Pietro Pavone – Lo Stato in giudizio

Pie t r o Pa v on e – Lo St a t o in giu dizio –
Edit oriale Scient ifica
Pa ra gra fo I I - FUN ZI ON I E POTERI D ELL’AV V OCATURA D ELLO STATO
6 . Le fun z ioni dell’Avvoca t o de llo St a t o ne l qu a dr o de lla pr ofe ssione for en se
L’ordinam ent o generale dell’Avvocat ura dello St at o e soprat t ut t o lo svolgim ent o della sua
at t iv it à processuale ricalcano nelle grandi linee la norm at iva dell'esercizio della libera
professione forense 1
Sussist ono, peralt ro, rilevant i differenze sia sulla regolam ent azione delle cat egorie
professionali sia sulle m odalit à dell'esercizio delle at t ivit à professionali; alcune di quest e
differenze sono però di carat t ere m eram ent e form ale nel senso che per ist it ut i ident ici od
affini vengono t alora adoperat e, senza valida giust ificazione, t erm inologie div erse.
L'at t ivit à legale dell'Avvocat ura dello St at o si art icola nei seguent i aspet t i:
a) assist enza: art . 1, 1° co.; art . 5 T.U.; art . 127, 4° co. d.p.r. 31.12.1992 n. 546;
b) pat rocinio: art . 1, 1° co. T.U.; art . 34 1. 103/ 1979;
c) difesa: t it olo del T.U.; art t . 4, 43, 44, 47, 48 T.U.; art . 20 1. 11 m arzo 1953 n. 87;
art t . 9, 10, 11 1. 103/ 1979;
d) rappresent anza: t it olo del T.U.; art . 1, 1° co., 2, 3, 4, 43, 44, 47, 48 T.U.; art . 20 1.
11 m arzo 1953 n. 87; art . 9 1. 103/ 1979;
e) delega: art t . 2, 4, 2° co. T.U.; art . 12 1. 103/ 1979;
f) consulenza, consult azioni, pareri: art t . 13, 47 T.U.; art . 34 1. 103/ 1979.
Dal com plesso delle disposizioni relat ive all'Avv ocat ura dello St at o em erge che il
significat o dei t erm ini indicat i è diverso da quello adot t at o per i liberi professionist i.
a) Assist enza
L'assist enza è concet t o am pio, che com prende sia l'ausilio in giudizio, cioè il pat rocinio,
la difesa e la rappresent anza, sia l'ausilio consult ivo; quest o può svolgersi, in
applicazione del principio generale dell'art . 87 C.p.C., sia in relazione ad un giudizio
pendent e, com e nel caso dell'art . 3 T.U., sia indipendent em ent e da esso.
Talora la legge regola specificam ent e l'assist enza " in giudizio" : v . art . l, 1° co. T.U.; art .
12, 1° co. d.p.r. 31.12.1992 n. 546. Com e si è det t o, il present e lavoro riguarda solo
l'assist enza in giudizio, non anche l'at t ivit à, pur di grande rilievo, di assist enza
consult iva.
b) Pat rocinio
ll concet t o di pat rocinio, e il rapport o t ra quest o e la difesa e la rappresent anza,
sem brano
essere
di
agev ole
com prensione.
Pat rocinio
è
t erm ine
am pio,
onnicom prensivo, includent e ogni aspet t o dell'at t ivit à, sia int erno che est erno, sia la
difesa che la rappresent anza.
I l pat rocinio dell'Avvocat ura dello St at o coincide dunque con quello dei liberi
professionist i, per i quali però esso è sinonim o di " difesa" ; quest a per gli avvocat i dello
St at o ha invece port at a più ridot t a.
I concet t i di difesa e di rappresent anza debbono essere esam inat i congiunt am ent e
perché hanno significat o e cont enut o com plem ent are.
Nella libera professione difensore è sinonim o di pat rocinat ore, e t ale è sia l'assist ent e,
che opera all'int erno in rapport o con le part i, sia il procurat ore, che opera all'est erno nel
processo; nell'at t ivit à dell'Avvocat ura dello St at o, invece, col t erm ine " difesa" si int ende
il pat rocinio int erno, m ent re col t erm ine rappresent anza si int ende l'at t ivit à est erna.
1
Quando ent rò in vigore il r.d. 30 ot t obre 1933 n. 1611, sull'ordinam ent o dell'Avvocat ura dello St at o, erano
vigent i il codice di pr ocedura civile del 1865 e la 1. 25 m arzo 1926 n. 453 sulla professione for ense; i principi
generali sulla pr ofessione for ense non m ut arono, r ispet t ivam ent e, con il c.p.c. del 1942 e col r .d. 27 novem bre
1933 n. 1578, che cont iene l'at t uale ordinam ent o della libera professione.
Se ciò può dirsi in linea generale, in concret o i concet t i di difesa e rappresent anza hanno,
nella sede che ci occupa, un cont enut o del t ut t o part icolare che sfugge ad ogni preciso
inquadram ent o negli ist it ut i della libera professione.
I nfat t i, l'analisi dei due ist it ut i non present a part icolari difficolt à prat iche quando essi
operano congiunt am ent e, nell'ipot esi cioè in cui il pat rocinio è svolt o in via esclusiva
dall'Av vocat ura dello St at o; invece, quando essi operano separat am ent e, allorchè cioè
l'Avvocat ura dello St at o t rat t iene la difesa e delega la rappresent anza, i due t erm ini
acquist ano significat o peculiare poiché la difesa avrà cont enut o più pregnant e rispet t o
all'assist enza dell'avvocat o del libero foro, m ent re la rappresent anza avrà cont enut o più
ridot t o rispet t o ai pot eri del procurat ore legale, riducendosi, quella, alle m ere " funzioni
procurat orie" .
c) Delega
Quando l'Avvocat ura dello St at o, cui è at t ribuit o il pat rocinio, delega una part e dei suoi
pot eri, e precisam ent e i pot eri di rappresent anza, a funzionari od a liberi professionist i,
sorge, accant o al problem a, t ipico e singolare della m at eria, della det erm inazione del
cont enut o della difesa, e, corrispondent em ent e della rappresent anza, quello dei rapport i
t ra Avvocat ura e rappresent ant e.
I l pot ere di rappresent anza sarà ogget t o di un at t o di "delega" da part e dell'Avv ocat ura;
e si not i la part icolarit à della disciplina per cui la delega è conferit a dall'organo legale e
non dall'Am m inist razione part e in causa.
La delega non è assim ilabile alla procura dell'ordinaria procedura né sot t o il profilo
sogget t ivo, poiché essa non proviene dalla part e bensì dal difensore, né sot t o il profilo
ogget t iv o poiché essa at t ribuisce pot eri m olt o più ridot t i di quelli inerent i alla procura.
Con l'at t o di delega non si dist accano, nonost ant e l'im precisa form ulazione dell'art . 2
T.U., i pot eri di difesa nel senso di assist enza int erna, dai pot eri di rappresent anza, nel
senso proprio dell'ordinaria procedura.
L'Avv ocat ura rest a difensore e rappresent ant e; il delegat o sarà abilit at o a com piere
solt ant o alcuni at t i propri del rappresent ant e; il rapport o, quindi, t ra Av vocat ura e
delegat o non sarà quello t ra avvocat o del libero foro ( assist ent e) e procurat ore legale;
l'Avvocat ura non si lim it erà a fornire l'assist enza t ecnico- giuridica a condot t e processuali
alt rui, cioè del delegat o, bensì rest erà nella pienezza dei pot eri di pat rocinio, per cui
pot rà sot t oscrivere at t i e part ecipare alle udienze senza che quest o significhi revoca della
delega 2 .
Laddove perciò la Suprem a Cort e, per sost enere la t esi che in quei casi gli at t i giudiziari
e le sent enze debbono essere not ificat e presso il delegat o e non presso l'Avvocat ura,
dello St at o, afferm a che l'uno o l'alt ro è il rappresent ant e processuale
dell'Am m inist razione 3 deve int endersi che iv i " rappresent ant e processuale" non significa
" procurat ore" , i pot eri precipui del procurat ore legale rest ando anche in t al caso
all'Av vocat ura dello St at o.
7 . Avvoca t u ra com e I st it u t o un it a rio
L'Avv ocat ura dello St at o opera nel giudizio com e I st it ut o unit ario 4 ; l’art . 1, 1° c. T.U.,
st at uisce, infat t i, in t erm ini di generalit à, che la rappresent anza e difesa in giudizio dello
St at o spet t a all'Avvocat ura dello St at o, non già ai singoli avvocat i o procurat ori dello
St at o.
2
3
4
Piergigli [ 18] p. 36
V. n. 93
Piergigli ( 18) p.38.
La riferibilit à del pat rocinio all'Avv ocat ura com e t ale piut t ost o che ai singoli avvocat i dello
St at o carat t erizza l'at t ivit à di quest i non solo in confront o agli av vocat i del libero foro
bensì anche agli avvocat i inserit i in " uffici legali" com e dipendent i di Ent i pubblici ai quali
il m andat o deve essere conferit o personalm ent e e singolarm ent e 5 .
1 2 . 1 pot e r i de gli a vvocat i e pr ocur a t or i de llo St a t o
Ai sensi dell'art . 1, 2° co. T.U. gli av vocat i dello St at o ( lo st esso dicasi per i procurat ori
dello St at o) non hanno bisogno, nell'esercizio delle loro funzioni, di m andat o. neppure
nei casi nei quali le norm e ordinarie richiedono il m andat o speciale, bast ando che const i
della loro qualit à ( v. n. 14) .
Dalla norm a cit at a, collegat a con alt re più specifiche disposizioni, possono enuclearsi
alcuni im port ant i principi.
I n via generale si rileva che i pot eri degli avvocat i dello St at o sono m olt o più am pi di
quelli dei difensori, liberi professionist i, fornit i di procura; i prim i, infat t i, in virt ù della
loro qualifica, possono com piere, pur senza m andat o speciale, t ut t i gli at t i processuali
che le ordinarie norm e di procedura viet ano ai difensori con procura che non siano fornit i
di m andat o o procura speciale; di cont ro gli avvocat i dello St at o non hanno m ai il pot ere
di disposizione del dirit t o sost anziale, che può invece essere at t ribuit o al difensore con
procura ( art . 84 cpc) .
1 4 . M an dat o e de libe ra z ion e de lla lit e
Gli avvocat i ed i procurat ori dello St at o st anno in giudizio senza necessit à di m andat o,
rect ius di procura, generale o speciale, o in generale di un part icolare at t o di invest it ura
6
; è sufficient e che essi provino la loro qualit à.
Ne consegue che la cont ropart e ed il giudice non possono pret endere la produzione in
giudizio dell'incarico at t ribuit o all'avvocat o dello St at o da part e dell'am m inist razione,
essendo esso irrilev ant e ai fini del cont raddit t orio 7 ; il giudice in part icolare dovrà
lim it arsi ad accert are, in chi int erviene per lo St at o, la qualit à di avvocat o o procurat ore
dello St at o 8 ; è dubbio se il cont rollo possa riguardare, m a di ciò si dirà nei num eri
successiv i, anche l'appart enenza all'ufficio di Avv ocat ura com pet ent e, oppure la
legit t im it à della presenza di un avvocat o in servizio presso alt ra Avvocat ura.
Nel nost ro ordinam ent o processuale com une t ra part e e difensore si st abilisce per
l'organizzazione della difesa una doppia relazione: una, int erna, at t iene al conferim ent o
dell'incarico, e si concret a in un com une m andat o; l'alt ra, est erna, at t iene all'at t ribuzione
del pot ere di com piere nel processo at t i vincolant i per la part e, e si m anifest a con la
procura alle lit i che conferisce al difensore lo j us post ulandi; il rapport o est erno, la
5
Manzari [ 14] p. 108. Quando di un at t o è cer t a la provenienza dall'Avvocat ur a dello St at o la m ancat a
sot t oscrizione non ne det erm ina la nullit à: Cons. St ., VI , 13 luglio 1991 n. 456.
6
Cass. 13 luglio 1993 n. 7741, in Giust . civ., 1993, I , 2631; 9 giugno 1993 n. 591; 22 febbr aio 1990 n. 1308;
3 giugno 1988 n. 3788; SS. UU. 15 m ar zo 1982 n. 1672; Cons. St ., I V, 7 set t em br e 1988 in Rass. Avv. St .
1988, I , 121; VI , 22 m aggio 1981 n. 225; VI , 5 febbraio 1980 n. 122; I V, 6 aprile 1979 n. 256; I V, 24 ot t obre
1978 n. 934.
7
Cass. 13 luglio 1993 n. 7741, cit .; 9 giugno 1993 n. 591; Cons. St ., VI , 25 m ar zo 1989 n. 278 in Cons. St .
1989, 1, 361; VI , 15 m ar zo 1977 n. 239, in Giust . civ. 1978, 11, 18; 11 febbraio 1977 n. 88 in For o am m .
1977, I , 124; App. Rom a 18 febbraio 1969 n. 336 in Rass. Avv. St . 1969, 1, 151.
8
I l giudice pot rà esam inare solo la " qualit à" ufficiale, riconosciut a, m a non pot rà indagare sulla regolarit à della
procedura di assunzione o sulla regolarit à degli at t i con i quali i singoli avvocat i vengono invest it i delle lor o
funzioni.
regolarit à della procura, e quindi la capacit à del difensore di rappresent are la part e, è
sindacabile dal giudice in ogni st at o e grado del giudizio.
La disciplina processualist ica non è peralt ro applicabile ai rapport i St at o - difensore;
poiché l'Avvocat ura dello St at o non è sogget t o dist int o, bensì organo dello St at o - part e
in causa, i loro rapport i non possono esser com m isurat i a regole processuali bensì a
regole am m inist rat ive di dist ribuzione di com pet enza t ra uffici 9 . Coerent em ent e, quindi,
l'art . 1, 2° co. T.U.. inibisce al giudice qualsiasi indagine sul rapport o int erno t ra
l'am m inist razione e l'Avvocat ura 10 ; ciò vale anche quando lo St at o sia at t ore 11 od
appellant e 12 , e pure per la declinat oria della com pet enza arbit rale previst a dal Cap. Gen.
00. PP. del 1962 13 .
La deliberazione dell'organo st at ale com pet ent e a deliberare la lit e 14 rest a at t o int erno e
la sua violazione pot rà dar luogo a responsabilit à dell'avvocat o dello St at o m a non
produrrà m ai, neppure nei casi est rem i, ad esem pio di una rinunzia agli at t i del giudizio
cont ro la v olont à dell'am m inist razione, alcun effet t o sul processo 15 .
I l cont rollo del giudice non pot rà at t enere all'elem ent o organizzat orio bensì dovrà
lim it arsi agli aspet t i form ali, est rinseci, della presenza in giudizio dell'Avv ocat ura dello
St at o; in part icolare è at t o int erno, la cui esist enza e regolarit à non può essere sindacat a
dal giudice, l'aut orizzazione del President e del Consiglio dei Minist ri richiest a dall'art . 1,
4° co. l. 3/ 91 per la cost it uzione di part e civile dello St at o nei procedim ent i penali.
I principi espost i si applicano non solo a quelle lit i in cui lo St at o " dev e" essere
rappresent at o dall'Avvocat ura bensì anche a quelle in cui la presenza dell'Av vocat ura è
event uale 16
La norm a dell'art . 1 T.U., che esclude la necessit à del rilascio di form ale procura,
generale o speciale, agli avv ocat i dello St at o è im m une da vizi di incost it uzionalit à 17 .
9
Manzari [ 141 p. 109; Carbone, in Giust . civ. 1975, 1, 120; Cass. 3 febbr aio 1971 n. 241 in Giur. it . 1971, I ,
1, 983
10
App. Rom a 18 febbraio 1969 in Rass. Avv. St . 1969, 151
11
Cons. St ., I V, 3 febbraio 1976 n. 48 in Foro am m . 1976, I , 342
12
Cons. St ., VI , 18 novem br e 1994 n. 1654; Cons. St ., VI , 24 novem br e 1983 n. 845; Cons. St ., VI , 22
m aggio 1981 n. 225, in Cons. St . 1981, I , 569; id., I V, 15 m arzo 1980 n. 533; id., I V, 7 m arzo 1978 n. 178
13
Cass. 13 luglio 1993 n. 7741 in Giust . civ. 1993, I , 2631; 22 dicem br e 1969 n. 4022- in For o it . 1970, I , 31;
Trib. Rom a 28 febbraio 1968 in Foro it . 1968, I , 1075; in senso cont rario: Cons. St ., Com m . spec., parere 11
giugno 1970 in Giur . it . 1970, 111, 428
14
Organo che può essere diver so dal- Minist ro, che è l'unico organo con legit t im azione processuale
15
Cass. 22 febbr aio 1990 n. 1308; Cass. 29 apr ile 1983 n. 2993; TAR Venet o 27 febbraio 1993 n. 276
16
Cons. St ., sez. I V, 7 m arzo 1978 n. 178, in Rass. Avv. St . 1978, 466. Vedi ca,p. 11.
17
Cass. 22 gennaio 1990 n. 1308, in Rass. Avv. St . 1990, 1, 60.