La pubblica beneficenza nel Mezzogiorno

La pubblica beneficenza nel Mezzogiorno.
Dalle Opere pie all'Ente comunale di assistenza
di
Pasquale Di Cicco
Sin da epoca antica in tutte le province napoletane, dove più dove meno
numerose, operavano istituzioni aventi caratteri e fini caritativi, idealmente
informate all'evangelico quod superest date pauperibus e continua reviviscenza delle
causae piae del mondo imperiale romano.
Istituti di beneficenza e luoghi pii laicali (ospedali, orfanotrofi,
conservatori, monti, congregazioni, tutti con specifiche finalità) evidenziavano
con la loro azione alcune delle molte forme assunte dalla pubblica carità nel
tempo.
Questa prima del secolo XVIII non era regolata secondo un sistema
unico. I molti istituti caritativi delle province napoletane, pur quando
rinvenivano la loro fondazione in un atto di congrua liberalità e qualche
irrobustimento in successivi legati e donazioni, risultavano quasi sempre
scarsamente dotati sul piano economico e comunque del tutto impari a sanare
l'antica e diffusa piaga del pauperismo.
E molte erano le loro sostanze che, disperdendosi per mille rivoli,
venivano destinate a fini diversi da quelli della beneficenza1.
Ognuno di essi aveva un proprio ordinamento ed una propria
organizzazione: di solito quelli maggiori dipendevano da magistrati che
esercitavano
___________
Da uno studio sulla beneficenza nel Molise (secc. XVII - XX), di prossima
pubblicazione.
1 - “... nelle Opere pie di quelle province al sincero esercizio della beneficenza
s'associarono passioni estranee, sicchè gli istituti, che ne dipendevano, furono convertiti in
altrettanti centri di propaganda religionaria, come lo dimostrano il titolo, il fine e la
composizione di molti di essi, ed una parte dei beni, che dovevano servire a sollievo
dell'umanità sofferente, fini purtroppo coll'essere ingoiata in sagrestia” (Statistica del Regno
d'Italia. Le Opere pie nel 1861. Compartimento degli Abruzzi e Molise, Firenze, 1870, p. VIII).
73
una sorta di patronato, quelli minori, attivi nei piccoli comuni, dipendevano
invece dalle regie udienze e dai tribunali.
Notevole in tutti l'ingerenza dei vescovi e degli ecclesiastici quale retaggio
di altri tempi, in cui l'esercizio della pubblica carità era stato prerogativa
esclusiva della Chiesa.
Il potere civile opponeva una continua resistenza contro quell'ingerenza
ma non sempre con buono e durevole successo, mentre la mancanza di una
chiara ed apposita normativa in materia concorreva ad alimentare frequenti
vertenze fra i due poteri2.
Questa situazione muta nel secolo XVIII. Il Concordato del 1741 fra la
Santa Sede ed il re di Napoli fissò norme precise in materia di beneficenza e
stabili i limiti della competenza ecclesiastica sugli istituti pii laicali, estendendo e
consolidando nel contempo l'autorità civile sui luoghi pii ecclesiastici i cui beni
andavano descritti in catasto e assoggettati a pesi.
Creò inoltre un tribunale misto cui spettò, oltre alla generale vigilanza
sull'osservanza del Concordato, quella sull'amministrazione e sulla contabilità
delle Opere pie amministrate da laici nonchè la decisione delle vertenze che
potessero insorgere, specie in tema di conti3.
A questo documento fondamentale nella storia della pubblica
beneficenza del regno di Napoli fecero seguito negli anni molti reali rescritti,
qualcuno dal contenuto di valore generale, la maggior parte volta alla
__________
2 - Lunghe controversie si ebbero in particolare negli anni fra il 1570 ed il 1579,
quando il potere politico si oppose con fermezza alle pretese dei vescovi, fondate sugli atti
del Concilio di Trento, di ingerirsi nell'amministrazione degli istituti di beneficenza (G.
LANDI, Istituzioni di diritto pubblico del Regno delle Due Sicilie 1815-1861, vol. I, Milano,
1977, p. 805.
3 - Il tribunale voluto dal Trattato di accomodamento tra la Santa Sede e la corte di
Napoli, approvato e ratificato in giugno 1741 da papa Benedetto XIV e da re Carlo III si
componeva di cinque membri, due ecclesiastici designati dal papa, due ecclesiastici o laici di
nomina regia, altro ecclesiastico scelto dal papa in una terna proposta dal re. Essi dovevano
essere tutti regnicoli e rimanevano in carica per tre anni.
Il tribunale, che si riuniva a Napoli una volta la settimana o anche più, iniziò la sua
attività nel 1742, con spese ripartite per metà fra i due sovrani.
Per il testo integrale del Trattato di accomodamento o Concordato: F. DE ROSSI
(a cura di), Istituzioni per l'amministrazione di beneficenza e luoghi pii laicali con tutte le altre
diverse disposizioni emanate a tutto il dì 30 luglio 1856, Napoli, 1856, Appendice, pp. 1 - 32.
74
definizione di particolari questioni o alla sistemazione di emergenze di
particolari istituti4.
Tutta questa normativa di varia efficacia configurò il principale
strumento di cui il potere civile si servì per arginare i tentativi del clero volti ad
ampliare la propria influenza sulle pie istituzioni e per combattere i molti abusi
degli amministratori delle stesse, i quali spesso dilapidavano buona parte delle
grosse somme di cui avevano il maneggio per la carica ricoperta.
Con reale dispaccio del 23 settembre 1796 si ebbe la promulgazione di
nuove istruzioni per la retta amministrazione dei luoghi pii laicali e misti, che
rimasero in vigore sino al cosiddetto Decennio francese.
Ne rappresentavano punti essenziali e qualificanti l'obbligo della
formazione da parte di due incaricati di una nota di tutti i luoghi pii e delle
cappelle sottoposti all'amministrazione del tribunale misto, “che sieno di una
certa opulenza”; la conservazione del detto tribunale, ma con attribuzioni più
ampie, fra cui quella di sovraintendere come delegato del re all'elezione degli
amministratori; l'obbligatorietà della reddizione dei conti nonchè del reimpiego
dei capitali in corpi fruttiferi e sicuri; la scelta degli amministratori tra persone
onorate e fornite di mezzi; la nomina del cassiere, da scegliersi possibilmente fra
gli amministratori, ed infine la responsabilità di tutti gli amministratori5.
Le istruzioni del 1796, pur significando un sensibile progresso sulla
strada della migliore organizzazione del sistema della pubblica beneficenza,
consentivano tuttavia il perdurare dì situazioni negative quale quella che nella
realtà un gran numero di istituti, peraltro neppure ben determinato, continuava
a sottrarsi alla giurisdizione del tribunale misto 6.
La vera riforma del sistema si ebbe solo durante il periodo francese con
Giuseppe e Gioacchino Bonaparte, quando la pubblica beneficenza del regno
ricevette un ordinamento rimasto immutato nella sostanza sino al 1860.
___________
4 - Cfr. V. GILIBERTI, Polizia ecclesiastica del Regno delle Due Sicilie, Napoli, 1845,
pp. 253 ss.; F. DE ROSSI, Istituzioni per l'amministrazione di beneficenza…. cit., pp. 33-75.
V. anche ARCHIVIO PROVINCIALE DI FOGGIA, Repertorio degli atti delle
Opere pie , a cura di N. F. Faraglia, Foggia, 1902, pp. 8-10.
5 - Alle istruzioni in 30 articoli del 1796 tennero dietro gli ordini del Tribunale
misto sotto la data del 17 gennaio 1797 (F. DE ROSSI, cit., pp. 76-88).
6 - Statistica del Regno d'Italia, cit., p. X.
75
I decreti del 31 luglio 1806 n. 126 e del 13 settembre 1808 n. 171
attribuivano al ministero dell'interno la vigilanza su tutti gli stabilimenti di
beneficenza, quello dell'11 febbraio 1809 n. 280 riuniva gli stabilimenti della
capitale nell'Amministrazione generale degli ospizi, su cui vigilava una
commissione presieduta dall'intendente.
Un ordinamento uniforme venne poi dato a tutto il regno con decreto
del 16 ottobre 1809 n. 493.
Nel capoluogo di ogni provincia era istituito il consiglio generale di
amministrazione di tutti gli stabilimenti di beneficenza (chiamato in seguito per
brevità consiglio degli ospizi), sotto la presidenza dell'intendente e del quale
facevano parte il vescovo e tre consiglieri di nomina regia, scelti tra i proprietari
del capoluogo su proposta dell'intendente; in ogni comune una commissione
amministrativa di tre membri, anch'essa di nomina regia, fra cui il sindaco, per
l'amministrazione delle opere pie locali7.
Il decreto del 30 aprile 1810 n. 618 stabiliva che gli ospizi di beneficenza
erano considerati sezioni delle amministrazioni municipali godendo dei privilegi
connessi; ciò ebbe valore anche per tutti gli istituti pii laicali, in forza del decreto
del 2 dicembre 1813 n. 1986.
Altre precise norme si emanavano in relazione alla gestione delle rendite,
alle forniture, alle alienazioni di beni, alle reddizioni di conti, alle azioni litigiose
degli stabilimenti di beneficenza8.
Tutte queste disposizioni laicizzavano quasi completamente
l'amministrazione e la tutela della beneficenza nelle province meridionali e la
sottoponevano ad un effettivo ed incisivo controllo statale9.
___________
7 - Le funzioni dei membri del consiglio generale di amministrazione e delle
commissioni amministrative erano gratuite.
Da ogni commissione dipendevano un segretario, un contabile ed un cassiere (artt.
2, 5, 6 del decreto 16 ottobre 1809 n. 493).
8 - Cfr. Istruzioni per l'amministrazione della Pubblica Beneficenza nelle province del Regno
emanate il 15 marzo 1812 dal ministro dell'interno Zurlo; Istruzioni emesse dai Ministri
dell'Intemo e del Culto per l'esecuzione del decreto de' 2 dicembre 1813 circa i luoghi pii che
dipendevano dall'abolito tribunale misto, datate 3 marzo 1814 (F. DE ROSSI, Istituzioni per
l'amministrazione.... cit., pp. 127-143, 153-156).
9 - Cfr. A. BALLANTI, L'ordinamento del fondo “Opere pie” dell'Archivio di Stato di
Caserta, in “Rassegna degli Archivi di Stato”, a. XX, 1961, p. 335.
Alla “forte iniziativa statale, che pesò oltremodo anche nelle opere assistenziali”
durante il Decennio francese accenna R. GIURA LONGO, Quadro sommario delle disposizioni
pie nel Regno delle Due Sicilie (1806-1845), in “Archivio Storico Pugliese”, a. XX, 1967, p. 21.
76
Anche dopo la restaurazione borbonica la pubblica beneficenza rimase
organizzata come sotto il dominio francese, con qualche modifica di
adattamento.
Furono allora mantenuti sia i consigli degli ospizi operanti nei capoluoghi
di provincia sia le commissioni amministrative comunali (r.d. 1 febbraio 1816
n. 269) “restituendosi però alle Congregazioni e Pie Adunanze
l'amministrazione dei beni che appartenevano al loro patrimonio nel 1805 e che
avevano perduto durante il dominio francese” 10.
Il loro funzionamento ottenne una definitiva disciplina con le Istruzioni
per l'amministrazione degli stabilimenti di beneficenza e dei luoghi pii laicali del
regno” emanate il 20 maggio 1820 dal segretario di stato e ministro degli affari
interni Naselli e divenute in effetti la legge generale sulle Opere pie11.
L'art. 2 delle Istruzioni chiariva che erano stabilimenti di beneficenza e
luoghi pii laicali gli ospedali, gli orfanotrofi, i conservatori o ritiri, i monti di
pegni, i monti di maritaggio, i monti di elemosine, i monti frumentari, le
arciconfraternite e congregazioni, le cappelle laicali e tutte quelle istituzioni, legati
ed opere che sotto qualunque denominazione e titolo si trovavano o sarebbero
state addette al sollievo degli infermi, degli indigenti e dei proietti.
Al tempo della Restaurazione il clero riacquistò nella pubblica
beneficenza parte dell'antico predominio, specie per effetto dei decreti 7
dicembre 1832 n. 1250 (ispezione e vigilanza degli ordinari su tutto ciò che si
riferisce al mantenimento delle chiese), 1 febbraio 1845 n. 9266 (un altro
ecclesiastico di nomina vescovile entra a far parte delle commissioni
amministrative), 6 settembre 1852 n. 3310 (i consigli degli ospizi sono formati
da otto membri, per metà ecclesiastici, fatta eccezione per la provincia di
Napoli) e dei rescritti del 4 marzo 1856 e 28 maggio 1857 (consegna agli
ordinari di una quota dei beni delle pie fondazioni e resti___________
10 - LANDI, Istituzioni di diritto pubblico.... cit., II, pp. 810-811.
11 - Per il testo delle istruzioni ed il loro collegamento con la normativa precedente
e successiva: F. DE ROSSI, Istituzioni per l'amministrazione.... cit., pp. 1 - 108.
I consigli degli ospizi, distinti dalle altre amministrazioni e con ufficio proprio,
dipendevano esclusivamente dal ministro degli affari interni ed erano formati, come si è
detto, dall'intendente, presidente, dall'ordinario della diocesi del capoluogo, da tre
consiglieri scelti tra i possidenti del capoluogo e da un segretario.
77
tuzione all'amministrazione ecclesiastica delle cappelle e delle congregazioni del
SS. Corpo di Cristo)12.
Appartengono al periodo di transizione fra vecchio e nuovo regime
politico nelle province del Mezzogiorno il decreto del prodittatore Pallavicino
23 ottobre 1860 ed il decreto luogotenenziale 17 febbraio 1861 n. 249,
ambedue diretti a limitare l'ingerenza ecclesiastica nell'amministrazione delle
opere pie laicali.
Subito dopo la proclamazione dell'Unità l'intento di riorganizzare la
beneficenza su scala nazionale fece avviare studi ed indagini ufficiali che
portarono alla legge del 3 agosto 1862 n. 753, di cui fu relatore il Minghetti.
La legge, resa esecutiva con regolamento emanato lo stesso anno (r.d. 27
novembre n. 1007), dava un'amministrazione uniforme agli istituti di
beneficenza.
Con le modifiche dovute alla situazione, essa era sostanzialmente la legge
piemontese 20 novembre 1859, seguita dal regolamento 18 luglio 1860, che
veniva estesa a tutta l'Italia di allora, e che aveva per base “il libero ed
autonomo regime degli enti pubblici di beneficenza”13.
Molto criticata da alcuni, apprezzata da altri quale legge larga e liberale,
istituiva in ogni comune la congregazione di carità con il compito di
amministrare i beni destinati ai poveri14.
___________
12 - Utili notizie per questo periodo si rinvengono in due articoli apparsi nel 1857
in “Annali civili del Regno delle Due Sicilie”, vol. LIX, e molto laudativi della “pietà” di
Ferdinando II, durante il cui regno, oltre a numerosi stabilimenti di carità, furono fondati
81 monti di pegni o di prestanza e 452 monti frumentari. (D. MOSCHITTI, Delle
istituzioni di beneficenza nei reali domini continentali da gennaio 1831 a tutto il 1856, fasc. CXX,
luglio - agosto, pp. 161-168; E. CORDELLA, Uno sguardo sulla storia della beneficenza nei
domini continentali del regno, fase. CXXII, novembre - dicembre, pp. 113 -126).
13 - S. D'AMELIO, La beneficenza nel diritto italiano, Roma 1928, p.117.
14- La legge entrò in vigore l’1 gennaio 1863, cessando contemporaneamente
l'esistenza delle disposizioni legislative sulle Opere pie prima vigenti nelle varie province
italiane.
Si divideva in VII titoli e 58 articoli. il titolo I (artt. 1 - 3) specificava quali erano le
Opere pie soggette alla legge e quali erano escluse; il titolo II (artt. 4 - 7) riguardava
l'amministrazione, il III (artt. 8 - 13) la parte economica e contabile, il IV (artt. 14 - 18) la
tutela, il V (artt. 19 - 25) l'ingerenza governativa nell'amministrazíone, il VI (artt. 26 - 29) le
congregazioni di carità, il VII (artt. 30 - 58) le disposizioni transitorie e finali.
78
I consigli degli ospizi e le commissioni amministrative di beneficenza
delle province meridionali venivano sciolti di conseguenza (art. 34), e sostituiti
rispettivamente dalle deputazioni provinciali e dalle congregazioni di carità15.
La legge del 1862, comunque voglia giudicarsi, svolse certamente con
adeguatezza la sua funzione principale che era quella di surrogare con un
sistema unico nazionale i vari sistemi della pubblica beneficenza degli stati
preunitari16.
Ma di riforma della pubblica beneficenza fu necessario ricominciare a
parlare ben presto, per i tanti inconvenienti che si continuarono a rilevare in
materia (cattive gestioni, sperperi di capitali e di rendite, eccessive spese di
amministrazione o di culto, ingerenze del clero ecc.) e non dimostrandosi,
secondo l'opinione prevalente, le deputazioni provinciali all'altezza del compito
loro affidato di tutelare le Opere pie17 .
Lo stesso anno 1862 il ministero dell'interno avviò una statistica delle
Opere pie, che venne pubblicata fra il 1868 ed il 1872 (Statistica del Regno d'Italia.
Le Opere pie nel 1861, in 15 volumi) e che fu seguita da un piano di riforma
redatto dal direttore della beneficenza presso il ministero, comm.
__________
15 - La congregazione di carità era formata, nei comuni sino a 1000 abitanti, da un
presidente nominato dal consiglio comunale ed in carica per 4 anni e da 4 membri eletti dal
consiglio comunale, sempre rieleggibili, con rinnovo del quarto annualmente.
Negli altri comuni i membri della congregazione erano 8.
16 - “Allo stato in cui erano le cose, data la corta esistenza di una vita nazionale,
data la varietà delle consuetudini locali che conveniva piegare e costringere ad un sistema
unico, quella legge era forse quanto di più e di meglio poteva farsi allora” (G. GOZZOLI,
L'inchiesta sulle Opere pie in Italia, in “Nuova Antologia di Scienze, Lettere ed Arti, a. 1887,
vol. XCI, p. 678).
V.anche O. LUCCHINI, Le istituzioni pubbliche di beneficenza nella legislazione italiana.
Esame nei fonti, nelle dottrine, nella giurisprudenza e nella pratica, della legge 17 luglio 1890, dei
regolamenti per la sua attuazione, e delle leggi e regolamenti attinenti alla pubblica beneficenza, con
una introduzione sopra la giustizia e la beneficenza nel presente momento storico e nel socialismo
contemporaneo, Firenze 1894, p. XI.
17 - G. GOZZOLI, L'inchiesta sulle Opere pie… cit., p. 688.
79
Evandro Caravaggio, per il quale la tutela delle Opere pie si affidava quasi
interamente ai comuni18.
Nel 1879 e nel 1880 si tennero a Napoli ed a Milano congressi nazionali
sulla pubblica beneficenza che non ebbero alcun effetto sul piano pratico, ma
furono utili per vivacizzare il problema. In essi venne richiesto fra l'altro il
concentramento delle opere di beneficenza19.
Con decreto reale del 3 giugno 1880 fu nominata una commissione,
voluta dal Depretis, “coll'incarico di eseguire una particolareggiata inchiesta
morale, economica ed amministrativa, e di studiare e di proporre quindi un
piano generale di riordinamento che risponda allo spirito ed ai tempi ed alle
mutate condizioni sociali”.
La commissione presieduta dal Correnti constatò la necessità di un'altra
statistica delle Opere pie, essendo ormai arretrata ed incompleta quella del 1861
e l'indagine fu affidata alla direzione di statistica del regno, il cui responsabile, il
comm. Bodio, faceva parte della commissione20.
___________
18 - La statistica, compiuta dopo l'annessione del Veneto, non comprendeva il
Lazio ed attribuiva alle Opere pie nel 1862 un patrimonio di un miliardo e 102 milioni.
Nel 1876, sotto la spinta del parlamento, il ministro dell'intemo Nicotera
costituiva una commissione per un nuovo progetto di riforma delle Opere pie, ma il
relativo disegno di legge, che prevedeva dei consigli circondariali di beneficenza alle
dipendenze di un consiglio superiore insediato presso il ministero dell'interno e che il
Lucchini definirà “assai severo” (cit., p. XII), non ebbe sviluppo per la caduta di Nicotera.
Nel lavoro del CARAVAGGIO, L'ordinamento della beneficenza ed assistenza pubblica
in Italia, Roma, 1877, si leggeva fra l'altro che nel 1874 si erano trovate 3218 Opere pie
senza inventario, 5038 senza bilancio, 2226 senza tesoriere, 28000 senza rendiconti, 13700
con rendiconti non approvati dalle deputazioni provinciali; che gli stessi prefetti non
potevano conoscere con precisione il numero delle Opere pie della loro provincia e che
forte era in queste lo squilibrio fra spese di amministrazione e spese di beneficenza.
Cfr. P. VILLANI, La riforma della beneficenza, in “Nuova antologia”, 1890, s. II,
vol. XVIII, p. 6.
19 - Cfr. Congresso Italiano per la riforma e l’ordinamento delle Opere Pie tenuto in Napoli
in marzo 1879, Napoli, 1879. E per i Congressi successivi, cfr. Atti del II Congresso Nazionale
delle Opere pie tenuto a Firenze nel 1893, Firenze, 1893; Atti del III Congresso Nazionale delle
Opere pie tenuto a Genova nel 1896, Genova, 1897; Atti del IV Congresso Nazionale delle Opere
pie tenuto in Torino nel 1898, Bologna, 1899.
20 - Diversamente dall'inchiesta amministrativa, mai fatta, quella statistica era completa per tutte le province alla fine del 1887, cominciandosi anche a stamparla.
Il patrimonio lordo di tutte le Opere pie (21766, con esclusione di quelle di credito,
come monti di pietà, monti frumentari, casse di prestanze agrarie, che avevano la natura
80
La nuova norma fondamentale per le istituzioni di pubblica beneficenza
si ebbe solo dieci anni dopo, con la legge 17 luglio 1890 n. 6972, su progetto di
riforma del Crispi, allora presidente del consiglio 21.
Essa stabiliva il concentramento delle istituzioni nelle congregazioni di
carità. Queste avevano la cura degli interessi dei poveri del comune e la loro
rappresentanza innanzi alle autorità amministrative e giudiziarie e dovevano
perseguire la migliore amministrazione delle istituzioni nonchè il coordinamento
delle loro attività nell'ambito del comune.
Nelle congregazioni di carità venivano a concentrarsi, ma senza che per
questo vi fosse estinzione della loro personalità o confusione dei patrimoni (art.
61), le istituzioni elemosiniere che provvedevano a prestazioni annuali fatte agli
indigenti, o di denaro o di cibi o di indumenti o di medicinali (art. 54), le
istituzioni pubbliche di beneficenza esistenti nel comune con rendita netta non
superiore a lire 5.000, quelle miranti a beneficiare gli abitanti di uno o più
comuni che insieme riuniti non superassero i 10.000 abitanti, quelle cui fosse
venuta a mancare l'amministrazione e la rappresentanza per difetto di
disposizioni nell'atto di fondazione (art. 56).
Il concentramento disposto dall'art. 56 era d'obbligo, ma si consentivano
delle eccezioni22. Vari e numerosi istituti difatti si escludevano da questa misura
(art. 59), come quelli per i bambini lattanti e per il baliatico, i brefotrofi, gli asili
e gli altri istituti per l'infanzia, gli istituti ospedalieri ed i manicomi fondati a
beneficio di uno o più comuni che uniti avessero
__________
giuridica di Opere pie, ma il cui scopo principale era diverso dalla beneficenza) ascendeva
nel 1880, in cifra tonda, a 1705 milioni di lire.
In proposito cfr. G. GOZZOLI, L'inchiesta sulle Opere pie.... cit., p. 683; C.
FERRARIS, Le istituzioni di beneficenza davanti al Parlamento, in “Nuova Antologia”, a.
1889, vol. XX, s. III, pp. 722 - 23; O. LUCCHINI, Le istituzioni pubbliche di beneficenza....
cit., p. XIII. Da tener presente anche il recente lavoro di S. LEPRE, Opere pie anno '80.
L'inchiesta conoscitiva economico-morale-amministrativa presieduta da Cesare Correnti, in Istituzioni
e borghesia locale nell'Italia liberale, a cura di M. BIGARAN (Quaderni della Fondazione
Basso, 4), Milano, 1986, pp. 146 - 175, poi riprodotto con modifiche, integrazioni e note
in La difficoltà dell'assistenza. Le opere pie in Italia fra '800 e '900, Roma, 1988, pp. 71 - 137.
21 - Sul differente spirito informatore delle due leggi organiche sulla beneficenza in
Italia, cfr. V. BIONDI, La beneficenza legale, in PRIMO trattato completo di diritto
amministrativo italiano, a cura di V. E. ORLANDO, vol. VIII, Milano, 1905 p. 18.
22 - In assenza del concentramento si prevedeva la riunione delle istituzioni per
gruppi, alle dipendenze di una o più amministrazioni, secondo l'affinità dello scopo
rispettivo (art. 58).
81
non meno di 5.000 abitanti, gli istituti di beneficenza per l'istruzione e
l'educazione e quelli che fornivano ricovero a nubili, vedove o persone incapaci
di procurarsi i mezzi di sussistenza, i riformatori e le case di custodia o di
correzione, gli istituti di beneficenza di ogni specie mantenuti principalmente
con volontarie sottoscrizioni od oblazioni o con altre entrate eventuali23.
La legge del 1890, per la cui esecuzione si pubblicarono con r.d. 1
febbraio 1891 n. 99 i relativi regolamenti amministrativo e di contabilità, non
modificò molto il sistema della pubblica beneficenza nelle province meridionali.
Qui infatti il concentramento delle Opere pie si era già avuto sin dal
1809 e, diversamente dalle altre province, numerosissime erano le istituzioni già
amministrate dalla congregazione di carità24.
Esse con qualche modifica ebbero vigore sino al ventennio fascista.
Nel 1900 la direzione generale di statistica eseguì una nuova indagine
sulle Opere pie. Le 33 voci della classificazione del 1890 salirono a 54, per
l'aggiunta di istituti di nuovo tipo, come colonie climatiche, patronati scolastici,
educatori, ricreatori, cucine economiche, asili notturni.
___________
23 - Potevano sottrarsi al concentramento o al raggruppamento le istituzioni,
anche elemosiniere, le quali, per la rilevanza del loro patrimonio, per la loro indole o per
speciali condizioni di esercitare la beneficenza, richiedessero una separata amministrazione
(art. 60). Le istituzioni concentrate nella congregazione o raggruppate mantenevano
separati i patrimoni. Gli istituti di beneficenza di una provincia, previa autorizzazione della
G.P.A., potevano consorziarsi per erogare in comune la rispettiva beneficenza, mediante la
fondazione di ricoveri di mendicità, di ospedali, riformatori o di altre con simili istituzioni
(art. 61).
24 - A. CARUSO, Gli Archivi degli Enti Comunali di Assistenza in “Notizie degli
Archivi di Stato”, a. XIV, 1954, I, pp. 26 - 27.
Negli anni 80 e 90 apparve una nutrita serie di pubblicazioni statistiche ufficiali, che
testimoniano della grande attenzione dedicata dallo stato ai problemi della pubblica
beneficenza: Notizie sommarie di statistica delle Opere pie esistenti nel Regno alla fine dell'anno
1877, Roma, 1880 (a cura del ministro dell'interno); Atti della Commissione Reale per
l'inchiesta sulle Opere pie del Regno, Roma, 1884 - 1887, voll. 8; Statistica delle Opere pie e delle
spese di beneficenza sostenute dai Comuni e dalle Province, 1880, Roma, 1886 - 1897, voll. 10
(l'ultimo volume riporta i dati per Abruzzi e Molise, Puglia, Basilicata e Calabria ed il
Riassunto generale per il Regno); Atti della Commissione Reale d'inchiesta sulle Opere Pie.
Relazione del Direttore gen. della Statistica sui risultati generali dell'inchiesta statistica sulle Opere
Pie. Roma 1898; Statistica amministrativa degli Ospedali, Roma 1892; Statistica delle
Confraternite, anni 1890 - 1896, Roma, 1892 - 1898, voll. 2; Statistica dell'infanzia
abbandonata, anni 1890 - 92, Roma, 1894.
82
Il numero delle Opere pie ascese a 27.078, con un patrimonio lordo di
lire 2.204.955.708, tra fondi rustici e fabbricati, titoli garantiti dallo stato, e altri
proventi, canoni, redditi.
L'indagine fu pubblicata con molte notizie in “Annuario statistico” del
1905 - 190725.
Per conseguire il migliore coordinamento nell'attività delle istituzioni
pubbliche e private fu emanata la l. 18 luglio 1904 n. 390 seguita dal
regolamento 1 gennaio 1905 con cui presso ogni prefettura veniva istituita la
commissione provinciale di assistenza e beneficenza e presso il ministero
dell'intemo il consiglio superiore dell'assistenza e beneficenza pubblica con un
proprio servizio ispettivo. Ambedue soppressi nel 1923, con r.d. 4 febbraio n.
214 essendosi dimostrati incapaci di raggiungere gli scopi per i quali erano stati
istituiti, e le loro attribuzioni trasferite alla giunta provinciale amministrativa ed
al prefetto, e quelle del consiglio superiore al consiglio di stato.
Una sostanziale riforma della legge del 1890 si ebbe poi con r.d. 30
dicembre 1923 n. 2841, da ricordare anche perchè sostituì all'espressione
“istituzioni pubbliche di beneficenza” quella, ancora attuale, di “istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza”.
Con l. 13 giugno 1935 n. 2344, il governo ricevette la facoltà di riunire in
testo unico le molte norme vigenti in materia di beneficenza, nonchè di
modificare, integrare e coordinare le disposizioni vigenti26.
Si giungeva cosí alla legge del 3 giugno 1937, n. 847, istitutiva in ogni
comune dell'ente comunale di assistenza con lo scopo di assistere gli individui e
le famiglie che si trovino in condizioni di particolari necessità”27.
___________
25 - G. BRUNACCI, Le Opere pie in Italia dal 1862 ad oggi, in “Nuova Antologia”, a.
1924, vol. CCXXXVI, s. IV, fasc. 1255, p. 76 e segg.
26 - Cfr. NUOVO Digesto Italiano, IX: Opere pie, a cura di LUIGI SIGNORELLI,
pp. 108 -110.
27 - Gli E.C.A. erano amministrati da un comitato presieduto dal podestà e di cui
facevano parte un rappresentante del Fascio di combattimento, designato dal segretario del
Fascio, la segretaria del Fascio femminile, rappresentanti delle associazioni sindacali in
numero da 4 a 8 a seconda della popolazione del comune, nominati dal prefetto su
proposta delle Associazioni sindacali legalmente riconosciute, che appartenessero al
comune per esercizio di attività produttiva e che duravano in carica quattro anni, potendo
anche essere confermati (art. 2).
I comitati degli E.C.A. ebbero altra composizione dopo la fine del regime fascista.
83
L'assistenza era generica, immediata e temporanea e prevedeva soccorsi
in denari o in natura o prestazioni, come sussidi, razioni di vitto, ricovero
notturno ecc.
Le congregazioni di carità cessavano di esistere e tutte le loro attribuzioni
passavano ai nuovi enti: per l'art. 6 della legge “sono di diritto trasferiti ad ogni
Ente comunale di assistenza il patrimonio della Congregazione di carità del
rispettivo comune; le attività a quella spettanti per qualsiasi titolo, e
l'amministrazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza ad essa
affidate”.
Era prevista entro un anno la fusione con l'E.C.A. di quelle istituzioni
pubbliche di assistenza e di beneficenza e delle altre opere esistenti nel comune
che avevano lo stesso fine (art. 7); le istituzioni con fini diversi dalla assistenza
generica, immediata e temporanea, quali ospedali, ricoveri di vecchi ed inabili,
orfanotrofi, già amministrate dalla congregazione dii carità, restavano invece
sottratti alla fusione, e se ne prevedeva il decentramento con amministrazione
autonoma28.
Rigoroso si prefigurava il controllo dello stato sull'ente: entro il 30
giugno di ogni anno questo era tenuto a presentare all'approvazione del
prefetto della provincia il programma dell'attività assistenziale dell'anno
successivo, accompagnato da una particolareggiata relazione sull'opera svolta
nell'anno precedente (art. 9).
___________
28 - Con la fusione nell'E.C.A., e diversamente dal concentramento, le istituzioni
perdevano la personalità giuridica, estinguendosi, ed il loro patrimonio, senza alcuna
distinzione, diveniva il patrimonio del nuovo ente.
Questo patrimonio unico s'incrementava con somme che annualmente erano
assegnate sul provento dell'addizionale istituito con r.d.l. 30 dicembre 1936 n. 2171, e con
le elargizioni degli enti pubblici e di privati (CARUSO, Gli Archivi degli Enti.... cit., p. 25).
84