Scarica in PDF

 Assunzioni e Jobs Act: Lo Stato Dell’arte
di Adam Asmundo e Giuseppe Di Giacomo1
POLITICHE PUBBLICHE
Riesce il Jobs Act a incidere sulle strutturali rigidità e sui divari territoriali che
caratterizzano il mercato del lavoro italiano? La risposta è incerta. Le dinamiche in atto
negli ultimi mesi offrono in questo senso evidenze di segno positivo solo parziali ed è
difficile isolare gli effetti della misura dalle altre variabili in gioco.
La riforma e le evidenze 2015
La più recente riforma del mercato del lavoro, il c.d. Jobs Act (legge delega n.183 e gli
otto decreti legislativi attuativi), ha definito un nuovo sistema di promozione e tutela del
lavoro che, sotto il profilo dei regimi di protezione del lavoro, ha agito principalmente
sulla flessibilità in uscita per i nuovi contratti a tempo indeterminato, lasciando di fatto
inalterata la protezione dei contratti permanenti preesistenti . Il Jobs Act prosegue,
inoltre, il processo di riforma delle politiche attive del lavoro con il decreto legislativo
n.150/2015 di modifica dei servizi per il lavoro e delle politiche attive.
Il cambiamento dei regimi di protezione dell'impiego con l'introduzione del contratto a
tutele crescenti e la decontribuzione per i nuovi assunti a tempo indeterminato è stata uno
dei primi provvedimenti del Jobs Act ed è partito a marzo 2015. I dati dell’Osservatorio
sul precariato dell‘INPS2 sulla dinamica dei rapporti di lavoro costituiscono una prima
base per effettuare un’analisi territoriale dei possibili primi effetti che la riforma del
1 Questo articolo riproduce e approfondisce parte dello studio Precariato e politiche attive e di stabilizzazione in
Sicilia, apparso su CongiunturaRes n. 1, 2016.
2 I dati utilizzati hanno come fonte gli archivi UNIEMENS dell’INPS sui lavoratori dipendenti escluso il
pubblico impiego, i lavoratori domestici e gli operai agricoli.
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
mercato del lavoro ha avuto in termini di capacità di favorire una maggiore e più stabile
occupazione3.
Il nostro approfondimento copre i primi undici mesi dell'anno (Gennaio 2015 –
Novembre 2015), includendo pienamente gli effetti introdotti dalle misure di sgravio
contributivo (attive da inizio anno) e solo parzialmente l’introduzione del contratto a
tutele crescenti, promosso dal decreto attuativo del Jobs Act entrato in vigore a partire dal
7 di marzo 2015.
Dinamiche lente al Sud
Da un punto di vista strettamente statistico, la Tavola 1 presenta evidenze esplicite di
crescita per le assunzioni con contratto a tempo indeterminato. Tali forme contrattuali, a
partire dal bimestre gennaio-febbraio avevano goduto anche dei benefici della
decontribuzione, sono mediamente in aumento sul territorio nazionale, con una dinamica
sostenuta (37%) nel periodo considerato. Meno eclatante appare l’incremento registrato
in Sicilia (9,25%) e nelle altre regioni del Mezzogiorno, che hanno registrato una
variazione compresa fra il 14,6% delle Isole e il 21,1% del Sud continentale a fronte di
incrementi decisamente più rilevanti (più che doppi) nelle aree del Centro-Nord (Tav. 2).
3 L'analisi riprende e aggiorna i dati e le statistiche già messe in evidenza nel Focus Congiuntura RES n.2/2015
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
Tav. 1 - Assunzioni nel periodo gennaio-novembre 2014 e 2015
a t. indeterminato
a termine
in apprendistato
in complesso
2014
Sicilia
2015
111.152
162.473
8.625
284.264
121.435
158.228
6.338
288.016
2014
Italia
2015
a t. indeterminato
1.196.539
a termine
3.140.035
in apprendistato
219.266
in complesso
4.557.854
Fonte: elaborazioni RES su dati INPS
1.639.414
3.186.309
174.962
5.002.700
var%
9,25
-2,61
-26,52
1,32
comp%
42,16
54,94
2,20
100,00
var%
37,01
1,47
-20,21
9,76
comp%
32,77
63,69
3,50
100,00
A fronte di dinamiche così marcate, tuttavia, i dati relativi al complesso dei nuovi
rapporti di lavoro segnalano come i contratti a termine abbiano ancora un peso
determinante nei meccanismi di accesso al lavoro, specie nelle regioni centrosettentrionali, dove rappresentano oltre i due terzi delle nuove assunzioni. Da un punto di
vista analitico va dunque indagata la relazione dinamica e funzionale fra le due forme,
palesemente soggetta a forti differenziazioni territoriali, senza trascurare il ruolo
esercitato dalle cessazioni, che contribuiscono a moderare, talvolta sensibilmente,
l’evidenza relativa ai nuovi contratti, se singolarmente considerati.
Tav. 2 – Rapporti di lavoro attivati nei mesi di gennaio-novembre 2015 per area geografica
Area
a t. indeterminato
NORD-OVEST
451.526
NORD-EST
277.342
CENTRO
351.932
SUD
401.867
ISOLE
156.747
ITALIA
1.639.414
Fonte: elaborazioni RES su dati INPS
a termine
999.946
671.953
732.684
554.639
227.087
3.186.309
in apprendistato
in complesso
53.873
51.160
43.668
18.595
7.666
174.962
1.505.345
1.000.455
1.128.284
975.101
391.500
5.000.685
var% 2015/14
a t. indeterminato
in complesso
46,38
55,89
45,60
21,17
14,58
37,01
12,56
11,95
10,31
5,97
2,55
9,76
Come si evince dalla Tavola 3, infatti, a livello nazionale aumentano, anche se in misura
inferiore rispetto alla dinamica delle assunzioni, le cessazioni in complesso (+1,1%),
soprattutto per effetto delle cessazioni dei contratti a termine (+2,7%) e dei contratti a
tempo indeterminato (+1,9%); i contratti di apprendistato registrano invece un
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
significativo calo delle cessazioni (-7%). Il saldo complessivo tra assunzioni (oltre 5
milioni in Italia) e cessazioni (4,32 milioni) risulta dunque essere positivo nel 2015 (+680
mila) così come la sua variazione tendenziale rispetto allo stesso periodo del 2014
(+110%). Tale risultato è influenzato sia dalla migliore congiuntura economica sia da un
significativo effetto di ricomposizione interna del lavoro dovuto alla trasformazioni di
contratti di apprendistato e a termine in contratti a tutele crescenti (circa 96 mila nuove
assunzioni rientrano in questa categoria).
Rispetto al quadro nazionale, la Sicilia, come si è detto, si caratterizza per una dinamica
notevolmente più contenuta, sia per il complesso delle assunzioni (+1,3%, pari a 3.751
nuovi contratti) sia per i soli contratti a tempo indeterminato (+9,3% pari a 10.283 nuovi
contratti rapporti di lavoro). Un altro elemento di differenza rispetto alle dinamiche
nazionali si ha sul fronte delle cessazioni, che mostrano una diminuzione a livello
complessivo (-4,6%) e per tutte le tipologie di contratto, inclusi i contratti a tempo
indeterminato (-4,3%). Il saldo complessivo tra assunzioni (286 mila) e cessazioni (257
mila) a livello regionale risulta dunque anch’esso positivo (+29 mila), così come la
variazione tendenziale rispetto allo stesso periodo del 2014 (+127%) che grazie alle
minori cessazioni presenta una dinamica migliore rispetto al dato nazionale.
Tav. 3 - Variazioni assunzioni e cessazioni - Sicilia e Italia, gennaio-novembre 2015/14
Sicilia
Italia
a tempo
var. ass.
10.283
442.875
a tempo
indeterminato
indeterminato
var. %
9,3
37,0
var. ass.
-4.245
46.274
a termine
a termine
Assunzioni
Cessazioni
var. %
-2,6
1,5
var. ass.
-2.287
-44.304
in apprendistato
in apprendistato
var. %
-26,5
-20,2
complesso
var. ass.
3.751
444.845
complesso
assunzioni
cessazioni
var. %
1,3
9,8
var. ass.
var. %
var. ass.
var. %
var. ass.
var. %
var. ass.
var. %
Sicilia
-5.085
-4,3
-6.178
-4,3
-1.158
-16,3
-12.421
-4,6
Le cause di questa differenza sono in parte da attribuire alla diversa dinamica territoriale
delle trasformazioni dei rapporti di lavoro (Tav. 4). Se a livello nazionale si rileva una
significativa quota di nuovi contratti a tempo indeterminato frutto di una trasformazione
di precedenti contratti, con una media circa il 29% (oltre il 38% per il Nord), nell'Isola e
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
Italia
28.380
1,9
70.776
2,7
-11.013
-7,0
88.143
1,1
al Sud l'incidenza delle trasformazioni risulta essere significativamente inferiore e pari
rispettivamente al 12% e al 16%.
Tav. 4 - Trasformazioni e numero di contratti a tutele crescenti beneficiari di agevolazioni contributive
Gennaio - Novembre 2015
REGIONI
Totale assunzioni a
tempo
indeterminato
Piemonte
91.836
Valle d'Aosta
2.871
Liguria
33.513
Lombardia
323.306
Trentino Alto Adige
23.158
Veneto
119.679
Friuli-Venezia Giulia
24.436
Emilia-Romagna
110.069
Toscana
108.398
Umbria
18.902
Marche
34.242
Lazio
190.390
Abruzzo
40.285
Molise
8.377
Campania
188.626
Puglia
106.146
Basilicata
16.413
Calabria
42.020
Sicilia
121.435
Sardegna
35.312
Italia
1.639.414
Fonte: ns elaborazioni RES su dati INPS
Totale assunzioni a
tempo indet.
beneficiarie di
agevolazioni
contributive
Apprendisti
trasformati a
tempo
indeterminato
Totale
trasformazioni
52.969
1.678
18.537
144.974
12.725
64.777
15.030
60.858
50.724
11.693
20.535
114.304
21.529
5.067
107.481
61.621
9.781
25.736
66.499
22.718
889.236
7.340
222
2.498
16.125
1.621
11.585
1.524
8.579
6.524
1.840
3.104
8.226
1.259
125
2.628
2.911
319
970
2.639
811
80.850
37.827
1.038
12.620
108.355
10.594
51.677
10.571
47.656
32.722
7.141
14.373
49.029
8.729
1.235
24.545
19.960
2.643
5.874
15.043
7.377
469.009
Incidenza
Incidenza
agevolazioni sul trasformazioni sul
totale assunzioni a totale assunzioni a
tempo
tempo
indeterminato
indeterminato (val
(val %)
%)
57,68
58,45
55,31
44,84
54,95
54,13
61,51
55,29
46,79
61,86
59,97
60,04
53,44
60,49
56,98
58,05
59,59
61,25
54,76
64,34
54,24
Se al Centro-Nord il Jobs Act sembra aver determinato un’apprezzabile modifica interna
al mercato del lavoro favorendo una ricomposizione dei contratti di lavoro, al Sud questo
fenomeno risulta essere meno presente e questo spiega il minore dinamismo nelle
assunzioni con contratti stabili. La riforma ha inoltre depotenziato, sotto il profilo degli
incentivi, l'utilizzo del contratto di apprendistato, che dovrebbe costituire uno strumento
di politica attiva strategico soprattutto per i giovani. L’evidenza in questo senso è legata
sia al rilevante fenomeno delle trasformazioni di contratti di apprendistato in contratti a
tutele crescenti (in media pari al 5% delle assunzioni a tempo indeterminato e al 9% delle
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
41,19
36,15
37,66
33,51
45,75
43,18
43,26
43,30
30,19
37,78
41,97
25,75
21,67
14,74
13,01
18,80
16,10
13,98
12,39
20,89
28,61
assunzioni a tempo indeterminato beneficiarie dell’esonero contributivo4 connesso al
contratto a tutele crescenti), sia alla significativa riduzione delle assunzioni che ha
caratterizzato questa tipologia di contratto nel 2015.
Esoneri contributivi asimmetrici e ricomposizione dei contratti
Altro aspetto rilevante della riforma è che gli esoneri contributivi che hanno
accompagnato il Jobs Act hanno prodotto effetti asimmetrici sui territori. In particolare,
nel periodo Gennaio-Novembre 2015 il numero di lavoratori che ha beneficiato
dell'esonero contributivo risulta fortemente concentrato al Centro-Nord, beneficiario del
64% degli sgravi contributivi, a fronte del restante 36% andato al Sud (7,5% in Sicilia),
pur essendo in quest'area concentrato il 47% dei disoccupati (12% in Sicilia)5.
La riforma ha dunque iniziato a incidere, a livello nazionale, prevalentemente in termini
di ricomposizione dei contratti di lavoro, favorendo il nuovo contratto a tutele crescenti
rispetto all'apprendistato, al contratto a termine e al contratto a tempo indeterminato
precedente la riforma.
L’analisi dei dati ISTAT sulle forze lavoro evidenzia a livello nazionale una crescita
tendenziale dell’occupazione a dicembre 2015, con 109 mila i lavoratori in più rispetto
allo stesso mese dell’anno precedente (+0,5%) che si concentra nel lavoro dipendente
(+247 mila persone, +1,5%), in particolar modo in quello a tempo determinato (+4,9%,
pari a 113 mila persone). L’occupazione a tempo indeterminato cresce, con un contributo
4 Gli sgravi consistono in un’esenzione dal versamento del totale degli oneri contributivi a carico del datore di
lavoro (eccetto quelli verso l’INAIL) fino a uno sgravio annuo massimo di 8.060 euro e si applicano, per i primi
36 mesi di attività, a tutti i nuovi contratti a tempo indeterminato stipulati nel corso del 2015. Il pagamento dei
contributi va a carico della fiscalità generale e non comporta pertanto una riduzione delle coperture di welfare
per il lavoratore, pur non ricevendo questi alcun vantaggio in busta paga, dato che i contributi a suo carico non
sono stati ridotti.
5 Percentuale regionale sul numero complessivo di disoccupati in Italia.
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
dello 0,9% (+135 mila persone). A livello congiunturale nel mese di dicembre 2015 si
registra invece un calo dell’occupazione rispetto al mese precedente (-0,1%) determinato
dalla flessione del numero di lavoratori indipendenti (-1%), mentre aumentano gli
occupati dipendenti (+0,2%, 33 mila in più) in particolare quelli a tempo indeterminato
(+0,2%, pari a 31 mila persone).
Altro fenomeno emergente, che contrasta con una politica orientata alla stabilizzazione
dei rapporti di lavoro, riguarda la straordinaria crescita, nell'ultimo biennio, del lavoro
accessorio tramite l'utilizzo dei buoni lavoro, i c.d. voucher6. Questa tipologia di
contratto, che si configura come la forma più estrema di precarizzazione dei rapporti di
lavoro e presenta un alto profilo di rischio in termini di elusione/evasione, mostra un
incremento medio annuo nel biennio 2014-2015 del 70% e, a partire dal 2015, evidenzia
una maggiore crescita al Sud (+77% nel periodo gennaio-novembre 2015) e in Sicilia
(+97%) rispetto alla media nazionale (67,5%). Complessivamente i lavoratori interessati
da questa tipologia di contratto sono quasi raddoppiati nel 2014 rispetto al 2013 (circa un
milione di lavoratori, a fronte di circa 600 mila nell'anno precedente) e tende a crescere
ulteriormente anche nel 2015. Gli effetti in termini di maggiore occupazione, come rileva
l'ISTAT, sono ancora limitati e tenderebbero a indicare una crescita occupazionale
trainata dal contratto a tempo determinato. Questa dinamica, in parte, può essere un
effetto della liberalizzazione dei contratti a termine introdotta dal decreto-legge 20 marzo
2014, n. 34 (il c.d. Decreto Poletti), che ha reintrodotto la possibilità per i datori di lavoro
di stipulare contratti senza causale, nel limite di durata di trentasei mesi, superando la
precedente disciplina che limitava tale possibilità solo al primo rapporto di lavoro a
tempo determinato. Inoltre, la possibilità di prorogare un contratto di lavoro a termine in
corso di svolgimento è sempre ammessa, fino ad un massimo di 8 volte nei trentasei
mesi.
6 Le norme sull’utilizzo dei buoni lavoro per retribuire le prestazioni di lavoro di tipo accessorio, di cui agli
articoli 70-73 del decreto legislativo n. 276 del 2003, sono state novellate dalla legge n. 92 del 2012 di riforma
del mercato del lavoro (e successive modificazioni).
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
Una recente valutazione di impatto svolta da Prometeia7 evidenzia ulteriori rischi di
medio-lungo termine connessi all'attuazione della riforma, dopo un effetto positivo
transitorio soprattutto sul tasso di disoccupazione, riguardanti il possibile calo dei salari
medi e della quota dei redditi da lavoro dovuta alla riduzione del potere contrattuale dei
lavoratori. In questo senso la riforma del Jobs Act rischia di replicare i precedenti
interventi sul mercato del lavoro, che ne hanno determinato una maggiore segmentazione
(creando, in questo caso, una differenziazione in termini di tutele nell'ambito dei
lavoratori con contratto a tempo indeterminato) senza benefici strutturali per l'economia
nel suo complesso.
Considerazioni conclusive
Lo scenario decritto mostra che, nonostante le riforme e i disegni di sviluppo della rete
dei servizi per il lavoro, la relazione tra sforzo e risultato è ancora debole. Sotto il profilo
della stabilizzazione dei contratti di lavoro il quadro che emerge, per quanto positivo,
evidenzia come – soprattutto al Centro-Nord – l'incentivo offerto dalla decontribuzione
abbia determinato principalmente un effetto di ricomposizione dei contratti, finendo con
il favorire il contratto a tutele crescenti rispetto ad altre forme contrattuali, in primo luogo
i contratti di apprendistato e, in misura inferiore, i contratti a termine. Una concentrazione
territoriale degli incentivi che privilegiasse il Mezzogiorno8, associata a una loro
calibrazione in termini di intensità rispetto a specifiche categorie di soggetti, potrebbe
7 Cfr. Prometeia "Rapporto di previsione 2015", Capitolo 9 "Una valutazione degli effetti del Jobs Act con il
modello Dsge".
8 La legge di stabilità 2016 estende la misura di esonero contributivo previsto nel 2015 con una riduzione della
durata del beneficio (da 2 anni a 3 anni) e dell’intensità dello stesso (l’esonero contributivo è ridotto al 40% e
parimenti ridotto il tetto massimo del beneficio annuale su base annua), Infine, è prevista la possibilità
dell’estensione dell’esonero contributivo in favore dei datori di lavoro delle regioni del sud per l’anno 2017,
subordinandola alla ricognizione finalizzata a verificare lo stato di utilizzo delle risorse del Piano di Azione
coesione (PAC) non ancora oggetto di impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi
approvati.
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
rendere maggiormente perequativa la politica e massimizzarne i risultati in termini di
creazione di nuovi posti di lavoro.
Anche sotto il profilo della capacità di ridurre il lavoro precario, i segnali che emergono
dalla crescita sostenuta del lavoro accessorio costituiscono un potenziale elemento di
criticità nel disegno complessivo della riforma. Inoltre, l’introduzione del contratto a
tempo indeterminato a tutele crescenti ha evidentemente penalizzato il contratto di
apprendistato, che doveva essere lo strumento adeguato a promuovere un sistema duale di
formazione e lavoro per le fasce più giovani. In questo ambito il legislatore è
recentemente intervenuto con il decreto legislativo 15 giugno 2015 n. 81 “Disciplina
organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni”,
agganciando il contratto di apprendistato alle disposizioni in materia di licenziamenti
previste per il contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti.
A un anno dal suo avvio, la riforma offre dunque un quadro caratterizzato da luci e
ombre, le prime sono di fatto riconducibili a una significativa crescita delle assunzioni a
tempo indeterminato (soprattutto al Nord) rispetto alle altre forme contrattuali, le seconde
al Sud per una minore debolezza degli effetti della riforma proprio nell’area in cui
l’urgenza di un’ inversione di tendenza era più forte. Appare dunque evidente come gli
effetti del Jobs Act, basati essenzialmente su un’ingegneria dei contratti di lavoro e su
esoneri contributivi, siano difficilmente in grado di rappresentare, in un contesto di
debole e frammentaria ripresa dell’economia, l’atteso elemento di svolta e una decisiva
leva di cambiamento, in assenza di vere e proprie politiche di sviluppo.
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016
Riferimenti bibliografici
Fondazione RES (2015b), Focus. L’impatto della crisi e gli effetti attesi del Jobs Act,
Congiuntura RES n. 2/2015
Fondazione RES (2016), Focus. Precariato e politiche attive e di stabilizzazione in
Sicilia, Congiuntura RES n. 1/2016
INPS Osservatorio sul precariato, Report mensile Gennaio-Novembre 2015
Prometeia, Rapporto di previsione, Ottobre 2015
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Indagine sui Servizi per l’Impiego 2013.
Rapporto di monitoraggio
StrumentiRES - Rivista online della Fondazione RES
Anno VIII - n° 1 - Marzo 2016