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IL GIUDIZIO AMMINISTRATIVO DOPO IL SECONDO CORRETTIVO: LO
SPOSTAMENTO DELLA COMPETENZA TERRITORIALE PER RAGIONI DI
CONNESSIONE
SOMMARIO: 1. I termini del problema: la disciplina originaria del codice e la mancanza di
specifiche previsioni; 2. La presupposizione quale connessione “qualificata”; 3. Il regime ante
codice; 4. …..e post codice: gli interventi ricostruttivi della Plenaria; 5. Il cd secondo
correttivo al codice del processo; 6. Il perimetro di applicazione della norma; 7. Conclusioni
ad una prima lettura.
Di GIULIO VELTRI (consigliere di Stato)
1. I termini del problema: la disciplina originaria del codice e la mancanza di specifiche
previsioni
E’ noto il dibattito che, a seguito del varo del codice del processo amministrativo, si è generato sul
tema della competenza territoriale. La dottrina ha da subito unanimemente sottolineato la mancanza
di specifiche previsioni in ordine all’applicazione delle regole di competenza per il caso di
impugnazioni aventi ad oggetto atti amministrativi connessi, proposte dinanzi a Giudici diversi 1.
Il problema è emerso nella sua integralità con l’affermazione del carattere inderogabile della
competenza territoriale, che ha reso impossibile alle parti la scelta del giudice sinanche quando essa
sia guidata da ragioni di oggettiva connessione.
Si è altresì complicato con la indicazione di un titolo di competenza espressamente definito
funzionale ma in nulla differente quanto al profilo della inderogabilità ed ai meccanismi processuali
di rilievo.
2. La presupposizione quale connessione “qualificata”
Il tema della connessione processuale nel giudizio amministrativo è evidentemente dominato da
quello, propedeutico, relativo al legame fra gli atti oggetto della domanda annullatoria2.
Su tale versante non è tanto la generica connessione, intesa come occasionale attinenza di vicende
provvedimentali al medesimo bene della vita, a rilevare3. E’ piuttosto la presupposizione, un legame
genetico in virtù del quale l’atto successivo trae giustificazione e legittimazione da un atto che ne
costituisce il necessario prius logico giuridico: non importa se ciò avvenga ai fini della
concretizzazione di un precetto normativo (si pensi al rapporto tra regolamenti e provvedimenti), di
una previsione programmatica o, ancora, per dare seguito ad una determinazione concreta che
imprima status o qualità (dpu e espropriazione) o, infine, per regolare o rivedere situazioni fondate
su requisiti e condizioni oggetto di specifici accertamenti preliminari (informative antimafiaaggiudicazione). Ciò che importa è che l’esistenza e la validità dell’atto precedente sia, a mente
delle previsioni di legge, conditio sine qua non dell’esistenza e validità dell’atto successivo 4.
1
Sui termini del dibattito: M. RAMAJOLI, Giudice competente nel caso d'impugnazione di più atti connessi, in Dir.
proc. amm. 2011, 02, 731; P. CARPENTIERI, Le questioni di competenza, in www.giustizia-amministrativa.it; I.
RAIOLA, Competenza inderogabile e rilievo della connessione nel giudizio amministrativo, in Corriere Merito, 2012,
1, 107
2
“La connessione non intercorre solo ed esclusivamente, come finora visto e come accade anche nel processo civile, tra
azioni (art. 32 c.p.a.), ma la connessione tra cause è anche e soprattutto il risultato di una connessione tra provvedimenti
amministrativi eventualmente emessi da distinte autorità amministrative, il che rende ancora più frequente l'evenienza
che le singole cause connesse ricadano, ognuna singolarmente, nella competenza di differenti giudici amministrativi”,
così M. RAMAJOLI, op. cit
3
Sul punto cfr. Ramajoli, La connessione nel processo amministrativo, Milano, 2002, 50 ss., e in giurisprudenza, per la
particolare chiarezza, Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4454; 5 settembre 2002, n. 4502
4
La giurisprudenza, pragmaticamente, ha individuato proprio nel legame di presupposizione la causa della connessione.
"al di là delle tentazioni classificatorie della dottrina, semplificando, le tipologie di connessione fra atti possono ridursi
a due: 1) atti preparatori rispetto all'atto principale, produttivo degli effetti giuridici; 2) atti presupposti rispetto ad atti
conseguenziali, esecutivi, applicativi". C.d.S., Sez. VI, 19 agosto 2002, n. 4212. Sul punto I. RAIOLA
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La generica connessione potrebbe al più giustificare una valutazione di opportunità della trattazione
congiunta, ma non l’obbligo. La particolare natura del legame e la dipendenza genetica dell’atto a
valle impone invece la necessaria valutazione unitaria delle vicende provvedimentali in guisa da
evitare giudizi sull’atto finale, sganciati dal ceppo che vi ha dato origine5.
E le vie sono essenzialmente due: consentire lo spostamento della competenza presso il giudice
dell’atto presupposto affinchè egli conosca anche di tutti gli atti attuativi e conseguenti, da
qualunque autorità essi siano emessi, oppure, viceversa, investire dell’atto presupposto il giudice
che è stato adito per quelli attuativi.
3. Il regime ante codice
Prima del codice del processo6 il problema era in concreto prevenuto ed eliso dalla libera
derogabilità della competenza territoriale7, sicchè il ricorrente non aveva ragione di investire un
TAR diverso da quello già investito della cognizione dell’atto presupposto8. Si poneva al più un
problema di “riunione” di autonomi giudizi dinanzi al medesimo TAR.
Le soluzioni date dalla giurisprudenza in ordine all’efficacia derogatoria della presupposizione
rispetto all’ordinario criterio di distribuzione della competenza hanno perciò interessato
prevalentemente il binomio atto generale/atto esecutivo.
Al riguardo, a partire da Cons. Stato, Sez. IV, n. 315 del 1974 e da Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5 del
1977, si è formata un'ampia giurisprudenza che ha riconosciuto efficacia attrattiva al giudizio
avente ad oggetto l’atto generale, oscillando, quanto alla fattispecie processuale rilevante, tra un
criterio più elastico - così detto della connessione qualificata, per cui occorre un'impugnativa diretta
dell'atto presupposto, idonea dimostrare la sua incidenza invalidante sull'atto particolare «a valle» e un criterio più rigoroso, secondo cui la sola formale inclusione dell'atto generale nell'epigrafe del
ricorso introduttivo vale a spostare la competenza (o, comunque, ad attribuirla al Tar centrale)9.
Il principio è rimasto tuttavia confinato ai casi di competenza territoriale, rimanendo esclusa la
praticabilità di una deroga all’ordinario criterio di distribuzione ove la competenza del TAR
periferico fosse di tipo funzionale (Cons. Stato, Ad. plen., 14 settembre 1982, n. 15).
4. …..e post codice: gli interventi ricostruttivi della Plenaria
Dopo il codice, i problemi più spinosi hanno interessato sia la connessione tra atti generali ed atti
esecutivi, per i quali la soluzione era già stata univocamente individuata dalla giurisprudenza nel
senso sopra indicato, sia la connessione tra atti presupposti ed atti consequenziali, questione del
tutto nuova, resa scottante dalla neo introdotta inderogabilità dei profili di competenza10.
5 Il simultaneus processus di cause connesse a mezzo di tale specifico legame intende evitare oltre che una scissione,
artificiale e diseconomica, di una vicenda unitaria che richiede unitarietà di giudizio, anche l’emanazione di sentenze
inutili (si pensi al caso di una sentenza che accerti la legittimità dell’atto consequenziale, seguita da una sentenza che
invece annulli l’atto presupposto)
6
Per una disamina delle questioni ante codice: A.DE ROBERTO, Competenza - diritto processuale amministrativo (voce), in Enc. Giur. Treccani,VII, Roma 1988; C. MIGNONE, Competenza e regolamento di competenza - ricorso
giurisdizionale amministrativo - in Dig. Pubbl., III, Torino 1989, 217; V. CAIANIELLO, Manuale di diritto
processuale amministrativo, II ed., Torino, 1994, 386 ss.; E. PICOZZA, Il processo amministrativo, II ed., Milano,
2009, 98 ss.
7
Nel preesistente contesto normativo solo la competenza funzionale era assoluta e inderogabile e il suo difetto
rilevabile d'ufficio. In tema Corte cost., 26 giugno 2007, n. 237, in questa Rivista, 2008, 476 ss., con nota di De
Leonardis, La Corte costituzionale accresce la competenza territoriale del Tar Lazio: verso un nuovo giudice centrale
dell'emergenza?, e, ancor prima, Corte cost., 22 aprile 1992, n. 189, in Foro it., 1992, I, 2033, con nota di A. Romano,
Giudice amministrativo e giudici amministrativi
8
Specularmente la giurisprudenza ammetteva la modificazione della competenza per ragioni di connessione proprio a
causa del carattere relativo e derogabile della competenza territoriale dei Tar nei loro reciproci rapporti
9
Un’efficace ricostruzione è compiuta da P. CARPENTIERI, op. cit.
10
La vicenda è efficacemente descritta da M. RAMAJOLI come “drammatizzazione della questione della cause
connesse” legata alla domanda se “ le regole della competenza siano divenute più forti delle ragioni di connessione, con
la conseguenza che cause di competenza di Tar differenti debbano essere separate, nonostante esse siano connesse” op.
cit.
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Sul primo versante è intervenuta l’Adunanza Plenaria del 16 novembre 2011 n. 20, confermando,
pur su nuove basi, l’operatività della connessione ai fini dell’individuazione della competenza11.
L’Adunanza, constatato che il codice del processo amministrativo, nel sancire il nuovo principio
della competenza territoriale sempre inderogabile, non ha dettato alcuna specifica regola
riguardante il mutamento della competenza territoriale per ragioni di connessione, ha ritenuto
potesse assumere portata generale il principio della concentrazione del giudizio dinanzi allo stesso
giudice, per il tramite dell’applicazione dei principi del processo civile in materia e, in particolar
dell'articolo 34, rubricato "Accertamenti incidentali", secondo cui "il giudice, se per legge o per
esplicita domanda di una delle parti è necessario decidere con efficacia di giudicato una questione
pregiudiziale che appartiene per materia o valore alla competenza di un giudice superiore, rimette
tutta la causa a quest'ultimo, assegnando alle parti un termine perentorio per la riassunzione della
causa davanti a lui".
Identificando la questione pregiudiziale con lo scrutinio di legittimità dell’atto generale
presupposto, la Plenaria dunque, ha confermato l’operatività della connessione a favore del TAR
Lazio, in tutti i casi di impugnazione di atti generali o normativi statali.
Ulteriore ed importante arresto giurisprudenziale ha interessato l’operatività della connessione in
caso si competenza funzionale12.
Secondo l’Adunanza Plenaria del 23 del 25 giugno 2012, n. 23, “l'art. 42, comma 4, del codice
consente di superare la tradizionale giurisprudenza (Cons. Stato, Ad. plen., 14 settembre 1982, n.
15) che aveva escluso la deroga al riparto di competenza per ragioni di connessione tra atti rimessi
a competenza funzionale e atti rimessi a un Tar individuato in base al normale criterio territoriale,
onde la necessità di mantenere separati i relativi giudizi. La disposizione richiamata, infatti,
prevede che la cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello
principale, salvo che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale
di un tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell'articolo 14; in tal caso la competenza a
conoscere dell'intero giudizio spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale avente competenza funzionale ai sensi
dell'articolo 14 (imponendo, dunque, il simultaneus processus dinanzi al giudice speciale). La
norma, pur essendo riferita al caso particolare del ricorso incidentale, sembra esprimere un
principio generale per cui la connessione tra impugnativa portata dinanzi a un Tar a titolo di
competenza funzionale e impugnativa portata davanti a un Tar a titolo territoriale può derogare a
quest'ultima, determinando la concentrazione dinanzi al Tar funzionale”.
Sul secondo versante – quello della connessione tra atti presupposti non generali ed atti
consequenziali – l’elaborazione è stata maggiormente sofferta. L’occasione di confronto è stata di
recente fornita dalle normative antimafia ad effetto interdittivo.
In tale fattispecie si rinviene un atto presupposto – l’informativa antimafia – concernente il rischio
di infiltrazione mafiosa nei confronti di imprese che aspirano ad stabilire rapporti contrattuali con la
pubblica amministrazione, ed un atto consequenziale di esclusione, revoca, recesso che pone
unilateralmente fine agli instaurati o instaurandi rapporti contrattuali sulla base delle risultanze del
primo. E’ evidente che i vizi dell’informativa antimafia riverberano sulla validità del recesso,
proprio secondo il paradigma della presupposizione 13.
11
Uno dei primi commenti è di I. RAIOLA, op.cit.
Critica a riguardo M. RAMAJOLI che stigmatizza la “sterminata” estensione di siffatto titolo di competenza nel
codice del processo amministrativo
13
In realtà esistono tre distinte tipologie di informazioni prefettizie: le informative ricognitive di cause di per sé
interdittive di cui all'art. 4, co. 4º , d.lgs. n. 490/1994; quelle relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e la
cui efficacia interdittiva discende da una valutazione del prefetto; quelle supplementari o atipiche, la cui efficacia
interdittiva scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell'amministrazione destinataria dell'informativa
prevista dall'art. 1-septies, d.l. n. 629/1982, conv. dalla legge n. 726/1982, e aggiunto dall'art. 2 della legge n. 486/1988
(Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2011, n. 396; 28 aprile 2010, n. 2441; 19 agosto 2009, n. 4990)- Sul punto
12
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Sul piano processuale ed in particolare su quello della competenza la fattispecie presenta una
duplice peculiarità: 1) l’informativa è fornita dalla Prefettura ove ha sede l’impresa, ma su richiesta
di amministrazioni con i quali l’impresa si propone di collaborare, come tali potenzialmente
operanti in territori diversi e non necessariamente coincidenti con quello della Prefettura; 2) il titolo
di competenza sull’informativa antimafia è di tipo territoriale; quello sui contratti pubblici è di tipo
funzionale.
Il problema è quindi di stabilire se e come opera la connessione fra gli atti indicati.
Tra le prime pronunce post codice appare di particolare interesse TAR Calabria, sez. Reggio
Calabria, 28 gennaio 2011, n. 45, la quale ha chiarito che il reale oggetto della causa è proprio il
provvedimento prefettizio costituente presupposto di tutti gli atti successivamente adottati e
impugnati; così ricavandone una regola di distribuzione secondo la quale il giudice competente per
l’atto presupposto è competente anche per tutti gli atti. In sostanza il criterio di connessione e le
modalità del suo operare, già esaminato per il caso di presupposizione avente ad oggetto un atto
generale (competenza del TAR Lazio anche per gli atti attuativi) è stato ribadito anche per la
presupposizione avente ad oggetto un atto individuale ad effetti circoscritti (competenza del TAR
dell’informativa anche sull’appalto).
L’approccio apparentemente lineare è stato disatteso, di recente, dalla Adunanza Plenaria ordinanza 24 settembre 2012 n. 33 che, invero, più che individuare le modalità e la direzione dello
spostamento della competenza in ragione della descritta connessione provvedimentale, ha in radice
escluso che in casi simili possa discorrersi di spostamento della competenza per connessione: ciò
ha fatto richiamando i criteri generali di distribuzione della competenza ed evidenziando come il
giudice debba essere ab origine lo stesso sia per l’informativa che per l’appalto.
La seconda parte del primo comma dell’art. 13 del codice del processo consente infatti il radicarsi
della competenza anche per quegli atti che, benché non siano stati emessi da un’amministrazione
con sede nella regione del TAR, comunque producano effetti diretti limitati all'ambito territoriale
della regione.
A tal proposito l’Adunanza ha precisato che l’informativa antimafia, da qualunque Prefettura sia
stata emessa, opera in seno al singolo rapporto contrattuale cui afferisce e, pertanto, spiega i suoi
effetti "diretti" nell’esclusivo ambito della circoscrizione territoriale ove quest’ultimo è costituito e
si svolge, ossia il medesimo luogo ove l’amministrazione che emana il conseguente atto di recesso
opera.
La ricostruzione è supportata dalla circostanza che informazioni del Prefetto "sono richieste
dall’amministrazione interessata" ed è solo l’amministrazione richiedente alla quale sono fornite le
relative informazioni" che "non può stipulare, approvare o autorizzare i contratti o i subcontratti
…". Ciò non toglie – precisa la Plenaria - che il Prefetto possa corrispondere con analoghe
informazioni alla richiesta di altra amministrazione pubblica, ma si tratterà pur sempre di diverso
provvedimento, il quale avrà specifica efficacia inibitoria della stipulazione, approvazione o
autorizzazione nei riguardi di quella amministrazione ed in relazione a quel rapporto in ragione del
quale la richiesta sia stata avanzata.
Ma la Plenaria si spinge oltre, segnalando che la conclusione non potrebbe mutare finanche se, in
ragione di una diversa ricostruzione degli effetti dell’informativa antimafia si dovesse giungere a
ravvisare più giudici competenti e la conseguente necessità di uno spostamento della competenza.
La competenza sull’impugnativa dell’informativa si sposterebbe comunque dinanzi al giudice
dell’appalto, in ragione della natura funzionale della competenza di quest’ultima e di quanto già
chiarito da Adunanza plenaria 25 giugno 2012, n. 23 in punto di forza attrattiva della competenza
funzionale.
5. Il cd secondo correttivo al codice del processo
estremamente chiaro risulta: E. Leotta, poteri certificativi del Prefetto quali strumenti di contrasto alla criminalità
organizzata: inquadramento sistematico ed aspetti problematici, in www.giustizia-amministrativa.it
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La questione della connessione è stata finalmente affrontata dal secondo correttivo al codice del
processo14; la disciplina non è tuttavia di agevole lettura ed applicazione.
Questa la norma inserita dal correttivo nel corpo dell’art. 13 del codice:
4-bis. La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere
attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti
di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di
attribuzione della competenza
6. Il perimetro di applicazione della norma
6.1. la competenza territoriale
L’analisi testuale conduce invero ad un forte ridimensionamento delle possibilità applicative della
norma.
Innanzitutto essa fa riferimento alla sola competenza territoriale e non a quella funzionale.
Probabilmente il focus sulla sola competenza territoriale è teso a valorizzare implicitamente
l’arresto della Plenaria 25 giugno 2012, n. 23 in ordine alla particolare resistenza della competenza
funzionale, talchè ove su un atto della sequenza, si innesti la competenza funzionale di un TAR,
essa attrae la competenza per gli altri atti a prescindere se essi siano atti presupposti o generali.
Vero è che nel momento in cui ci si apprestava a dettare la disciplina della competenza per
connessione meglio sarebbe stato non lasciare vuoti normativi e dare veste positiva ai principi
giurisprudenziali citati, piuttosto che considerarli implicitamente ultraoperanti. Ciò perché il
ragionamento ermeneutico che ha condotto la giurisprudenza all’interpretazione analogica dell'art.
42, comma 4 cpa nonché a quella, del pari analogica dell’art. 34 cpc, fondava la sua ragion d’essere
sull’esistenza di una lacuna normativa coincidente con l’intero istituto della connessione.
L’introduzione di una disciplina espressa, anche se incompiuta ed incompleta muta le radici
argomentative, ponendosi come base significativa per un’interpretazione estensiva di segno non
necessariamente coincidente con gli esiti della già vista interpretazione analogica.
6.2. la connessione per presupposizione
Proseguendo nella disamina dei limiti applicativi, è ancora da rilevare che l’ambito oggettivo della
disciplina è stato significativamente circoscritto, nell’ambito dell’ampia e generica connessione, alla
sola connessione per presupposizione.
E’ solo questo e non altri, il collegamento attizio idoneo a determinare il necessario spostamento
della competenza ai fini dell’unitaria trattazione.
6.3. gli atti generali e normativi
All’interno della presupposizione l’ambito è poi ulteriormente ristretto agli atti presupposti ad
effetti diretti circoscritti, di natura non normativa né generale, restando gli atti di tale ultima natura
disciplinati dagli ordinari criteri di attribuzione della competenza.
Si presenta qui il primo nodo esegetico: qual è il senso della norma che lascia inalterati gli ordinari
criteri di attribuzione della competenza per gli atti normativi/generali presupposti?
Non essendovi ulteriori norme che disciplinano direttamente la competenza per connessione
nell’ambito dei criteri ordinari, la disposizione potrebbe esser letta come impossibilità di consentire
l’operatività della connessione per il caso di atti generali presupposti, talchè il giudice di
quest’ultimo non potrebbe conoscere, per ciò solo, dell’atto attuativo emesso dall’autorità locale.
In realtà deve ritenersi, sulla base di quanto in precedenza affermato da Ad. Plen. 16 novembre
2011 n. 20, che tra i criteri ordinari trovi comunque cittadinanza quello dettato dall’art. 34 del
codice di procedura civile in tema di “accertamenti incidentali", da leggersi come fondante la
competenza del giudice dell’atto presupposto. Tale ultima soluzione però – come già visto - non è
affatto scontata ove si consideri che il richiamo alle norme del codice di procedura civile aveva un
senso quando la connessione non era disciplinata dal codice del processo amministrativa, ma perde
14
Si tratta del Decreto Legislativo 14 settembre 2012, n. 160, recante ulteriori disposizioni correttive al codice del
processo amministrativo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale, n. 218 del 18
settembre 2012.
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di forza sistematica ove, come è avvenuto a mezzo del secondo correttivo, sia dettata una specifica
disciplina della competenza per connessione.
6.4. il nuovo criterio
A prescindere da quanto sopra, è certo, in ragione dell’impostazione della norma, che quello dettato
dal 4 bis per gli atti presupposti ad effetto diretto circoscritto è un criterio speciale, derogatorio
rispetto agli ordinari criteri di riparto, ivi compreso quello di cui all’art. 34 cpc.
Esaminiamolo.
Ad una prima lettura sembrerebbe che la specialità del nuovo criterio risieda proprio nell’inversione
direzionale dello spostamento di competenza: non è più il giudice dell’atto presupposto a decidere
tutto, ma è quello dell’atto successivo dal quale sorge l’interesse a ricorrere (La competenza
territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella
relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento).
Un totale ed inedito capovolgimento di prospettiva rispetto agli esplorati “criteri ordinari” in tema
di presupposizione, non giustificato, tra l’altro, neanche dall’influenza che l’ultima Plenaria
sull’informativa antimafia ha potuto avere sull’operato del legislatore. Come visto, la pronuncia
afferma cose affatto diverse, e giunge alla conclusione della competenza “estesa” del giudice
dell’atto consequenziale (appalto) non già in base all’operare di norme sulla connessione ma
semplicemente per l’ordinario ed autonomo radicarsi della competenza anche sull’atto presupposto
(informativa antimafia) in forza del criterio dell’effetto diretto circoscritto (secondo la Plenaria
potrebbe cioè porsi al più un problema di riunione di giudizi ma non di spostamento di
competenza).
Così inteso, l’innovativo criterio appare foriero di irresolubili difficoltà applicative. Escluso che
esso possa avere ad oggetto la specifica fattispecie dell’informativa/recesso - fuori dal perimetro
della connessione secondo la ricostruzione giurisprudenziale appena descritta – la norma potrebbe
trovare applicazione in tutti gli altri casi in cui un atto, non sottoposto a competenza funzionale, sia
emesso sul presupposto della pregressa emanazione di altro atto a contenuto individuale emesso da
altra amministrazione con sede in Regione diversa.
Paradigmatico il caso già regolato da Consiglio di Stato sez. VI, 23 marzo 2010, n. 1690
concernente la relazione, ai fini della competenza, tra esclusione dall’appalto per false
dichiarazione, ed annotazione dell’esclusione ad opera dell’A.V.C.P. nel casellario informatico.
Nella decisione si è affermato la competenza per connessione del TAR periferico, giudice dell’atto
presupposto (esclusione dalla gara d’appalto).
Dall’applicazione della nuova norma deriveranno invece conclusioni, in termini di competenza,
diametralmente opposte (il giudice dell’atto conseguente attrae la competenza sull’atto presupposto,
salvo a valorizzare la competenza funzionale del TAR dell’atto conseguente), nonchè problematiche
irresolubili per l’ipotesi non infrequente di pluralità di atti conseguenti emessi da amministrazioni
aventi sedi in regioni diverse.
Mentre, infatti, il criterio del giudice dell’atto presupposto è risolutivo qualunque sia il numero
degli atti conseguenti, quello del giudice dell’atto conseguente, funziona solo se l’atto è uno,
divenendo per converso inutilizzabile ai fini del simultaneus processus se altre amministrazioni,
aventi sede in regioni diverse, emanano atti basati sull’identico presupposto.
6.5. il ruolo dell’interesse a ricorrere
Rimane da esaminare un ulteriore inciso normativo, la cui valorizzazione potrebbe ulteriormente
restringere il già angusto campo di applicazione della norma: il riferimento è all’interesse a
ricorrere.
La competenza territoriale relativa al provvedimento “da cui deriva l’interesse a ricorrere” attrae
a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento.
La regola a ben vedere non è diretta a qualsiasi provvedimento consequenziale ma solo a quello da
cui deriva l’interesse a ricorrere. Cosa questo significhi non è ben chiaro.
Sembrerebbe che l’interesse a ricorrere sia legato, nella formulazione della norma, al concetto di
presupposizione, concetto che viene così al contempo ad essere qualificato e selezionato
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dall'ambito della più ampia realtà fenomenica della presupposizione. La norma dovrebbe cioè
applicarsi soltanto nei casi in cui l’interesse a ricorrere sorga dall’atto conseguente e non da quello
presupposto.
Il passaggio merita maggiore attenzione.
La giurisprudenza insegna che si può ed anzi si deve distinguere tra atti presupposti non
immediatamente lesivi (ad es. bando con clausole non espulsive) ed atti presupposti
immediatamente lesivi (ad es. informativa antimafia tipica).
In caso di atti presupposti non immediatamente lesivi l'interesse a ricorrere sorge in occasione
dell'emanazione dell'atto consequenziale e finale. Diversamente, nel caso di atti presupposti
immediatamente lesivi (informativa antimafia tipica), l'interesse sorge da subito; tanto che, in questi
casi, si parla in dottrina anche di automatica caducazione dell'atto successivo.
Ergo, la norma, avendo esclusivamente ad oggetto la "competenza territoriale relativa al
provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere" che a sua volta ne presuppone un altro, ha
riguardo solo ai casi di presupposizione "interna" non immediatamente lesiva (casi di impugnazione
congiunta) e non può applicarsi ai casi di presupposizione "esterna" immediatamente lesiva (casi di
impugnazione disgiunta), per i quali dovrebbe operare il più rassicurante criterio del giudice
dell’atto presupposto.
7. Conclusioni ad una prima lettura
Riepilogando, secondo le tracciate coordinate ermeneutiche la novella dovrebbe regolare, ai fini
della sola competenza territoriale, gli effetti della connessione per presupposizione di atti non
immediatamente lesivi di natura non normativa né generale, impugnati congiuntamente agli atti
consequenziali dai quali sorge l’interesse a ricorrere.
Rimangono fuori, la connessione implicante casi di competenza funzionale, la connessione con atti
normativi e generali e la connessione con atti presupposti immediatamente lesivi, per i quali
dovrebbero valere le viste regole di conio giurisprudenziale, ossia:
1) la competenza funzionale attrae sempre la competenza territoriale15;
2) la connessione con atti normativi o generali (statali) opera sempre a favore del TAR Lazio, salvo
quanto detto sub 1);
3) la connessione tra atti presupposti immediatamente lesivi ed atti consequenziali opera a favore
del giudice dell’atto presupposto, salvo quanto detto sub 1) e 2);
4) nello specifico caso delle informative antimafia – ma la conclusione è estensibile a tutte le ipotesi
di atti presupposti a contenuto non generale che incidano, con esiti risolutivi, su situazioni
giuridiche localizzate - non si pone affatto un problema di spostamento di competenza, atteso che
in ragione del criterio dell’effetto localizzato e diretto il giudice dell’atto consequenziale è
comunque autonomamente competente anche per l’atto presupposto (si pone, cioè, in questo caso
un problema di mera riunione; cfr. Plenaria 33/2012)
La pur meritoria e complessa sistemazione giurisprudenziale, tuttavia, procedendo per casi concreti,
non è equiparabile a regole processuali dotate di sufficiente generalità, certezza e stabilità, e ciò
giustifica un giudizio negativo sul modus operandi del legislatore.
Questi, pur mettendo mani all’istituto della connessione, non ne ha espressamente disciplinato che
un piccolo frammento, tra l’altro utilizzando formule che non brillano per chiarezza. Ma “in un
««giusto processo codificato» dovrebbe essere la legge a prendersi carico di individuare
preventivamente le regole processuali”16.
15
Manca ancora una regola in ordine all’ipotesi di due distinti titoli di competenza funzionale facenti capo a Tar diversi;
inoltre la regola della prevalenza della competenza funzionale va in crisi quando vi siano una pluralità di atti
consequenziali tutti caratterizzati da un titolo di competenza funzionale.
16
La conclusione è ripresa da M. RAMAJOLI, op. cit.; sulla stessa linea:Travi, La tipologia delle azioni nel nuovo
processo amministrativo, Relazione al 56º Convegno di Studi Amministrativi di Varenna, 23-25 settembre 2010, pag. 3
del dattiloscritto
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Un occasione perduta, quindi, che costringerà al paradossale risultato di cercare la “regola
ordinaria” nell’interpretazione analogica degli artt. 34 cpc e 42 cpa fornita dalla Plenaria e,
“l’eccezione”, nell’unica norma espressa in materia di connessione.