persone che perdono il loro diritto ai sussidi, ma che non sono in grado di rientrare nel mercato del lavoro.
Gli strumenti per migliorare il reinserimento di coloro che hanno compiuto una transizione
involontaria dal mondo del lavoro alla disoccupazione risultano essere ancora di basso
profilo, specialmente per quello che riguarda i gruppi maggiormente svantaggiati, quali le
donne, gli immigrati ed i lavoratori ultracinquantenni. Iniziative adottate a livello locale
sembrano promettenti, ma spesso sono sottovalutate.
i focus di xformare
151
seconda
PRIMA parte
Schede comparate sulle politiche
della flexicurity nei paesi europei
1.
PREMESSA
Il processo di innovazione dei servizi per il lavoro, iniziato negli ultimi decenni nei
principali Paesi d’Europa, si è caratterizzato per alcuni trend comuni, quali, ad esempio,
l’adozione di politiche articolate di offerta di servizi, approcci “preventivi” nei confronti
della disoccupazione, gestione integrata delle misure di politica attiva e passiva (incentivi/
sussidi), decentramento e sviluppo dell’autonomia gestionale delle strutture territoriali che
erogano i servizi per il lavoro, focalizzazione sull’utente e, in questa ottica, aumento dei
servizi a questo rivolti, attenzione alla qualità degli stessi. Da sottolineare anche la politica
ancora in atto di transizione da “modelli organizzativi pubblici” (attività di collocamento
riservata allo Stato) a modelli misti, in cui sono presenti anche servizi per il lavoro privati.
La stessa Unione europea ha valorizzato l’importanza di una riforma dei servizi per il lavoro,
individuando nelle politiche per l’occupazione un obiettivo prioritario a livello comunitario. Col Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, nel quale viene inserito un nuovo titolo
sull’occupazione, si riconosce che il problema dell’occupazione riguarda l’intera Unione
europea e deve essere preso in considerazione per la formulazione e la realizzazione di tutte
le politiche e le azioni comunitarie. Significativo è l’art. 125, in cui si stabilisce che “gli
Stati membri e la Comunità si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore
dell’occupazione e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente,
qualificata, adattabile ai mercati del lavoro, in grado di rispondere ai mutamenti economici”.
Gli orientamenti europei poggiano principalmente sui seguenti quattro pilastri:
•occupabilità (migliorare la capacità d’inserimento professionale nel
mercato del lavoro);
•imprenditorialità (sviluppare lo spirito e la vocazione imprenditoriale);
•adattabilità (incoraggiare la capacità di adattamento delle imprese e dei
loro lavoratori ai mutamenti strutturali dell’economia);
•pari opportunità (rafforzare le politiche di uguaglianza delle opportunità
per le donne e gli uomini).
Altro aspetto particolarmente importante dell’approccio dell’UE è il decentramento delle
politiche formative e occupazionali: decentrando, infatti, si riconosce implicitamente una
maggiore efficacia allo sviluppo di politiche locali, che sono più contigue e rispondenti alle
152
necessità locali e più facilmente adattabili alle particolari realtà. Tale processo di decentramento implica che i servizi pubblici del collocamento siano considerati i protagonisti principali nell’applicazione della Strategia europea sull’occupazione e debbano operare in stretta
sinergia con altri attori a livello locale per migliorare l’efficacia del loro intervento, tanto più
in una situazione dove le politiche occupazionali devono essere integrate con le altre politiche a livello europeo, nazionale e locale. In tale contesto appare necessario svolgere un’indagine comparata ed approfondita sulle nuove politiche del lavoro in Europa, anche in relazione al nuovo approccio basato sulla flexicurity e sulla consapevolezza dell’importanza che
tale tema riveste nel nuovo contesto economico e sociale europeo. Come noto, l’espressione
nasce dalla contrazione verbale tra flexibility e security, per indicare il modello di mercato
del lavoro danese, nel quale ad una notevole flessibilità in materia di assunzioni e licenziamenti si accompagna un’altrettanto estesa sicurezza per coloro che si trovano ad essere
disoccupati, grazie alla presenza di generosi ammortizzatori sociali e ad un ben funzionante
sistema di formazione che facilita le transizioni da un impiego all’altro. Allo stesso tempo,
però, questo stesso concetto può essere interpretato in maniera diametralmente opposta: se
da una parte infatti vi è chi insiste sull’importanza della flessibilità e dell’adattabilità per
lavoratori e imprese, dall’altra vi è chi teme uno sbilanciamento verso una precarizzazione
dei mercati del lavoro nazionali ed invoca maggiori garanzie per i lavoratori.
In tale contesto l’Unione europea ha avviato un percorso conoscitivo, di studio e di indirizzo verso i nuovi sentieri della flexicurity, a partire dalla costituzione di un gruppo di
esperti, per una migliore definizione di tale concetto e delle sue possibili applicazioni negli
Stati membri. È emerso che flessibilità e sicurezza non devono essere viste come variabili in
reciproco contrasto, e si è affermata invece l’idea di un loro supporto reciproco e che dunque
l’una sia il presupposto dell’altra. Tenuto conto dei problemi che affliggono i mercati del
lavoro europei, una nuova strategia politica è necessaria per migliorare le performances dell’economia europea, per affrontare le sfide ed i problemi legati ai moderni mercati del lavoro
e per rafforzare la fiducia di cittadini ed imprese nella possibilità di maggiori opportunità
occupazionali; si addiviene così ad un sistema di gestione condivisa e reciproca del rischio,
o meglio dei rischi presenti nel mercato del lavoro per imprese e lavoratori. Come visto nelle
schede Paese presenti nel capitolo precedente, quattro sono le componenti individuate come
fondamento di tale nuova strategia: disposizioni contrattuali flessibili ma al tempo stesso sicure, politiche attive, sistemi di apprendimento permanente ben sviluppati e moderni sistemi
di sicurezza sociale. Sulla base delle quattro componenti di cui sopra, sono stati individuati
dei percorsi alternativi, ma che possono essere in realtà tra loro complementari, volti a offrire una risposta adeguata all’esigenza di garantire crescita dell’occupazione e mercati del
lavoro di qualità:
•la riduzione dei gap tra contratti standard e contratti non standard, che
si può realizzare essenzialmente rendendo i primi più favorevoli alle
imprese e favorendo sistemi di sicurezza sociale più inclusivi;
i focus di xformare
153
seconda
PRIMA parte
•la riduzione dei suddetti gap ed il rafforzamento dell’adattabilità delle
imprese, attraverso lo sviluppo e il rafforzamento della cosiddetta
“transition security” (vale a dire il passaggio sicuro e protetto da un
lavoro ad un altro);
•l’aumento degli investimenti in capitale umano;
•la creazione di nuove opportunità lavorative per i percettori di sussidi, il
contrasto alla dipendenza prolungata dai sussidi pubblici, la lotta contro
il lavoro irregolare ed il rafforzamento della capacità istituzionale per
favorire il cambiamento.
Flessibilità e sicurezza sembrano dunque imprescindibili per far fronte a questioni quali
la globalizzazione e l’invecchiamento demografico, che l’Europa deve riuscire ad affrontare
con successo per raggiungere gli obiettivi di Lisbona. La maggiore sfida per la flexicurity
sembra essere così quella di riuscire a dimostrare di non essere solo un’espressione innovativa e accattivante, ma di essere efficace anche in contesti nazionali estremamente diversificati e ben più problematici di quello danese, e che, proprio per le loro diverse situazioni di
partenza, dovrebbero a questo ispirarsi, piuttosto che cercare di imitarlo.
Uno degli esempi più recenti in tal senso è rappresentato dalla riforma del mercato del
lavoro realizzata in Francia nel gennaio del 2008, che ha introdotto i principi di flexicurity
di “stampo nordico”, secondo i quali in cambio di assunzioni (e licenziamenti) più facili si
rafforzano i mezzi a tutela dei lavoratori, dai sussidi di disoccupazione ai corsi di riqualificazione. Sulla base di quanto considerato, è possibile adesso passare in rassegna l’analisi
comparata dei principali Paesi Europei (da cui sono stati esclusi Malta, Cipro, Lussemburgo,
Bulgaria e Slovenia per il mancato aggiornamento delle informazioni di riferimento) sulla
base dei quattro principi individuati (disciplina del mercato del lavoro, politiche attive per
l’occupazione, strategia per l’apprendimento permanente e sistemi di protezione sociale) e
riconducibili ad un sistema di flexicurity più vasto.
154
i focus di xformare
155
seconda
PRIMA parte
Disciplina dei rapporti di lavoro
e tipologie contrattuali
» Austria
La scarsa crescita economica degli ultimi anni ha avuto un riflesso negativo sul mercato
del lavoro, con un livello di spesa che si attesta all’1,9% del PIL, di cui lo 0,5% destinato
alle politiche attive.
Nel mercato del lavoro austriaco esiste una flessibilità numerica sostanziale: le imprese
private possono assumere con grande facilità, grazie alle ridotte limitazioni nelle relazioni contrattuali (dal punto di vista del datore di lavoro). L’elemento più rigido riguarda le
procedure di licenziamento che prevedono un periodo obbligatorio di preavviso di 3 mesi.
La mobilità occupazionale è elevata (circa 1/3 di tutti i lavoratori che interrompono il loro
rapporto professionale nell’arco di 12 mesi).
Nel Paese non ci sono disposizioni che proibiscono l’organizzazione funzionale del luogo
di lavoro; vi è l’unico obbligo da parte del datore di lavoro di informare le organizzazioni
sindacali sui progetti organizzativi. In tema di flessibilità numerica interna, le imprese hanno la facoltà di modificare secondo le loro esigenze l’orario di lavoro; vi è poi l’assenza di
limitazioni quantitative nel rapporto tra tipologie contrattuali a tempo indeterminato/determinato e quelle a tempo parziale.
La flessibilità retributiva è trattata asimmetricamente nel contesto del diritto del lavoro
nazionale: un datore di lavoro è libero di offrire un aumento salariale fino a che lo ritenga
adatto. Una sua riduzione è consentita previo l’accordo delle parti sociali.
Il tasso di disoccupazione raggiunto, nel mese di agosto 2007, è pari al 4,3% (dati Eurostat).
» Belgio
Gli indicatori più recenti (Eurobarometro 2006) denotano una mobilità lavorativa e geografica estremamente ridotta rispetto alla media europea. In Belgio un elevato numero di
soggetti non ha mai cambiato il proprio lavoro, la durata media della medesima prestazione
professionale è pari a 10 anni.
Il tasso di disoccupazione nel Paese ha raggiunto il 7,4% (dati Eurostat) nel mese di agosto 2007, con ridotte possibilità di inserimento lavorativo per le categorie più svantaggiate:
immigrati (36,4%), anziani (31,9%), soggetti con basso profilo formativo (31,9%).
Il diritto del lavoro nazionale considera il rapporto a tempo indeterminato come lo
standard applicabile, mentre il contratto a tempo determinato è rigidamente disciplinato in
rapporto alla durata minima ed al suo rinnovo. In questo contesto esistono alcune deroghe,
riferite al sistema dei voucher (che ha permesso l’inserimento lavorativo di circa 30.000 per-
156
Disciplina dei rapporti di lavoro e tipologie contrattuali
sone), un sistema di lavoro dipendente che non gode di limitazioni, né per la durata minima,
né per eventuali proroghe.
Il Paese presenta una ridotta turnazione sul luogo di lavoro, che riguarda circa il 13% dei
soggetti, rispetto ad una media europea del 17%.
Per quanto riguarda la flessibilità salariale, non esistono dati empirici, sebbene alcune
ricerche nazionali mostrino come 1/4 delle imprese (con più di 10 dipendenti) nelle regioni
fiamminghe applichino un regime retributivo variabile, in funzioni delle performances individuali del singolo lavoratore.
» Croazia
Il tasso di disoccupazione si è ridotto al 9,8% nel mese di maggio 2007, rispetto al 10,5%
del mese di ottobre 2006 (dati Eurostat); il Paese ha avuto fino al 2003 una legislazione sul
lavoro molto rigida, specialmente nella disciplina dei rapporti a tempo determinato e nei
licenziamenti collettivi.
Con la riforma del codice del lavoro nel 2003 si è assistito ad una semplificazione delle
procedure, alla riduzione del periodo di preavviso e al pagamento della liquidazione (che
non può eccedere di sei volte la retribuzione media percepita dal lavoratore nei tre mesi antecedenti la cessazione del rapporto di lavoro). Per i licenziamenti collettivi è stata prevista
la redazione di un piano di ridondanza 90 giorni prima dell’avvio del processo di ristrutturazione, da concordarsi con le associazioni di categoria ed il centro per l’impiego.
Nel Paese non tutte le tipologie contrattuali vengono definite come rapporto di lavoro e
così non vengono disciplinate dal Codice del lavoro. Questo non considera coloro che sono
inquadrati con contratti a termine (di breve durata) come lavoratori, pur avendo la necessaria contribuzione obbligatoria regolare.
» Danimarca
Il tasso di disoccupazione del Paese è stato pari al 3,2% nel mese di agosto 2007 (dati
Eurostat).
I ridotti vincoli nella contrattazione collettiva risalgono al 1899, con la stipula dell’Accordo generale tra le parti sociali, che da allora definisce i diritti del datore di lavoro nella
gestione dell’impresa (compresi i diritti di assunzione e di licenziamento della manodopera)
assieme ai diritti delle parti sociali riconosciute come interlocutori di riferimento nelle negoziazioni sui salari e sulle condizioni di lavoro.
Agli stessi partner sociali è consentita la negoziazione sulla tutela occupazionale e sulle
norme concernenti i congedi: quest’ultimo aspetto risulta variare secondo i settori e i gruppi
di lavoro (i manovali possono beneficiare di un solo giorno, mentre gli operai invece sono
assimilati agli impiegati).
i focus di xformare
157
seconda
PRIMA parte
In tema di licenziamento, la disciplina del preavviso stabilisce un termine che oscilla da
tre mesi (se il rapporto di lavoro si è protratto fino a tre anni), a sei mesi (se il rapporto di
lavoro si è protratto oltre i nove anni).
La Danimarca ha messo assieme la libertà di licenziare con forti indennizzi economici e
con un fortissimo stato sociale: in breve, nel Paese si può licenziare con grande facilità, ma
non può mai capitare che un lavoratore che perde il posto di lavoro cada in povertà. Non
esistono dispositivi specifici riguardanti il pubblico impiego, poiché questo è disciplinato
come il settore privato.
» Estonia
In Estonia il tasso di disoccupazione è risultato essere, nel mese di agosto 2007, pari al
5,4% (dati Eurostat). Nel Paese il dialogo sociale è poco sviluppato, la partecipazione sindacale è pari al 16% di tutta la forza lavoro e la copertura della contrattazione collettiva è del
21% rispetto a tutta la contrattazione realizzata.
La legge per la contrattazione occupazionale del 1992 disciplina le norme inerenti assunzioni e ai licenziamenti, assieme alle limitazioni per la stipulazione di contratti a termine,
periodo di preavviso, pagamento della liquidazione.
Il costo sostenuto per le procedure di licenziamento collettivo, per la bancarotta e lo
stato di insolvenza, viene sostenuto dai contributi pagati dai datori di lavoro al sistema di
assicurazione generale contro la disoccupazione.
Poiché non esistono regole contrattuali ben definite, il mercato del lavoro è frammentato, con una larga percentuale della manodopera inquadrata con rapporti a tempo determinato. A partire dal 2005 la percentuale di tale tipologia contrattuale si è ridotta al 16,5% sul
totale, anche perché il lavoro a tempo determinato non è stabilito su base volontaria.
Attualmente è in fase di definizione il nuovo dispositivo legislativo sulla contrattazione
collettiva, che dovrebbe entrare in vigore alla fine del 2007, contenendo una disciplina più
flessibile dei rapporti di lavoro.
» Finlandia
A seguito della depressione economica degli anni Novanta, la diffusione del rapporto di
lavoro basato sulla stipula di tipologie contrattuali ordinarie si è ridotta in favore dell’adozione di nuove forme di lavoro atipico, tra le quali il contratto a tempo determinato, lo staff
leasing ed il part time. Attualmente la Finlandia detiene un tasso di disoccupazione pari al
6,8%, rilevato nel mese di agosto 2007 (dati Eurostat).
Secondo le statistiche retributive relative al 2006, nel Paese il 75% dei lavoratori che
percepiscono un reddito è a tempo indeterminato (con una riduzione del 10% rispetto al
1995), con una percentuale di contratti a termine e a tempo parziale che, nel settore privato,
158
ha raggiunto il 28%, mentre l’utilizzo di lavoratori interinali ha raggiunto nel 2006 il valore
pari all’1%.
Recentemente è stata implementata la tutela occupazionale dei lavoratori atipici, attraverso l’obbligo di pagamento della retribuzione durante il periodo di malattia e di studio,
durante rapporti di lavoro di brevissima durata. La legge sulle ferie annuali è stata modificata per permettere ai lavoratori part time di avere diritto alla compensazione sulle ferie.
Per incrementare l’occupabilità è stata ridotta l’imposizione fiscale nel 2005, semplificando la tassazione sul reddito conseguito e riducendo i margini di idoneità legata al reddito
per i benefici e l’assistenza sociale.
Le procedure di licenziamento non sono cambiate significativamente nel corso degli
anni, favorendo la riduzione della dimensione delle imprese, obbligate a seguire i dettami
legislativi, da 30 a 20 dipendenti. In tale contesto il periodo di preavviso varia da 14 a 6
mesi, in base all’anzianità di servizio prestata.
» Francia
La Francia è caratterizzata da una regolamentazione del mercato del lavoro (norme contrattuali, regole di licenziamento, durata dell’orario di lavoro) relativamente rigida; il tasso
generale di disoccupazione nel mese di agosto 2007, ha raggiunto l’8,5% (dati Eurostat).
Se il contratto a tempo indeterminato resta la tipologia d’impiego più diffusa sul territorio, per affrontare la crisi occupazionale che si è verificata negli anni Novanta, il Governo
ha introdotto molteplici tipologie contrattuali derogatorie alla normale consuetudine, che
hanno reso il contesto tanto più complesso per via dell’aumento delle cause di ricorso.
Il rinnovo del contratto a tempo determinato è stato reso possibile per la durata massima
stabilita in 36 mesi, con la possibilità di stipularlo in funzione della particolare natura dell’incarico professionale, ma anche in base alle esigenze del datore di lavoro.
Questo tipo di contratto è ormai diventato uno strumento standard per l’assunzione (disciplina infatti il 70% dei primi impieghi), accompagnato da una semplificazione delle politiche
per l’occupazione, contribuendo all’aumento delle possibilità offerte dal mercato del lavoro.
Inoltre costituisce un trampolino sistematico verso il rapporto a tempo indeterminato: il 29%
dei contratti a tempo determinato viene trasformato in un contratto a tempo indeterminato
dopo un anno, il 22% dopo due anni.
La realizzazione del Contratto di Nuovo Impiego (CNE), rivolto alle imprese con meno di
20 dipendenti, può essere considerata come una prima traduzione concreta di contratto unico; presentato dal Governo come uno strumento emblematico della flexicurity alla francese,
il CNE si basa infatti sul principio di un periodo di prova lungo (due anni).
In materia di lavoro a tempo parziale, le disuguaglianze sono evidenti: dal 1982 al 2002,
si è constatato un aumento del numero di lavoratori dipendenti a tempo parziale da 2 a 3,9
milioni, di cui l’80% costituito da donne. Non soltanto le persone che lavorano ad orario
i focus di xformare
159
seconda
PRIMA parte
ridotto sono in media vittime di un differenziale di reddito orario del 17%, rispetto ai lavoratori dipendenti a tempo pieno, ma i diritti sociali sono più deboli.
Un importante processo di riforma è stato realizzato attraverso l’accordo sulla modernizzazione del mercato del lavoro (siglato nel mese di gennaio 2008), incentrato su tre punti:
• allungamento del periodo di prova;
•creazione di una nuova tipologia di contratto di lavoro a tempo
indeterminato ma collegato al completamento di un particolare
progetto;
• adattamento dei contratti standard a tempo indeterminato.
» Germania
In Germania, il tasso di disoccupazione raggiunto nel mese di agosto 2007 è risultato essere pari al 6,4% (dato provvisorio Eurostat). Un approccio alla flexicurity simile al sistema
olandese o danese non esiste nel Paese.
Il diritto del lavoro riguarda principalmente le normali tipologie contrattuali (“Normalarbeitsverhaltnis”), che includono il contratto a tempo indeterminato come elemento di
normalità.
La legge di Promozione dell’Occupazione ha permesso la stipulazione (a partire dal 1985)
di contratti a tempo determinato, senza le restrizioni precedentemente esistenti. A partire dal
1996 la durata media di tale prestazione è stata estesa a 24 mesi; ciò nonostante la crescita
di tale disciplina contrattuale è stata limitata.
A seguito delle riforme “Hartz” introdotte nel Paese, la Germania ha assistito ad una
rapida espansione del lavoro temporaneo, grazie anche alla costituzione delle PSA, agenzie
per la ricollocazione di disoccupati di lunga durata.
Di fronte al logoramento del sistema della contrattazione collettiva, molti sindacati di
categoria si sono confrontati con la forte domanda per una maggiore flessibilità. In generale, tale esigenza è stata giustificata con l’esigenza di una competitività crescente del sistema
economico e le conseguenti ricadute occupazionali negative. Di conseguenza una maggiore
flessibilità lavorativa e salariale è stata compensata da patti per l’occupazione, siglati a
livello aziendale. Nel 2007, il 25% delle imprese con più di 20 dipendenti ha costituito tali
patti, il 55% ha realizzato performances negative, contro il 20% che ha ottenuto buoni risultati. I patti sono validi per un periodo compreso tra 19 mesi e 3 anni.
Le clausole aperte in tali accordi consentono in generale la non osservanza di alcuni
principi della contrattazione collettiva, per un periodo limitato di tempo e previo parere
favorevole delle parti sociali.
Poiché in Germania a seguito dell’unificazione si è assistito a massicci fenomeni di
licenziamenti collettivi da parte delle imprese dell’Est, sono state costituite imprese per la
creazione di occupazione (Beschaftingungsgesellschaften), che hanno consentito il raggiun-
160
gimento di sufficienti livelli di protezione occupazionalee la realizzazione di percorsi formativi di riqualificazione professionale. Contestualmente lo strumento dell’“impiego strutturale
a breve termine” ha permesso la transizione verso un mercato del lavoro più flessibile,
riducendo i rischi ad esso associati.
» Grecia
La legislazione di Protezione per l’Occupazione (EPL) è su livelli sostanzialmente elevati
in Grecia, in cui il tasso generale di disoccupazione si è attestato nel mese di maggio 2007,
all’8,6% (dato Eurostat). In base alle stime più recenti, la percentuale di lavoratori a tempo
determinato sul totale occupazionale non si discosta dalla media degli altri Paesi dell’Unione
europea.
La durata media della prestazione lavorativa presso lo stesso datore di lavoro risulta
essere superiore alla media UE di 13 anni, a causa di una ridotta mobilità professionale,
scoraggiata dalla segmentazione del sistema di protezione sociale nazionale.
Il pacchetto di riforme presentato nel 2000 ha introdotto una nuova legislazione
(2874/2000) volta a stimolare l’offerta e gli incentivi all’occupazione formale. Gli incentivi
possono individuarsi in misure di sostegno al part time, nella limitazione del lavoro straordinario, nello schema per l’annualizzazione delle ore di lavoro, nella riduzione del lavoro
settimanale da 40 a 38 ore, nel contributo governativo al pagamento della contribuzione sociale erogata dai datori di lavoro nei confronti dei percettori del salario minimo garantito.
La legge 3227 del 2004 ha introdotto nuove misure di promozione dell’occupazione volte
a diminuire i contributi datoriali per l’assunzione di giovani donne con figli, la riduzione
della contribuzione per l’assunzione di giovani disoccupati (fino a 25 anni). Inoltre, sempre
questa legge sancisce il finanziamento di una somma equivalente al sussidio di disoccupazione, per quelle imprese che assumono soggetti titolari di tale beneficio.
La legge 3385 del 2005 stabilisce nuove regole per lo svolgimento del lavoro straordinario e per l’orario normale di lavoro. Entrata in vigore il primo ottobre del 2005, consente
l’esecuzione fino ad otto ore supplementari con una maggiorazione del 25%. In tale contesto, anche le ore settimanali superiori alla 48ma vengono considerate straordinarie.
» Irlanda
Il Paese ha un tasso di disoccupazione del 4,4% rilevato nel mese di agosto 2007 (dato Eurostat); si caratterizza inoltre per una ridotta tassazione, un limitato approccio interventista da
parte del Governo e misure proattive per l’identificazione dei bisogni e delle necessità.
Per l’adozione di una politica economica espansiva e per la capacità di avere attratto
nel tempo ingenti capitali dall’estero, l’Irlanda è stata denominata la “tigre celtica” Attraverso un percorso negoziale con le parti sociali coinvolte, nel 2006 è stato siglato l’Accordo
“Towards 2016” per la definizione delle principali politiche sociali, fiscali, reddituali ed eco-
i focus di xformare
161
seconda
PRIMA parte
nomiche, per il decennio che intercorre tra il 2006 ed il 2016. Sebbene il termine flexicurity
non appaia in tale accordo, i suoi elementi di base sono in esso presenti.
L’attenzione si è incentrata principalmente sulla riforma e la modernizzazione del pubblico impiego, attraverso la rimozione delle demarcazioni non necessarie, l’adozione di un
approccio più moderno al lavoro e la promozione di metodi innovativi per venire incontro
alla domanda di servizi, assieme alla ricerca di una maggiore efficienza ed efficacia nell’erogazione degli stessi.
Il Governo ha inoltre concordato di costituire un Fondo triennale per l’innovazione sul
luogo di lavoro per consentire ai partner istituzionali e sociali coinvolti di realizzare e perseguire un forte impegno nell’innovazione dei processi di lavoro, incoraggiando lo sviluppo
di nuove metodologie basate sui partenariati e mirate all’incremento della flessibilità e dei
risultati conseguiti.
» Italia
Fin dalla fine degli anni Novanta il mercato del lavoro italiano ha sperimentato profondi
cambiamenti. I due principali elementi di questo processo sono il “Pacchetto Treu” del 1997
e la “Legge Biagi” del 2003; entrambe le misure mirano ad incrementare la flessibilità del
contesto lavorativo nazionale, a scapito – pur con delle differenze - di una ridotta attenzione verso il principio della sicurezza.
Sul sentiero della regolamentazione del lavoro, molte tipologie contrattuali sono state
introdotte o modificate, tra cui i contratti a tempo determinato, l’apprendistato, gli stage, i
contratti d’opera, il lavoro a chiamata, il lavoro ripartito, assieme a differenti tipologie di
collaborazione coordinata (continuativa, a progetto, occasionale).
Il Libro Bianco del 2001 è sembrato essere improntato sui principi della flexicurity, con
l’obiettivo principale di trasferire il sistema di tutele dalla garanzia occupazionale alla piena
occupazione durante tutta la vita attiva.
Tali sviluppi del mercato del lavoro italiano hanno condotto alla realizzazione di due
aree nella forza lavoro stessa: la prima, caratterizzata dai titolari di rapporti di lavoro a
tempo indeterminato, con un elevato livello di protezione sociale e un’alta contribuzione
previdenziale; la seconda costituita da contratti a termine, carriere intermittenti, salari comparativamente più bassi e scarso livello di partecipazione sindacale.
I lavoratori atipici rappresentano la categoria più giovane e quella meglio istruita (il 30%
di essi sono laureati), con una percentuale di donne superiore a quella degli uomini.
Il tasso di disoccupazione ha così raggiunto il valore del 6,1%, rilevato nel mese di aprile
2007, sebbene il diffuso utilizzo dei contratti flessibili è principalmente servito come strumento per migliorare la competitività dei prezzi a breve termine e non come incentivo per
convertire i principali settori verso contesti più innovativi e di qualità. Sebbene il processo
di riforma del mercato del lavoro, proposto a luglio del 2007, non sia stato ancora tradotto
operativamente, l’armonizzazione del sistema di welfare nazionale dovrebbe ridurre l’ecces-
162
siva spinta ad assumere su base temporanea per la riduzione del costo del lavoro, piuttosto
che su principi di pura flessibilità.
» Lettonia
La Lettonia, il cui tasso di disoccupazione nel mese di luglio 2007 è risultato essere pari
al 5,6%, possiede una legislazione del lavoro moderna. L’attuale codice del lavoro è entrato
in vigore nel giugno del 2002, incorporando molti principi sanciti a livello europeo in materia di occupazione, assieme ad altre disposizioni provenienti dalla Carta Sociale Europea e
dall’Organizzazione Mondiale del Lavoro.
L’elemento centrale che disciplina il rapporto tra datore di lavoro e lavoratore è rappresentato dal contratto, sebbene il Paese detenga ancora un’elevata percentuale di lavoro sommerso,
sia per la preferenza da parte dei datori di lavoro di erogare salari “ufficiali” più bassi (per una
contribuzione ridotta) e di integrare la differenza in contanti, sia per la rigidità che ancora permea tutto il sistema e che contraddistingue in particolare le forme non tipizzate del lavoro.
I contratti a tempo parziale e quelli a tempo determinato vengono raramente utilizzati;
ciò fa della Lettonia uno dei Paesi UE con la più bassa percentuale di soggetti inquadrati in
tali tipologie (21,8%, rispetto alla media UE del 41%).
Il Paese non dispone di adeguate agenzie private per l’intermediazione e per il lavoro
temporaneo.
» Lituania
Il sistema recente di legislazione del lavoro è stato introdotto nel 2003 con il nuovo Codice del Lavoro (LC) e con l’adozione di risoluzioni collegate, che hanno consentito di liberalizzare molteplici aspetti del rapporto di lavoro. Attualmente, sebbene il tasso di disoccupazione generale sia pari al 4,7%, rilevato nel mese di luglio 2007 (dati Eurostat), nonostante
le nuove opportunità individuate, non si sono poste le condizioni per la loro realizzazione, a
causa della ridotta organizzazione del lavoro, della scarsa efficacia delle politiche del lavoro,
e di un sistema fiscale sfavorevole alla creazione di posti di lavoro.
Le attuali disposizioni legali, così come le circostanze economiche e sociali, stanno influenzando il ridotto livello di utilizzo di tipologie occupazionali flessibili: la ridotta consistenza della forza lavoro, la relativa legislazione liberale in termini di licenziamenti, la
rigidità nella disciplina del rapporto di lavoro a termine hanno come conseguenze ridotte
possibilità occupazionali a tempo determinato nel Paese.
Inoltre, dal 2003 la percentuale dei lavoratori part time è progressivamente diminuita, sia
per ragioni oggettive (bassi salari), sia per motivi soggettivi (scarse capacità organizzative
ed amministrative).
Infine, nel mese di ottobre del 2004 è stata emanata la legge sui Consigli di Lavoro che
mira a rafforzare l’istituto della rappresentanza dei lavoratori a livello aziendale.
i focus di xformare
163
seconda
PRIMA parte
» Paesi Bassi
I Paesi Bassi possono essere considerati come uno dei primi utilizzatori del termine relativo alla flessibilità del mercato del lavoro, con un primo modello identificabile nell’Accordo
di Wassenaar nel 1982, che ha introdotto un moderato incremento salariale, maggiore spazio per i contratti part time al fine di consentire una certa redistribuzione del lavoro.
A partire dal gennaio del 1999 è stata introdotta la legge sulla Flessibilità e sulla Sicurezza, che intende creare un effettivo bilanciamento tra la capacità dei datori di lavoro di
amministrare con elasticità le loro imprese, fornendo al contempo la sicurezza del reddito
e del lavoro. Tale norma consente da una parte la regolarizzazione dei contratti di lavoro a
tempo determinato, con l’automatica trasformazione in tempo indeterminato dopo tre proroghe consecutive; dall’altra parte rafforza la posizione del lavoratore atipico, garantendo
una tutela particolare per coloro che sono impegnati in attività sindacali.
Contemporaneamente sono state date maggiori opportunità alle agenzie di somministrazione nel fornire un gruppo di lavoratori esterno alle imprese, in grado di rispondere alle
temporanee esigenze che il contesto economico è in grado di richiedere.
Attualmente il tasso di disoccupazione nel Paese è pari al 3,4%, rilevato nel mese di agosto 2007 (fonte Eurostat), grazie anche alle misure adottate in tema di disciplina di orario e
di sicurezza sul luogo di lavoro.
In tema di durata della prestazione professionale, la norma sancisce l’obbligatorietà di
notifica anticipata (28 giorni) in caso di modifica dell’orario di lavoro. Nel 2006 il Parlamento ha raggiunto un accordo sulla semplificazione della legge sull’orario di lavoro, concedendo maggiore autonomia negoziale in tal senso e incrementando la durata massima di
ore lavorative giornaliere a 12 ore.
» Polonia
Il Paese, nel mese di luglio 2007, detiene un tasso generale di disoccupazione pari al
9,7% (dato Eurostat). Tra il 2002 ed il 2003 sono state introdotte una serie di modifiche al
Codice del Lavoro ed alla disciplina delle relazioni contrattuali, da cui si evince che non
sussistono barriere giuridiche nell’incremento della flessibilità organizzativa del lavoro; tali
modifiche consentono addirittura la realizzazione di prestazioni professionali su basi differenti da quelle stabilite nel contratto vero e proprio.
Non esistono limiti all’utilizzo di forme non standardizzate di rapporti di lavoro. Tali
barriere si riferiscono principalmente alle consuete tipologie contrattuali (specialmente a
quelle a tempo determinato) e, nell’opinione dei datori di lavoro, la più grossa limitazione è
riscontrabile nella tutela contro i licenziamenti.
Il Paese possiede un equo e flessibile meccanismo di negoziazione delle retribuzioni,
particolarmente decentralizzate nel settore privato. Gli accordi collettivi di lavoro sono raramente conclusi, spesso nella forma di accordi aziendali, mentre al di fuori delle imprese
164
risultano essere infrequenti. Nelle società con rappresentanze sindacali, le vertenze relative
alla negoziazione salariale sono svolte al di fuori di queste, con le principali modifiche limitate da indici incrementali stabiliti a livello centrale.
» Portogallo
Il Portogallo, il cui tasso di disoccupazione generale si è incrementato di mezzo punto
percentuale, raggiungendo nell’agosto del 2007 il valore di 8,2%, ha assistito alla pubblicazione del nuovo Codice del Lavoro nel 2003, che ha consentito la possibilità di concludere
la contrattazione collettiva quando prima ciò non era possibile, prevenendo la natura transitoria di tali accordi e garantendo la realizzazione dei suoi effetti, anche senza la presenza
di un eventuale arbitrato.
Nel corso del 2006 sono inoltre stati siglati tre accordi nell’ambito del Comitato Permanente del Dialogo Sociale: l’accordo sull’implementazione della formazione professionale,
l’accordo tripartito sulla protezione contro la disoccupazione, l’accordo di riforma dello
stato sociale.
Il mercato del lavoro del Paese appare abbastanza frammentato, con un utilizzo spesso
illegale dei contratti a tempo indeterminato, ed è caratterizzato dalla riluttanza mostrata
dalle imprese private nazionali nell’utilizzare tale tipologia contrattuale a compensazione
dell’elevata protezione al lavoro nel Portogallo
» Repubblica Ceca
Gli ultimi dati disponibili forniti da Eurostat mostrano un tasso di disoccupazione nel
mese di agosto 2007 pari al 7,1%.
Gli indicatori sulla legislazione di protezione al lavoro (EPL) denotano come la Repubblica Ceca risulti essere uno dei Paesi con le condizioni più rigide in termini di licenziamento
di singoli lavoratori con contratti a tempo indeterminato; solo la Slovacchia ed il Portogallo
hanno sistemi ancor meno flessibili.
La discrepanza tutt’ora esistente tra tipologie contrattuali a termine e a tempo indeterminato è uno degli elementi per cui le organizzazioni sindacali osteggiano la disciplina dei
contratti a tempo determinato; in altre parole, ciò avviene per via di tale segmentazione del
mercato del lavoro, in cui le possibilità di stabilizzazione sono estremamente ridotte.
Una delle novità recentemente introdotte riguarda il tetto massimo di durata di un rapporto di lavoro a termine: 24 mesi; altra novità concerne la durata massima di un rapporto
di lavoro ottenuto mediante le agenzie di intermediazione (12 mesi).
Il nuovo codice del lavoro, entrato in vigore nel mese di gennaio 2007, non è stato in
grado di rimediare alla debolezza delle condizioni contrattuali dei lavoratori, dovute alla
flessibilità contrattuale, mantenendo così inalterate le condizioni per il licenziamento del
i focus di xformare
165
seconda
PRIMA parte
personale dipendente. Il codice infatti codifica tutti gli emendamenti esistenti, senza scalfire
l’indice di protezione del lavoro (EPL) esistente.
» Repubblica Slovacca
La Slovacchia è uno dei Paesi che recentemente hanno semplificato la legislazione sulla
protezione del lavoro, con l’obiettivo di sviluppare l’occupazione. Attualmente, il tasso di
disoccupazione, rilevato nel mese di agosto 2007, è pari al 10,6% (dati Eurostat).
Il principale obiettivo del nuovo codice del lavoro, entrato in vigore il 1° luglio del 2003,
è stato quello di assicurare una maggiore flessibilità nelle relazioni occupazionali, limitando
il carattere coercitivo del diritto del lavoro. La durata dell’orario di lavoro è stata deregolamentata, ed è stata stipulata una durata massima pari a 48 ore settimanali per lavoratore.
Precedentemente risultava essere di 58 ore, comprese quelle straordinarie. Il nuovo dispositivo ha consentito ai datori di lavoro di disegnare l’orario di lavoro uniformemente o meno
tra le settimane, stabilendo inoltre un limite massimo di ore straordinarie da svolgere (150
all’anno), assieme ad una deroga di 250 ore aggiuntive da svolgere complessivamente tra
tutti i dipendenti.
La legge ha fornito un quadro maggiormente dettagliato sulla cessazione del rapporto di
lavoro, consentendo ai datori di lavoro l’interruzione contrattuale in caso di palese violazione disciplinare o reato penale. Il nuovo codice del Lavoro stabilisce il periodo di preavviso
in due mesi (da ambo le parti), se non concordato diversamente in accordi collettivi. Qualora
un datore di lavoro receda da un contratto durato oltre cinque anni, il periodo di preavviso
sale a tre mesi. La legge prescrive il pagamento di una liquidazione pari a due mesi di retribuzione se un contratto di lavoro è stato interrotto per motivi organizzativi o per cause di
malattia del lavoratore, qualora quest’ultimo sia favorevole al recesso senza preavviso.
La legge ha ridefinito le tipologie contrattuali del part time e del lavoro a tempo determinato. I datori di lavoro possono adesso liberamente concludere, prolungare o rinnovare contratti di lavoro che ricadono sotto queste tipologie. Sono stati aboliti alcuni tipi di contratti
a termine, e sostituiti con una nuova tipologia basata sul ridotto orario settimanale (fino a
40 ore per settimana). Allo stesso tempo, la nuova legislazione ha ridotto la protezione per i
lavoratori in caso di cessazione del rapporto di lavoro stipulato con un orario inferiore alle
20 ore settimanali.
» Regno Unito
Allo stato attuale, il Paese è secondo solo agli Stati Uniti nel detenere la legislazione più
ridotta in termini di protezione occupazionale e questo aspetto è la principale caratteristica
del modello liberale anglosassone. Nel mese di maggio 2007, il tasso di disoccupazione generale risultava essere pari al 5,3% (dati Eurostat).
166
Con il passare del tempo e con la legislazione introdotta, è stato costituito un mercato del
lavoro estremamente flessibile, sia dal punto di vista dei datori che dei lavoratori. Per i primi
sussistono poche regole da osservare, rendendo la contrattazione ed il potere di assunzione
e di licenziamento facili da gestire. In relazione a ciò, nel Paese il costo del lavoro è relativamente ridotto e vi è una bassa imposizione fiscale. La protezione occupazionale nel Paese
risulta essere ridotta, misurata come un aggregato di tre differenti misure: la protezione dei
lavoratori a tempo indeterminato contro i licenziamenti individuali, specifiche richieste per i
licenziamenti collettivi e disciplina dei rapporti di lavoro a tempo determinato. Ciò è basato
sul principio che un mercato del lavoro semplificato è in grado di sviluppare la competitività, concedendo ai datori di lavoro la libertà di espandere o ridurre il proprio personale in
base alle esigenze della domanda e dell’offerta. Mentre i rapporti individuali sono di breve
durata, maggiori opportunità occupazionali sono create a livello aggregato.
Per i lavoratori, l’ultimo decennio è stato caratterizzato dall’adozione di numerose misure per la promozione della flessibilità della contrattazione individuale, al fine di ridurre
la segmentazione del mercato del lavoro, così come di adottare nuove misure per la lotta a
varie forme discriminatorie. A partire dal mese di aprile del 2003, i genitori con figli al di
sotto dei 6 anni di età, o 18 in caso di disabilità, hanno il diritto di richiedere un impiego
maggiormente flessibile. Ciò ha permesso la modifica dell’orario di lavoro, sia su base temporanea che permanente, garantendo una tutela maggiore e più tempo a disposizione per i
figli. Il 2006 ha visto anche l’introduzione della legge sul Lavoro e sulle Famiglie, che migliora i diritti dei genitori e garantisce un maggiore tempo libero, qualora necessario. Questo
diritto può essere fruito in occasione della maternità e dei periodi per l’adozione, consente
ai padri lavoratori il beneficio dei congedi parentali (alcuni dei quali retribuiti) e introduce
misure per la gestione dei permessi e delle retribuzioni.
Recentemente (ottobre 2006) il Governo ha introdotto la legislazione che rende illegale
la discriminazione sulla base dell’età. Il precedente limite di licenziamento è stato rimosso in
modo da consentire ai lavoratori anziani il beneficio degli stessi diritti di quelli più giovani.
» Romania
Il Paese attualmente ha un tasso di disoccupazione generale del 6,9%, rilevato nel mese
di agosto 2007 (dati Eurostat).
Dopo un periodo di transizione durato un decennio, che ha visto la Romania trasformare
il proprio sistema economico da un modello rigido e pianificato ad uno basato sul libero
mercato, l’approccio verso un sistema basato sulla flexicurity è scaturito con l’adozione nel
2003 del nuovo codice del Lavoro, che ha costituito nuovi sistemi, tra i quali la disciplina
del rapporto a tempo determinato, la regolamentazione di condizioni di lavoro flessibili, la
possibilità di beneficiare di differenti tipologie di combinazioni che rendono possibili per il
singolo individuo e per le imprese la scelta delle opzioni migliori, in grado di adattarsi alle
esigenze economiche correnti.
i focus di xformare
167
seconda
PRIMA parte
La tipologia contrattuale ancora maggiormente diffusa risulta essere ancora quella a
tempo indeterminato; si realizza l’automatica trasformazione dei rapporti di lavoro a tempo
determinato, trascorso il termine di due anni dal loro inizio.
Altro elemento di flessibilità introdotto e che ha avuto il supporto dei datori di lavoro,
ha riguardato la riduzione dell’imposizione fiscale sul costo del lavoro, con un’aliquota del
16%, a partire dal mese di gennaio del 2005.
» Spagna
La Spagna detiene un tasso generale di disoccupazione pari all’8,0%, rilevato nel mese di
agosto 2007 (dati Eurostat). A scapito del crescente trend del tasso di occupazione generale,
il mercato del lavoro spagnolo sta mostrando alcuni elementi preoccupanti in termini di
segmentazione: le donne continuano ad essere una delle categorie svantaggiate (specialmente in termini retributivi), anche dal punto di vista del ricorso ai contratti a termine.
L’elevata incidenza dei contratti a termine (33,3% nel 2005) risulta essere doppia rispetto
alla media europea e tende a concentrarsi nelle categorie svantaggiate, quali i lavoratori a
basso profilo formativo, i giovani e le donne. È importante distinguere tra gli aspetti interni
ed esterni della flessibilità del mercato del lavoro: i primi possono essere considerati come
la capacità di “tarare” le risorse umane rispetto ai reali bisogni aziendali, e riguardano le
procedure di assunzione e licenziamento, assieme alla riduzione dei costi. Le possibilità di
ricorrere a tipologie contrattuali a termine, a impieghi part-time o all’esternalizzazione della
forza lavoro, sono altre misure che mirano ad un contesto professionale più flessibile. In tale
ottica, il mercato del lavoro spagnolo ha da sempre mostrato una struttura assai rigida, con
costi di gestione elevati e scarso sviluppo di nuove forme contrattuali.
In merito alle nuove misure introdotte per la flexicurity, nel mese di maggio 2006 è stato
firmato l’accordo per la Crescita e l’Occupazione, siglato dal Governo, dalle parti sociali e
dalle organizzazioni dei lavoratori; esso costituisce uno sforzo rimarchevole nell’affrontare i problemi strutturali del mercato del lavoro spagnolo. I principali obiettivi sono quelli
di ridurre gli elevati tassi del lavoro temporaneo, attraverso l’istituzione di incentivi per i
contratti a tempo indeterminato, specialmente verso i gruppi di lavoratori più svantaggiati,
quali le donne, i giovani, i diversamente abili e i disoccupati di lunga durata. Alcune delle misure (incentivi economici) sono entrate in vigore a partire da gennaio 2007, mentre
altri strumenti inerenti la riduzione dei costi di licenziamento (attraverso la conversione
dei contratti a termine in tipologie speciali tese a promuovere rapporti di lavoro duraturi)
entreranno in vigore a partire da dicembre 2007. Alcuni risultati degni di nota si sono verificati in breve tempo, e si è assistito ad un incremento delle tipologie contrattuali a tempo
indeterminato, comunque tali risultati non sono stati in grado di portare ad un’inversione
di tendenza del sistema.
168
» Svezia
Il modello svedese è caratterizzato dal ruolo centrale rivestito dai partner sociali nei meccanismi di regolamentazione del mercato del lavoro. Il tasso generale di disoccupazione del
Paese risulta essere pari al 5,2%, rilevato nel mese di luglio 2007 (dati Eurostat).
Il diritto del lavoro è assai ridotto (in termini di principi e di disposizioni) se comparato
con analoghi sistemi europei e la legislazione afferente è, per la maggior parte dei casi,
“opzionale”, ossia molti provvedimenti e clausole della legislazione del mondo del lavoro
sono, totalmente o parzialmente, emendate dagli accordi collettivi. Questa caratteristica,
assieme ad un’elevata partecipazione sindacale, consente un notevole margine d’azione per
la nascita a livello locale di rapporti “ad elevata flessibilità negoziata”, rendendo possibile
una migliore adattabilità al contesto regolatorio delle esigenze produttive delle imprese ed ai
bisogni dei lavoratori: in altri termini, qualsiasi valutazione sull’impatto della disciplina del
mercato del lavoro in Svezia deve considerare il rapporto che intercorre tra la norma e gli
accordi collettivi ed il loro contenuto sia a livello di grandi aziende che di piccole imprese,
oltre a considerare la lettera e lo spirito del diritto del lavoro.
A differenza degli altri Paesi dove il diritto del lavoro è un terreno di principi inalienabili
e saldi, su cui gli accordi collettivi possono solo integrare alcuni dispositivi, in Svezia alcune
norme (quali la legge sull’orario di lavoro e numerosi paragrafi della legge di protezione
sociale) consentono la realizzazione di accordi che possono modificare su diversi livelli di
importanza la protezione dei lavoratori, realizzando così un sistema estremamente liberale.
In caso di licenziamenti collettivi dovuti a processi di ristrutturazione industriale, i partner sociali hanno negoziato un accordo per assistere i lavoratori in esubero a trovare rapidamente nuove opportunità professionali, assieme al supporto finanziario. Tali accordi,
riguardanti circa la metà della popolazione attiva, contribuiscono a migliorare la sicurezza
dei dipendenti, ad aumentare l’efficienza dell’incontro domanda/offerta e la mobilità geografica ed occupazionale del mercato del lavoro.
Altro esempio di accordo flessibile in Svezia riguarda la regolamentazione dell’orario di
lavoro. La norma in proposito, risalente al 1982, appare particolarmente elastica e consente
ai partner sociali la libertà di negoziare e di redigere diffusi accordi collettivi sulla durata
della prestazione lavorativa. Naturalmente anche questa norma può essere parzialmente o
totalmente sostituita da negoziazioni individuali a livello di imprese.
» Ungheria
In Ungheria il tasso di disoccupazione registrato nel mese di agosto 2007, risulta essere
pari al 7,7% (dati Eurostat).
La legislazione disciplinante il regime delle assunzioni è positivamente influenzata dall’adozione di politiche attive verso i soggetti più svantaggiati del mercato del lavoro, fondamentalmente i soggetti con meno di trenta anni di età e le loro famiglie. Se un disoccupato
i focus di xformare
169
seconda
PRIMA parte
di lunga durata è assunto in una piccola o media impresa, questa beneficia di un consistente
sgravio fiscale, pari ad una retribuzione superiore al 130% del reddito minimo garantito,
qualora però il lavoro venga svolto per almeno un anno. Ciascuna impresa che assume un
soggetto di età superiore a cinquanta anni può beneficiare di una riduzione del 50% della
contribuzione fiscale, se il posto di lavoro rimane attivo per più di nove mesi.
In Ungheria, i licenziamenti collettivi sono stabiliti per le imprese con più di venti dipendenti. Per quelle con personale compreso tra 20 e 100 unità, i licenziamenti sono considerati
collettivi se almeno 10 lavoratori risultano essere in eccesso per un periodo di 30 giornate.
Per le aziende con più di 100 dipendenti, la soglia è pari al 10% del totale; infine per quelle
con più di 300 dipendenti, il limite minimo è di 30 persone.
Se viene pianificato un licenziamento collettivo, il datore di lavoro ha l’obbligo di informare i lavoratori (e le organizzazioni sindacali di riferimento) almeno 22 giorni prima
dell’avvio delle procedure, pena l’annullamento del provvedimento. Il preavviso deve contenere le motivazioni di tale misura, il numero di lavoratori interessati e le loro mansioni
all’interno dell’azienda.
170
Politiche attive per l’occupazione
» Austria
Le politiche attive per l’occupazione rappresentano la vetrina del sistema di flexicurity
del Paese. Le misure attive promosse dai servizi per l’impiego sono generalmente rivolte a
tutti i beneficiari del sussidio di disoccupazione. Ne consegue che gli aventi diritto possono
essere destinatari delle politiche attive del lavoro.
A partire dal 2005 è stato istituito un quadro per la stipula di una sorta di patti di servizio tra disoccupati e servizi per l’impiego, finalizzati al reinserimento lavorativo. In questo
contesto, viene limitato il diritto del soggetto di rifiutare un’offerta di lavoro che esuli dal
suo campo di specializzazione, unico vincolo è quello dell’adeguatezza.
Uno dei principali strumenti rivolti ai soggetti in cerca di occupazione in situazione di
svantaggio, ovvero disoccupati di lunga durata, disabili e portatori di sindromi di malessere
sociale, sono le imprese sociali (SOB) o i progetti occupazionali no profit (GBP). Entrambi
ricevono dai servizi per l’impiego un sostegno finalizzato alla creazione di posti di lavoro a
tempo determinato, con i servizi che si fanno carico dei costi del lavoro, dell’iter formativo,
dell’assistenza sociale e delle misure di accompagnamento.
Inoltre, il sistema di incentivi e di disincentivi del Paese (bonus-malus) prevede sgravi
per le aziende che assumano lavoratori ultracinquantenni e oneri per quelle che li licenzino. Lo sgravio contributivo è pari al 15% per trimestre, fino ad un massimo dell’80% della
retribuzione di base.
Verso i disabili il Governo ha previsto l’erogazione di sussidi e prestiti a imprese che creino nuovi posti di lavoro destinati a tale categoria di soggetti, con un’invalidità di almeno
il 50%.
» Belgio
Le politiche attive del lavoro sono organizzate per target group, per ognuno di questi
gruppi sono stati definiti dei programmi che rispondono a problematiche specifiche. I programmi sono classificati nelle seguenti tipologie:
•misure destinate a migliorare la qualità della mano d’opera, attraverso gli
aiuti in favore dell’inserimento lavorativo dei giovani o dei gruppi a
rischio, e la formazione: convenzione di primo impiego, convenzione
formazione-lavoro, apprendistato, congedo-educazione remunerato,
sostegno in favore dei gruppi a rischio, piano di accompagnamento per i
disoccupati;
•misure destinate a facilitare l’uscita dal mercato del lavoro di alcune
categorie di lavoratori attraverso meccanismi di sostituzione:
i focus di xformare
171
seconda
PRIMA parte
prepensionamento convenzionale a tempo pieno o part time, interruzione
di carriera e “credito – tempo”;
•misure specifiche riguardanti la regolamentazione della disoccupazione
attraverso gli incentivi fiscali e sociali; creazione delle Agenzie Locali per
l’Impiego (A.L.E.); un programma del Governo Federale, con lo scopo di
creare 25.000 posti di lavoro entro il 2007 e di combattere il sommerso;
prestito ai disoccupati per l’avvio di attività imprenditoriali;
•misure per categorie particolari di lavoratori: riduzione dei costi sociali;
“Piano per la promozione dell’assunzione di persone in cerca di
occupazione”; riduzione dei contributi per i salari minimi, piano “Maribel
sociale” e riduzione strutturale dei costi sociali; riduzione dei contributi
per l’assunzione di un lavoratore domestico;
•misure destinate a favorire la redistribuzione del lavoro: aumento della
flessibilità (contratto a durata determinata, lavoro a domicilio, lavoro di
notte, lavoro a tempo parziale), riduzione collettiva dei tempi di lavoro a
32 ore.
A tale scopo uno strumento rilevante è rappresentato dal “National Labour Council”, i
cui principali ambiti di attività e di responsabilità sono di fornire consulenza al Ministero ed
al Parlamento su loro richiesta e su tematiche sociali riguardanti i lavoratori e le imprese, e
di garantire assistenza tecnica al Ministero del lavoro nella contrattazione collettiva, nella
gestione delle principali questioni inerenti il mercato del lavoro e le sue regole.
» Croazia
Durante gli anni Novanta, la strategia nazionale per l’occupazione ha sviluppato una
serie di politiche attive, comprendenti il cofinanziamento dell’occupazione giovanile, la promozione dell’occupabilità verso coloro che avevano speciali necessità ed il finanziamento
per le piccole e medie imprese.
Considerando i positivi risultati di tale strategia, nel 2004 il Paese ha adottato il Piano
nazionale per l’occupazione 2005-2008 (NAEP). Questo, basato sulla Strategia europea per
l’occupazione e sulle linee guida che annualmente vengono promosse, mira alla crescita
del contesto economico e sociale nazionale, facilitando l’armonizzazione della Croazia nel
processo di adesione all’Unione europea.
Le principali strategie adottate sono da evidenziarsi nella promozione dell’autoimpiego
attraverso il cofinanziamento dello Stato, nell’erogazione di prestiti per l’avvio di imprese
nel settore turistico, nella realizzazione di percorsi di educazione e di formazione verso coloro che sono in possesso di ridotte qualifiche professionali.
Altre misure sono il supporto economico per i costi di inserimento nel mondo del lavoro
sia per i giovani fino a 29 anni di età, senza nessuna esperienza professionale alle spalle, sia
per i disoccupati di lunga durata in età avanzata (45 anni per le donne, 50 per gli uomini).
172
» Danimarca
A partire dal 2006 sono state avviate una serie di riforme strutturali, implicanti diversi
cambiamenti nell’organizzazione del mercato del lavoro della Danimarca. I 14 distretti del
mercato del lavoro (ognuno amministrato da un direttore e da un consiglio tripartito) hanno
iniziato ad essere sostituiti da cinque regioni di dimensioni più vaste, amministrate con le
stesse modalità, sebbene queste risultino essere ridotte. La riforma quindi ha implicato che il
ruolo del governo locale nell’implementazione delle politiche occupazionali debba aumentare, con una simmetrica riduzione del ruolo svolto dalle parti sociali.
A livello delle municipalità, la riforma ha realizzato nuovi centri per l’impiego, uno per
ciascuna di esse, con la responsabilità sia verso i soggetti assicurati che verso i disoccupati
privi di tutela, combinando le responsabilità attualmente in carico alle municipalità (settore
dell’assistenza sociale) e ai servizi pubblici per l’impiego. Il modello è di conseguenza un
ibrido tra un sistema singolo e uno a due serie.
Un altro elemento positivo è dato dalla maggiore semplicità nella catena di comando dal
livello nazionale a quello locale. Inoltre un punto importante è che la base legale per l’adozione di politiche attive per l’occupazione poggia su un singolo atto, mentre nella situazione
attuale sussistono differenti elementi normativi suddivisi tra Stato e municipalità.
La riforma dovrebbe inoltre favorire un sistema amministrativo più trasparente e ridurre
il bisogno di “smistare” sia i disoccupati che le imprese da un ufficio pubblico all’altro, dato
che inizialmente i centri per l’impiego hanno il compito di trattare tutte le tematiche connesse al mercato del lavoro.
Tale ripartizione di ruoli è affiancata da un pacchetto di misure pensate per i soggetti
disoccupati e occupati, siano essi in cerca di un’occupazione o interessati ad un inserimento
in un percorso di istruzione e formazione. Sono così state previste misure per disoccupati
con età inferiore ai 25 anni, che prevedono l’obbligo di accedere a corsi di qualificazione o
ri-qualificazione professionale, qualora siano stati disoccupati per sei mesi durante gli ultimi 18 mesi. Per gli adulti, invece, si prevede un periodo di 12 mesi di disoccupazione su 24
mesi per l’accesso ai corsi suddetti.
» Estonia
Lo sviluppo di politiche attive per l’occupazione è stato enfatizzato sin dall’adozione del
primo Programma Nazionale di Riforma nel 2005. Comunque, la spesa per tali misure come
percentuale del prodotto interno lordo risulta essere più bassa in Estonia rispetto alla media
degli altri Paesi dell’Unione europea: le spese per le politiche attive risultano essere pari allo
0,12% del PIL.
Il più importante strumento realizzato in tal senso è la legge sui Servizi per il Sostegno
del Mercato del Lavoro, emanata nel 2006. Tale dispositivo lancia un approccio individuale
e un sistema di gestione personalizzata dei casi: per ciascun disoccupato viene realizza-
i focus di xformare
173
seconda
PRIMA parte
to un piano specifico di ricerca di opportunità professionali (denominato “profiling”), con
particolare attenzione rivolta alle categorie svantaggiate ed ai disoccupati di lunga durata.
I beneficiari devono quindi impegnarsi nel seguire il percorso loro indicato dai servizi per
l’impiego, pena la perdita dei sussidi di disoccupazione erogati.
Ciò nnonostante, non esiste attualmente un sistema di monitoraggio e valutazione delle
politiche attive condotte in Estonia; il principale motivo risiede nella mancanza di interesse
da parte delle autorità pubbliche per questo tipo di indagini, assieme alla rigida normativa
vigente sulla privacy.
» Finlandia
In Finlandia il ruolo delle politiche attive per l’occupazione è stato modesto, se comparato con i restanti Paesi dell’Unione europea. Tra i principali strumenti c’è quello di sostegno
al reddito del soggetto in cerca di nuova occupazione: al lavoratore in procinto di essere
licenziato spetta il pagamento delle ferie godute per la ricerca di un nuovo lavoro (Programma “Change Security”).
Per i soggetti al primo impiego è stato sviluppato dal 2005 un programma di corsi di
formazione di approfondimento delle conoscenze precedentemente possedute e di aggiornamento. I piani formativi sono flessibili e possono durare da pochi giorni fino ad oltre un
anno. I percorsi ulteriori intendono allargare le capacità e le competenze del lavoratore,
soprattutto nel caso l’utente si trovi nella condizione di cambiare lavoro e abbia a che fare
con nuove mansioni. Gli uffici regionali per l’impiego comprano i servizi direttamente dagli
enti che organizzano corsi di formazione.
Il progetto è rivolto agli adulti di età superiore ai 20 anni e si accede al percorso di riqualificazione dopo un colloquio con un consulente degli uffici locali del Sistema per l’Occupazione. I corsi sono per lo più orientati verso il settore delle nuove tecnologie e quelli dove
maggiore è la richiesta di personale. Essi vengono organizzati su misura per i disoccupati e
per le aziende, in modo da favorire l’incrocio della domanda con l’offerta.
Per quanto riguarda le imprese, vengono organizzati diversi moduli formativi, sempre
con lo scopo di promuovere la disponibilità di lavoratori specializzati e di incoraggiare i
lavoratori a mantenere il proprio posto di lavoro, oltre a ridurre i rischi di esclusione dal
mercato del lavoro per le fasce più deboli: ultra 50enni, disabili, immigrati, disoccupati di
lunga durata e persone con scarsa istruzione. Su questi target group si concentrano gli sforzi
formativi delle amministrazioni locali, al fine di prevenire ogni difficoltà di reperimento
delle risorse umane.
» Francia
In Francia quasi tutte le politiche per l’impiego garantiscono assistenza ai cittadini indipendentemente dalla regione in cui vivono.
174
Sebbene non esista una specifica politica regionale per l’impiego, alcune leggi si riferiscono solo a determinate aree, soprattutto quelle che presentano maggiori problemi di
natura sociale ed economica.
Assai valide risultano le politiche strutturali intraprese in Francia in ambito occupazionale; alcune sono rivolte, indistintamente, a tutti i lavoratori, altre - cosiddette “mirate” - si
rivolgono a determinate categorie di individui/lavoratori. Le prime si concretizzano in due
specifiche iniziative: riduzione dei contributi di previdenza sociale e riduzione dell’orario di
lavoro settimanale.
Nel corso del 2005 sono stati introdotti due nuovi dispositivi, uno a titolo definitivo, la
“convention de reclassement personnalisé”, redatta con l’apporto delle parti sociali, l’altro
(a titolo ancora sperimentale) proposto dal Governo e denominato “Contratto di transizione
professionale”. Entrambi gli strumenti partecipano al rafforzamento dei percorsi professionali, sebbene non si possa ancora esprimere un giudizio sulla validità dei risultati conseguiti.
Il primo strumento (CRP) è stato adottato come argine alle procedure concorsuali condotte all’interno delle imprese nazionali, garantendo ai soggetti a rischio un percorso di
reinserimento professionale della durata di sei mesi.
Il contratto di transizione professionale (CTP), rivolto alle imprese con meno di 1000
dipendenti, prevede l’erogazione di un indennizzo pari all’80% della retribuzione del lavoratore che partecipa a corsi di aggiornamento professionale per la ricerca di nuovi percorsi
di lavoro.
La riforma del mercato del lavoro del 2008 ha previsto la realizzazione in via sperimentale del contratto ad oggetto definito, la cui scadenza è legata alla realizzazione delle attività in esso previste o del progetto stesso su cui esso si basa. Il lavoratore ha diritto a tutte
le tutele proprie del contratto a tempo indeterminato, ma questo conterrebbe la clausola
di termine del rapporto al verificarsi di un “evento definito con precisione”, ad esempio la
realizzazione di un certo risultato posto a base del contratto. In ogni caso, alle parti viene
consentito di proseguire il rapporto anche dopo che il risultato predetto sia stato raggiunto,
al pari di un normale contratto a tempo indeterminato.
» Germania
In Germania le politiche attive del mercato del lavoro sono in continua evoluzione anche
se, negli ultimi anni, la spesa pubblica ad esse destinata è diminuita rispetto al PIL e le performance in tale ambito non vengono considerate un modello per gli altri Paesi Ue.
I sostegni alla promozione attiva del lavoro sono misure discrezionali che si aggiungono
al diritto di usufruire dei servizi di un’istituzione specifica dopo 6 mesi di disoccupazione,
all’assegno per la formazione professionale, alle misure d’integrazione del reddito per i
disabili, al sussidio di disoccupazione durante un corso di formazione professionale, al
i focus di xformare
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seconda
PRIMA parte
compenso per un lavoro a tempo determinato di breve durata, ai tre assegni invernali e alla
mobilità.
Gli strumenti più comuni contenuti nel Terzo Libro del Codice Civile, SGB III, per la promozione della formazione finalizzata alla prima qualifica occupazionale, sono l’orientamento alla formazione professionale, i sussidi durante il periodo in cui si svolge tale percorso
formativo, e la formazione professionale in centri di formazione extra aziendale.
Il Governo federale ha lanciato il “Programma speciale per l’istituzione di corsi di formazione primaria per i giovani”; il fondo complessivo è di 279 milioni di euro.
È stato introdotto il cosiddetto “training voucher”, con l’obiettivo di sostenere la formazione professionale dei disoccupati.
Le cosiddette “opportunità di lavoro” (Arbeitsgelegenheiten) vengono offerte a coloro
che beneficiano dell’indennità di disoccupazione e non riescono a trovare un lavoro. Non
sono rapporti di lavoro convenzionali e devono essere addizionali e di pubblica utilità. Alle
persone che accettano un’opportunità di lavoro viene concessa una retribuzione da 1 a 2
euro per ora lavorativa.
I servizi esterni per l’impiego vengono sempre più integrati nel processo di assunzione.
Le cosiddette agenzie di lavoro interinale (Personal-Service-Agenturen – PSA) sono agenzie
che sottoscrivono un contratto con un’agenzia per l’impiego. Dalla metà del 2003 è stata
creata almeno una PSA in ogni agenzia per l’impiego. Queste propongono gli aspiranti lavoratori alle PSA che li “prestano” a aziende terze con una richiesta provvisoria di lavoro.
Il programma “Capitale per lavoro” intende procurare fondi per quei datori di lavoro che
vogliono assumere disoccupati o creare posti di apprendistato, ma non hanno le disponibilità economiche necessarie.
Per i giovani è stato costituito un programma “Jump”, con lo scopo di integrare 100mila
persone nel mondo del lavoro e della formazione.
Le politiche attive del mercato del lavoro forniscono speciali strumenti per l’integrazione
dei lavoratori anziani. Alcune norme speciali per questa categoria sono già state menzionate: i contributi d’integrazione e la promozione di ulteriore formazione professionale. Inoltre,
una grossa percentuale dei partecipanti alle misure delle politiche attive del mercato del
lavoro sono, infatti, lavoratori anziani.
» Grecia
La spesa per le politiche attive per l’occupazione risulta essere ridotta rispetto agli standard europei. Nel corso degli ultimi anni, i principali interventi sono stati diretti alla realizzazione di un sistema adeguato di servizi per l’impiego che, dopo una lenta partenza, sono
stati distribuiti su tutto il territorio nazionale, con circa 119 uffici. Ciò ha portato alla realizzazione di una nuova metodologia, basata sulla conduzione di interviste personalizzate agli
utenti da parte degli operatori, che ha coinvolto circa 76.000 soggetti che ha portato alla
realizzazione di piani di reinserimento per l’8,2% degli uomini e per il 13,48% delle donne.
176
Considerando i risultati conseguiti, c’è da sottolineare come la maggior parte dei clienti
(circa il 60%) coinvolti in tali misure continui a rimanere disoccupata; la principale motivazione è da individuare nella recessione economica e nella generale mancanza di opportunità
professionali.
Comunque, nel più ampio contesto delle politiche economiche e sociali, si rileva l’adozione di misure per la lotta al lavoro irregolare. Il pacchetto di modifiche contro il sommerso
ingloba azioni in materia di politiche fiscali e previdenziali, l’intensificazione delle attività
di controllo, assieme ad un maggiore scambio di informazioni tra gli enti di vigilanza.
Per quanto riguarda i disabili, vanno ricordati gli incentivi all’assunzione mediante rimborso al datore di lavoro dei costi sostenuti per le misure tecniche necessarie per adattare il
posto di lavoro alle esigenze del disabile, nonché i programmi di orientamento, formazione e
preparazione all’apprendistato, che tendono ad eliminare lo svantaggio iniziale del portatore
di handicap rispetto agli altri disoccupati.
Nei confronti dei giovani le misure si sostanziano in primo luogo nella concessione di
aiuti finanziari alle imprese che assumano disoccupati giovani o di lunga durata, nonché,
specie con riferimento a questi ultimi, in progetti di formazione professionale per facilitare
l’entrata (o spesso il rientro) nel mercato del lavoro.
Sempre in qualche modo diretti principalmente ai giovani, vanno ricordati anche i programmi che si sostanziano nell’erogazione dei sussidi volti a favorire il mantenimento delle
dimensioni occupazionali delle attività alberghiere e delle attività stagionali, nonché le sovvenzioni alle imprese private che assumano studenti delle facoltà universitarie scientifiche.
» Irlanda
Il dibattito che si è prodotto nel Paese riconosce come il rapido cambiamento del contesto economico richieda una continua adattabilità, nonché il coinvolgimento di tutti i partner
sociali nelle politiche tese a mantenere il livello di competitività raggiunto, ad aumentare la
produttività e a migliorare le condizioni del mercato del lavoro.
La firma dell’accordo “Verso il 2016” a livello imprenditoriale e industriale ha tenuto in
considerazione le implicazioni della competitività e dell’occupabilità, nonché il bisogno di
flessibilità e di cambiamento, mirando a realizzare un contesto lavorativo di prim’ordine nel
quale aumenti il grado di sicurezza occupazionale e siano promosse le pari opportunità e la
formazione.
La legge sulle disabilità del 2005 è la più significativa disciplina recente riguardo all’accesso all’occupazione per le persone con disabilità e oggi costituisce uno degli elementi
centrali del sistema legislativo irlandese su tali diritti di accesso. Essa è suddivisa in sette
parti, due delle quali sono più marcatamente rivolte al tema dell’accesso all’occupazione.
Significative misure del Governo per il collocamento delle persone sono contenute nel
Programma settoriale pubblicato dal Ministero dell’impresa, del commercio e del lavoro ai
i focus di xformare
177
seconda
PRIMA parte
sensi della legge sulle disabilità del 2005 e nel Piano settoriale sulle disabilità 2006 del Ministero della famiglia e degli affari sociali.
Gli istituti più rilevanti del sistema di welfare irlandese includono: indennità di disabilità, sussidio di disabilità, pensione per i non vedenti, indennità di invalidità, indennità di
infortunio sul lavoro, contributo di reinserimento lavorativo, contributo di reinserimento
scolastico, piano per le opportunità di formazione professionale, piano per l’esonero dei
datori di lavoro dai contributi previdenziali, piano per la disoccupazione di lunga durata.
Tra gli altri strumenti non gestiti dal Ministero della famiglia e degli affari sociali si
riportano: il piano Job Assist dell’Ufficio delle imposte, i programmi amministrati dall’autorità nazionale per la formazione e l’occupazione (Foras Áiseanna Saothair, FÁS) e il piano
per le opportunità di formazione professionale.
» Italia
Nel corso degli ultimi anni sono state introdotte significative novità nel campo delle
politiche attive per l’occupazione: miglioramento del contenuto formativo dei contratti di
lavoro, incentivi per l’assunzione a tempo indeterminato, misure per accrescere l’occupabilità del Mezzogiorno, liberalizzazione dei servizi per l’impiegocon l’abolizione a partire dal
1997 del monopolio pubblico.
Allo stesso tempo, le politiche attive per l’occupazione sono state trasferite alle Regioni
che detengono funzioni di pianificazione e di gestione, laddove il management dei servizi è
nelle mani delle Province. I risultati scaturiti sono stati eterogenei, in alcuni casi addirittura
di successo, mentre al Sud del Paese non si sono riscontrati significativi miglioramenti.
In linea con queste riforme, la distribuzione tra misure passive ed attive a partire dal
1997 si è orientata verso queste ultime. La riduzione del tasso di disoccupazione ha infatti
permesso la spesa in misure di assunzione e di formazione, sebbene in termini assoluti, tale
spesa sia ancora limitata.
» Lettonia
L’Agenzia Nazionale per l’Occupazione (SEA) è l’istituto responsabile per l’implementazione delle politiche attive per l’occupazione. Costituita nel 1991, promuove le principali
misure di sostegno al disoccupato nella ricerca di una nuova collocazione professionale. Gli
ultimi dati Eurostat sulla spesa nazionale destinata alle politiche attive, risalgono al 2003 e
risultano essere pari allo 0,5% del PIL nazionale.
Con l’ingresso nell’Unione europea e con il sostegno dei fondi strutturali, le politiche
attive per l’occupazione sono cresciute sensibilmente, con l’adozione a partire dal 2004 di
un nuovo modello per la riqualificazione e la formazione professionale che ha consentito il
ritorno al mercato del lavoro della metà dei partecipanti a tale iniziativa.
178
I servizi per l’impiego cercano di sopperire alle carenze strutturali e formative delle università, istituendo tirocini specifici per i laureati disoccupati.
Vengono promosse inoltre una serie di misure per la riqualificazione territoriale delle
aree maggiormente depresse del Paese, sviluppano l’autoimpiego e l’imprenditorialità in
settori innovativi.
» Lituania
La spesa complessiva per le politiche attive in Lituania risulta essere molto ridotta, tra le
più basse di tutte le nazioni in fase di transizione. Malgrado questo, si assiste al fenomeno
dell’attivazione delle politiche nel Paese e, sin dal 1991, si è accresciuta la partecipazione
nelle PAL da parte dei soggetti interessati.
Considerato ciò, il Paese necessita ancora di una serie di misure per i giovani neolaureati alla loro prima esperienza professionale, così come dell’implementazione della mobilità
territoriale. Si riscontra un maggiore bisogno di rendere efficaci le politiche di formazione
professionale, in termini di strumenti e di luoghi di svolgimento.
Grazie al ruolo svolto dalle parti sociali, è stato possibile adottare una nuova legge per la
promozione dell’occupazione, che promuove incentivi per la realizzazione delle condizioni
per l’utilizzazione dei servizi erogati dai centri per l’impiego, e prevede la proroga della durata del finanziamento per la formazione professionale dei disoccupati.
Nell’ambito delle politiche attive per l’occupazione devono essere intensificati gli sforzi
nella promozione della mobilità territoriale, dalle zone più depresse alle aree con un contesto più avanzato.
» Paesi Bassi
Nel momento in cui sono aumentate le opportunità occupazionali per determinate categorie di cittadini, il Governo dei Paesi Bassi ha investito gran parte delle proprie risorse
sul lato dell’offerta, specialmente nel rafforzamento degli incentivi per la sicurezza sociale,
nella politica fiscale e nella tutela della salute. Solo nel campo della conciliazione della vita
lavorativa con quella familiare sono state adottate misure di modesta entità per facilitare la
partecipazione al mercato del lavoro. Il Governo non intende esplicitamente interessarsi di
particolari politiche per gruppi sociali definiti. Una costante riduzione di soggetti percettori
di sussidi per la disoccupazione, per la disabilità e per l’assistenza sociale, viene considerata
come una misura di successo di tali politiche. Comunque, gli ultimi dati statistici denotano
come solo una ridotta minoranza di coloro che beneficiano di tali sussidi decida di rientrare
nel mondo del lavoro. Anche se una serie di misure sono state adottate per riorganizzare il
processo di reintegrazione di coloro che sono fuoriusciti dal mondo del lavoro, le principali
organizzazioni responsabili lamentano la scarsità di risorse finanziarie e la rigidità delle
regole esistenti, che spesso impediscono l’assunzione delle misure necessarie. Molti di quelli
i focus di xformare
179
seconda
PRIMA parte
che hanno abbandonato la vita lavorativa perdono i loro benefici, assistono ad un crollo del
loro reddito e rimangono intrappolati nella povertà. In linea con l’approccio sul versante
dell’offerta, la politica deve offrire le opportunità ai cittadini di partecipare al mercato del
lavoro, lasciando a questi ultimi la responsabilità di cogliere tali opportunità.
Conseguentemente, i Paesi Bassi non intraprendono molte politiche attive per l’occupazione, con il Governo che risulta riluttante a sviluppare misure per particolari categorie
di soggetti e con rari interventi di reintegrazione attraverso gli incentivi. Malgrado questa
ridotta capacità di azione, sono state invece sviluppate alcune misure verso i giovani, a
supporto del completamento del loro percorso educativo o combinando l’istruzione con l’apprendistato. L’intervento denominato “Operazione Giovani” mira a prevenire l’abbandono
scolastico, stimolando l’integrazione nel mondo del lavoro malgrado il successo conseguito,
molti decisori politici locali hanno asserito l’insufficienza di tali misure che siano in grado di
indirizzarsi verso un numero limitato di persone. Il Rapporto sulle pari opportunità del 2005
sottolinea infatti come le pratiche per l’integrazione sembrino essere progettate esclusivamente per i maschi di origine europea: le donne di colore spesso non riescono a soddisfare i
requisiti per una partecipazione di successo nei percorsi di reinserimento.
» Polonia
Durante gli ultimi 13 anni le riforme economiche hanno determinato profondi cambiamenti nella mentalità dei lavoratori polacchi. Con la fine dell’economia pianificata nel 1989
si è assistito ad un graduale mutamento di mentalità rispetto alla concezione del lavoro
che non viene più considerato come qualcosa che si ottiene facilmente e prescinde dalla
produttività. Coloro che hanno un impiego oggi tendono a lavorare meglio perché i frutti
del loro impegno si riflettono principalmente su loro stessi. La Polonia considera la tematica
del lavoro come una priorità e successivamente all’adesione all’Unione europea il Governo
sta adottando alcuni programmi per la lotta alla disoccupazione. Tra i principali possono
citarsi il Programma “Work First”, è stato ideato per coloro che abbandonano le scuole secondarie. Circa 900mila soggetti hanno abbandonato le scuole per entrare nel mondo del
lavoro ed è previsto che circa 500mila di essi chiederanno aiuto per partecipare al progetto
di inserimento.
Questo programma è parte integrante del programma socio economico di Governo per
il 2003-2005.
Vi sono state forme di finanziamento, attorno ai 5.000 euro, per avviare alcuni tipi di
attività in proprio (non agricole) in zone rurali e per offrire l’opportunità di seguire tirocini,
come ad esempio quelli nel campo della tutela dell’ambiente.
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» Portogallo
Le istituzioni che governano l’incontro fra domanda e offerta di lavoro dipendono in
gran parte dal MSST - Ministero del lavoro e della previdenza sociale - ed operano in sinergia con il Ministero dell’educazione e, talvolta, con il Ministero dell’economia e dell’innovazione.
Il’MSST è responsabile della definizione e dell’esecuzione delle politiche relative ai sistemi di protezione e previdenza sociale, all’impiego e alla formazione professionale.
Il 27 agosto del 2003 è stata varata la legge n. 199 (successivamente modificata con la
legge n. 35/04), che ha riunito tutte le precedenti leggi in ambito giuslavoristico in un unico
codice, denominato “Codigo do Trabalho”. L’elemento innovativo, in materia di incontro fra
l’offerta e la domanda di lavoro, è dato da una modifica in senso ampliativo dei contratti
a termine e interinali, detti in portoghese rispettivamente “contratos de termo fixo” e “trabalho temporario”. Il ricorso alle forme contrattuali flessibili, come è avvenuto negli altri
Paesi europei, ha fatto in modo di ampliare le possibilità di assunzione e di primo ingresso
nel mercato del lavoro, oltre a contribuire a formalizzare i rapporti di lavoro informali, che
nel 1999 ammontavano quasi al 18% sul totale degli occupati.
Il nuovo codice ha regolarizzato le forme di lavoro flessibile, ampliando le casistiche ammissibili per il contratto a termine e il contratto di lavoro per somministrazione. Il contratto a tempo determinato può essere rinnovato dallo stesso datore di lavoro per tre volte per una durata complessiva non superiore ai 6 anni.
L’attività di collocamento non è appannaggio esclusivo del servizio pubblico per l’impiego.
Con il decreto legge n. 124/89 è stato regolamentato l’esercizio dell’attività di collocamento
privato e sono state introdotte le agenzie per il collocamento privato, le quali possono lavorare su espressa autorizzazione dello IEFP, principale attore coinvolto nell’esecuzione dei
programmi che intervengono sull’incontro fra domanda e offerta di lavoro.
Le attività dello IEFP si suddividono in tre macro categorie: servizi per il collocamento,
formazione professionale e riabilitazione professionale. Queste ultime sono dirette ai disabili
e a coloro che abbiano subito infortuni invalidanti sul posto di lavoro.
» Repubblica Ceca
Gli interventi e gli strumenti che rientrano nell’ambito delle politiche attive per l’occupazione nella Repubblica Ceca sono sostanzialmente deboli; di conseguenza, non esistono
strategie integrate per la ricerca attiva di nuova occupazione.
Nel 2006 la spesa pubblica per le politiche attive si è incrementata del 6,2% rispetto
all’anno precedente. Gli interventi in politiche passive sono ugualmente ridotti, ma bisogna
sottolineare come i disoccupati siano titolari di differenti tipologie di sostegno al reddito che
non rientrano in tale contesto.
i focus di xformare
181
seconda
PRIMA parte
Gli unici nuovi strumenti, parzialmente collegabili a politiche attive per l’occupazione,
sono i programmi sponsorizzati dai fondi strutturali, sebbene ancora non siano stati pubblicati risultati in termini di impatto e di partecipanti.
La legge sui servizi per l’impiego, risalente al febbraio del 2004, ha introdotto nuovi
criteri per adottare misure di politica attiva, motivando i soggetti in cerca di occupazione
ad attivarsi in modo proattivo. Inoltre, la maggior parte degli strumenti individuati include
il principio della discriminazione positiva delle categorie svantaggiate (disoccupati di lunga durata, giovani, soggetti ultracinquantenni, immigrati), garantendo un calo di 5 punti
percentuali nel tasso di disoccupazione. Malgrado gli sforzi compiuti per attrarre i soggetti
in cerca di occupazione più deboli nel mondo del lavoro, la disoccupazione di lunga durata
rimane elevata, aspetto che denota come gli interventi realizzati abbiano interessato in particolare le categorie con meno difficoltà di reinserimento, in possesso di quelle capacità in
grado di cogliere l’assistenza offerta.
L’attuale schema delle PAL è anche lacunoso in merito alle specifiche esigenze mostrate
dai giovani e dai soggetti maggiormente anziani, in quanto le disposizioni si disinteressano
spesso delle loro esigenze: i giovani hanno bisogno di strumenti di supporto alla transizione
scuola-lavoro, gli anziani necessitano di interventi che promuovano la loro adattabilità al
cambiamento.
La spesa per le misure di politica attiva è stata relativamente ridotta in Slovacchia, con
l’incidenza dell’investimento pubblico pari allo 0,07% del PIL nazionale, rispetto allo 0,32%
investito in misure passive. Nel corso del biennio 2005-2006 si è assistito ad un incremento
di risorse rivolte alle PAL, sebbene la spesa sia ancora inferiore alla media dei Paesi dell’Unione europea; importante è però il supporto del Fondo sociale europeo.
» Regno Unito
Sebbene siano state condotte una serie di attività di notevole importanza per lo stato
sociale e la lotta alla povertà, con l’introduzione nel 1998 del programma New Deal, il
Regno Unito ha posto le basi per la realizzazione di un programma di politiche attive per
l’innalzamento dei livelli occupazionali. Alla base di tutto sussiste un insieme di diritti e
di responsabilità per i soggetti in cerca di lavoro. Ciascun individuo, nell’ambito di tale
programma, riceve un percorso di assistenza personalizzata, in grado di supportarlo nell’accesso al mondo del lavoro o, in alternativa, nell’implementazione delle proprie capacità
professionali. Qualora il beneficiario dimostri scarso interesse alle misure adottate nei suoi
confronti o non si attivi per la ricerca di un lavoro, si trova nelle condizioni di perdere il
proprio sussidio di disoccupazione.
182
Esistono sei tipologie di New Deal, ciascuna delle quali diretta a specifiche categorie di
soggetti in particolari condizioni, con le principali differenze trasversali che riguardano il
periodo necessario per entrare a far parte del programma, nonché la sua obbligatorietà o
meno.
Il Governo ha esplicitato l’obiettivo di raggiungere un tasso di occupazione pari all’80%
e, in questa prospettiva, sta introducendo una serie di riforme specifiche dirette ai soggetti
percettori del sussidio di incapacità (Incapacity Benefit – IB) ed alle famiglie monoparentali,
al fine di indirizzarle verso il mercato del lavoro. L’Agenda di riforma dello stato sociale è
stata introdotta negli ultimi anni con la pubblicazione del Libro Verde nel gennaio del 2006,
assieme alla realizzazione del disegno di riforma del sistema di welfare (luglio 2006). Questo
documento sottolinea la necessità di intraprendere politiche rivolte a coloro che dipendono
esclusivamente dal sussidio per incapacità. Poiché tale supporto sparirà a partire dal 2008,
verrà introdotto un nuovo strumento di supporto, denominato ESA, costituito da due strumenti rivolti a coloro che sono giudicati in grado di lavorare e a quelli considerati inabili.
Il Governo ha inoltre stabilito di includere entro il 2010 la percentuale del 70% di famiglie monoparentali nel mondo del lavoro. Attualmente sono stati conseguiti risultati lusinghieri, grazie al successo del programma New Deal specifico per questa categoria di persone,
che raddoppia le possibilità di ricollocazione professionale per coloro che vi partecipano.
» Romania
Lo strumento legislativo di riferimento è la legge 76/2002, modificata dalla legge
107/2004. Il principale soggetto per la realizzazione delle politiche e dei programmi in materia di lavoro è l’Agenzia Nazionale per l’impiego (ANOFM).
Le politiche del lavoro sono attuate mediante lo strumento dei programmi nazionali e
sostenute dal budget assegnato all’Agenzia dal Ministero del lavoro. L’Agenzia presenta al
Ministero del lavoro, della solidarietà sociale e della famiglia (MoLSSF) una propria proposta
che definisce il mix delle misure da mettere in campo nelle 40 contee e nell’area metropolitana di Bucarest; il consiglio di amministrazione dell’Agenzia Nazionale per l’impiego,
organo tripartito, sulla base del budget a valere sul “Fondo di Assicurazione per la Disoccupazione” approvato dal MoLSSF, autorizza il direttore generale esecutivo a procedere con le
attività ed a stipulare convenzioni con le 40 agenzie di contea.
I principali programmi e servizi connessi a misure attive, offerti dalle agenzie di contea,
dalle agenzie locali e dagli sportelli decentrati, sono gratuiti per gli utenti disoccupati. Tra le
principali azioni di politica attiva per l’occupazione, si possono segnalare la formazione all’autoimprenditorialità, rivolta a tutti i disoccupati per l’avvio di microimprese o di iniziative
di autoimpiego; il premio di occupazione ai disoccupati che, pur avendo diritto al sussidio
di disoccupazione, accettano un posto di lavoro prima del termine del periodo di sussidio; il
premio di mobilità: ai disoccupati che accettano un posto di lavoro situato oltre 50 km dal
luogo di residenza è riconosciuto un premio pari a due mensilità del salario di riferimento
i focus di xformare
183
seconda
PRIMA parte
dovuto alla posizione lavorativa accettata; infine, la formazione professionale rivolta ai
disoccupati, con l’offerta di corsi di qualificazione e di riqualificazione. I corsi sono gratuiti
(è previsto il rimborso dei trasporti per chi proviene da aree limitrofe e la residenzialità,
se disponibile nel Centro di F.P. che eroga il corso) ed organizzati sia nei Centri di F.P.
direttamente gestiti dall’Agenzia Nazionale, che attraverso fornitori esterni accreditati per
la formazione di specifici profili professionali. La programmazione delle tipologie corsuali
viene svolta dalle agenzie di contea e riguarda profili per cui le previsioni di domanda da
parte del mercato del lavoro locale sono ritenute alte (in questo caso l’agenzia ha l’obiettivo
di occupare almeno il 60% dei partecipanti) oppure medie (in tal caso l’impegno a collocare
i partecipanti è del 30%).
» Spagna
La struttura decentralizzata dell’amministrazione nazionale è una delle principali caratteristiche nell’organizzazione di tali politiche, nell’ambito delle quali le comunità autonome
sono responsabili per la gestione delle principali azioni attraverso i loro servizi per l’impiego,
con lo Stato che detiene il ruolo di coordinamento, pianificazione e gestione finanziaria.
Uno dei principali obiettivi di tali centri per l’impiego è quello di incrementare il loro
rateo di partecipazione nell’intermediazione al lavoro, che nel corso del 2005 ha registrato
un’evoluzione negativa (dal 15,6% del 2004 al 13,5% del 2005). Inoltre la riduzione temporale della ricerca di un nuovo impiego rappresenta un altro elemento di azione e, in tale
ambito, il mercato del lavoro spagnolo sembra avere conseguito importanti risultati.
In ogni caso, tali risultati non possono essere totalmente attribuibili all’efficacia delle
politiche attive. In primo luogo, secondo i dati forniti dal Piano Nazionale Spagnolo per
l’Occupazione, circa 1/3 dei soggetti divenuti disoccupati ha beneficiato di alcune misure
erogate dai servizi per l’impiego. Non solo la copertura di tali misure risulta essere ridotta,
ma anche la loro efficacia in quanto, sempre dalla stessa fonte, la metà dei disoccupati
(50,5%) partecipanti alle politiche attive non ha trovato una ricollocazione professionale nei
sei mesi successivi. In aggiunta, le informazioni provenienti da Eurostat denotano investimenti ridotti in tali politiche, se comparati con il resto dei Paesi dell’Unione europea.
Tra le più recenti misure nell’ambito di tale contesto, è stato siglato nel 2006 un accordo tra Governo ed interlocutori sociali sulla formazione professionale. Uno degli elementi
chiave di tale accordo è la confluenza dei due sottosistemi della formazione professionale e
della formazione continua in un unico e più vasto contesto. Di conseguenza, sono stati stabiliti i principi cardine di tale nuova organizzazione, attraverso un maggiore coordinamento
tra l’Amministrazione centrale e le comunità autonome, gli strumenti finanziari adeguati a
garantire la gratuità delle prestazioni erogate con ricerca della convergenza ai livelli europei
nella partecipazione dei lavoratori ai programmi formativi. Un’altra importante iniziativa
riguarda il Piano globale per la modernizzazione dei S∑ervizi per l’impiego, con uno stanziamento di 110 milioni di Euro.
184
» Svezia
Le politiche per il mercato del lavoro in Svezia fanno riferimento a una serie di sistemi di
protezione contro la disoccupazione che supportano gli individui durante il loro periodo di
inattività, e a un vasto ambito di programmi di politiche attive per l’occupazione.
Una delle caratteristiche salienti del modello svedese ha riguardato proprio l’enfasi verso
tali tipologie di politiche, in un sistema in cui la preferenza verso misure di incentivazione al
lavoro ha da sempre prevalso sull’erogazione di sussidi verso i disoccupati. In altri termini, i
due elementi salienti caratterizzanti delle politiche occupazionali possono essere identificati,
da una parte, nella promozione di misure volte all’integrazione dei disoccupati a scapito di
misure passive; dall’altra parte, nel ruolo di riferimento individuato nelle imprese nazionali
nell’implementazione delle politiche attive per il lavoro come legittimazione sociale.
I primi anni Novanta hanno mostrato un rapido deterioramento del contesto occupazionale svedese, con tassi di disoccupazione che hanno raggiunto punte estremamente elevate
(8,2% nel 1993); a fronte di questo, il Governo ha deciso di coinvolgere il maggior numero
possibile di persone in programmi di promozione dell’occupazione, raggiungendo il 7%
della popolazione attiva, orientando le PAL verso lo sviluppo della mobilità geografica ed
occupazionale.
» Ungheria
Nel corso del 2005 il Governo ha iniziato a realizzare un sistema più trasparente di
politiche attive per l’occupazione. Le imprese che assumono persone appartenenti alle categorie svantaggiate pagano solo il 15% dei contributi sociali per il primo anno di lavoro,
percentuale che raggiunge il 25% durante il secondo anno. In aggiunta, sono esentate dal
pagamento della somma forfettaria per la contribuzione sociale.
In materia di politiche attive per l’occupazione, è necessario menzionare l’insieme di
misure volte a incrementare gli sbocchi professionali per i soggetti con ridotta o scarsa
esperienza lavorativa. In particolare, una di esse si applica ai soggetti con meno di 25 anni,
con un anno di lavoro alle spalle, titolari di qualsiasi tipologia di percorso educativo. Al
fine di ricevere la riduzione fiscale, il dipendente deve restare nel proprio posto di lavoro
per almeno tre mesi successivi al periodo di erogazione dei sussidi. Il secondo programma è
rivolto ai soggetti provenienti dalle università, con un’età non superiore a 30 anni, che sono
stati occupati per un periodo non superiore a due anni successivi al completamento degli
studi. In tal caso, il periodo di esigibilità aumenta fino a dodici mesi, senza il requisito di
mantenere il rapporto di lavoro dopo il termine dell’erogazione dei sussidi.
Altre misure sono in procinto di essere intraprese, una riguardante i disoccupati di lunga
durata, per i dipendenti in congedo parentale e per coloro che svolgono assistenza a parenti
disabili o malati: in questo caso le caratteristiche sono similari in termini di disciplina fiscale. Il secondo programma mira a supportare i soggetti più anziani e quelli con limitate
i focus di xformare
185
seconda
PRIMA parte
competenze professionali. In questo caso il supporto risulta essere pari al 15% del salario
medio lordo, con un periodo di esigibilità pari a due anni.
Tali programmi, comunque, si applicano fino al raggiungimento di un importo lordo
pari al doppio della retribuzione minima garantita. In definitiva si può osservare come il
governo ungherese utilizzi le politiche attive per l’occupazione al fine di incrementare le
opportunità lavorative dei soggetti con maggiori difficoltà di inserimento, anche alla luce
dei dati statistici che denotano l’estrema difficoltà di individuare, da parte di questi soggetti,
uno sbocco professionale. Bisogna inoltre notare che sebbene tali misure possano supportare
l’occupabilità di queste persone, esse possono anche avere effetti straripanti. Se il lavoro
non ha elevati costi fissi (quali, ad esempio, quelli per la formazione e per il licenziamento),
risulta chiaro che il datore di lavoro può avere vantaggi nel licenziare alcuni elementi della
propria manodopera e sostituirli con coloro che beneficiano della riduzione fiscale. Questo
risulta essere particolarmente vero per i soggetti con ridotte qualifiche professionali, quando
le mansioni da svolgere sono tali da risultare facile sostituire un lavoratore con un altro.
186
I sistemi di lifelong learning
» Austria
La spesa pubblica per i sistemi di istruzione e di formazione è risultata essere pari al
5,45% della spesa pubblica totale (dato Eurostat 2004), mentre la percentuale della popolazione adulta che partecipa al lifelong learning è risultata essere pari al 13,1% (dato 2006).
In Austria il sistema di formazione permanente viene erogato da una serie di enti, principalmente società senza scopo di lucro, e da scuole pubbliche specifiche.
L’elevata percentuale di abbandono scolastico rilevata nel Paese comporta una scarsa
partecipazione a percorsi di educazione professionale e superiore e una ridotta partecipazione numerica nelle università.
La capacità del Paese di innovare il proprio sistema educativo può realizzarsi soltanto
nel caso di un approccio condiviso e responsabile ai temi dell’istruzione e della formazione
(professionale e permanente), nell’ottica dello sviluppo della società basata sulla conoscenza, come prevede la rinnovata Strategia di Lisbona.
Nei confronti dei soggetti al primo impiego lavorativo, sono state promosse in tal senso
alcune iniziative da parte dei servizi per l’impiego, con l’obiettivo di accrescere la formazione individuale per facilitare l’ingresso nel mondo del lavoro.
Alcuni lander hanno sviluppato alcuni programmi che finanziano azioni rivolte all’educazione degli adulti, con un positivo impatto in termini di occupabilità.
Nel corso del 2006 il Governo federale ha incrementato del 28% la spesa pubblica per
interventi nella formazione permanente.
» Belgio
5,99% (dato Eurostat 2004), mentre la percentuale della popolazione adulta che partecipa al
lifelong learning è risultata essere pari al 7,1% (dato 2006).
Le politiche di lifelong learning sono principalmente concentrate su investimenti nel
settore dell’educazione formale; tra queste si evidenzia “l’Agenda Formativa 2010”, che mira
ad estendere l’offerta formativa ad almeno un lavoratore su due ogni anno, e di obbligare i
datori di lavoro a devolvere almeno l’1,9% di quanto stabilito dalla legge sulle Retribuzioni
in attività di aggiornamento professionale.
Al contempo sono stati adottati nuovi strumenti di monitoraggio dei percorsi riguardanti
la formazione formale e quella informale, è stato adeguato il sistema di riconoscimento delle
competenze e sono state implementate strutture di consulenza a supporto dello sviluppo
professionale dei lavoratori.
i focus di xformare
187
seconda
PRIMA parte
» Croazia
Il sistema che disciplina la formazione degli adulti durante tutto l’arco della vita è quasi
totalmente trascurato, poco sviluppato (per quanto riguarda le istituzioni dedicate ed il personale impiegato) e scarsamente disciplinato dalla legge.
Sebbene siano state promosse alcune misure nell’ambito del sistema di educazione nazionale del Ministero della scienza, così come della strategia nazionale per il lifelong learning
(dell’osservatorio nazionale della Croazia), nessuna azione di sistema è stata portata avanti
per diffondere l’importanza del concetto di apprendimento permanente tra la popolazione.
Tale mancanza di attenzione è uno dei principali ostacoli allo sviluppo di un mercato del
lavoro flessibile e dinamico e, nell’ottica di un miglioramento del contesto, è stata definita
(2007) una legge sull’apprendimento permanente da includere nel piano nazionale per l’occupazione (NAEP). Nella linea guida numero 4 del suddetto piano, si insiste sull’importanza
dell’educazione degli adulti, sulla riforma del sistema di formazione e di educazione, sulla
modernizzazione, valutazione, certificazione e riconoscimento dei bisogni formativi sia all’interno che all’esterno del sistema educativo formale.
Il Memorandum congiunto sull’inclusione sociale del 2006 propone inoltre di diffondere
l’ambito di intervento dei sistemi nazionali di istruzione, riducendo da una parte il fenomeno dell’abbandono scolastico ed enfatizzando, dall’altra, l’apprendimento permanente come
strumento di coesione e di sviluppo sociale.
» Danimarca
Le politiche formative svolgono un ruolo di riferimento nel funzionamento del modello
danese di flexicurity. Anche in questo contesto i partners sociali sono direttamente coinvolti
nella pianificazione e implementazione del sistema, in particolare per quel che riguarda le
politiche per la formazione professionale continua (CVT). Una caratteristica peculiare del
sistema adottato nel Paese è che fornisce servizi e formazione sia agli occupati che ai disoccupati, secondo un sistema gestito dal Ministero del lavoro, costituito a partire dal 1960.
A partire dagli anni Ottanta, la contrattazione collettiva ha conseguito risultati anche
nella formazione; i lavoratori possono fruire di due settimane all’anno retribuite per partecipare a percorsi di aggiornamento professionale.
Malgrado il sistema appena evidenziato sia principalmente finanziato da denaro pubblico, le attività trasmettono generalmente competenze generiche, piuttosto che di indirizzo
188
specifico, trasferibili così nel mondo del lavoro per migliorarne la flessibilità funzionale.
Lo sviluppo più importante raggiunto in quest’area è stato raggiunto con gli accordi
stipulati tra le parti sociali nella primavera del 2007, nei quali la formazione professionale e
l’apprendimento permanente sono stati uno dei temi principali di negoziazione.
Il Governo ha proposto il supporto alla riforma del sistema di formazione (con un finanziamento di 1 milione di corone) se i partners sociali concordano sull’incremento del suo
finanziamento, sia da parte dei lavoratori che da parte dei datori di lavoro.
» Estonia
Come da corollario alle politiche attive per l’occupazione, l’apprendimento durante tutto
l’arco della vita attiva costituisce una politica di rilievo per lo sviluppo delle competenze
e delle professionalità di ciascun individuo. Rispetto alla media Ue, la spesa pubblica per
l’educazione risulta essere superiore al resto dei Paesi.
Ciononostante la partecipazione nell’apprendimento permanente in Estonia è sotto la
media: le statistiche nazionali (2005) dimostrano come questo non riguardi i gruppi più
vulnerabili della società, quali le donne, i soggetti con basso profilo educativo, gli anziani.
Uno dei motivi principali dei bassi tassi di partecipazione risiede nell’assenza di finanziamento della formazione degli adulti, lacuna sopperita dallo sviluppo di diversi progetti in
tal senso, promossi nell’ambito degli interventi del Fondo sociale europeo.
Nel novembre del 2005 è stata approvata la strategia per l’apprendimento permanente
per il periodo 2005-2008, che prevede l’allargamento delle opportunità di apprendimento
per gli adulti nel periodo di riferimento. Inoltre, vengono garantiti sbocchi formativi per i
soggetti con disabilità e le minoranze etniche. Obiettivo di tale strategia è il raggiungimento
del 10% di partecipazione a percorsi di formazione da parte di soggetti di età compresa tra
i 25 e i 64 anni.
» Finlandia
Il sistema formativo finlandese risulta essere superiore alla media degli altri Paesi europei, raggiungendo (anche nel settore dell’apprendimento permanente) gli obiettivi stabiliti
dall’Unione in materia di istruzione e di formazione.
Per il 2008 l’obiettivo globale della popolazione lavorativa che partecipa a percorsi formativi è stabilito attorno al 60%, superiore quindi rispetto al 54% del 2000. Al fine di pro-
i focus di xformare
189
seconda
PRIMA parte
muovere la mobilità occupazionale di una forza lavoro in costante invecchiamento attivo,
sono state adottate alcune misure, sia di riconoscimento delle qualifiche e delle competenze,
per ulteriori percorsi formativi, sia concernenti specifici programmi di apprendimento sul
luogo di lavoro.
Il Paese ha da sempre investito sulla pianificazione individuale dei percorsi di studio, anche dopo la realizzazione del decentramento amministrativo avviatosi negli anni Novanta,
sebbene l’educazione degli adulti non abbia ancora raggiunto tutta la popolazione, essendo
spesso rivolta a coloro che sono già in possesso di un buon curriculum educativo, che non
appartengono necessariamente ad una categoria professionale definita.
» Francia
In materia di flexicurity, due grandi riforme sono state recentemente messe in pratica:
la legge del 4 maggio 2004 e la legge sulla modernizzazione sociale del 2002. La prima ha
sviluppato l’accordo interprofessionale sulla formazione lungo tutto l’arco della vita, garantendo la messa a regime del diritto individuale alla formazione (DIF), ossia almeno 20 ore
all’anno, cumulabili in 6 anni.
La seconda permette un riconoscimento delle competenze acquisite durante la vita attiva, sotto forma di una certificazione, sebbene tale processo stia incontrando alcune difficoltà nella sua messa in opera.
La riforma del mercato del lavoro del 2008 ha stabilito come lo sviluppo delle competenze dei lavoratori costituisca inoltre un elemento determinante per lo sviluppo delle carriere:
è stato quindi promosso il bilancio di prossimità, per la valutazione dei bisogni e per la
promozione di percorsi di formazione professionale volti al miglioramento delle condizioni
di lavoro, dell’occupabilità e della trasferibilità delle competenze individuali.
» Germania
La Germania ha completato nel 2005 il Programma per l’apprendimento permanente. Finanziato dalla Commissione federale per la pianificazione dell’educazione, tale programma
ha visto la partecipazione di 15 Lander con circa 22 progetti (cofinanziati dal Governo al
50%), con l’obiettivo di collegare i differenti settori dell’educazione mediante reti e partenariati.
Nell’ottica dell’apprendimento permanente, è stata promossa di una maggiore responsa-
190
bilità individuale, attraverso la realizzazione di percorsi educativi individuali.
Il Ministero Federale per l’educazione ha inoltre costituito una commissione per una
radicale riforma dei sistemi di formazione in Germania, raccomandando l’adozione di un
apposito provvedimento per la promozione dell’apprendimento permanente, e misure di
sostegno ai percettori di redditi minimi, per fornire incentivi e supporto nello sviluppo delle
proprie abilità professionali.
» Grecia
La partecipazione a programmi di apprendimento permanente ha riguardato circa il 2%
di tutta la popolazione attiva, una delle performances più deboli di tutti i Paesi dell’Unione europea. Un altro anello debole della catena del lifelong learning è rappresentato dalle
attività di formazione continua, specialmente verso i soggetti occupati: circa il 49% di essi
necessita di tale percorso di aggiornamento.
In tale contesto è stato promosso uno strumento specifico (LAEK) per utilizzare parte
della contribuzione del datore di lavoro esclusivamente per scopi formativi.
Le tematiche specifiche dell’apprendimento permanente sono state oggetto di una specifica
legge, numero 3369 del 2005, sul lifelong learning. Questo dispositivo contiene un numero
rilevante di norme volte a promuovere lo sviluppo del capitale umano: costituzione di un comitato di alto profilo con il compito di fornire le strutture e promuovere le iniziative necessarie
sul tema; costituzione di un’unità di assistenza tecnica; realizzazione di Istituti per l’Apprendimento Permanente nell’ambito delle università e degli istituti tecnici superiori (TEIs).
Tale legge mira anche allo sviluppo dei profili professionali individuali, realizzati da
speciali comitati costituiti dai principali partner sociali, da includere obbligatoriamente nei
singoli programmi formativi.
» Irlanda
In un contesto occupazionale in crescita, il raggiungimento di un bilanciamento tra
flessibilità e sicurezza è importante: implica una rapida transizione tra diverse opportunità
professionali, la capacità di sviluppare competenze attraverso l’apprendimento permanente,
una migliore organizzazione gestionale del lavoro.
La facilitazione di percorsi di apprendimento permanente nel settore privato è stata nel
corso degli anni debole; pertanto tale tematica ha riscontrato ampio risalto nell’ambito del
i focus di xformare
191
seconda
PRIMA parte
dibattito politico corrente, scaturito nella realizzazione dell’accordo congiunto denominato
“Towards 2016”.
Sono così state identificate una serie di priorità per la costituzione di un sistema di lifelong learning affidabile e duraturo che vedono nell’aumentata partecipazione dei soggetti
più deboli (attraverso politiche che garantiscano maggiori opportunità di accesso ai sistemi
educativi), nell’offerta di supporto alla partecipazione a percorsi di educazione superiore per
chi non è autonomamente in grado di intraprenderli e nella formulazione di una Strategia
Nazionale sulle Competenze per la realizzazione di un quadro strategico a medio termine, gli
strumenti più importanti per lo sviluppo e la crescita delle risorse umane.
» Italia
4,59% (dato Eurostat 2004) mentre la percentuale della popolazione adulta che partecipa al
Pertanto, in termini di prodotto interno lordo, le attività finanziate dal settore pubblico in Italia risultano essere significativamente inferiori alla media europea, con un’offerta
formativa eterogenea, anche per via del decentramento delle responsabilità organizzative
confluite nelle Regioni, senza un rigido controllo a livello centrale.
» Lettonia
Lo sviluppo di sistemi di lifelong learning si è avviato nel 1993 con la costituzione dell’Associazione lettone per l’educazione degli adulti. Ad oggi, una rete di centri deputati a tale
scopo, assieme ad enti di coordinamento, è stata costituita a livello delle municipalità, grazie
alla costituzione del Consiglio tripartito per la formazione professionale.
Il lento sviluppo in tema di riforma amministrativa e territoriale della Lettonia, con il
relativo ritardo nella pianificazione delle principali iniziative a livello regionale, ha inizialmente costituito un ostacolo nello sviluppo del programma per la crescita delle risorse
umane.
I datori di lavoro sono stati coinvolti nello sviluppo e nella valutazione degli standard
occupazionali, nell’elaborazione di aiuti e linee guida metodologiche per i programmi educativi, nella realizzazione di programmi per l’aggiornamento professionale dei formatori.
Il programma nazionale per l’apprendimento permanente è stato adottato nel mese di
dicembre 2004, a seguito del manifestarsi dell’esigenza di adattare le capacità e le competenze di fronte al mutato contesto economico e sociale del Paese. Per costituire tale sistema
il Governo ha adottato la decisione di ristrutturare tutti gli schemi per il decentramento degli
192
istituti di formazione professionale, ponendoli comunque sotto il controllo del Ministero
dell’educazione e della scienza. Tale programma è stato elaborato sotto forma di 6 progetti
simultanei, uno per ciascuna regione.
Nel mese di settembre 2006 il Ministero della scienze e dell’educazione ha approvato le
“Linee Guida sull’Educazione per il periodo 2007-2013”, uno dei documenti più importanti
nella pianificazione di medio termine del Paese. Il principale obiettivo è quello di offrire a
ciascun cittadino la possibilità di seguire percorsi di apprendimento permanente, secondo le
esigenze individuali, le abilità, i bisogni, nel contesto di sviluppo economico nazionale.
» Lituania
Attualmente, quindi, il livello di partecipazione alla formazione permanente in Lituania
è considerevolmente inferiore alla media dei Paesi europei; ciononostante, la partecipazione
dei partner sociali alla costituzione e all’implementazione di tale sistema risulta essere in
costante aumento a partire dal 2001, sebbene tali soggetti non abbiano abbastanza capacità
nel rappresentare i loro interessi presso gli enti formativi.
Nel 2004 è stata approvata la Strategia per l’implementazione della formazione permanente e dei relativi piani di sviluppo. La formazione continua è stata definita come una delle
principali priorità, nell’ambito della quale è stato dato particolare risalto alla formazione
degli adulti.
Durante il periodo 2005-2006 è stato ulteriormente sviluppato il sistema di educazione
continua accessibile a tutti, con lo scopo di realizzare un contesto caratterizzato da tipologie formative in grado di adattarsi alle esigenze di ciascun individuo, al fine di migliorarne
l’occupabilità. In questo contesto e nell’ottica di investire nel capitale umano, il Ministero
dell’educazione e della scienza ha avviato la realizzazione di 118 progetti sulla formazione
permanente, sviluppati da enti promotori specifici e finanziati con il contributo del Fondo
sociale europeo.
» Paesi Bassi
I Paesi Bassi hanno adottato una serie di misure per incoraggiare i lavoratori ad intraprendere percorsi di formazione permanente durante tutto l’arco della loro vita attiva.
All’inizio del 2006, con l’introduzione dell’Accordo sui cicli di vita, è stato consentito ai
lavoratori di investire parte del loro stipendio nel finanziamento di congedi formativi in pe-
i focus di xformare
193
seconda
PRIMA parte
riodi definiti, con un indubbio vantaggio in termini di deduzioni fiscali nel momento in cui
i lavoratori si trovano nella condizione di prelevare il denaro precedentemente depositato,
per finanziare tali tipologie formative.
Per implementare gli obiettivi sanciti dalla Strategia di Lisbona e per rafforzare gli accordi precedentemente raggiunti, una nuova agenzia temporanea è stata costituita nel 2006
per un periodo di due anni, come iniziativa congiunta tra il Ministero dell’educazione ed il
Dipartimento degli affari sociali e dell’occupazione, con gli obiettivi di incrementare la percentuale di soggetti con un livello di formazione professionale intermedio; stimolare l’iscrizione degli studenti a percorsi di istruzione superiore; di incoraggiare percorsi di educazione
supplementare per gli occupati e i disoccupati.
L’agenzia svilupperà un sistema di certificazione per la regolamentazione delle competenze e delle esperienze acquisite altrove, con l’obiettivo di migliorare la posizione dei
lavoratori e di coloro che risultano essere attualmente disoccupati.
» Polonia
La spesa pubblica per l’istruzione risulta essere relativamente alta nel Paese, superiore
comunque alla media europea, sebbene lo sviluppo e la disponibilità di sistemi di apprendimento permanente sia inadeguata (solo il 5% della popolazione attiva partecipa regolarmente a corsi di aggiornamento professionale – fonte: Commissione europea 2006).
La ridotta partecipazione della forza lavoro al lifelong learning è principalmente il risultato della mancanza di programmi nazionali educativi e formativi promossi dallo Stato,
nonché dello scarso coinvolgimento dei datori di lavoro in tali processi.
Conseguentemente, vi è la mancanza di un chiaro concetto di che cosa sia la visione di
un sistema moderno di educazione e di che cosa lo determini, contestualmente alla mancanza di informazioni sulla reale domanda formativa per i lavoratori e i formatori.
In tale contesto, il Ministero per l’educazione ha adottato nel 2003 un documento strategico sullo sviluppo della formazione continua e permanente fino al 2010, con l’obiettivo
strategico di fornire un supporto e l’orientamento per lo sviluppo della competitività individuale e per stimolare l’innovazione. La strategia si basa sulle corrispondenti priorità stabilite
a livello europeo e la sua implementazione viene svolta sia dall’amministrazione centrale,
che da istituti educativi preposti e dai partner sociali, mediante il finanziamento nazionale
e quello del Fondo sociale europeo.
All’inizio del 2007, il Governo ha proposto un disegno di legge per lo sviluppo di una
piattaforma di e-learning, che (sebbene sia diretto a particolari categorie di lavoratori, soggetti svantaggiati in primis) ha lo scopo di migliorare il contenuto qualitativo dei servizi
erogati di formazione a distanza.
194
» Portogallo
I bassi livelli formativi del Paese continuano a limitare la produttività e la crescita economica: nel 2006 il 72,1% della popolazione occupata e il 73,7% di quella senza un lavoro
risultavano aver beneficiato di non più di nove anni di educazione scolastica.
Inoltre, l’erogazione di sistemi di apprendimento permanente è uno dei punti di maggiore
debolezza nel Portogallo; per questo motivo, è stata promossa nel 2005 l’iniziativa “Nuove
Opportunità” che ha l’obiettivo di riqualificare professionalmente 1 milione di adulti entro
il 2010.
» Repubblica Ceca
La dimensione e le misure di politica attiva per l’occupazione nella Repubblica Ceca sono
incredibilmente ridotte; basti pensare che nel lasso di tempo intercorrente tra il 1997 ed il
2004 sono state investite somme di denaro pari allo 0,1% del PIL nazionale.
Recentemente sono stati adottati programmi orientati verso tale obiettivo, finanziati
con il contributo dei fondi strutturali; ancora però non si è in possesso di informazioni sui
risultati conseguiti e sulla partecipazione degli individui.
Il concetto di lifelong learning è stato adottato dalle autorità nazionali da parecchio tempo e numerosi documenti strategici e nuovi disegni di legge sono stati prodotti durante gli
ultimi cinque anni in merito. Nonostante gli sforzi profusi e l’impegno politico, una strategia
nazionale sull’apprendimento permanente risulta ancora latitare.
Il lifelong learning nella Repubblica Slovacca comprende l’educazione formale (sviluppata nell’ambito del sistema scolastico: pre-scuola, istruzione primaria, secondaria e superiore) e l’educazione non formale (realizzata al di fuori dei percorsi ordinari e comprendente
le associazioni civiche, i centri per il lavoro e altri enti). Il contesto legislativo per entrambi
i sottosistemi è assai debole.
Nell’educazione formale ciò riguarda principalmente l’assenza di una norma sulla scuola,
i focus di xformare
195
seconda
PRIMA parte
che dovrebbe consentire la transizione da un sistema tradizionale ad uno più moderno, in
grado di garantire l’acquisizione e l’applicazione delle informazioni, invece che la memorizzazione delle stesse.
La Slovacchia presenta tradizionalmente una bassa percentuale di abbandono scolastico
e detiene degli ottimi risultati nel completamento dell’istruzione giovanile (il 91,5% della
popolazione in età compresa tra i 22 e i 24 anni, ha completato il ciclo di istruzione secondaria, mentre la media europea è del 76,9%). Comunque, la partecipazione della popolazione
adulta nei percorsi educativi e formativi risulta essere solamente del 5%, mentre la media Ue
è del 11%. Considerevole è il sorprendente ridotto tasso di partecipazione dei disoccupati e
dei soggetti inoccupati: circa il 2,3% di essi prendono regolarmente parte a percorsi di sviluppo delle competenze e di maturazione professionale. Secondo i dati di Eurobarometro, il
60% dei lavoratori slovacchi non ha mai seguito alcun corso di aggiornamento negli ultimi
12 mesi.
» Regno Unito
Ciò riflette l’interesse per queste problematiche e la maggiore considerazione del tema
nel Regno Unito, ma anche gli investimenti ridotti, che si sono protratti nel tempo, adottati dai precedenti governi. Malgrado i progressi compiuti nel sistema educativo nazionale,
almeno un terzo di tutta la popolazione risulta essere in possesso di un rilevante deficit
culturale. Per questo motivo, la formazione permanente ha assunto un ruolo fondamentale.
Il Libro Bianco sull’Educazione (marzo 2006) sottolinea il processo di riforma in atto delle
strutture educative e formative del Regno Unito, evidenziando sei temi:
•sistema specializzato centrato sull’occupabilità;
•sistema in grado di venire incontro alle esigenze dei datori di lavoro;
•strategia nazionale per l’insegnamento e l’apprendimento nell’istruzione
superiore;
•quadro logico in grado di diffondere le esperienze di successo e ridurre i
fallimenti;
•nuovi rapporti con le università e i college, con relativa riforma del
meccanismo di finanziamento e di supporto.
Particolarmente significativa nella riforma è la proposta di un nuovo Quadro delle Qualifiche e dei Curricula (QFC), che introduce un sistema unitario basato sull’acquisizione di
crediti, per garantire a tutti i soggetti lo sviluppo di competenze tramite tutti gli elementi
per l’apprendimento. Infine, il Regno Unito vanta un ottimo livello nei sistemi di istruzione
superiore, specialmente per gli studenti più volenterosi e capaci.
Comunque una rapida crescita nella partecipazione ai percorsi di educazione universita-
196
ria, avviatasi negli anni Ottanta, non è stata supportata dal necessario finanziamento, con il
risultato di una bassa percentuale di soggetti in grado di terminare il ciclo di studi.
» Romania
Alla luce di quanto è emerso anche dal monitoraggio del primo NAP Occupazione, e in
linea con il Documento programmatico per il 2004-2006, il “National Development Plan”,
sono state definite alcune priorità strategiche, tra le quali la costituzione di un sistema di
formazione professionale per gli adulti.
Attualmente esiste un piano di breve-medio periodo per la formazione permanente, che
deve essere approvato dal Governo.
» Spagna
L’elemento più evidente in merito alle prestazioni conseguite nell’implementazione del
lifelong learning non riguarda l’attuale contesto del mercato del lavoro spagnolo, ma il
mutamento metodologico sugli indicatori, avvenuto nel 2005.
Precedentemente tale variazione, che concerne l’inclusione della formazione informale
nelle ricerche statistiche, la Spagna ha presentato delle ridotte performances in termini di
LLL, una percentuale di soggetti coinvolti in misure per l’apprendimento permanente pari
alla metà della media europea. Dopo tale modifica, il Paese ha raggiunto risultati simili al
resto delle nazioni dell’Unione, cosa che certamente ha avuto importanti implicazioni nelle
misure strutturali per l’approccio alla flexicurity.
Ciononostante, sebbene tali dati siano migliori rispetto ai parametri precedenti, la qualità
e l’appropriatezza della formazione in termini di adattabilità dei lavoratori dovrebbero rimanere elementi chiave per la promozione dei programmi formativi verso i destinatari. In base
agli ultimi dati, il numero di occupati che hanno ricevuto un percorso di riqualificazione
professionale è aumentato del 9% tra il 2004 ed il 2005.
» Svezia
i focus di xformare
197
seconda
PRIMA parte
Il ruolo crescente nelle politiche attive per l’occupazione della formazione permanente
denota l’evidenza e l’importanza che il Governo ed i partner sociali danno ai sistemi di mobilità occupazionale ed allo sviluppo delle competenze lungo tutto l’arco della vita attiva.
Secondo i principali standard internazionali, il percorso e il completamento formativo della
popolazione svedese è chiaramente superiore alla maggioranza dei Paesi dell’Unione europea ed alle nazioni OECD.
Alla fine del secolo scorso risultava che più del 50% della popolazione adulta aveva
conseguito un’istruzione superiore, mentre il 30% di essi era in possesso di una laurea. Nel
corso dell’anno scolastico 2003–2004, almeno il 45% degli studenti di età compresa tra i
19 ed i 26 anni ha deciso di proseguire il ciclo di istruzione, iscrivendosi all’Università. Per
quanto riguarda i lavoratori, fin dal 1974 essi avevano il diritto di assentarsi per motivi di
studio e di aggiornamento professionale. La legislazione sulle ferie per motivi formativi è
estremamente flessibile e consente ampia discrezionalità agli individui nella scelta dei percorsi di studio. L’accesso alla formazione è inoltre garantito da un sistema di prestiti pubblici
con tassi di interesse contenuti.
La legge sulle ferie individuali per la formazione ha il duplice scopo di incoraggiare la
mobilità occupazionale e sociale e di facilitare l’accesso ai sistemi di formazione per i lavoratori in possesso di bassi livelli di istruzione. La sua estrema liberalità permette a tutti i
lavoratori con almeno sei mesi di servizio di scegliere il percorso formativo rispondente alle
proprie necessità, senza vincoli sulla tipologia e sulla durata. Le stesse assenze dal lavoro
possono essere di natura flessibile, variando da permessi orari giornalieri alle ferie vere e
proprie.
Un’altra caratteristica del sistema educativo svedese è data dalla opportunità di completare il proprio percorso professionale sia con i sistemi tradizionali di formazione, sia
con percorsi mirati “on the job”. Sul luogo di lavoro, infatti, l’opportunità per il soggetto di
sviluppare le proprie competenze viene vista come un elemento chiave nel processo di apprendimento permanente e per questo motivo nel 2005 è stato rilevato come il 33,5% della
forza lavoro del Paese ha partecipato a diverse tipologie di formazione in azienda.
» Ungheria
Durante l’ultimo decennio, il livello dei titoli di studio della popolazione ha mostrato
grandi miglioramenti. A titolo dimostrativo, all’interno della popolazione compresa tra i
25-59 anni, che è il più significativo per il mercato del lavoro, la percentuale di coloro che
hanno soltanto la formazione della scuola dell’obbligo è calata significativamente, mentre
la proporzione della popolazione con la licenza di scuola secondaria e d’istruzione superiore
è cresciuta considerevolmente.
198
Di conseguenza, il livello medio di formazione della fascia d’età economicamente attiva
si è avvicinato alla media dell’Unione europea. Nel 1990 quasi la metà di questo gruppo
d’età aveva completato soltanto gli otto anni di formazione primaria mentre nel 1999 era
poco più di un quarto (Ue: 36%). La percentuale di persone con formazione secondaria (professionale compresa) è aumentata dal 40% al 60% mentre il 41,9% (Ue: 43%) ha superato
l’esame finale della scuola secondaria (equivalente a GCSE) che corrisponde ad un livello
“superiore-secondario” internazionale.
La formazione e i corsi di aggiornamento svolgono un ruolo importante nell’affrontare e
nel limitare la disoccupazione. Fra un quarto ed un terzo della spesa per le misure attive viene dedicato a questo scopo. Nell’ultimo decennio, il 13-18% dei disoccupati ha partecipato a
questo tipo di formazione. Circa un terzo di essi era rappresentato da giovani professionisti
che iniziavano la loro carriera (ciò mostra la mancanza di corrispondenza fra la formazione
all’interno del sistema di istruzione tradizionale ed i requisiti richiesti dal mercato del lavoro). Il numero di allievi è diminuito, la soglia della disoccupazione da allora ha cominciato
a crescere di nuovo.
Nel 2003 il numero degli addetti alla formazione sovvenzionata è ammontato a 97mila
persone. Oltre alla creazione dei centri di formazione regionale, il sistema di formazione
ha subìto un processo importante di ristrutturazione, con un aumento delle prestazioni dei
fornitori di formazione. Inoltre è emerso un certo numero di organizzazioni private per la
formazione. Il numero di aziende che svolgono un ruolo nel mercato della formazione è valutato intorno a cinquecento o seicento. Attualmente le organizzazioni non governative forniscono servizi di formazione (fondazioni addette alla formazione delle persone disoccupate,
rete delle istituzioni culturali, ecc.), svolgendo un ruolo importante. Allo stesso tempo, le reti
istituzionali non includono l’auto formazione specifica o altre forme di apprendimento, la
cui importanza sembra crescere continuamente.
i focus di xformare
199
seconda
PRIMA parte
Sistemi di protezione sociale
» Austria
La percentuale dedicata agli interventi nel sistema di protezione sociale nazionale è risultata essere pari al 29,1% del PIL (dati Eurostat 2006). Questo denota che tale investimento è
stato uno dei più elevati tra i Paesi europei. Per quanto riguarda il sussidio di disoccupazione, l’Austria rientra nella media europea (1,8%) per quanto riguarda questa voce di spesa.
I trasferimenti di denaro (1,6%) sono erogati sotto forma di prepensionamenti e sussidi di
disoccupazione nel caso di cessazione dell’attività lavorativa o di possibilità, temporanea o
permanente, di prendere parte al processo produttivo, assolvendo alla funzione di assistenza
o di previdenza nel periodo di inattività lavorativa. Ci sono anche interventi attivi, dal lato
dei trasferimenti in denaro, finalizzati alla formazione professionale (0,2%).
» Belgio
La percentuale dedicata agli interventi nel sistema di protezione sociale nazionale è risultata essere pari al 29,3% del PIL (dati Eurostat 2006). Nel 2003 la spesa sociale totale ammontava al 29,7% del PIL, con un incremento di circa 0,9 punti percentuali rispetto all’anno
precedente; la spesa per la protezione sociale è stata del 28,3% nello stesso anno.
In materia di disoccupazione, la spesa per sussidinello stesso anno è stata pari al 3,5%.
Ci sono stati anche interventi attivi dal lato dei trasferimenti di denaro.
Negli ultimi 25 anni il tetto per il calcolo dell’importo sostitutivo del reddito, eccetto
quello della pensione, è rimasto molto indietro rispetto alla crescita salariale. Il “Patto per le
Generazioni” include un meccanismo giuridico che collega l’andamento dei benefici sociali
alla ricchezza nazionale. Tale principio verrà regolato con andamento biennale, in seguito
alla consultazione con i partner sociali.
» Croazia
Il Paese sta sviluppando un moderno sistema di protezione sociale che consiste nell’implementazione del regime pensionistico, di quello assicurativo e della tutela contro la
disoccupazione. L’ammontare della spesa diretta verso tale sistema è pari al 24% del PIL
nazionale (dati 2004), con una riduzione di due punti percentuali rispetto al 2001; il sistema
pensionistico assorbe più della metà di tutte le spese per la protezione sociale.
In materia di reddito minimo garantito, mentre non è stato stabilito un tetto massimo
retributivo, quello minimo viene annualmente determinato dal Governo e a tutt’oggi risulta
essere pari a 280 euro.
Nel settore delle politiche occupazionali la Croazia sta percorrendo la stessa direzio-
200
ne adottata nel resto d’Europa, vale a dire la riduzione delle liquidazioni e del periodo di
preavviso, con una maggiore enfasi sull’erogazione di sussidi di disoccupazione dipendenti
dall’effettiva partecipazione a programmi formativi e di reinserimento professionale.
» Danimarca
La percentuale dedicata agli interventi nel sistema di protezione sociale nazionale è risultata essere pari al 30,7% del PIL (dati Eurostat 2006).
La caratteristica principale del sistema di protezione sociale della Danimarca è lo sviluppo e la realizzazione di un impianto a due rami, uno per gli occupati e i disoccupati, l’altro
per quei gruppi senza alcun legame con il mondo del lavoro. Entrambi i sistemi hanno, sin
dalla fine del 1800, la sicurezza sociale come obiettivo primario e da allora e durante gli
ultimi cento anni tali sistemi si sono sviluppati fino ai giorni nostri.
Il sistema danese di assicurazione contro la disoccupazione è basato sull’apparato denominato “Ghent”, consistente in 31 fondi assicurativi riconosciuti dallo Stato, dieci dei quali
operanti in specifici settori del mondo del lavoro; la partecipazione a tali fondi è pertanto
rivolta a soggetti impiegati in determinati ambiti lavorativi; tredici di tali fondi operano
anch’essi in specifici settori, ma consentono l’iscrizione anche di imprenditori e di liberi professionisti impiegati in tale contesto; tre di essi sono fondi trasversali (possono parteciparvi
tutte le categorie di lavoratori e i disoccupati); quattro sono fondi per la disoccupazione,
mentre uno ammette soltanto l’autoimpiego. Quando un soggetto si muove da un fondo
all’altro, vengono contestualmente trasferiti i sussidi di disoccupazione. C’è da sottolineare
come la maggior parte di questi fondi siano collegati ad associazioni sindacali.
L’attuale sistema per il supporto economico dei disoccupati risale alla vasta riforma dei
sussidi contro la perdita del lavoro del 1970, con la quale lo Stato ha assunto la responsabilità del finanziamento dei costi aggiuntivi causati da incrementi disoccupazionali. I membri
dei fondi correlati sono comunque obbligati a pagare un contributo determinato di adesione,
indipendentemente dal loro stato professionale. Il meccanismo di finanziamento implica che
la percentuale della partecipazione pubblica dipenda dal totale dei disoccupati. In periodi di
crisi, come quello dei primi anni Novanta, la quota governativa ha raggiunto l’80%, diminuita poi al 50% a seguito della ripresa economica.
Il rapporto che intercorre tra l’assicurazione contro la disoccupazione, la protezione
occupazionale e le politiche attive del lavoro è spesso evidenziato come una delle principali
caratteristiche del modello danese di flexicurity, secondo la seguente configurazione:
•mercato del lavoro flessibile con un elevato livello di flessibilità numerica
indicata dall’alta percentuale dei flussi di lavoratori che entrano e
fuoriescono dalla disoccupazione;
•basso livello di protezione occupazionale, che consente ai datori di lavoro
di adattare la consistenza numerica della propria manodopera alle mutate
condizioni economiche;
i focus di xformare
201
seconda
PRIMA parte
•generoso sistema di supporto economico per i disoccupati;
•politiche attive del lavoro mirate a incrementare le competenze degli
individui che non risultano essere in grado di rientrare autonomamente
nel mondo del lavoro dopo un periodo di disoccupazione.
» Estonia
La percentuale dedicata agli interventi nel sistema di protezione sociale nazionale è risultata essere pari al 13,4% del PIL (dati Eurostat 2006).
I sussidi di disoccupazione e la legislazione di protezione del lavoro sono in un certo
senso le due alternative per la tutela dei lavoratori contro la disoccupazione. In Estonia una
rigida legislazione del lavoro, combinata con un elevato livello di erogazione delle liquidazioni, vengono viste come complementari al basso tasso di sostituzione e alla relativamente
breve durata del sussidio di disoccupazione.
Nel 2002 è stato introdotto il sistema dell’assicurazione per la disoccupazione (UI), con
l’avvio dell’erogazione dei primi pagamenti a partire dal 2003. Attualmente il sistema di
compensazione è caratterizzato da due istituti: il primo, rappresentato dall’assicurazione
contro la disoccupazione (UI), è basato sulla retribuzione maturata ed è finanziato dalla contribuzione obbligatoria; il secondo istituto, il sussidio per l’assistenza alla disoccupazione
(UA), è finanziato con fondi pubblici.
Tale sistema ha garantito una maggiore certezza del reddito tra i disoccupati ma, se comparato a livello internazionale, il livello dei sussidi risulta essere ancora ridotto, così come quello
dei contributi erogati dai datori di lavoro e dai lavoratori per il fondo di disoccupazione.
La durata del sussidio di assicurazione di disoccupazione è compresa tra 180 giorni ed
un anno, in base al periodo del pagamento dei contributi.
In Estonia vengono inoltre erogati sussidi ai disoccupati, finalizzati alla creazione di lavoro autonomo, ma solo il 54% di coloro che sono effettivamente disoccupati riceve questo
tipo di beneficio.
» Finlandia
La percentuale dedicata agli interventi che fanno riferimento al sistema di protezione
sociale nazionale è risultata essere pari al 26,7% del PIL (dati Eurostat 2006). Nel corso degli
ultimi anni il tasso di crescita annua della spesa sociale totale è stato sempre inferiore di due
punti percentuale alle medio europeo, collocandosi nel 2004 al 26,9%.
Le rigidità strutturali generate dal sistema di protezione sociale nazionale hanno limitato
l’aggiustamento e la modernizzazione del mercato del lavoro, specialmente durante la fase
di recessione degli anni Novanta. L’impatto congiunto della tassazione sul lavoro e del sistema di sicurezza sociale, assieme ad un livello elevato di servizi e sussidi erogati, ha avuto
come conseguenza un decremento motivazionale nella ricerca di nuova occupazione.
202
Al fine di aumentare il tasso di partecipazione al mondo del lavoro, è stata ridotta la tassazione sul reddito e si è realizzata una poltica di riduzione dei benefici (collegati al reddito)
per l’assistenza sociale.
Il potenziale occupazionale per i lavoratori anziani con reddito minimo è stato migliorato nel corso del 2005, attraverso alcuni sussidi ai datori di lavoro legati all’assunzione di
manodopera con più di 54 anni di età.
Inoltre, la riduzione dei costi indiretti del lavoro può rappresentare un incentivo all’occupabilità (specialmente nel settore dei servizi), se tale riduzione rientra nell’ottica di un
processo di riforma fiscale e del mercato del lavoro. Su questo percorso la Finlandia sta
indirizzando le proprie strategie.
» Francia
La percentuale dedicata agli interventi nel sistema di protezione sociale nazionale è
risultata essere pari al 31,2% del PIL (dati Eurostat 2006), mentre nel 2003 la spesa totale
annua per misure sociali si è assestata al 30,9% del PIL, una delle più elevate percentuali
nell’Unione europea.
Dal punto di vista della flexicurity, la sfida in materia di protezione sociale in Francia
è l’evoluzione rispetto ad un regime che si è costruito intorno ad una relazione stretta con
lo status di disoccupazione, evoluzione che è anche condizione necessaria per la mobilità
professionale e per la conciliazione tra vita lavorativa e vita privata.
L’indennità di disoccupazione non è affatto sistematica e non riguarda solo i disoccupati. Anche altre categorie hanno accesso al regime di solidarietà, e al reddito minimo di
inserimento. I giovani risultano essere i soggetti meno tutelati dall’assicurazione contro la
disoccupazione, specialmente coloro che hanno un impiego di tipo precario. Meno di un
lavoratore atipico su quattro raggiunge i sei mesi di attività necessari per beneficiare del
sussidio di disoccupazione.
In Francia esistono sei diverse tipologie di ammortizzatori sociali: l’indennità di disoccupazione, il sussidio di disoccupazione, l’indennità di prepensionamento, il reddito minimo di
inserimento, il reddito minimo di attività ed infine l’indennità equivalente alla pensione.
Il sistema di protezione per la perdita involontaria dell’occupazione comprende due istituti: un sistema di assicurazione contro la disoccupazione, finanziato per mezzo dei contributi dei datori di lavoro e dei lavoratori, ed uno schema misto finanziato dallo Stato, che
costituisce il sussidio di disoccupazione.
Un altro ammortizzatore sociale predisposto dallo Stato francese riguarda l’indennità
corrisposta ai lavoratori che abbiano almeno 57 anni e che siano a rischio di un licenziamento economico. Per ottenerla, essi devono avere versato i contributi per almeno dieci anni
ed avere lavorato almeno un anno nell’impresa alla data del licenziamento.
Infine, nel 1988 è stato introdotto il reddito minimo di inserimento per garantire a ciascuno una soglia minima di reddito capace di assicurare la sussistenza. Versato inizialmente
i focus di xformare
203
seconda
PRIMA parte
per tre mesi, può essere successivamente prorogato per un periodo compreso tra i tre mesi
ed un anno.
La riforma del mercato del lavoro introdotta nel gennaio del 2008 ha stabilito che, in
caso di cessazione del rapporto di lavoro (a tempo indeterminato o a termine), il lavoratore
ha diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione
» Germania
La percentuale dedicata agli interventi nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale risulta essere pari al 29,5% del PIL (dati Eurostat 2006), dato in calo rispetto al 2003
quando la spesa totale è stata del 30,2%, superando la media europea del 2,2%; nello stesso
anno la spesa per la protezione sociale si è attestata al 29,1%.
In materia di prestazioni sociali, i datori di lavoro possono ricevere indennizzi per le
perdite subite in seguito all’assunzione di persone con difficoltà a trovare un impiego.
L’importo del sussidio di integrazione dipende dalla mancanza di abilità tecnica. Si suppone che le capacità aumentino quando il lavoratore prende confidenza col suo lavoro. Di
conseguenza, i sussidi di integrazione vengono ridotti dopo un determinato periodo di tempo. I datori di lavoro che assumono un lavoratore anziano disoccupato (almeno 55 anni) non
devono pagare contributi; in questo modo è meno costoso assumere un lavoratore anziano
rispetto ad uno giovane.
La persona assunta, tuttavia, deve pagare i suoi normali contributi e rimanere coperta
dall’assicurazione per la disoccupazione. Questa regolamentazione è valida solamente per i
contratti che sono iniziati prima del 1° gennaio 2006.
Ci sono due importanti sistemi per l’ottenimento dei sussidi per la disoccupazione: l’indennità di disoccupazione, compreso il sussidio parziale di disoccupazione, e l’indennità
di disoccupazione. Quest’ultima è stata creata il 1 gennaio 2005 dalla fusione dei sussidi
relativi all’assistenza alla disoccupazione e all’assistenza sociale. Altri sussidi sostitutivi del
salario sono l’indennità per dipendenti, l’indennità per l’orario ridotto di lavoro, l’indennità
per il maltempo e l’indennità per bancarotta.
La base per calcolare l’esatto ammontare dei sussidi di disoccupazione è la media dell’ammontare degli stipendi/salari guadagnati durante gli ultimi 12 mesi prima della disoccupazione. Se il richiedente non ha lavorato almeno 150 giorni durante gli ultimi 12 mesi,
il periodo valido è prolungato di 2 anni.
» Grecia
La percentuale dedicata agli interventi nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale risulta essere pari al 26,0% del PIL (dati Eurostat 2006).
Le trappole occupazionali, indicatori che si riferiscono alla situazione in cui i sussidi
erogati al disoccupato e alla sua famiglia sono superiori rispetto ai guadagni derivati dalla
204
prestazione di lavoro, risultano essere inferiori in Grecia rispetto alla media europea (77%
contro il 78,4%). Ciò indica che la ricerca attiva di un nuovo lavoro non viene scoraggiata
dal contesto vigente.
Il sistema greco dei sussidi per la disoccupazione è stato spesso criticato per l’eccessiva
ingenerosità e per la mancanza di equità, visto che vaste categorie della forza lavoro (tra
le quali i liberi professionisti e i nuovi entrati nel mondo del lavoro) vengono praticamente
lasciate senza alcuna copertura.
Nella seconda metà del 2006 il Governo ha annunciato modifiche al sistema: i sussidi di disoccupazione vanno ad incrementarsi per un periodo di tre anni, con tassi del 12,29%, 5,15% e
9,93%. Al termine di tale processo, l’erogazione di tale misura sarà incrementata di 404 euro.
Nel complesso, si cerca di valorizzare e aumentare l’occupabilità di chi usufruisce di
indennità e sovvenzioni mediante divulgazione di informazioni o promozione e offerta di
programmi di formazione professionale sul posto di lavoro.
» Irlanda
La percentuale dedicata agli interventi nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale risulta essere pari al 17% del PIL (dati Eurostat 2006).
Il Paese vanta un sistema sviluppato di sussidi e di stato sociale, in grado di fornire adeguato supporto a coloro che si trovano senza un impiego. L’ammontare più basso di sussidio
sociale al disoccupato è stato incrementato del 30% del reddito medio lordo.
L’Irlanda possiede inoltre un sistema evoluto di associazioni e di enti che, assieme agli
uffici locali, sono in grado di fornire orientamento e supporto al disoccupato per individuare
gli sbocchi occupazionali coerenti con un preciso percorso formativo. Per questo motivo,
è prevista la divulgazione di informazioni su formazione, iniziative e progetti destinati a
coloro che godono di un sussidio di disoccupazione.
Verso categorie sociali definite, quali i disabili, la legislazione di welfare ha ancora una
natura piuttosto “confusa”, ovvero sembra essere cresciuta più come risultato di un processo
di stratificazione che come un progetto pianificato.
» Italia
La percentuale dedicata agli interventi nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale risulta essere pari al 26,1% del PIL (dati Eurostat 2006), con un aumento di un punto
percentuale rispetto al 2004 (incidenza sul PIL del 26,4% nel 2004 e del 26,5% nel 2005).
Per il 2005 i dati rivelano che le risorse dedicate agli strumenti di sostegno del reddito
superano quelle rivolte alla promozione dell’occupazione.
Il sistema italiano di sussidi di disoccupazione risulta essere complesso e frammentato:
mentre il trasferimento generale di risorse per coloro che non hanno un lavoro è carente,
esistono specifici sussidi per differenti categorie di lavoratori. La mobilità e i sussidi di cas-
i focus di xformare
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seconda
PRIMA parte
sa integrazione sono erogati nel caso di procedure concorsuali nelle imprese con più di 15
dipendenti. Per quanto riguarda i lavoratori temporanei, in caso di disoccupazione, coloro
che rientrano nell’impiego a tempo determinato percepiscono un indennizzo ridotto, mentre
i lavoratori atipici non beneficiano di alcun sussidio.
In Italia, tutti i lavoratori dipendenti sono titolati a ricevere un trattamento di fine rapporto, ossia una quota parte di retribuzione totale allocata nel corso degli anni e distribuita
al termine del rapporto di lavoro. Questo trattamento non viene erogato ai lavoratori atipici
che pertanto risultano essere l’anello debole del sistema di protezione sociale del Paese: essi
pagano un contributo sociale ridotto (18,5% nel 2006 e 23% nel 2007) in rapporto al 33%
pagato dai lavoratori dipendenti.
L’Italia spende poco nelle politiche del lavoro, solo l’1,3% del Pil; 0,6% in misure passive,
di cui l’82,8% in sussidi di disoccupazione e il 17,2% in pensionamenti anticipati. Per le
politiche attive la percentuale risulta essere pari allo 0,7% (dati 2005).
» Lettonia
L’aspetto più importante del mercato del lavoro lettone collegato ai sistemi di protezione
sociale è quello relativo al sussidio di disoccupazione. I soggetti possono beneficiarne se
ricevono lo status di disoccupato e hanno provveduto alla contribuzione sociale per i 12
mesi precedenti, inclusi almeno 9 mesi nei quali è stata richiesta l’iscrizione nelle liste di
disoccupazione.
Le persone che sono nella condizione temporanea di non lavorare o devono prestare le
cure verso figli disabili di età non superiore ai 16 anni possono ricevere tale sussidio con un
periodo di contribuzione inferiore ai nove mesi.
Il calcolo dell’importo erogabile dipende dalla durata dell’iscrizione all’assicurazione
generale obbligatoria. Durante i primi tre mesi di disoccupazione viene erogato il 100% del
salario, nei secondi tre mesi il 75%, mentre per i restanti tre mesi (il periodo complessivo di
beneficio del sussidio di disoccupazione è infatti di 9 mesi), la somma totale erogata è pari
al 50% del reddito conseguito.
Significativi progressi in termini di sistema di protezione sociale sono stati fatti nel marzo del 2006 con l’introduzione del sussidio di maternità che permette al genitore in congedo
parentale di continuare a lavorare e a percepire contestualmente allo stipendio, il 50% di
tale sussidio.
» Lituania
206
Fino al 2005, anno dell’introduzione della nuova legge sull’Assicurazione Sociale per
i disoccupati, il livello medio di disoccupazione, così come la percentuale di soggetti che
percepivano il relativo sussidio, risultava estremamente bassa. La situazione è radicalmente
mutata dopo l’introduzione di tale norma, che ha incrementato la percentuale di beneficiari
di tale sussidio, aumentando al contempo la trappola occupazionale.
Il contenuto del nuovo dispositivo mira a stabilire un maggiore controllo sui sussidi di
disoccupazione, motivando al contempo i soggetti nella ricerca attiva di una nuova collocazione professionale.
Una delle principali debolezze del sistema di protezione sociale della Lituania è rappresentata dalla scarsa partecipazione delle parti sociali nel contesto relativo all’assicurazione
di disoccupazione; infatti queste non hanno apportato alcun contributo significativo allo
sviluppo ed al miglioramento del sistema.
Recentemente è stato introdotto un nuovo strumento di riduzione dell’imposizione fiscale; è stato aumentato inoltre il reddito minimo garantito attraverso l’esenzione fiscale.
Dal luglio 2006 è stata ridotta l’aliquota sul reddito dal 33% al 27%, con la prospettiva di
un’ulteriore riduzione fino al 24% nel 2008.
In materia di assistenza alle categorie svantaggiate (famiglie, ragazze madri, soggetti a
basso reddito) sono stati introdotti nuovi strumenti per il miglioramento del contesto sociale
nazionale, contestualmente alla promozione di incentivi per lo sviluppo economico.
In Lituania non esistono limitazioni alla mobilità della forza lavoro e ciò ha incrementato considerevolmente la sicurezza occupazionale del Paese, in termini di opportunità di
ricollocazione professionale sia all’interno che all’esterno del territorio.
» Paesi Bassi
Il sistema di sicurezza sociale olandese contiene una serie di leggi di protezione, quali la
norma sulla disoccupazione (“Werkoosheidswet”) e la legge sui sussidi di disabilità.
Alle politiche del lavoro è destinato il 2,7% del PIL nazionale e lo 0,9% in misure attive
concentrate sull’integrazione dei disabili per il 5%, mentre il restante 50% è diviso tra formazione professionale e creazione diretta di posti di lavoro.
Tale sistema è stato riorganizzato nel corso del decennio precedente, in quanto diventato
troppo oneroso e soggetto ad abusi. Da una parte è stato ampliato lo spettro di esigibilità di
tali sussidi, riducendo al contempo i margini per la titolarità del beneficio di disabilità. A
tal proposito, nei confronti dei diversamente abili si sono riscontrate le maggiori difficoltà,
dato che il dispositivo ha stabilito una nuova valutazione della disabilità, che ha costretto
numerose persone al forzato rientro nel mondo del lavoro.
L’Olanda è uno dei Paesi che sta attuando il passaggio dalle politiche passive di sostegno
al reddito a quelle attive mediante misure personalizzate di reinserimento o di ritorno al
i focus di xformare
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seconda
PRIMA parte
lavoro direttamente gestite dal settore privato, anche attraverso misure specifiche volte a
modificare la normativa in materia di promozione delle forme atipiche di lavoro.
» Polonia
L’attuale stato della protezione sociale è influenzato dalle decisioni prese durante gli
anni Novanta in tema di misure di contrasto alla disoccupazione. Le misure adottate (tra cui
l’adozione di criteri prettamente liberistici in tema di concessione del sussidio di disabilità)
hanno però condotto ad una significativa riduzione della ricerca attiva di occupazione. I
pensionamenti anticipati e le pensioni di invalidità hanno comunque avuto come effetto
una riduzione della disoccupazione generale, ma anche un’elevata crescita numerica dei
soggetti inattivi.
La Polonia, in linea con gli altri Paesi europei in materia di politiche del lavoro, ha sviluppato una rete di collegamento tra misure di intervento attive e passive. Per favorire il
costante contatto con il mercato del lavoro, è stato creato un servizio definito “prestito di
attivazione” che incentiva l’assunzione part time dei lavoratori disoccupati.
In materia di politiche sociali, due sono stati i principali provvedimenti adottati nel
corso degli ultimi anni: la legge dell’aprile del 2006 sull’occupazione sociale, che mira alla
realizzazione della possibilità di collocare nel mondo del lavoro soggetti a rischio di esclusione sociale; la legge dell’aprile 2006 sulle cooperative sociali mira a limitare il fenomeno
di marginalizzazione dell’esclusione sociale, attraverso la realizzazione di specifiche imprese
protette.
» Portogallo
La modernizzazione del sistema di protezione sociale nazionale è stata sviluppata dal
governo portoghese in due ambiti: rafforzamento dei livelli di protezione con un approccio
verso la differenziazione dei sistemi, nonché la lotta contro la povertà e l’esclusione sociale;
risoluzione della sostenibilità finanziaria presente e futura.
I beneficiari dell’indennità di disoccupazione e della prestazione sociale di disoccupazione residenti nel territorio nazionale sono: lavoratori coperti dal sistema generale di previdenza sociale; lavoratori in cooperative non coperti dal generale sistema di previdenza sociale previsto per i lavoratori autonomi, che hanno cessato la loro attività per cause esterne
alla loro volontà; i titolari di una pensione di invalidità che sono stati considerati capaci di
lavorare dopo una nuova valutazione della loro inabilità.
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L’indennità di disoccupazione provvisoria spetta: alle persone disoccupate dal 1° marzo
2003 cui è stato riconosciuto il diritto a tale sussidio; a quanti risultano disoccupati ancora
prima del 1° marzo 2003 a condizione che non sia stato loro riconosciuto il diritto al beneficio fino a quella data.
Viene riconosciuta una quota aggiuntiva all’indennità di disoccupazione (oltre e in aggiunta alla prevista indennità di disoccupazione o alla prestazione sociale di disoccupazione
o all’indennità provvisoria di disoccupazione) alle persone disoccupate con bambini e giovani a carico portatori di handicap.
L’indennità di disoccupazione corrisponde al 65% del reddito di riferimento calcolato
sulla base di 30 giorni lavorativi al mese. I guadagni di riferimento sono pari a R/360 dove
R sta per guadagni totali entro i primi 12 mesi che precedono il secondo mese prima della
data di disoccupazione, 360= 12 mesi x 30 gg.
Limite massimo: tre volte retribuzione minima nazionale; limite minimo: pari retribuzione minima nazionale o guadagni medi se di entità minore dello stipendio minimo. Anche la
prestazione sociale di disoccupazione è calcolata sulla retribuzione minima nazionale (NMS)
e sulla base di 30 giorni in un mese e più esattamente è pari al:
- 100% del NMS se il lavoratore ha una famiglia;
- 80% del NMS se il lavoratore vive solo.
Se la quantità risultante da queste percentuali è più alta dell’ultimo guadagno di riferimento, bisogna considerare il fatto che i guadagni di riferimento sono definiti come R/180
dove R = totale guadagni entro i primi 6 mesi che hanno preceduto il secondo mese prima
della data di inizio della disoccupazione e 180= 6 mesi x 30 giorni. Durante questo periodo il
quantum del beneficio può essere riesaminato, alla luce dei cambiamenti che possono essersi
verificati nella famiglia.
» Repubblica Ceca
Le novità introdotte a partire dal 2007 nel sistema di welfare vigente avevano inizialmente l’obiettivo di sviluppare gli incentivi ai disoccupati nella ricerca di nuova occupazione. Sfortunatamente, i parametri del nuovo sistema sono stati resi più ampi di quelli
inizialmente proposti dal Ministero del lavoro durante il processo legislativo nel Parlamento.
Ancora non si ha un riscontro oggettivo dei miglioramenti eventualmente conseguiti.
i focus di xformare
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La Slovacchia ha introdotto un nuovo modello nel 2003, che ha sostituito il sistema
tradizionale di redistribuzione della ricchezza verso gruppi sociali definiti, promuovendo
la solidarietà sociale. Gli obiettivi essenziali hanno incluso la diminuzione della disoccupazione e la crescita dell’efficacia del sistema stesso. La riforma è stata basata su tre principi
chiave: assistenza sociale e politiche per la famiglia, sistema pensionistico e riforma del
mercato del lavoro.
Una nuova legge sull’assistenza è stata adottata, aggiustando il sistema dei benefici sociali per ridurre la dipendenza dall’assistenza pubblica. La riforma ha condotto ad un taglio
sensibile dell’assistenza di base, introducendo però un nuovo set di sussidi la cui erogazione
è strettamente legata all’attività del beneficiario. I servizi sociali sono di conseguenza non
più intesi alla sostituzione del reddito; sono concepiti come uno strumento di supporto nei
casi di necessità. L’erogazione di sostegni verso le famiglie è stata modificata per incrementare la motivazione al lavoro dei soggetti occupati. Un’indennità forfettaria è stata introdotta, indipendentemente dal reddito familiare, con il pagamento degli assegni familiari
condizionato alla partecipazione alla scuola dell’obbligo.
La riforma del sistema pensionistico ha costruito un sistema a tre basi, uno basato sul
pagamento contributivo, un altro sulla capitalizzazione privata, il terzo sulla contribuzione
complementare. La nuova legge sull’assistenza sociale ha introdotto una serie di principi nel
sistema, riformando il settore pubblico, stipulando una nuova metodologia di calcolo pensionistico e stabilendo un’agenda per l’innalzamento dell’età pensionabile fino a 62 anni,
sia per gli uomini che per le donne. È stato consentito ai pensionati di continuare l’attività
lavorativa e di ricevere il sussidio di vecchiaia. A tal proposito, nel 2005 è stato lanciato
un sistema di risparmio che prevede l’allocazione del 9% dei contributi sociali, pagati dai
lavoratori e dai datori di lavoro, nella previdenza complementare privata.
La legge ha anche rivisitato l’erogazione del beneficio di disoccupazione, unificandolo a
6 mesi e stabilendolo nella misura del 50% della retribuzione lorda annuale media percepita.
La norma ha anche ridefinito l’assicurazione di malattia in caso di congedi per maternità,
riducendo le relative concessioni per prevenire qualsiasi abuso. Queste modifiche sono state
accompagnate da una generale riforma del sistema fiscale (con l’introduzione di una tassa
sui redditi di impresa ed individuali del 19%), che ha determinato anche un abbassamento
del prelievo fiscale sul costo del lavoro.
» Regno Unito
Attualmente esistono tre forme principali di sussidio erogate dallo Stato: il Jobseeker
Allowance (JSA), l’Income Support (IS) e l’Incapacity Benefit (IB).
•per avere diritto al JSA i soggetti (con età superiore a 18 anni) devono
essere capaci e in grado di mettersi nelle condizioni per una ricerca attiva
210
di occupazione. I beneficiari comunque possono lavorare per meno di 16
ore alla settimana e ricevere ugualmente tale sussidio;
•l’Income Support è un sussidio per coloro che rientrano tra i 16 e i 59
anni di età e sono titolari di un reddito molto basso, sia che lavorino o
meno per almeno 16 ore settimanali. Anche qui l’erogazione dipende
dalla realizzazione di interviste motivazionali nei centri per l’impiego, a
meno che il soggetto non appartenga ad una famiglia monoparentale, sia
malato o disabile.
•L’Incapacity Benefit può essere sia di breve che di lunga durata. Il primo
viene erogato verso coloro che non sono in grado di ricevere l’indennità
di malattia dal loro datore di lavoro, hanno pagato contributi al fondo di
assicurazione nazionale e non sono in grado di esercitare un’attività
professionale per quattro giorni alla settimana, a causa della loro
disabilità. La riforma di tale sussidio mira alla riduzione dell’ammontare
concesso ai beneficiari, per eliminare il circolo vizioso di assenza dalla
vita lavorativa attiva.
Per coloro che sono occupati il governo si serve di sussidi per garantire che il “lavoro
paghi”. Questa espressione significa stimolare gli individui ad entrare nel mondo del lavoro,
sebbene con retribuzioni molto ridotte. Il salario nazionale minimo garantito supporta i
lavoratori, assicurando un livello minimo di retribuzione. In aggiunta, il Regno Unito supporta le persone a muoversi da un rapporto di lavoro a tempo parziale verso uno a tempo
indeterminato.
Le erogazioni di prestazioni sociali per coloro che non svolgono alcuna attività lavorativa sono disegnate per offrire le garanzie minime piuttosto che un sistema di mantenimento
di un reddito che allontani i soggetti dal mondo del lavoro.
» Romania
Ai disoccupati che, pur avendo diritto al sussidio di disoccupazione, accettano un posto
di lavoro prima del termine del periodo di sussidio, viene riconosciuto un premio pari al 30
% delle mensilità residue.
Inoltre, a chi avvia una forma di autoimpiego in qualsiasi settore (ad esclusione delle
professioni liberali in medicina e in giurisprudenza e del settore del commercio al dettaglio)
viene riconosciuto un contributo a fondo perduto di 100 milioni di Lei (sul quale, però, vanno prestate garanzie reali), se l’iniziativa è mantenuta per almeno 5 anni. Lo stesso sussidio
spetta a chi assume un lavoratore al quale mancano tre anni alla pensione.
Ai disoccupati che accettano un posto di lavoro situato oltre 50 chilometri dal luogo di
residenza è riconosciuto un premio pari a due mensilità del salario di riferimento dovuto alla
posizione lavorativa accettata.
i focus di xformare
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La legge di assicurazione contro la disoccupazione del 2002 ha introdotto un’aliquota
fissa per l’erogazione di tale sussidio pari al 75% del salario medio lordo nazionale.
» Spagna
La percentuale dedicata agli interventi nell’ambito del sistema di protezione sociale nazionale risulta essere pari al 20,0%% del PIL (dati Eurostat 2006).
I sostegni alla disoccupazione meritano in questo contesto particolare attenzione. Il principale obiettivo di tale misura di protezione è quello di garantire i lavoratori nei periodi di
mancanza di lavoro attraverso un adeguato bilanciamento tra sistemi di sostegno al reddito
e incentivi per la ricollocazione professionale. Quindi, il rateo di sostituzione del sussidio di
disoccupazione tende a diminuire durante la mancanza di lavoro e dipende dall’implementazione dei meccanismi di monitoraggio della ricerca di nuove opportunità professionali. Il
fatto che la Spagna abbia una spesa per disoccupato relativamente bassa nell’ambito dei
sostegni alla disoccupazione, comparata alla maggior parte dei Paesi OECD, ed un relativamente basso livello negli indici di percezione della sicurezza, mostra che ci sono margini
di azione per il miglioramento della tutela dei lavoratori, mediante una migliore gestione
qualitativa e quantitativa dei sussidi per la disoccupazione.
In merito alle recenti misure introdotte in quest’area, è importante menzionare un altro
accordo originato dal dialogo intercorso tra governo e parti sociali: l’Accordo sulle misure
in tema di sicurezza sociale siglato nel 2006. Sebbene i sussidi per la disoccupazione non
siano stati mai l’obiettivo principale di tale riforma, sono state introdotte nuove modalità di
semplificazione del sistema di sicurezza sociale, con la rivalutazione delle pensioni minime e
l’estensione della vita lavorativa. L’assegno di disoccupazione è stato oggetto di una riforma
introdotta dal decreto reale 200/2006, volto ad una maggiore semplificazione e trasparenza
dei processi di calcolo e di erogazione.
» Svezia
Il modello svedese è basato sugli obiettivi del raggiungimento della piena occupazione,
della stabilità economica e della realizzazione degli ideali di benessere e di uguaglianza
sociale. Il Paese si caratterizza per avere un sistema sociale basato generalmente sul percepimento di un doppio stipendio familiare, su alti livelli occupazionali, ridotta discriminazione
di genere, diffuse politiche per la famiglia, sistemi di protezione sociale a supporto della
tutela dei figli, e che erogano congedi parentali.
Nell’ampio spettro delle politiche sociali, l’individualizzazione è stata un elemento chiave di tutto il sistema attualmente vigente, incentrato sul principio della cittadinanza/residenza. Il singolo, non la famiglia, ha rappresentato per molti anni il centro dei doveri fiscali,
212
ma anche dei benefici e dei diritti sociali. Al fine di comprendere il contenuto del sistema
di flexicurity in Svezia e la specificità del mercato del lavoro, in particolare gli elevati tassi
di occupazione distribuiti su tutte le categorie di età e l’uguaglianza di genere nei profili
occupazionali, è necessario approfondire l’analisi del sistema di protezione sociale. Due
caratteristiche appaiono essere determinanti in tema di flexicurity: il sistema flessibile dei
congedi parentali e il sistema pensionistico.
Il sistema svedese dei congedi parentali, introdotto nel 1974, ha sostenuto la crescita
della partecipazione femminile al mercato del lavoro e contribuito ai mutamenti del mondo
occupazionale stesso. Le donne hanno da allora ridotto l’allontanamento dalla vita attiva ed
il loro tasso di occupazione (con figli al di sotto dei sette anni) è tra i più elevati dei Paesi
OECD. Inizialmente, la durata dei congedi parentali è stata stabilità in sei mesi, estesa poi
a 16 a partire dagli anni Novanta, con la garanzia di rientro nel posto di lavoro e con una
compensazione del reddito pari all’80% del salario.
I congedi parentali rappresentano un elemento di flessibilità nella parte in cui le ferie
possono, ad esempio, essere godute per un periodo superiore se si lavora meno giorni alla
settimana, con relativa compensazione del reddito. È interessante notare come tale istituto
sia uno dei pochi diritti sociali non individualizzati, che garantisce anche la possibilità di
usufruire di ferie e permessi per la cura di un parente malato e di beneficiare della compensazione della riduzione del reddito mediante l’erogazione del sussidio di malattia (anch’esso
pari all’80% della retribuzione totale).
La riforma del sistema pensionistico nazionale è stata invece motivata dalla esigenza
di incrementare la percentuale della popolazione attiva per garantire una sostenibilità del
sistema a lungo termine. Nel giugno del 1994 il Parlamento ha approvato la legislazione che
ha sostituito il vecchio sistema di benefici pensionistici (DB) con un nuovo approccio basato
sul principio contributivo (DC). Pertanto il precedente sistema è stato trasformato in due
definiti elementi contributivi (NDC – FD), entrambi basati sulla contribuzione conseguita
nel corso della vita lavorativa ad un tasso pari al 18,5% di tutti i salari. I promotori della
riforma erano consapevoli che tale principio potesse colpire differentemente, in base alla
distribuzione dei rischi riguardanti la carriera professionale e le interruzioni di lavoro, tra i
vari gruppi socio-economici. Per questo motivo la riforma del sistema ha dovuto considerare
la diversità dei percorsi del mercato del lavoro e le eventuali distribuzioni dei rischi, limitando il costo delle assenze dal lavoro per malattia, congedi familiari, disabilità. Ne consegue
che tutto il sistema pensionistico svedese tiene conto di tutti questi aspetti, oltre che della
normale progressione salariale che ciascun individuo ha conseguito.
Sebbene l’attuale contesto non preveda uno specifico limite di età, la pensione non può
mai essere erogata prima del conseguimento di 61 anni, ed il divieto per i lavoratori di
proseguire oltre i 67 anni di età. Tale sistema si dimostra flessibile, in quanto le annualità
previdenziali possono essere ottenute, totalmente o parzialmente, conseguiti i 61 anni se si
rimane al lavoro. Se il soggetto decide per la continuazione della propria attività professionale, i contributi vengono ricalcolati sul periodo supplementare.
i focus di xformare
213
seconda
PRIMA parte
» Ungheria
Il governo ungherese ha modernizzato la propria legislazione in merito nel 2005, mediante un aggiornamento della precedente normativa, per almeno due motivi: innanzitutto,
poiché il sistema corrente risulta essere efficace in quanto adatta il sussidio per la disoccupazione alla retribuzione maturata durante lo svolgimento del proprio lavoro; inoltre perché
fornisce una serie di incentivi per la ricerca attiva di una nuova collocazione professionale
e sancisce l’erogazione dell’assistenza da parte degli uffici del lavoro. Il valore del sussidio
dipende dallo stipendio percepito negli ultimi tre mesi, con un’oscillazione pari ad almeno il
60% (con un massimo del 120%) del salario minimo. Nei sei mesi successivi all’ingresso in
tale regime, viene erogato il 60% per tutti i soggetti. In aggiunta, coloro che trovano un’occupazione in un secondo momento, ricevono la metà del sussidio non corrisposto, come
bonus. Risulta essere potenzialmente importante il fatto che solo coloro che si prodigano
attivamente per ricollocarsi professionalmente, possono godere di tale sostegno.
Inoltre, ulteriore requisito è quello che i beneficiari debbano avere lavorato almeno per
un anno consecutivo mentre, per godere del periodo massimo di erogazione stabilito in nove
mesi, il titolare deve essere stato impiegato per almeno quattro anni. Se non si riesce ad
individuare una nuova opportunità di sbocco professionale, può ricevere un altro strumento
di supporto, denominato “sussidio per la ricerca di lavoro”, che risulta ammontare al 40%
del salario minimo.
Mentre la legislazione ungherese che disciplina la tutela contro la disoccupazione è
adeguata, due problemi risultano affiorare. Il primo, è che non risulta essere chiaro quanto
efficiente sia il monitoraggio della ricerca di un nuovo lavoro e se coloro che non partecipino attivamente in questo percorso, siano realmente “puniti” al punto da non ottenere alcun
supporto. Risulta essere anche poco chiara la modalità di assistenza da parte dei centri per
l’impiego; ancora più rilevante è, comunque, la durata dello stato di disoccupazione. Nel
2005 soltanto il 5% dei disoccupati sono rimasti in tale condizione più di un mese, mentre il
16,5% ha avuto un periodo compreso tra uno e tre mesi. È impressionante notare come circa
la metà dei disoccupati (il 46,2%) siano di lunga durata (più di un anno) e circa un quinto
di essi lo siano da più di due anni.
Recentemente il Governo ha lanciato un pacchetto di misure di stabilizzazione, che però
porterà il deficit nazionale sopra il 10%, con una serie di misure che vedono l’incremento
dell’imposizione fiscale sul lavoro e sulle imprese e la ristrutturazione del settore pubblico,
per coprire i costi relativi all’educazione ed alla salute. Conseguenza di ciò sarà l’incremento
dei licenziamenti collettivi la crescita del tasso di disoccupazione generale, e la conseguente
riduzione delle possibilità di una rapida ricollocazione professionale nel mondo del lavoro.
214
Conclusioni
CONCLUSIONI
Cosa suggerisce l’analisi comparativa presentata in questo documento, in relazione ai
percorsi bilanciati di flessibilità e sicurezza? Apparentemente, la conoscenza sistematica
del nesso flessibilità-sicurezza è ancora scarsa. Nella letteratura c’è un’ampia evidenza dei
fenomeni della flessibilità del mercato del lavoro da una parte e di sicurezza dall’altra, ma
generalmente non si è guardato ad un percorso comune di entrambi gli aspetti.
Una prima conclusione è che nessun sistema occupazionale tra quelli appena analizzati,
detiene il monopolio di entrambi i fenomeni; la questione allora è di considerare se sussista
un sistema “tipizzato” di flexicurity, e se sia possibile individuare il meno “flessicurizzato”.
Analizzando il mercato del lavoro dei Paesi nordici (cosiddetti “socialdemocratici”), sembra
evidenziarsi il sistema maggiormente conforme a quanto stabilito a livello europeo; inoltre
(ad un’analisi più approfondita) il sistema olandese appare essere quello caratterizzato dalla
maggiore flexicurity (in grado di tutelare anche lavoratori atipici), mentre i Paesi mediterranei e quelli di nuova adesione all’Unione europea appaiono ancora indietro. Inoltre, quanto
rilevato nel contesto della Strategia Europea per l’Occupazione denota come in alcuni Paesi
(quali l’Austria, la Germania) la tutela occupazionale ed il relativo reinserimento nel mercato
del lavoro dei disoccupati, siano elevati; i Paesi Bassi e la Spagna presentano invece una
rilevante varietà di tipologie contrattuali, per via dell’enfasi che viene data rispettivamente
al contratto part time ed a quello a tempo determinato. Inoltre, in Olanda questa molteplicità
sembra incontrare le preferenze dei lavoratori, mentre in Spagna essi hanno ridotti margini
di scelta.
Nel Regno Unito la strada da percorrere da un contratto a termine verso uno di tipo indeterminato appare la più breve, mentre la prospettiva di stabilizzazione risulta essere più efficace per i disoccupati olandesi e danesi. Il Regno Unito, con un’impostazione prettamente
liberistica, dimostra di avere un mercato del lavoro dinamico in termini di cambiamento (e
miglioramento) delle opportunità professionali, offrendo flessibilità e, de facto, occupabilità,
rispetto al mantenimento dei posti di lavoro ed alla protezione sociale.
L’analisi qualitativa condotta sulle politiche di flessibilità e di sicurezza nei Paesi esaminati rivela in dettaglio le combinazioni adottabili in tal senso. I Paesi Bassi e la Danimarca,
spesso considerati come elementi di riferimento, anche per via delle performances economiche raggiunte nella seconda metà degli anni Novanta, puntano fortemente sulla flessibilità
numerica esterna e sulla sicurezza occupazionale, piuttosto che sulla difesa del posto di
lavoro; si consideri che in Olanda l’enfasi risiede su rapporti di lavoro disciplinati a termine,
mentre in Danimarca si assiste alla libertà concessa al datore di lavoro di assunzione e di
licenziamento. La flessibilità numerica, specialmente quella di tipo esterno, oggigiorno appare come un equo elemento di scambio per lo sviluppo dell’occupabilità.
Infine, bisogna sottolineare come esempi innovativi per il bilanciamento della flessibilità
e della sicurezza possano essere rinvenuti in altri sistemi, a differenti livelli e con numerosi
i focus di xformare
215
attori coinvolti. Di conseguenza, l’ottica determinata sulle possibilità e fattibilità di bilanciare tali elementi non è la migliore, sebbene l’individuazione di un percorso svolga un ruolo
importante per la realizzazione di equilibri più o meno elevati. Ne emerge l’importanza di
un sistema che sia in grado di offrire garanzie occupazionali, piuttosto che la mera conservazione del posto di lavoro, combinato con alti livelli di flessibilità numerica interna ed
esterna, rivolto alle parti sociali e ai principali attori del mercato del lavoro (a livello centrale e periferico), supportato da un adeguato sistema di sostegno al reddito ed alla sicurezza
sociale. Per realizzare tale sistema ideale è necessaria la fiducia reciproca in un percorso di
lavoro condiviso, come condizione “sine qua non” per il coordinamento, la consultazione e
la negoziazione.
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dutch workers?
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i focus di xformare
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http://osha.europa.eu/
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http://europa.eu.int/italia/
▶ Commissione europea – Strategia di Lisbona
http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_en.htm
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▶ Pratiche riguardo la flexicurity
http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/pdf/flexi_practices_en.pdf
i focus di xformare
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Flexicurity: stato dell`arte e contesto europeo

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