La tenuta dei registri di carico e scarico tra copie e originali

Gestione ambientale
Tracciabilità rifiuti
La tenuta dei registri di carico
e scarico tra copie e originali
Matteo Benozzo (*)
Introduzione
Sul Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (Sistri) (1), è tornato l’attuale titolare del
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Mattm) (2), sia per ribadire l’importanza della scelta compiuta dal Governo precedente e confermata da quello attuale di rinviare
l’entrata in funzione almeno fino al 2016 (3) per
semplificarne ulteriormente le caratteristiche di
funzionamento, sia per comunicare la volontà di
indire una gara pubblica europea sul Sistri per ri(*) Università degli studi di Macerata, Dipartimento SFBCT
- Ambiente e Territorio.
(1) Istituito ad opera dell’ormai lontano decreto D.M. 17 dicembre 2009 e, da ultimo, regolato dal decreto del medesimo
Dicastero 18 febbraio 2011, n. 52 (Regolamento recante istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi
dell’art. 189 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’articolo 14bis del D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), meglio conosciuto come
“Testo Unico sul Sistri” che ha sostituito i provvedimenti fino
ad allora emanati in materia, abrogandoli a far data dalla sua
entrata in vigore (l’11 maggio 2011), per poi essere a sua volta
più volte modificato ed emendato dai successivi D.M. 10 novembre 2011, n. 219, D.M. 25 maggio 2012, n. 141, D.M. 20
marzo 2013, n. 96 e D.M. 24 aprile 2014. In argomento v. da
ultimi: G. Aiello, Il Sistri questo sconosciuto e non solo…,
in http://www.lexambiente.it, 5 novembre 2013; L. Castagnola,
Sistri, sanzioni e “doppio binario”, ivi, 20 dicembre 2013; A. Pierobon, Sistri (ultimissime - probabili - novità, aspettative e considerazioni), ivi, 24 marzo 2014; G. Tapetto, Iscrizione/esenzione
al Sistri per numero di dipendenti, ivi, 19 giugno 2014; nonché,
anche per ulteriori riferimenti bibliografici, ci permettiamo di richiamare M. Benozzo, Commento ai Titoli I-IV della Parte Quarta, in A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno, M. Benozzo, Commento al Codice dell’ambiente, II edizione, Torino, 2013, 616.
(2) G. Santilli, Intervista al Ministro dell’ambiente: «Un ambiente che aiuti la crescita». Galletti: sul Sistri si cambia, gara europea per un nuovo sistema tecnologicamente adatto, in IlSole24Ore, 9 agosto 2014, 6.
(3) Con la conversione in legge (del 27 febbraio 2014, n.
15) del D.L. 30 dicembre 2013, n. 150 (c.d. Decreto Milleproroghe 2013), era già stato inserito il comma 3-bis all’art. 10 che
aveva modificato il primo periodo del comma 3-bis dell’art. 11
del precedente decreto legge 31 agosto 2013, n. 101 (il c.d.
Decreto sulla razionalizzazione della pubblica amministrazione,
convertito dalla legge 30 agosto 2013, n. 125) («3-bis. Fino al
31 dicembre 2014 continuano ad applicarsi gli adempimenti e
gli obblighi di cui agli articoli 188, 189, 190 e 193 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nel testo previgente alle modi-
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disegnare e scegliere un sistema tecnologicamente
più adatto.
Fino all’entrata in vigore delle nuove regole e dell’operatività del sistema, imprese ed enti obbligati
ad aderire al sistema di tracciabilità elettronica dei
rifiuti saranno tenuti a una doppia registrazione dei
rifiuti (prodotti, trasportati o ricevuti), sia informatica, senza incorrere in sanzioni per eventuali irregolarità, sia cartacea, basata su registri e formulari,
per i quali, quindi, rimangono in vigore tutti gli
obblighi di cui agli artt. 188, 189, 190 e 193 del
fiche apportate dal decreto legislativo 3 dicembre 2010, n.
205, nonché le relative sanzioni. Durante detto periodo, le sanzioni relative al Sistri di cui agli articoli 260-bis e 260-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, non si applicano. Con il decreto di cui al comma 4, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare provvede alla modifica e all'integrazione della disciplina degli
adempimenti citati e delle sanzioni relativi al Sistri, anche al fine di assicurare il coordinamento con l'art. 188-ter del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dal comma
1 del presente articolo»). Ulteriori modifiche a tale articolo sono state introdotte dal Decreto Competitività, nel testo di conversione ex legge 11 agosto 2014, n. 116 (cfr. C. Fotina, D.L.
competitività, tutte le novità in arrivo. Sì in commissione al Decreto competitività: ora il provvedimento è all'esame dell'Aula
con la fiducia. Ecco tutte le misure in arrivo, in http://www.ilsole24ore.com, 25 luglio 2014), e una nuova posticipazione all’entrata in vigore del sistema di tracciabilità è stata disposta
con il D.L. 31 dicembre 2014, n. 192 (c.d. Decreto Milleproroghe 2014), il cui comma 3 dell’art. 9 recita: «E’ prorogato fino
al 31 dicembre 2015 il termine dell’applicazione della disciplina
introdotta dall’art. 8, comma 30, del D.L. 6 dicembre 2011, n.
201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214». Ossia, il nuovo Milleproroghe ha spostato al 31
dicembre 2015 il termine iniziale di operatività del Sistri (per gli
enti e le imprese che raccolgono o trasportano rifiuti pericolosi
a titolo professionale, compresi i vettori esteri che effettuano
trasporti di rifiuti all’interno del territorio nazionale o trasporti
transfrontalieri in partenza dal territorio, o che effettuano operazioni di trattamento, recupero, smaltimento, commercio e intermediazione di rifiuti speciali pericolosi, inclusi i nuovi), con
la motivazione esplicita del Governo in carica che «La proroga… è necessaria al fine di consentire l’applicazione delle
semplificazioni e le opportune modifiche normative. Contestualmente si prevede che durante detto periodo non si applichino le sanzioni relative al SISTRI» (così la relazione di accompagnamento del disegno di legge di conversione del Decreto
Milleproroghe 2014).
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Gestione ambientale
TUA (4), con relativo regime sanzionatorio ante
quarto correttivo (5). Pertanto continuano a trovare applicazione tutti gli obblighi di istituzione, tenuta e conservazione dei registri di carico e scarico
(“Registro”) per ogni luogo di produzione, nonché
la compilazione del formulario di identificazione
dei rifiuti (FIR) da compilare ad ogni allontanamento dal luogo di produzione e conservare con il
Registro nella terza copia in originale.
Ebbene, se ai sensi dell’art. 190 del TUA sussiste
in via generale un obbligo di tenuta del Registro,
integrato dai FIR, presso ogni impianto di produzione, di stoccaggio, di recupero e di smaltimento
di rifiuti, ci si chiede se tale disposizione possa considerarsi assolta ricorrendo anche ad una semplice
copia fotostatica di tale documento ovvero ad una
copia autentica o se ciò non possa avvenire se non
con la tenuta e la conservazione nel luogo di produzione dei documenti in originale, esponendo il
responsabile a tutti i rischi anche penali conseguenti all’eventuale deterioramento, perdita, distruzione, ecc., di essi.
Per poter risolvere un simile dubbio, occorre indagare la funzione del Registro anticipando alcune
note sulla disciplina.
L’obbligo di istituzione e tenuta
dei Registri
Alla tenuta e alla compilazione dei Registri sono
in generale obbligati i produttori di rifiuti pericolo(4) Ossia del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, contenente “norme in materia ambientale”, che viene qui chiamato TUA (Testo
Unico Ambientale) per scelta redazionale, benché (n.d.A.) esso
sia in realtà a tutti gli effetti un “Codice” (ambientale, per l’appunto), in quanto corpo normativo che non si esaurisce in una
semplice raccolta di leggi, come sarebbe un Testo Unico, ma
in una riconduzione di regole già frammentate in diversi contenitori, a un complesso internamente coerente, dominato da
principi a partire dai quali si può ottenere la visione di tutto il
corpo del diritto considerato, che così risulta frutto di “riassetto”, ispirato in primis dal principio ideologico della autoresponsabilità dell’uomo verso l’ambiente, inteso come valore, nei
confronti del quale «il soggetto del codice del settore ambientale», destinatario delle sue disposizioni, «è… l’uomo come
membro di una collettività a-temporale e a-spaziale… [in cui il]
diritto dell’intera collettività umana a perpetuarsi nel tempo secondo regole di vita e di sviluppo sostenibile, evidenzia la condivisione di valori non-economici ed etici come permeanti la
società civile e costituenti un modello di civiltà suscettibile di
espansione al pari di quei modelli che, incentrati sull’uguaglianza e sulla libertà, hanno consentito processi di civilizzazione di tutti gli abitanti della nostra Terra» A. Germanò e E. Rook
Basile, Premessa sulla natura del corpus normativo ambientale,
in A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno e M. Benozzo, ult.op.cit., 1.
(5) Ossia: il D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, su cui ci permettiamo nuovamente di richiamare M. Benozzo, ult.op.cit.
(6) Ossia, i rifiuti da lavorazioni industriali (lett. c), i rifiuti da
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si ovvero non pericolosi di cui alla vecchia formulazione dell’art. 184, comma 3, lett. c), d) e g) (6),
nonché gli imprenditori che svolgono attività di
raccolta, trasporto, recupero o smaltimento di rifiuti, compresi i commercianti e gli intermediari di rifiuti senza detenzione e i consorzi istituiti con le finalità di recuperare particolari tipologie di rifiuto
(art. 190.1).
Ai sensi del comma 3 dell’art. 190 nella formulazione ante quarto correttivo, si deve possedere un
Registro per ogni impianto di produzione, di stoccaggio, di recupero o di smaltimento di rifiuti, con
obbligo di conservazione per almeno cinque anni
dall’ultima registrazione (7), con obbligo di sua
corretta tenuta che prevede una compilazione costante nel rispetto di tempistiche specifiche per le
annotazioni di carico e scarico (8) e inserimento di
determinati dati. In particolare, oltre alle «informazioni sulle caratteristiche qualitative e quantitative dei rifiuti» (comma 1, art. 190), gli stabilimenti e le imprese che svolgono attività di smaltimento e di recupero devono annotare sui registri
«a) l’origine, la quantità, le caratteristiche e la destinazione specifica dei rifiuti; b) la data del carico
e dello scarico dei rifiuti ed il mezzo di trasporto
utilizzato; c) il metodo di trattamento impiegato»
(comma 2) (9).
In più, sono previsti specifici requisiti formali nel
D.M. 1° aprile 1998, n. 148 di «approvazione del
modello dei registri» e nella circolare del Ministero
dell’ambiente 4 agosto 1998, n. GAB/DEC/812/98
lavorazioni artigianali (lett. d) e i rifiuti derivanti dalla attività di
recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acque e dalla depurazione
delle acque reflue e da abbattimento di fumi (lett. g).
(7) Il comma 3 dell’art. 190 vecchia formulazione proseguiva poi «ad eccezione dei registri relativi alle operazioni di smaltimento dei rifiuti in discarica, che devono essere conservati a
tempo indeterminato ed al termine dell'attività devono essere
consegnati all'autorità che ha rilasciato l’autorizzazione».
(8) Con un ampliamento dei termini per le annotazioni rispetto alla disciplina previgente, il comma 1 dell’art. 190 nella
sua vecchia formulazione, prevedeva che «le annotazioni devono essere effettuate: a) per i produttori, almeno entro dieci
giorni lavorativi dalla produzione del rifiuto e dallo scarico del
medesimo; b) per i soggetti che effettuano la raccolta e il trasporto, almeno entro dieci giorni lavorativi dalla effettuazione
del trasporto; c) per i commercianti, gli intermediari e i consorzi, almeno entro dieci giorni lavorativi dalla effettuazione della
transazione relativa; d) per i soggetti che effettuano le operazioni di recupero e di smaltimento, entro due giorni lavorativi
dalla presa in carico dei rifiuti».
(9) Il produttore può sempre scegliere di esprimere le quantità dei rifiuti in chilogrammi, in litri o in metri cubi e l’unità di
misura adottata nel registro deve essere la stessa di quella
adottata nel formulario di identificazione che accompagna il rifiuto dalle mani del trasportatore sino a quelle del recuperatore
o dello smaltitore.
Ambiente & sviluppo 3/2015
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«esplicativa sulla compilazione dei registri di carico
scarico dei rifiuti e dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati individuati» (10), con
obbligo di numerazione e vidimazione dei Registri
presso le Camere di commercio territorialmente
competenti.
Ai sensi del comma 3-bis dell’art. 189 (come introdotto dal secondo correttivo al TUA, il D.Lgs. 16
gennaio 2008, n. 4), infine, si prevede che Registro
e FIR possano essere redatti e tenuti anche in formato elettronico, obbligando i destinatari delle
prescrizioni di compilare e tenere siffatti documenti, installando ed utilizzando adeguate apparecchiature informatiche per «la realizzazione in formato
elettronico» di essi, che possa garantire ed agevolare la «istituzione di un sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai fini della trasmissione e raccolta di informazioni su produzione,
detenzione, trasporto e smaltimento di rifiuti», con
stampa di una copia aggiornata su fogli numerati
in continuo ad ogni inserimento di nuovi dati.
La funzione pubblica di controllo
e verifica
In qualsiasi formato venga tenuto il Registro, la
sua compilazione rappresenta un obbligo strumentale ai controlli gravante sulla singola impresa, in
connessione al regime di soggezione amministrativa e di ossequio al principio di continuità documentale nella gestione dei rifiuti. Integrato dai
FIR, il Registro rappresenta la “fotografia” aggiornata e costante del flusso dei rifiuti gestiti da un
singolo soggetto in uno specifico impianto, costituendo lo “specchio diretto” di quanto ivi accade e
permettendo, nella lettura coordinata con gli ulteriori documenti propri delle eventuali fasi successive di gestione, di ricostruire per ogni rifiuto (o partita di rifiuti) l’intera filiera di gestione (11).
I Registri, quindi, hanno la funzione principale di
permettere agli organi di vigilanza di seguire il corretto smaltimento o il recupero di ogni singolo rifiuto dalla “culla alla tomba”, ossia dalla produzione alla sua eliminazione, nonché di controllare il
rispetto, negli impianti, delle caratteristiche gestio(10) Circolare pubblicata sulla G.U. n. 212 dell’11 settembre 1998. Decreto ministeriale e Circolare, in attesa di sostituzione, che trovano ancora applicazione con le modifiche di
cui al comma 9 dell’art. 190, vecchia formulazione, ai sensi
del quale: «nell’Allegato 6.CI, sezione III, lettera c), del decreto del Ministro dall'ambiente 1° aprile 1998, n. 148, dopo le
parole: “in litri” la congiunzione: “e” è sostituita dalla disgiunzione: “o”».
(11) Sulla continuità documentale e l’obbligo di tenuta del
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nali prescritte dalle norme, nonché la presenza e
l’utilizzo dei presidi ambientali utilizzati dall’impresa oggetto del controllo, garantendo verifiche immediate anche per eventuali azioni preventive e di
riparazione, nonché base essenziale a fini statistici (12).
Ebbene, considerando che pur in esistenza di regolare apertura di Registro con annotazioni e aggiornamenti corretti, la tenuta in luogo diverso da quello
di produzione espone il responsabile a rischi sanzionatori e che la omessa o incompleta tenuta si realizza anche «allorché difetti una delle condizioni indicate … per la regolarità della registrazione, e cioè la
numerazione e vidimazione di ciascun foglio del registro e la successiva annotazione con le informazioni sulle caratteristiche qualitative e quantitative dei
rifiuti, con le modalità ed entro i tempi indicati»
dalla legge (13). Ed infatti, non si ritiene possa
adempiersi all’obbligo di tenuta del Registro per relationem, ossia attraverso l’utilizzazione di altra documentazione, in quanto la legge impone un rigore
formale nella conservazione (14), così che una semplice copia del Registro nel luogo di produzione,
non certificata conforme all’originale in nessuna
delle sue parti, non pare possa garantire quella certezza di veridicità di contenuto e delle relative annotazioni tale da ovviare una sanzione immediata.
Diversa potrebbe essere l’ipotesi della tenuta di copie autenticate del Registro e non già del Registro
stesso in originale.
L’autentica di atti e documenti:
l’assolvimento all’obbligo di tenuta
con copie autentiche
Per copia autentica (o copia conforme) di un atto
o un documento s’intende la sua copia, totale o
parziale, ottenuta con qualsiasi procedimento che
dia garanzia della sua riproduzione fedele e duratura e dichiarata conforme all’originale.
Una copia autentica che risponda a questi due presupposti, può essere validamente prodotta ed utilizzata - per quanto di interesse - nei rapporti con la
pubblica amministrazione in luogo del suo originale.
Registro ci permettiamo di richiamare M. Benozzo e F. Bruno,
Legislazione ambientale, Milano, 2003, 57.
(12) Ed invero, «informazioni contenute nel registro» devono
essere rese disponibili in qualunque momento all’autorità di controllo che ne faccia richiesta (art. 190.5 vecchia formulazione).
(13) Cass., sez. I, 29 dicembre 2004, n. 24087, in Giust. civ.
Mass., 2005, 5.
(14) In tal senso Cass., sez. I, 27 agosto 2004, n. 17115, in
Arch. civ., 2004, 1385.
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Premesso che, ovviamente, non possono essere autenticate copie di copie ancorché autentiche (il
procedimento di autenticazione consiste nell’attestazione della conformità della copia all’originale e
non già ad un’altra copia), è l’art. 18 del D.P.R. 22
dicembre 2000, n. 445 che disciplina siffatto istituto, prevedendo che l’autenticazione possa «essere
fatta dal pubblico ufficiale dal quale è stato emesso
o presso il quale è depositato l'originale, o al quale
deve essere prodotto il documento, nonché da un
notaio, cancelliere, segretario comunale, o altro
funzionario incaricato dal sindaco», ovvero, nel caso di specifico procedimento, dal relativo «responsabile… o da qualsiasi altro dipendente competente a ricevere la documentazione, su esibizione dell'originale e senza obbligo di deposito dello stesso».
L’autenticazione consiste nell'attestazione di conformità con l’originale apposta alla fine della copia, a
cura del pubblico ufficiale autorizzato, con indicazione di data e luogo del rilascio, del numero dei fogli
impiegati (tutti da sottoscrivere e legare in modo da
costituire un unico documento) e del suo nome e cognome e qualifica, si conclude con l’apposizione della firma per esteso, unitamente al timbro dell'ufficio.
Stante il valore legale di una siffatta riproduzione e
il conseguente dovere d’ufficio di accettare gli atti
così autenticati, si ritiene assolutamente possibile e
perfettamente assolto l’obbligo di tenuta nel luogo
di produzione dei Registri e dei relativi FIR ove così conservati in copia di volta in volta aggiornata
nel rispetto delle tempistiche legali di annotazione
e compilazione del Registro.
Altra indagine, invece, richiede l’ipotesi della tenuta di copie del Registro, si autenticate, ma solo
in autocertificazione, importando l’analisi delle relative regole e la valutazione della loro applicabilità al caso dei Registri.
dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà di cui
all’art. 47 del medesimo provvedimento, sottoscritta
con le modalità di cui all’art. 38, comma 3 (15).
Ossia, il decreto del 2000 consente all’interessato di
attestare la conoscenza del fatto che la copia di un
atto o documento da utilizzare sia conforme all’originale; e ciò è possibile con la semplice dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, apposto anche
eventualmente in calce alla copia medesima (16).
Tale possibilità, però, non è prevista in via generale per ogni tipologia di atto o documento, ma solo
per quelli richiamati dall’art. 19 del D.P.R. n.
445/2000. Tale norma, in particolare, menziona
espressamente solo le pubblicazioni editoriali, i titoli di studio o di servizio, i documenti fiscali che
devono essere obbligatoriamente conservati dai
privati, nonché gli atti e i documenti conservati o
rilasciati da una pubblica amministrazione (PA).
Pertanto, solo rispetto a questi, il legislatore prevede uno strumento alternativo di autenticazione,
semplificato in confronto alle modalità tradizionali
di cui all’art. 18 del D.P.R. n. 445/2000, con attestazioni personali che derogano anche all’imposta
di bollo (cfr. art. 37).
L’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000
e i registri di carico e scarico
L’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000, parifica alla procedura di autenticazione indicata al paragrafo precedente, quella cui viene sottoposta la copia di un documento con l’attestazione di conformità all’originale resa direttamente dall’interessato nella forma della
Premessa
Per quanto di interesse in questa sede, le considerazioni che precedono consentirebbero di autenticare in autocertificazione la copia dei Registri ai
sensi dell’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000, solo ove
essi fossero sussumibili in una delle tipologie di atti
e documenti indicate e quindi, solo ove essi potessero essere considerati:
• una pubblicazione;
• un titolo di studio o di servizio;
• un documento fiscale da conservare obbligatoriamente; ovvero
• un atto o documento conservato o rilasciato da
una PA.
Ebbene, escludendo le prime due tipologie in quanto sicuramente estranee alla natura dei Registri, è
sulla terza e sull’ultima ipotesi che potrebbe essere
utile soffermarsi nel tentativo di estendere a tali documenti la disciplina in esame, riconducendoli in
particolare all’ipotesi del documento fiscale da con-
(15) Norma che così dispone: «Le istanze e le dichiarazioni
sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente
addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia
fotostatica non autenticata di un documento di identità del
sottoscrittore».
(16) L’art. 19-bis del D.P.R. n. 445/2000 prevede che: «La
dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, di cui all'articolo
19… può essere apposta in calce alla copia stessa».
Il ricorso all’autocertificazione
nell’attestazione di conformità
all’originale delle copie di atti e
documenti
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Ambiente & sviluppo 3/2015
Gestione ambientale
servare obbligatoriamente ovvero anche a quella degli atti o dei documenti rilasciati da una PA.
Per una simile valutazione, occorre richiamare le
regole sull’istituzione dei Registri.
Come visto (paragrafo “L’obbligo di istituzione e
tenuta dei Registri”), ogni produttore di rifiuti è tenuto ad istituire e tenere un Registro utilizzando il
modello definito dal Mattm.
L’odierno comma 5 dell’art. 190 del TUA (ossia
post quarto correttivo) prevede che siffatti Registri
siano numerati, vidimati e gestiti con le procedure
e le modalità fissate dalla normativa sui registri
Iva, con espressa previsione - introdotta dal secondo correttivo al TUA - che la numerazione e la vidimazione deve essere compiuta dalle camere di
commercio territorialmente competenti.
Pertanto due specificazioni di legge che consentono di valutare la riconducibilità di tali documenti
ai documenti fiscali da conservare obbligatoriamente e ai documenti rilasciati dalla PA.
I Registri come documenti fiscali
Rispetto alla terza tipologia di documenti che ai
sensi dell’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000 può essere
in copia autenticata con auto-certificazione (ossia:
«i documenti fiscali da conservare obbligatoriamente»), l’art. 190 del D.Lgs. n. 152/2006 equipara nella
gestione i Registri ai registri previsti dalla normativa
Iva (registro fatture emesse, acquisti, corrispettivi,
libro giornale unico, ecc.). Tali registri rientrano
nel tipo generale dei libri contabili la cui tenuta è
necessaria per alcune tipologie di azienda e, previa
numerazione progressiva delle pagine che formano
il registro medesimo prima di procedere al suo utilizzo (art. 2219 cod. civ.), colui che provvede alla loro
compilazione, dovrà riportarvi tutte le operazioni
soggette all’applicazione dell’aliquota Iva.
Ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n.
633, i registri e i documenti Iva, non solo devono
essere istituiti, ma devono essere conservati obbligatoriamente fino a quando non viene definito l’eventuale accertamento riguardante l’annualità interessata dal documento o dal registro e, quindi,
eventualmente anche oltre il termine civilistico
dei dieci anni previsto dall’art. 2220 cod. civ.
Pertanto, essendo i registri Iva esempi di “documenti fiscali da conservare obbligatoriamente” e
prevedendo l’art. 190 del D.Lgs. n. 152/2006 che i
(17) Articolo che ha modificato l’art. 2215 cod. civ. e l’art.
22 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600.
(18) G. Ferri, voce: Scritture contabili, in Encl. Dir., vol. XLI,
Milano, 1989, 821.
(19) A. Nigro, Le scritture contabili, in Tratt. dir. comm. e dir.
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Registri siano a quelli equiparati nella gestione, anche ai Registri potrà trovare applicazione la regola
di cui all’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000.
I Registri come atti o documenti rilasciati
dalla PA
Anche rispetto all’ultima tipologia di atti e documenti richiamati dall’art. 19, D.P.R. n. 445/2000
(ossia: quelli rilasciati da una PA), si ritiene possibile una sussunzione dei Registri nell’ambito applicativo di siffatta norma.
Il ragionamento che porta a tale conclusione, però,
fugge dalle regole dei libri previsti dalla normativa
Iva e si incentra sull’obbligo introdotto dal D.Lgs.
n. 4/2008, al comma 5 dell’art. 190, D.Lgs. n.
152/2006, ai sensi del quale, nonostante l’equiparazione ai registri Iva, è previsto l’obbligo di numerazione e vidimazione preventiva da parte delle camere di commercio.
Ossia, considerando che l’obbligo della vidimazione per tutti i registri fiscali, Iva compresa, è stato
soppresso dall’art. 8 della legge 18 ottobre 2001, n.
383 (17), nonostante l’equiparazione dei Registri
alla disciplina dei documenti previsti dalla normativa Iva, i Registri debbono essere vidimati e numerati da un ente pubblico prima del loro utilizzo.
E’ su siffatta vidimazione e numerazione che occorre porre l’attenzione e valutarne la riconducibilità
o meno a forma di rilascio più o meno canonico di
documento dalla PA.
Nel nostro ordinamento, riferimenti alle attività di
vidimazione e numerazione sono previste espressamente nell’art. 2215 cod. civ. e in tema di scritture
contabili obbligatorie per le società per azioni.
Ebbene, come dai più riconosciuto, numerazioni e
vidimazione rispondono ad una precisa esigenza:
quella di assicurare la veridicità e la sincerità delle
annotazioni contenute nei libri sottoposti agli
adempimenti preventivi (18), nel senso che numerazione e vidimazione iniziali previsti dalla legge
hanno lo scopo di far attestare da un pubblico ufficiale che tali documenti sono stati presentati privi
di scritture, che si compongono di un certo numero di pagine e che la presentazione è avvenuta in
data certa, con la conseguenza di risultare del tutto
inesistenti le eventuali registrazioni precedenti (19)
e impossibile la gestione non continuativa e progressiva delle annotazioni successive (20).
pubbl. dell’econ., vol. II, Padova, 1978, 239.
(20) N. Arquilla, Conservazione su supporti informatici, bollatura e vidimazione delle scritture contabili alla luce degli ultimi
interventi legislativi, in Rivista delle società, 1995, 1049.
177
Gestione ambientale
Da ciò potrebbe desumersi rispetto ai Registri un
effetto meramente “dichiarativo” e di “certificazione” delle formalità previste dall’art. 190 del TUA,
con la conseguenza che la loro assenza non dovrebbe inficiare l’esistenza stessa del Registro ma solo
la certezza cronologica delle annotazioni, dimodoché la numerazione e la vidimazione preventiva da
parte delle camere di commercio non potrebbe mai
rappresentare forma di rilascio del documento medesimo da una PA utile ai fini dell’art. 19 del
D.P.R. n. 445/2000.
Sennonché, come diffusamente riconosciuto in dottrina, la mancanza degli adempimenti iniziali voluti
dalla legge di documenti obbligatori porta alla radicale inesistenza giuridica del documento stesso e
delle relative annotazioni (21), configurandosi - per
quanto di interesse in questa sede - la mancata numerazione e vidimazione del Registro da parte delle
camere di commercio, come una ipotesi di gestione
di rifiuti in assenza di siffatto documento (22).
Ne consegue che per il Registro gli adempimenti di
legge sembrerebbero incidere, non già solo sull’efficacia probatoria del documento formato, bensì sulla
sua stessa formazione giuridica, potendone divenire
parte del procedimento istitutivo e così giungere a
rappresentarne una sorta di elemento costitutivo. In
una frase: solo con la numerazione e vidimazione da
parte della PS il Registro verrebbe ad esistenza.
Se così è, come sembrerebbe possa affermarsi, si
dovrebbe proseguire nel ragionamento avvicinando
le attività di numerazione e validazione delle camere di commercio alle attività di costituzione e
formazione dei Registri e, quindi, ad una forma di
rilascio di valido documento, la cui disciplina
quindi dovrebbe trovare estensione anche alle regole di cui all’art. 19 del D.P.R. n. 445/2000, con
relative conseguenze.
Da quanto precede, la duplice possibile applicazione
legittima delle regole dell’art. 19 in esame fa ritenere logicamente possibile e sostenibile sostituire gli
originali dei Registri nel luogo di produzione con
copie autenticate, non solo da pubblici ufficiali, ma
anche nelle modalità e ai sensi dell’art. 47 del
D.P.R. n. 445/2000 (dichiarazione sostitutiva di atto
di notorietà), potendo considerare i Registri sia qua(21) Così ad esempio: E. Bocchini, Diritto della contabilità
delle imprese, Torino, 1989 e V. Panuccio, La natura giuridica
delle registrazioni contabili, Napoli, 1964.
(22) Cfr. supra nota 13 e testo relativo.
(23) Per cui l'attestazione di conformità con l'originale dovrebbe essere apposta in calce alla copia da autenticare, con
indicazione di data e luogo, del numero dei fogli impiegati (tut-
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li documenti fiscali da tenere obbligatoriamente,
ovvero quali atti e documenti rilasciati dalla PA.
Conclusioni
In attesa della definitiva introduzione nel sistema
di gestione dei rifiuti del Sistri con le sue annotazioni elettroniche e la tenuta informatica di ogni
dato, il gravoso obbligo di tenuta dei Registri nei
luoghi di produzioni insieme ai FIR che espone il
responsabile dell’impresa ad una serie di rischi anche penali conseguenti all’eventuale deterioramento, perdita, distruzione, ecc. di essi, si ritiene possa
essere legittimamente assolto anche ricorrendo alla
copia di tali documenti autenticata da pubblico ufficiale secondo la procedura di cui all’art. 18 del
D.P.R. n. 445/2000 ovvero autenticata in autocertificazione nelle modalità di cui all’art. 47 del medesimo provvedimento che gli enti pubblici hanno
il dovere di accettare, a pena di sanzioni espressamente previste dall’art. 74 del D.P.R.
Quindi, ad ogni nuova annotazione di carico o scarico nel Registro e ad ogni nuovo FIR predisposto ed
utilizzato, l’originale dei documenti dovrebbe essere
fotocopiato e sottoposto ad autentica con esibizione
e attestazione da pubblico ufficiale, ovvero autenticato dal produttore con la formula di autocertificazione, sottoscrivendola con le modalità di cui all’art.
38, comma 3 e nel rispetto delle formalità di cui all’art. 18 del solito provvedimento del 2000 (23).
Ovviamente, l’autocertificazione richiederebbe
l’accertamento preventivo della conformità della
copia con l’originale, stante la possibilità costante
e sempre esercitabile dell’autorità di controllo di
chiedere comunque l’esibizione degli originali ai
sensi degli artt. 71 e 72 del D.P.R. n. 445/2000 e
quindi di accertare direttamente la corretta riproduzione e conformità della copia esibita che, ove
difettasse totalmente o in qualche sua parte, esporrebbe in ogni caso la singola impresa - in pendenza
di Registro debitamente istituito e correttamente
aggiornato - non già a sanzioni penali o amministrative di valore notevole, bensì alla mera sanzione pecuniaria ex comma 5 dell’art. 258 del TUA,
da 260 a 1.550 euro, per tenuta in luogo diverso di
Registro comunque esistente.
ti da sottoscrivere) e dell’indicazione del nome e del cognome
e della qualifica del firmatario, con l’apposizione della firma
per esteso, unitamente al timbro della società, sotto una specifica formula, e con allegazione alla copia così autenticata di
una copia semplice di un documento di riconoscimento del firmatario.
Ambiente & sviluppo 3/2015