Capitolo 12 Il processo decisionale e l`evoluzione della finanza

Capitolo 12
Il processo decisionale e l’evoluzione della finanza pubblica in
Italia
3. IL PROCESSO DI BILANCIO
Il processo di bilancio è regolato dall’art. 81 della Costituzione e dalla l. 468/1978 e successive
modificazioni [Alesina 1996; Von Hagen1997].
3.1. La Costituzione
L’art. 81, 3 comma, afferma:
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
Questo comma sancisce la formalità della legge di bilancio: in contrapposizione alle leggi
sostanziali; con la legge di bilancio non possono essere introdotte nuove norme che abbiano effetti
sulle entrate e sulle spese, né possono essere modificate norme preesistenti relative alla stessa
materia.
Dalla natura formale della legge di bilancio discende che ogni atto di spesa dello Stato deve avere
un duplice fondamento giuridico: l’unità previsionale di base con la cifra relativa, ai fini
autorizzatori, e una legge di spesa, ai fini di fondare il diritto.
Altra indicazione fondamentale che si desume dalla disciplina costituzionale è quella contenuta nel
comma 4:
Ogni altra legge [diversa da quella di bilancio] che comporti nuove o maggiori spese deve indicare
i mezzi per farvi fronte.
Il comma 4 sancisce l’obbligo di copertura per ogni legge che aumenti le spese, sia perché ne
introduce delle nuove, sia perché accresce quelle già esistenti: non solo deve essere indicata la
spesa, ma devono anche essere specificate le sue fonti di finanziamento. Nel nostro assetto
istituzionale possono essere considerati «mezzi» le imposte, l’indebitamento sul mercato e il ricorso
al finanziamento monetario della banca centrale. Vedremo poi quale interpretazione è stata data nel
corso del tempo al termine «mezzi».
3.2. La decisione parlamentare
Il processo di approvazione del bilancio di previsione dello Stato e degli altri documenti di finanza
pubblica è temporalmente determinato dalla legge.
Il governo deve presentare alle Camere:
•
entro il 15 settembre lo schema di Decisione di Finanza Pubblica: questo documento ha lo
scopo di delineare la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio
pluriennale e di definire il quadro macroeconomico entro il quale si colloca il bilancio annuale;
•
•
entro il 15 ottobre il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di approvazione del
bilancio annuale e del bilancio pluriennale a legislazione vigente;
entro il mese di febbraio dell’anno successivo i disegni di legge collegati alla manovra di
finanza pubblica.
3.2.1. La Decisione di Finanza Pubblica
La Decisione di Finanza Pubblica definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso
nel bilancio pluriennale. Mediante questo documento sono fissati:
• gli obiettivi di politica economica;
• le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento di questi obiettivi.
Sono indicati sia obiettivi macroeconomici (riguardanti il reddito e l’occupazione), sia obiettivi di
finanza pubblica, relativi in particolare all’indebitamento (al netto e al lordo degli interessi) e al
debito delle pubbliche amministrazioni.
Deve essere sottolineato che la Decisione di Finanza Pubblica è un documento di carattere
economico che non ha valore giuridico: perché gli obiettivi e le regole in esso indicati siano
vincolanti per la gestione della finanza pubblica, occorre che diventino norme di legge con
l’approvazione della legge finanziaria.
3.2.2. Bilancio annuale e pluriennale di previsione a legislazione vigente
Per definizione, la funzione del bilancio a legislazione vigente è l’esplicitazione degli effetti della
normativa in vigore sulle entrate e sulle spese pubbliche: per questa ragione, esso non corregge gli
andamenti di finanza pubblica determinati dalla legislazione vigente, al fine di renderli compatibili
con gli obiettivi espressi nella Decisione di Finanza Pubblica.
Il momento di innovazione e proposta e di traduzione degli obiettivi di carattere economico della
Decisione di Finanza Pubblica in vincoli giuridici è attribuito alla Legge di stabilità e ai
provvedimenti collegati.
3.2.3. La Legge di Stabilità e i disegni di legge collegati
La legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo
compreso nel bilancio pluriennale e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale
delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli
obiettivi.
La legge di stabilità contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari a partire dal
primo anno del bilancio pluriennale.
In particolare la legge finanziaria contiene:
•
•
il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di
competenza;
la variazione delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni riguardanti le singole imposte,
nonché le correzioni delle imposte conseguenti all’andamento dell’inflazione;
•
•
•
le determinazione delle quota annuale per le leggi che dispongono spese a carattere pluriennale
e per quelle che demandano la quantificazione alla legge finanziaria;
gli importi destinati al finanziamento delle leggi in corso di approvazione,i cosiddetti fondi
speciali;
l’importo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego.
La legislazione sostanziale relativa, ad esempio, a interventi nel settore previdenziale, sanitario,
della finanza locale, del pubblico impiego, di riforma del sistema fiscale, viene affidata ai disegni di
legge di accompagnamento da presentare entro il 15 febbraio.
Questi ultimi, insieme alla legge finanziaria, rappresentano gli strumenti incaricati di raccordare gli
obiettivi di politica economica, espressi nella Decisione di Finanza Pubblica, con gli andamenti
tendenziali che emergono dal quadro a legislazione vigente.
All’approvazione della Legge di Stabilità segue la riformulazione e quindi l’approvazione del
bilancio a legislazione vigente. Nella nuova versione la legge di bilancio incorpora gli effetti
finanziari della stessa Legge di Stabilità. Se la legge di bilancio non è approvata entro il 31
dicembre, si dà luogo all’esercizio provvisorio per una durata massima di quattro mesi.
N.B. p.382, formula [6]:
Errata
Corrige
Bt Bt 1 Yt 1 Gt  Tt
B Y Y


 i t 1 t 1 t 1
Yt Yt 1 Yt
Yt
Yt 1 Yt Yt
Bt Bt 1 Yt 1 Gt  Tt
B Y


 i t 1 t 1 Yt Yt 1 Yt
Yt
Yt 1 Yt