corte suprema di cassazione

CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO
Relazione per le sezioni Unite su questione di massima di particolare importanza n. Reg. Gen.
9608/2011 - (Rif. foglietto n. 101)
Rel. n. 100
Roma, 10 maggio 2012
Oggetto: COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA – STRANIERO
(CONDIZIONE) - Minore straniero affidato in kafalah a cittadino italiano –
Domanda di ricongiungimento familiare del cittadino italiano – Disciplina
applicabile.
ORDINE E SICUREZZA PUBBLICA – STRANIERI – Minore straniero
affidato in kafalah a cittadino italiano – Domanda di ricongiungimento
familiare del cittadino italiano – Disciplina applicabile.
ADOZIONE – ADOZIONE INTERNAZIONALE - Minore straniero
affidato in kafalah a cittadino italiano – Domanda di ricongiungimento
familiare del cittadino italiano – Disciplina applicabile.
Esistenza e limiti del diritto al ricongiungimento familiare del cittadino
italiano nei confronti di minore straniero ad esso affidato in kafalah.
SOMMARIO
1. Kafalah: nozione
1.1 Il riconoscimento della kafalah nelle Convenzioni internazionali e la
compatibilità dell’istituto con l’ordine pubblico internazionale.
2. Il quadro normativo interno.
2.1 Ricongiungimento familiare per mezzo di kafalah con cittadino di paese
terzo (T.U. 286 del 1998 così come modificato dal d.lgs. n. 5 del 2007).
2.2 Ricongiungimento familiare per mezzo di kafalah da parte di cittadino
italiano o di paese membro dell’Unione Europea (d.lgs. n. 30 del 2007).
2.3 Il riconoscimento interno del provvedimento di kafalah secondo il diritto
internazionale privato e la l. n. 184 del 1983 sull’adozione.
2.3.1 La sentenza n. 19450 del 2011.
3. Kafalah e ricongiungimento familiare nella giurisprudenza di legittimità.
3.1 Richiedente cittadino di paese terzo.
3.2 Richiedente cittadino italiano: la diversità di soluzioni al vaglio della
dottrina – Profili di discriminazione ingiustificata nella soluzione negativa.
4. Considerazioni conclusive - Rinvio.
1. Kafalah: nozione
La kafalah è un istituto di diritto islamico volto a garantire protezione ed assistenza
ai minori che versino in condizioni di abbandono o privazione di mezzi.
A differenza che nei sistemi giuridici eurocentrici, la maggior parte degli
ordinamenti che fanno riferimento alla tradizione islamica non contempla (ed anzi
vieta) l’adozione dei minori 1 perché ritengono che il rapporto di filiazione debba
essere rigidamente ancorato alla generazione biologica, in quanto la famiglia è di
origine divina e la filiazione è espressione della volontà di Dio. La persona umana non
dispone della facoltà di costituire artificialmente questo rapporto.
Inoltre, il vincolo filiale può sorgere e svilupparsi esclusivamente nell’ambito di un
rapporto lecito tra i genitori. Il diritto islamico non conosce, di conseguenza, neanche
il concetto di filiazione illegittima e ciò determina l’assenza di istituti diretti a regolare
tale fenomeno.
Il governo dei rapporti di filiazione non naturale costituisce di conseguenza un
terreno di confronto quanto mai fertile con gli istituti estranei alla nostra tradizione
giuridica di diritto familiare occidentale. L’intensità dei rapporti giuridici con i cittadini
di paesi mediorientali come il Marocco, nei quali è diffusa l’utilizzazione della kafalah,
ha dato luogo ad una vasta riflessione sulla compatibilità dello strumento giuridico in
questione con il nostro sistema interno di protezione dei minori nonché con il diritto
al ricongiungimento familiare con il minore straniero, garantito, in linea generale, alle
condizioni previste dalla legge, sia al cittadino di un paese terzo che al cittadino
italiano o di un paese membro dell’Unione europea.
Il riconoscimento giuridico dell’istituto della kafalah nel diritto islamico positivo
trova ispirazione nel principio coranico in base al quale ogni buon mussulmano è
tenuto ad aiutare i bisognosi ed in particolare gli orfani. Per mezzo della kafalah due
coniugi (ma l’applicazione dell’istituto può essere anche monogenitoriale), sulla base di
una dichiarazione solenne da rendersi davanti ad un giudice (od un notaio), si
impegnano a provvedere alle esigenze di vita di un makful (minore abbandonato). In
base alla kafalah il minore non entrerà a far parte giuridicamente della famiglia che lo
accoglie e non acquisirà il nome del kafil, né acquisirà diritti ereditari (salvo il caso in
1
Con l’eccezione di Tunisia, Somalia ed Indonesia che ammettono l’adozione, vedi nota n. 6 in Venchiarutti, 2010.
2
cui non sia il kafil, mediante una dichiarazione testamentaria, ad inserire il mafkul nel
proprio testamento, equiparandolo ad uno dei suoi eredi).
In linea generale, le norme di diritto islamico prevedono da un lato la previa
dichiarazione d’abbandono del minore e dall’altro l’accertamento dell’idoneità
dell’aspirante kafil, al quale è tendenzialmente richiesta la maggiore età, l’appartenenza
alla religione islamica e la capacità di far fronte alle responsabilità che derivano
dall’impegno di protezione assunto. La kafalah è revocabile e termina in ogni caso con
il raggiungimento della maggiore età (Venchiarutti, 2010, 1629, all. 1 dottrina).
E’ molto diffusa nei paesi islamici anche la kafalah consensuale, che si realizza
mediante un accordo tra famiglia d’origine e quella d’accoglienza siglato davanti ad un
giudice od un notaio. Secondo la legge marocchina (art. 2 legge del Regno del
Marocco n. 15.01 relativa alla “kafalah di minori abbandonati” promulgata con dahir n.
1-02-172 del 136/2002, in Long, 2010, 836) il kafil deve “prendersi carico della
protezione, dell’educazione e del mantenimento di un minore abbandonato nello
stesso modo in cui lo farebbe un genitore con il proprio figlio”. Con questa nuova
legge il Marocco ha avvicinato la kafalah agli strumenti di tutela di matrice occidentale.
Il kafil viene designato con provvedimento giudiziale tutore del minore e la kafalah
viene annotata nell’atto di nascita del minore. Nella kafalah consensuale,
l’omologazione giudiziale è facoltativa e può essere richiesta successivamente al
sorgere del vincolo. La legge del Marocco limita l’accesso alle coppie sposate da tre
anni, di religione mussulmana, socialmente e moralmente idonee. Per le coppie
straniere viene richiesta la prova della confessione islamica. Una commissione
amministrativa procede ad una duplice inchiesta sugli aspiranti affidatari. Se l’inchiesta
è favorevole, il governatore della Prefettura (wali) acconsente alla kafalah sulla quale
vigila il giudice per i minori. Il fatto che dalla kafalah non derivi alcun rapporto di
filiazione spiega perché la pubblica autorità competente per la tutela dei minori
mantenga un diritto dovere di vigilanza sull’andamento dell’inserimento del minore
nel nucleo familiare. La stessa ratio giustifica la previsione per cui l’autorizzazione
all’espatrio spetti al console del Marocco competente per l’area dove il minore e la
famiglia affidataria risiedono.
Dalla generalissima descrizione dell’istituto emergono le seguenti caratteristiche
distintive:
- l’incompatibilità con gli istituti come l’adozione che determinano la costituzione
di un rapporto di filiazione sostitutivo ed alternativo a quello biologico od a quello
fondato sullo stato coniugale;
- l’assunzione da parte del kafil di un complesso di poteri doveri coincidenti con
quelli del tutore ma non del titolare della potestà genitoriale in quanto non
caratterizzati dalla legale rappresentanza del minore;
- l’assunzione di obblighi educativi, di cura e di mantenimento corrispondenti a
quelli che l’art. 5 della l. n. 184 del 1983 (così come modificata dalla l. n. 149 del 2001)
pone a carico dell’affidatario nell’affido di cui al precedente art. 2;
- la natura temporanea, ancorché stabile e continuativa del vincolo di kafalah.
3
Sempre alla luce della definizione dell’istituto possono essere tracciate in via di
prima approssimazione le differenze più rilevanti con i nostri istituti di protezione
minorile e gli elementi di assimilazione tra i due istituti:
- adozione legittimante: in comune con la kafalah può (ma non è una condizione
indefettibile) avere la condizione di abbandono del minore, ma deve escludersi ogni
altra contiguità relativa al regime giuridico ed agli effetti conseguenti ai due istituti.
Con il provvedimento di adozione sorge un nuovo rapporto di filiazione che si
sostituisce definitivamente a quello biologico e cessa ogni vincolo di parentela con la
famiglia di origine. Nella kafalah si conserva il vincolo di filiazione con i genitori
biologici e la parentela con la famiglia d’origine. Il mafkul può aggiungere il nome
dell’affidatario ma non si tratta di una misura necessaria.
- Affidamento preadottivo. Si tratta di una condizione endoprocedimentale non di
per sé idonea all’acquisto della titolarità di una posizione giuridica stabile o definitiva.
In quanto finalizzata all’adozione legittimante e di natura intrinsecamente variabile
non può porsi in comparazione con la kafalah.
- Adozione non legittimante (art. 44 l. n. 184 del 1983). La correlazione può porsi
solo con le lettere a) e d) della norma. La lettera a) riguarda l’ipotesi dell’adozione
richiesta da persone unite al minore da vincolo di parentela fino al sesto grado o da
preesistente rapporto stabile o duraturo, quando il minore sia orfano di padre e di
madre. La lettera d) riguarda l’ipotesi in cui sia stata constatata l’impossibilità
dell’affidamento preadottivo, perché difetti lo stato di abbandono. (Sul rapporto tra
istituti adottivi e kafalah, Pizzolante, 2007, sp. 952-953 all. 3; Orlandi, 2005, 635, all.
4).
In questa tipologia di adozione gradata, l’adottato non perde i vincoli di parentela
con la famiglia di origine e può conservare il proprio nome e cognome, pur
acquistando i diritti ereditari. Nell’ipotesi di cui alla lettera d) è necessario il consenso
dei genitori dell’adottando. E’ necessario anche il consenso di quest’ultimo ove abbia
compiuto quattordici anni. Possono evidenziarsi elementi di contiguità con la kafalah,
riguardanti la relazione con la famiglia d’origine che non è esclusa da nessuno dei due
istituti, l’attribuzione della facoltà di adottare anche ai parenti, la prefigurazione di un
complesso di poteri ed obblighi in capo all’adottante sostanzialmente coincidenti con
la tutela, dal momento che l’amministrazione dei beni deve avvenire sotto la vigilanza
periodica del giudice tutelare. Le differenze più incisive riguardano la titolarità di diritti
ereditari e la non temporaneità dell’istituto.
- Affidamento eterofamiliare (artt. 2 - 5 l. n. 184 del 1983). L’istituto si prefigge di
proteggere il minore che si trovi in una condizione di privazione temporanea
dell’ambiente familiare. Non determina alcun vincolo di filiazione né diritti ereditari.
Impone l’obbligo di mantenimento, di cura e di educazione ed istruzione tenendo
conto delle indicazioni dei genitori. L’affidatario esercita i poteri connessi con la
potestà parentale in relazione agli ordinari rapporti con la istituzione scolastica e con
le autorità sanitarie. Non determina acquisto del nome. Ha in comune con la kafalah la
ratio solidaristica e la non definitività oltre che il contenuto degli obblighi verso il
minore. Con riferimento alla kafalah consensuale e in tutte le ipotesi in cui i minori
non siano orfani, ha in comune l’assenso dei genitori biologici e la possibile non
4
esclusione di tali figure parentali ed affettive dalla vita del minore. Non si ravvisa,
pertanto, un profilo di assoluta incompatibilità tra i due istituti. La differenza
riguardante la stabilità temporale della kafalah, la quale conserva la sua efficacia fino
alla maggiore età del minore, rispetto alla temporaneità dell’affido, caratterizzato
dall’obiettivo di reintegro del minore nella propria famiglia d’origine, una volta cessata
la causa di temporanea privazione di un ambiente familiare idoneo, incontra il
temperamento della prorogabilità, con provvedimento del Tribunale dei minori
dell’istituto interno (art. 4, quarto comma, l. n. 184 del 1983).
1.1 Il riconoscimento della kafalah nelle Convenzioni internazionali e la
compatibilità dell’istituto con l’ordine pubblico internazionale.
La kafalah è un istituto di protezione del minore espressamente riconosciuto dalla
Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989. Nell’art. 20, dopo aver
stabilito al par. 1 che il fanciullo privo di famiglia o in condizione tale da dover essere
allontanato dalla famiglia ha diritto a protezione, al par. 3, si prevede che tale protezione
sostitutiva può in particolare concretizzarsi tra l’altro per mezzo di sistemazione in famiglia, della
kafalah di diritto islamico, dell’adozione (…) Nel ricercare soluzioni, si terrà debitamente conto
della opportunità di una continuità nell’educazione del fanciullo, nonché delle sue origine etniche,
religiose, culturali e linguistiche. L’indicazione della Convenzione, come non ha mancato di
sottolineare la dottrina (Clerici, 2009, 207, all. 5), è di indubbio rilievo, perché indica il
criterio di selezione delle misure di protezione dei minori alla luce delle esigenze e
degli obiettivi indicati.
Nella Convenzione dell’Aja del 19 ottobre 1996 sulla competenza giurisdizionale,
il riconoscimento, l’esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità
genitoriale e di misure di protezione di minore, la kafalah viene assimilata alle misure
di protezione dei minori (art. 3 lettera e)2. La decisione di far rientrare la kafalah
nell’ambito della Convenzione si deve proprio al Marocco che, non a caso, ha firmato
il testo della Convenzione il giorno stesso della sua adozione (Campiglio, 2007, 44, all.
6). In verità la delegazione marocchina già davanti alla Commissione speciale relativa
all’attuazione della Convenzione del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e la
cooperazione in materia di adozione internazionale aveva richiesto di elaborare un
Protocollo addizionale a tale Convenzione allo scopo di estenderne l’applicazione a
“la prise en charge d’un enfant sus form d’adoption n’entrainant pas la rupture du lien préexistant de
filiation entre l’enfant et ses parents d’origine” ma tale richiesta era rimasta inevasa per poi
essere accolta nella successiva Convenzione, destinata a regolare le garanzie
procedurali relative a tali misure di protezione dei minori.
L’Italia ancorché firmataria della Convenzione, non ha ancora provveduto a
ratificarla. La solida inclusione della kafalah nel sistema costituzionale internazionale,
di tutela dei diritti fondamentali di natura sostanziale e processuale dei minori,
costituisce secondo autorevoli opinioni dottrinarie (Clerici, Campiglio, Pizzolante,
2
La Convenzione include espressamente nel proprio ambito di applicazione “il collocamento del minore in una
famiglia affidataria o in un istituto, ovvero il suo affidamento in kafalah o con un istituto analogo”. Nel testo
originale della Convenzione “recueil legal par kafalah ou par une institution analogue”.
5
Long, cit. e Morozzo della Rocca, 2012,3, all. 7) un indice di compatibilità all’ordine
pubblico internazionale dell’istituto. “La vigenza attuale o futura di questi due atti
internazionali vale dunque ad imporre anche allo Stato italiano l’obbligo di riconoscere efficacia a tale
istituto e di escluderne, contestualmente la contrarietà con l’ordine pubblico, ma, altresì l’obbligo di
non manipolarne natura ed effetti”. (Clerici, 2009, 208). Il riconoscimento o l’assimilabilità
della kafalah agli istituti interni rivolti alla protezione del minore deve avvenire
attraverso il richiamo ad interessi di carattere generale “primo fra tutti la condizione del
minore e la necessità di dar protezione all’infanzia abbandonata” (Venchiarutti, 2010, 1631,
cit.), così come indicato dai testi normativi condivisi a livello internazionale ma deve
essere evitata l’elusione della disciplina normativa sull’immigrazione od i vincoli
inderogabili in tema di adozione.
Della prima delle due esigenze si è fatta carico la Convenzione dell’Aja sulla
responsabilità genitoriale e la protezione dei minori, laddove, nel riconoscere la kafalah
tra gli istituti di protezione dei minori, ha stabilito all’art. 33 che qualora venga assunta
in uno Stato contraente una misura di riconoscimento legale della kafalah in un altro
Stato contraente è necessario il preventivo accordo delle Autorità centrali (e non solo
la consultazione) proprio al fine d’introdurre una forma di controllo sull’immigrazione
dei minori islamici in Europa. Con le indicate cautele, valutabili agevolmente dal
giudice domestico, la natura e la finalità dell’istituto dovrebbero dar luogo ad un
atteggiamento inclusivo e non respingente della kafalah nei singoli ordinamenti interni,
tenuto conto dell’appartenenza ai diritti umani (di rilievo costituzionale internazionale)
del diritto del minore a non crescere in una condizione di privazione. Tale diritto,
attualmente, nel sistema costituzionale dell’Unione Europea, il cui grado di
vincolatività quanto meno interpretativa, si è notevolmente incrementato con la
ratifica del Trattato di Lisbona, trova espresso riconoscimento nell’art. 24 della Carta
dei diritti fondamentali dell’Unione Europea nel quale viene stabilito al primo comma
che “i bambini hanno diritto alla protezione e alle cure necessarie per il loro benessere” e nel
secondo che “In tutti gli atti relativi ai bambini, siano essi compiuti da autorità pubbliche o da
istituzioni private, l’interesse superiore del bambino deve essere considerato preminente”. Il
parametro della Convenzione ONU di New York diventa dunque ancora più
stringente per le autorità giurisdizionali interne.
2. Il quadro normativo interno.
Alla luce della giurisprudenza di merito e di legittimità (cui verranno dedicate
apposite sessioni della presente relazione) che si è occupata della compatibilità della
kafalah nel nostro sistema normativo interno, possono essere individuati due ambiti,
contigui ma non totalmente sovrapponibili:
a) l’allegazione del vincolo di kafalah con il minore straniero al fine di ottenere il
diritto al ricongiungimento familiare da parte di cittadino di un paese terzo o del
cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione Europea;
b) la richiesta di riconoscimento del vincolo di kafalah derivante da un titolo
giudiziale estero azionata da cittadini italiani o stranieri al fine di far valere
direttamente tale vincolo all’interno del nostro ordinamento.
6
Il primo dei due ambiti riguarda direttamente l’oggetto della presente indagine ed
è stato frutto di attenta riflessione e di una variegazione di soluzioni da parte della
giurisprudenza più recente. Il primo invece ha occupato prevalentemente le prime
pronunce del Tribunale per i minorenni e della Corte di Cassazione sul tema, salvo
essere ripreso dalla recentissima pronuncia di legittimità (19450/2011 All. 9).
Occorre una premessa. L’esame del quesito normativo interno non può non
essere preceduto dai riferimenti costituzionali al diritto all’unità familiare. Oltre all’art.
30 della Costituzione, integrano tale prospettiva costituzionale l’art. 8 della
Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e l’art. 7 della Carta dei diritti dell’Unione
europea, oltre che la giurisprudenza delle Corti europee sull’attuazione di tale diritto3.
2.1 Ricongiungimento familiare per mezzo di kafalah con cittadino di
paese terzo (T.U. 286 del 1998 così come modificato dal d.lgs. n. 5 del 2007).
Per quanto riguarda il diritto al ricongiungimento familiare, il quadro normativo di
riferimento, da collocarsi all’interno delle garanzie costituzionali internazionali ed
europee sopra indicate, per quanto riguarda la richiesta azionata dal cittadino di un
paese terzo è piuttosto lineare perché si desume dalla sessione del d.lgs. n. 286 del
1998, dedicato al diritto all’unità familiare (artt. 28-33).
In particolare, devono essere considerati l’art. 28 ultimo comma: “in tutti i
procedimenti amministrativi e giurisdizionali finalizzati a dare attuazione al diritto all’unità
familiare e riguardanti i minori, deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il
superiore interesse del fanciullo, conformemente a quanto previsto dall’art. 3, comma 1 della
Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi della
legge 27 maggio 1991, n. 176” e l’art. 29 secondo comma “ai fini del ricongiungimento si
considerano minori i figli di età inferiore a diciotto anni al momento della presentazione dell’istanza
di ricongiungimento. I minori adottati o affidati o sottoposti a tutela sono equiparati ai figli”. La
norma costituisce un riferimento cruciale per la presente indagine perché contiene la
completa indicazione delle relazioni qualificanti ai fini del conseguimento del diritto al
ricongiungimento familiare, prevedendo tra di esse sia i minori sottoposti a tutela sia i
minori affidati.
Queste ultime due categorie vengono tenute distinte dalla adozione, con piena
consapevolezza della diversità degli istituti derivante dal grado via via meno intenso di
allontanamento dalla famiglia di origine. Dalla recisione definitiva di tale legame cui
consegue la completa sostituzione della famiglia adottiva a quella biologica si passa
con l’affidamento alla conservazione, in diverse forme e con diversa intensità, del
rapporto di parentela, del nome e del riferimento affettivo e culturale con il nucleo
originario. Il legislatore ai fini di dare concretezza al diritto del minore all’unità
familiare ha adottato una formula inclusiva delle relazioni significative, stabili e
fondate su una durevole, ancorché non necessariamente definitiva, assunzione della
responsabilità materiale ed educativa del minore da parte dell’affidatario. Questa
3
Per un’ampia disamina della giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di diritto alla coesione familiare,
Adinolfi, Il diritto alla vita familiare nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in Riv. Dir.
Intern., 2011, 01, 5 all. 8.
7
opzione ha un’ispirazione non assimilazionista in quanto consente d’integrare nel
nostro sistema, ai fini della tutela del diritto all’unità familiare dei cittadini di paesi
terzi, modelli relazionali riguardanti i minori anche non del tutto omologhi ai nostri
interni. Questi ultimi costituiscono comunque dei modelli di compatibilità degli istituti
stranieri relativi alla protezione dei minori ma, come evidenziato dalla dottrina
(Morozzo della Rocca, 2011, 847 es. all. 9), si tratta di modelli di carattere generale e
non di dettaglio, non essendo altrimenti mai configurabile l’adozione di istituti esteri
nel nostro ordinamento. Devono essere selezionate le caratteristiche tipiche di ciascun
modello, costituite nell’adozione, dallo scioglimento di ogni vincolo rispetto alla
famiglia d’origine e l’ingresso definitivo anche ai fini ereditari nella famiglia adottiva;
nell’affidamento, dalla temporaneità e dalla conservazione del legame con il nucleo
originario realizzato attraverso la possibilità di modulare la titolarità e l’esercizio della
potestà e gli obblighi di mantenimento ed educativi, nelle adozioni non legittimanti,
dal l’esigenza di dare attuazione ad una relazione stabile e definitiva che non può dar
luogo normativamente ad un’adozione legittimante. Per quanto riguarda le diversità di
regime occorrerà valutarne la coincidenza con l’interesse del minore ricongiungibile e,
con il rigore necessario, l’eventuale carattere elusivo delle norme imperative
sull’adozione e sull’immigrazione. Il processo valutativo non dovrà essere
autocentrico od eurocentrico (Clerici e Venchiarutti, cit.) ma, al contrario, secondo la
dottrina, piuttosto teso all’inclusione piuttosto che all’esclusione, salvo un efficace
controllo sull’intento di manipolare natura ed effetti degli istituti.
2.2 Ricongiungimento familiare per mezzo di kafalah da parte di cittadino
italiano o di paese membro dell’Unione Europea (d.lgs. n. 30 del 2007).
Il quadro normativo interno si complica e si amplia nel senso che occorre, in
primo luogo, verificare l’applicabilità del d.lgs. n. 30 del 2007, di attuazione della
Direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari
alla circolazione nel territorio degli Stati membri. Nonostante la Direttiva non
disciplini il ricongiungimento dei familiari della persona che ha la cittadinanza dello
Stato in cui risiede, perché l’elemento della circolazione è essenziale per l’applicazione
della Direttiva stessa, alcuni Stati membri, tra i quali l’Italia, hanno colmato tale lacuna
stabilendo, nella legislazione nazionale di recepimento, l’estensione del regime
giuridico della direttiva ai familiari del cittadino ivi residente, i quali, di conseguenza,
vengono a godere del regime giuridico della normazione di derivazione europea. Nel
nostro ordinamento, in particolare, l’art. 23 del d.lgs. n. 30 del 2007 stabilisce che “le
disposizioni del presente decreto legislativo, se più favorevoli, si applicano ai familiari di cittadini
italiani non aventi la cittadinanza italiana”. La scelta effettuata non incontra ostacoli nella
giurisprudenza della Corte di Giustizia secondo cui nonostante il diritto comunitario
regoli solo le fattispecie che rientrano nel suo campo di applicazione, ciò non osta a
che il giudice nazionale controlli la compatibilità con la propria Costituzione di una
norma interna che sfavorisca i propri cittadini rispetto ai cittadini di altri Stati membri,
qualora i detti cittadini si trovino in una situazione priva di qualsiasi connessione con
quelle contemplate dal diritto comunitario.
8
Questa operazione nella specie è stata svolta dal legislatore nazionale che
attraverso il suo intervento ha escluso il rischio di un contrasto con la Costituzione
(Lang, 2011, 57, all. 10) ma il principio enunciato dai giudici di Lussemburgo4 è di
estremo rilievo nella presente indagine in quanto uno dei profili da affrontare nelle
sessioni che seguono è proprio la compatibilità costituzionale di una disciplina
normativa (o di una delle sue interpretazioni) che produca un’evidente disparità di
trattamento tra cittadini di stati terzi e cittadini italiani nell’esercizio di un diritto
identico, non fungibile per questi ultimi attraverso l’adozione del minore che ha
presupposti, finalità ed effetti radicalmente diversi.
Occorre, pertanto, individuare quali siano le “altre disposizioni” che secondo la
stessa dizione dell’art. 23 possano concorrere a regolare il diritto al ricongiungimento
familiare, dal momento che è la stessa norma da ultima citata a evidenziare la non
autosufficienza del sistema disegnato dalla Direttiva europea e dal d.lgs. n. 30 del
2007. L’ulteriore parametro normativo proviene dal d.lgs. n. 286 del 1998 ed, in
particolare, dal complesso sistematico di norme già individuato come regolatore del
diritto all’unità familiare. Ne è una prova incontrovertibile l’art. 28 secondo comma
che afferma: “ai familiari stranieri di cittadini italiani o di uno Stato membro dell’Unione
Europea continuano ad applicarsi le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 30
dicembre 1965 n. 1656, fatte salve quelle più favorevoli del presente testo unico o del regolamento di
attuazione”. Dalla norma emergono due indicazioni: il d.lgs. n. 30 del 2007 non è
l’unica fonte regolativa del diritto al ricongiungimento familiare dei cittadini italiani
residenti in Italia, in quanto rinvia, nel citato art. 23, all’operatività di una clausola di
salvezza costituita dalla applicabilità se più favorevole, del d.lgs. n. 286 del 1998. Tale
ultima disciplina viene ad avere, alla luce del coordinamento tra l’art. 23 e l’art. 28
secondo comma del T.U. n. 286 del 1998 (anch’esso contenente, per la stessa tipologia
di destinatari, una clausola di rinvio “interna” perché rivolta all’applicabilità del T.U.
ove più favorevole) la duplice funzione da un lato, d’integrazione, della disciplina
speciale, ove quest’ultima sia meno favorevole e dall’altro di garanzia del contenuto
minimo, del diritto al ricongiungimento familiare esercitato dal cittadino italiano o
dell’Unione europea residente in Italia.
Il quadro di riferimento generale costituito dal diritto all’unità familiare, così come
disciplinato nel T.U. sull’immigrazione non può, pertanto, essere ignorato in sede di
esame di istituti come la kafalah destinati alla protezione dei minori abbandonati o
privi di un ambiente idoneo in cui crescere, tenuto conto che la garanzia costituzionale
della preminenza dell’interesse del minore impone una ricerca della normativa più
favorevole certamente ispirata da questa ratio ed esige una valutazione delle
compatibilità tra istituti diversi costituzionalmente orientata, secondo la tecnica
ermeneutica adottata dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 7472 del 2008 (rv.
602591 all. 5) riferita però al diritto al ricongiungimento familiare di cittadini di paesi
terzi.
L’art. 28, secondo comma, d.lgs. n. 286 del 1998 rinvia, però, per i cittadini italiani
o di un paese UE ma residenti in Italia, come fonte diretta di regolamentazione del
4
Sentenza 16/6/94, causa C – 132/93, Steen in Raccolta pagg. 1-2715.
9
diritto al ricongiungimento familiare, al d.p.r. n. 1656 del 1965. Attualmente questo
testo di legge, recante il titolo di “norme sulla circolazione e il soggiorno dei cittadini
degli Stati membri della C.E.E.” risulta definitivamente abrogato dall’art. 25, comma
secondo del d.lgs. n. 30 del 2007 così come il precedente d.p.r. n. 54 del 2002 che ne
aveva modificato la disciplina in precedenza.
In conclusione, il decreto legislativo n. 30 del 2007 disciplina il diritto al
ricongiungimento dei familiari dei cittadini italiani (e dei paesi membri dell’UE)
residenti in Italia, sia per effetto dell’art. 23 sopracitato, sia per effetto dell’art. 28
secondo comma del d.lgs. n. 286 del 1998 (che non ha subito modifiche od
abrogazioni), salva però sempre la clausola di salvaguardia dell’applicabilità residuale
del d.lgs. n. 286 del 1998 ove più favorevole. Peraltro la legislazione italiana è coerente
con il Considerando n. 29 della Direttiva 2004/38/CE, il quale afferma “la presente
Direttiva non dovrebbe ostacolare l’applicazione delle norme nazionali più favorevoli” e con l’art. 3
par. 55.
Ne consegue che al fine di individuare la disciplina giuridica nel dettaglio ed in
particolare la nozione di “familiare” enucleabile dal complesso sistema descritto
occorre prendere le mosse dalla legge speciale.
L’art. 2 del d.lgs. n. 30 del 2007 che contiene la definizione di “familiare”
riproducendo esattamente la lettera della Direttiva, al n. 3 della lettera b) indica tra i
familiari i discendenti diretti di età inferiore ai 21 anni, escludendo quindi i minori
affidati in quanto non riconducibili alla nozione di discendente diretto riguardante
soltanto i figli legittimi, naturali, adottivi in senso stretto 6. Ne rimane escluso il minore
“affidato” e conseguentemente quello legato da vincolo di kafalah, trattandosi di un
istituto che non crea legami di discendenza diretta con la famiglia del kafil, per
espresso divieto coranico. Questa definizione restrittiva della discendenza può essere
ampliata dal secondo comma dell’art. 29 del d.lgs. n. 286 del 1998 che equipara ai figli,
ai fini del ricongiungimento familiare, i minori adottati ed “affidati” o sottoposti a
tutela, in quanto disposizione più favorevole al minore (Lang 2011, ult cit., Clerici, ult.
cit.).
Peraltro un’autorevole dottrina (Morozzo della Rocca, 2011, cit.) ha prospettato
un’opzione interpretativa estensiva dello stesso art. 2 del d.lgs. n. 30 del 2007. Pur
ritenendo che l’art. 2 della Direttiva contenga un’elencazione tassativa dei familiari,
viene posto in dubbio che la tassatività debba necessariamente condurre ad una
interpretazione letterale soprattutto alla luce delle indicazioni contenute nella
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio denominata
“Guida agli aspetti di difficile trasposizione e applicazione della direttiva 2004/38/CE
relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare
5
Secondo il quale la direttiva non priva gli stati membri della facoltà di adottare o mantenere in vigore disposizioni
più favorevoli.
6
La possibilità di ricostruire una nozione di famiglia propria del diritto dell’Unione europea è compito arduo. Per
questa ragione viene lasciata agli Stati un certo margine di discrezionalità, come testimonia l’art. 3 della Direttiva
2004/38/CE. Peraltro la Commissione nella relazione di accompagnamento aveva espressamente previsto la facoltà
per gli Stati di decidere circa l’inclusione dei minori in affidamento nel novero dei familiari. Per una nozione estesa
di familiare si veda il Reg. 883/2004/CE in tema di sicurezza sociale su cui vedi nota 37 Lang, 2011, 64.
10
liberamente all’interno del territorio degli Stati membri”7. In tale atto si afferma “la
nozione di parenti diretti in linea discendente o ascendente si estende alle relazioni adottive o ai minori
posti sotto la custodia di un tutore legale permanente. I bambini in affidamento e i genitori affidatari
con custodia temporanea possono godere dei diritti conferiti dalla direttiva in funzione della solidità
del legame instaurato nel caso particolare”. Anche se la Commissione non è depositaria del
potere d’interpretazione autentica delle norme europee, atteso che tale compito spetta
alla Corte di Giustizia in via esclusiva, essa è tuttavia l’istituzione che studia, redige e
propone al legislatore europeo le direttive che verranno approvate ed è inoltre
deputata al monitoraggio e controllo della esatta esecuzione delle medesime. Alla luce
delle indicazioni da tale organo fornite, anche i minori affidati, quando il legame in
concreto esaminato sia solido, possono essere equiparati ai discendenti. Piuttosto,
l’attenzione rivolta al caso particolare sembra condurre all’applicazione estensiva del
successivo art. 3 che, proprio alla possibilità di estendere l’applicazione della direttiva
anche a vincoli di tipo diverso da quelli contenuti nel precedente art. 2 si riferisce.
Anche questa norma è stata sostanzialmente riprodotta quasi testualmente dalla
Direttiva mentre, come è stato sottolineato in dottrina (Morozzo della Rocca, 2011,
850 all. 9) a livello attuativo sarebbe stata necessaria una puntualizzazione dei casi in
cui ricorrendo le condizioni della convivenza a carico del familiare poteva essere
riconosciuto il diritto al ricongiungimento nel caso concreto. Tuttavia, il comma
secondo dell’art. 3 afferma che lo Stato membro ospitante, conformemente alla sua
legislazione nazionale, agevola l’ingresso e il soggiorno di “ogni altro familiare, qualunque
sia la cittadinanza, non definito dall’art. 2, comma 1, lettera b) se è a carico o convive nel paese di
provenienza con il cittadino dell’Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale o se gravi
motivi di salute impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente”. La condizione
della convivenza nel paese di provenienza non sarà frequentemente riscontrabile nella
situazione del minore da affidarsi in kafalah ma non può negarsi che anche questa
norma, pur imponendo una verifica rigorosa del caso concreto soprattutto in chiave
antielusiva, tenuto conto della condizione costituzionalmente privilegiata del minore,
può comporre il quadro delle norme applicabili al ricongiungimento familiare del
minore affidato in kafalah8.
Certamente la doppia previsione della clausola di salvaguardia, contenuta nell’art.
23 del d.lgs. n. 30 del 2007 e nell’art. 28, secondo comma del T.U. n. 286 del 1998,
non abrogato, neanche implicitamente, dalla legge di trasposizione della Direttiva,
indica, ove condivisibile, il percorso interpretativo più lineare al fine di accogliere nella
nozione di familiare, al pari dei minori affidati (art. 29, comma 2 d.lgs. n. 286 del
1998) quelli affidati in kafalah, non escludendosi, neanche in questa ipotesi, la
necessità di esaminare attentamente la tipologia di kafalah adottata, la sua natura
giudiziale (di più agevole adattabilità) o consensuale (più problematica, sotto il profilo
dell’ordine pubblico proprio per la natura del titolo, salvo l’accertamento rigoroso
7
La Comunicazione della Commissione Europea concernente gli orientamenti per un migliore recepimento e una
migliore applicazione della direttiva 2004/38/CE, adottata cinque anni dopo la Direttiva recita “ i minori in
affidamento e i genitori affidatari possono beneficiare dei diritti previsti dalla Direttiva a seconda dell’intensità del
legame per caso”. (COM/2009/313 del 2/7/2009).
8
Nella giurisprudenza di merito il ricorso all’art. 3 è stato utilizzato da Tribunale Tivoli 22/12/2010 in Corr. Giur.
2011, 847 con nota Morozzo, all. 9 dottrina.
11
delle condizioni e l’eventuale controllo omologante successivo) e la situazione
concreta del nucleo familiare o del cittadino italiano richiedente. Ai fini della corretta
applicazione dell’art. 29 (Gelli, 2010, 791 all. 11), in chiave antielusione della disciplina
normativa dell’immigrazione, risulterà di rilievo la preesistenza di un consolidato
legame tra minore e richiedenti. Del resto nell’opposta ipotesi dell’assenza di rapporti
tra kafil e mafkul non potrebbe darsi luogo al ricongiungimento familiare per difetto
dei presupposti di legge, trovando applicazione il comma nono del medesimo art. 29,
ai sensi del quale la richiesta di ricongiungimento familiare è respinta se è accertato
(anche per indizi presuntivi) l’intento elusivo della formazione sull’ingresso e il
soggiorno e trattandosi di minore anche di quella relativa all’adozione internazionale.
Deve, tuttavia, porsi in evidenza che l’art. 1 del T.U. n. 286 del 1998 al secondo
comma prevede, nel testo modificato per effetto dell’art. 37, comma 2 del d.l. 25
giugno 2008 n. 112, convertito con modificazioni, nella L. 6 agosto 2008 n. 133, che
“il presente testo unico non si applica ai cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, salvo
quanto previsto dalle norme di attuazione dell’ordinamento comunitario”. Tale modifica non
sembra però riguardare i cittadini italiani, in quanto inserita in un articolo relativo alle
prestazioni e certificazioni sanitarie, e finalizzato alla semplificazione dei procedimenti
e dei controlli in questo settore. Inoltre, sul piano sistematico tale norma non sembra
idonea a determinare l’abrogazione della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 29
che ha ad oggetto uno speciale ambito del diritto di soggiorno, fondato su diritti di
rango costituzionale di primario rilievo, come quello all’unità familiare. Tale disciplina
normativa si pone in relazione di specialità (Morozzo della Rocca, ult. cit.) rispetto alle
indicazioni generali contenute nell’art. 1 proprio perché composta da un regime
giuridico integrato, in quanto fondato sulla normativa di derivazione europea (d.lgs. n.
30 del 2007 e principi della Direttiva 2004/38/CE) e dagli art. 28 e seguenti del T.U.
2.3 Il riconoscimento interno del provvedimento di kafalah secondo il
diritto internazionale privato e la l. n. 184 del 1983 sull’adozione.
Un’altra modalità di riconoscimento della kafalah nel nostro ordinamento interno,
diversa anche se non alternativa al ricongiungimento familiare, è costituita dalla
domanda rivolta a far dichiarare l’efficacia dell’ordinanza di affidamento nel nostro
ordinamento, utilizzando il procedimento regolato dall’art. 67 della l. n. 218 del 1995.
Le sentenze straniere e i provvedimenti di volontaria giurisdizione sono
automaticamente riconosciuti nel nostro ordinamento qualora vengano rispettate le
condizioni di cui all’art. 64 e 65 e, per ciò che riguarda il tema della presente indagine,
purché non siano contrari all’ordine pubblico. Occorre, altresì, tenere presente l’art.
42 della l. n. 218 del 1995 ai sensi del quale “la protezione dei minori è in ogni caso regolata
dalla Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961, sulla competenza delle autorità e sulla legge
applicabile in materia di protezione dei minori, resa esecutiva con legge 24 ottobre 1980 n. 742”.
Secondo il rinvio per “incorporazione” operato da questa norma, (Campiglio, cit.)
applicabile conseguentemente anche ai paesi (quali quelli islamici) che non l’abbiano
firmata, la competenza e la legge applicabile sono quelle della residenza del minore. Le
misure adottate nel rispetto di questa norma dovrebbero formare oggetto del
12
riconoscimento automatico ex art. 64 o 66 se di volontaria giurisdizione. Ma la stessa
Convenzione dell’Aja stabilisce che qualora l’esecuzione delle misure di protezione del
minore comporti atti di esecuzione in uno Stato diverso da quello in cui sono state
adottate, il loro riconoscimento e la loro esecuzione deve essere richiesta alle autorità
competenti, ovvero nel nostro ordinamento al Tribunale per i minorenni (art. 4
comma 1 l. n. 64 del 1994).9 Quale che sia il canale attraverso il quale l’autorità
giurisdizionale venga investita della delibazione del provvedimento di kafalah ai fini
della declaratoria di efficacia del medesimo nel nostro ordinamento, il vaglio da
compiere riguarda in modo pressoché esclusivo la sua compatibilità con i principi di
ordine pubblico interno ed internazionale (art. 65 l. n. 218 del 1995).
Al riguardo, la valutazione conduce verosimilmente ad esiti divergenti a seconda
che si consideri la kafalah come una misura di protezione sostitutiva dei minori non
equiparabile ad alcun fine all’adozione o viceversa si ritenga una forma surrettizia di
adozione10. Nella prima ipotesi, l’istituto, come stabilito in modo conforme dalla
Corte di Cassazione (sent. n. 7472 del 2008 rv. 602591, all. 5) può essere ricondotto a
quello dell’affido assistenziale o etero familiare (artt. 2 -5, titolo I-bis della l. n. 184 del
198311) ed essere ritenuto non assimilabile all’adozione legittimante, in quanto
finalizzato ad offrire protezione ai minori proprio in sistemi ove l’adozione è proibita.
L’astratta compatibilità con l’ordine pubblico interno ed anche con quello
internazionale come confermato dagli espressi richiami contenuti nella Convenzione
ONU di New York ed in quella dell’Aja del 1996, non esclude però, secondo la
dottrina (Gelli cit. Mondino, 2008, 349 all. 12) l’esigenza di verificare se nonostante la
diversità di effetti astrattamente previsti dal regime giuridico dell’istituto della kafalah
rispetto a quello dell’adozione, con questa tipologia di misura di protezione dei minori
non si voglia aggirare la disciplina imperativa relativa all’adozione internazionale, la cui
rigorosa applicazione è altrettanto finalizzata a dare preminenza all’interesse del
minore.
9
A favore del riconoscimento automatico A. Bonomi, La Convenzione dell’Aja del 1961 sulla protezione dei
minori: un riesame dopo la ratifica italiana e l’avvio dei lavori di revisione, in Riv. dir. int. priv. e proc., 1995, 618;
contra Mosconi, Diritto internazionale privato e processuale. Parte speciale, Utet, Torino, 1997, pag. 16,17.
10
Si richiama Long, Adozione extraconvenzionale di minori provenienti da paesi islamici in Nuova giur. civ.
comm., 2003 151, all. 13 dottrina nella quale l’autrice, a commento di una pronuncia del Tribunale dei minori di
Trento fa un’ampia disamina del grado di compatibilità tra adozione non legittimante (art. 44 l. n. 184 del 1984) e
kafalah, sottolineando invece la netta incompatibilità con l’adozione legittimante, anche perché tale soluzione risulta
l’unica rispettosa con i dettami dell’ordinamento di provenienza, nel quale l’adozione è vietata. Peraltro secondo
l’autrice, ai sensi dell’art. 42 della l. n. 218 del 1995 un provvedimento di kafalah marocchino dovrebbe produrre
direttamente nell’ordinamento italiano i medesimi effetti che produce in quello marocchino. Tale provvedimento
essendo equiparabile all’affidamento non dovrebbe essere trascritto nei registri dello Stato civile ma rimane il
problema del titolo del soggiorno del minore o, in caso d’ingresso autorizzato le necessità pratiche (iscrizioni a
scuola o assistenza sanitaria) che rendono necessario l’attribuzione diretta di efficacia al provvedimento in questione
11
La soluzione è stata riferita però alla kafalah fondata su un provvedimento giudiziale o pubblicistico che contenga
una valutazione d’idoneità della famiglia affidataria nonché della condizione di sostanziale abbandono del minore
così come previsto nella legge marocchina in ordine alla quale si richiama Gelli, 2008, 678, specie le note 3 e
4,5,6,7, e pag. 679 e seguenti all. 14 dottrina. Dovrebbe anche secondo questa autrice esclusa la kafalah consensuale
per il possibile contenuto di atto di disposizione del minore. In questa tipologia di kafalah, prevista dalla legge
consuetudinaria del Marocco ma non espressamente dal diritto positivo così come modificato nel 2001, il controllo
in chiave di omologazione è successivo.
13
Al riguardo sono stati elaborati dalla dottrina alcuni indicatori dell’intento elusivo
partendo dal presupposto (Gelli e Morozzo della Rocca cit.) che il discrimine tra
kafalah ed adozione non può risiedere sulla nazionalità del soggetto richiedente
l’efficacia del provvedimento straniero (o il diritto al ricongiungimento familiare) ma
piuttosto vada valutata sulla natura del rapporto sottostante. Se tale rapporto è
preesistente o consolidato; si fonda su legami parentali significativi, se il richiedente è
di religione mussulmana, se la nazionalità è comune (prescindere dalla cittadinanza
italiana del richiedente) potrebbe presumersi la buona fede del richiedente.
Si può opporre a questa prospettiva dottrinale che in sede di riconoscimento
dell’efficacia di un provvedimento straniero, questa indagine è contraria ai parametri
che il giudice deve seguire ai sensi degli art. 65 e 66 l. n. 218 del 1995. A tal obiezione
può però contrapporsi che la clausola generale del divieto di abusività del negozio di
diritto familiare, espressamente contenuta nell’art. 29 e riferita anche all’adozione,
costituisce un principio di ordine pubblico non solo interno in quanto immanente al
sistema di regolazione dell’ingresso, del soggiorno e della circolazione dei cittadini
stranieri nell’Unione Europea.
2.3.1 La sentenza n. 19450 del 2011.
Deve, tuttavia, osservarsi, che il percorso argomentativo operato da una recente
sentenza della Corte di Cassazione (n. 19450 del 2011 all. 9) è stato radicalmente
diverso.
La pronuncia è d’indubbio rilievo proprio perché l’oggetto della domanda
azionata da una coppia di cittadini italiani non è stata l’esercizio del diritto al
ricongiungimento familiare da parte di cittadini italiani (come per la sentenza n. 4868
del 2010 all.2 che verrà esaminata nella sessione successiva) con il minore ad essi
affidato in kafalah, con provvedimento giudiziale, ma la declaratoria di efficacia
dell’atto straniero. Al riguardo secondo la Corte non potevano essere applicate le
norme di diritto internazionale privato che regolano il riconoscimento automatico dei
provvedimenti stranieri, ma il regime giuridico speciale fissato nell’art. 41, secondo
comma, della l. n. 218 del 1995 secondo il quale “restano ferme le disposizioni delle leggi
speciali in materia d’adozione” ed in particolare il peculiare procedimento regolativo
dell’adozione internazionale, disciplinato dalla l. n. 476 del 1998. Tali norme sono di
applicazione necessaria e conseguentemente impediscono l’applicazione della
disciplina generale di riconoscimento dei provvedimenti stranieri stabilita nei citati art.
64 e seguenti12.
Si deve, conseguentemente, ritenere che la Corte con la pronuncia in questione
abbia ritenuto la kafalah un istituto equiparabile all’adozione nonostante il divieto
12
Così la sentenza: “Ne consegue l’applicabilità in subiecta materia della l. 31 dicembre 1998 n. 476 (recante
modifica ed esecuzione della Convenzione per la tutela dei minori adottata all’Aja il 29 maggio 1993) che ha
radicalmente modificato la disciplina dell’adozione internazionale, sostituendo al procedimento di delibazione del
provvedimento straniero dettato dall’art. 32 della l. 184 del 1983, una complessa procedura che si snoda in più fasi,
analiticamente disciplinate dai novellati artt. 29 e seguenti ed affida al Tribunale per i minorenni i poteri in dette
norme previste, tra l’altro disponendo che l’adozione internazionale dei minori provenienti da Stati che hanno
ratificato la Convenzione può avvenire “soltanto con le procedure e gli effetti previsti dalla presente legge” (Cass.
n. 1155 del 2004 all. 1; 5376 del 2006 all. 3).
14
coranico, qualora il richiedente (o i richiedenti) sia un cittadino italiano che, come si
legge nella motivazione, non abbia avuto alcun rapporto di familiarità, prima di avere
l’affidamento in kafalah, con il minore straniero in stato d’abbandono, e ne voglia
assumere la rappresentanza, includendolo nel proprio nucleo ad ogni effetto. A
realizzare questo peculiare obiettivo, afferma la sentenza, è posta la normativa interna
sull’adozione internazionale che rappresenta “l’unico ragionevole punto d’equilibrio tra le
esigenze di protezione dei minori stranieri abbandonati e le richieste d’inserimento familiare dei
cittadini” (Cass. 4868 del 2010 all. 7).
C’è, tuttavia, da osservare che la qualificazione giuridica astratta di un istituto non
può mutare a seconda della nazionalità del richiedente ed essere, di conseguenza,
assimilabile all’affidamento assistenziale o etero familiare (art. 2 l. n. 184 del 1983) in
caso di richiedente straniero ed all’adozione in caso di richiedente cittadino italiano. Al
fine di evitare questa evidente aporia la Corte richiama l’art. 35, comma sesto, lettera
d) della l. n. 184 del 1983 che esclude la trascrivibilità di provvedimenti di adozione o
affidamento stranieri che non si siano realizzati tramite le autorità centrali e un ente
autorizzato. Nel riconoscimento del provvedimento giudiziale estero di kafalah così
come per gli altri casi di riconoscimento di provvedimenti di adozione assunti
all’estero (Cass. 6079 del 2006 all. 4; 3572 del 2011 all. 8), deve escludersi
l’applicabilità dell’automatismo previsto dagli artt. 64 e seguenti della l. n. 218 del 1995
ma si applicano le disposizioni speciali vigenti in materia di adozione.
A questa affermazione la dottrina (Morozzo della Rocca, 2012, cit. all. 7) ha
opposto due obiezioni che si riassumono sinteticamente:
1) se la kafalah è stata assimilata ai fini dell’esercizio del diritto al ricongiungimento
familiare all’affidamento assistenziale od etero familiare (art. 2 l. n. 184 del 1983),
quanto alla sua natura giuridica e alla sua finalità solidaristica, non possono trovare
applicazione le regole di diritto internazionale privato che disciplinano l’adozione e in
caso di minori stranieri, l’adozione internazionale, perché gli istituti sono diversi e non
raggruppabili in un’unica categoria astratta, avendo l’affido caratteristiche come la
temporaneità, il legame con la famiglia di origine e la conservazione del nome
incompatibili con l’adozione. Rimangono, pertanto applicabili gli art. 64 e seguenti
della l. n. 218 del 1995 con il limite dell’ordine pubblico da scrutinare, in particolare in
chiave antielusiva, attesa la varietà di conformazioni che può assumere la kafalah in
relazione al rapporto con il nucleo di origine e ai poteri sostitutivi della famiglia di
accoglienza;
2) l’art. 35, comma sesto della l. n. 184 del 1983, nel vietare la trascrizione
dell’affidamento straniero non si riferisce all’affidamento assistenziale od etero
familiare ma a quello preadottivo, ovvero ad un rapporto con la famiglia di
accoglienza prodromico al perfezionamento della procedura di adozione
internazionale. Tale conclusione si può far derivare dalla collocazione dell’art. 36 (nel
Titolo III, capo I – dell’adozione degli stranieri) e dalla lettura del testo che riguarda la
scansione endoprocedimentale del procedimento di adozione internazionale. Ne
consegue la necessità di valutare in concreto se l’affidamento in kafalah presenti le
caratteristiche dell’affidamento preadottivo, mediante l’esame di quegli indicatori di
15
buona fede già evidenziati, ovvero se non sia finalizzato ad oltrepassare il controllo
delle Autorità centrali o degli enti autorizzati.
3. Kafalah e ricongiungimento familiare nella giurisprudenza di legittimità.
La prima pronuncia di legittimità che si è occupata del riconoscimento della
kafalah non ha riguardato il diritto al ricongiungimento familiare, ma la compatibilità
dell’istituto estero di protezione del minore con il nostro regime giuridico
dell’adozione.
Come abbiamo già potuto constatare dall’analisi normativa, la comparazione
diretta con l’adozione costituisce l’altro profilo problematico relativo all’accesso e al
riconoscimento della kafalah nel nostro ordinamento. Anzi, come potrà agevolmente
evidenziarsi con l’illustrazione della più recente giurisprudenza di legittimità sul
ricongiungimento familiare, i due profili e i due ambiti normativi (il diritto alla
coesione familiare così come previsto dal diritto dell’immigrazione e il regime
giuridico dell’adozione internazionale) tendono ad intersecarsi, anche quando
l’oggetto del giudizio non riguardi direttamente gli istituti adottivi.
3.1 Richiedente cittadino di paese terzo.
Risulta, pertanto, di primario rilievo esaminare la sentenza della prima sezione n.
21395 del 2005 all. 2 che per prima, in sede di legittimità si è occupata di kafalah. In
questa pronuncia è stato ritenuto che gli affidatari italiani in kafalah di un minore
marocchino non sono legittimati a proporre opposizione al decreto di adottabilità del
minore medesimo, dichiarata dal Tribunale per i minorenni, perché privi di
legittimazione ad agire. Le ragioni della decisione si fondano proprio sull’ontologica
diversità tra l’adozione e la kafalah.
Premessa la natura processuale della questione di legittimazione e la conseguente
applicazione della legge italiana, afferma la Corte che la kafalah attribuisce solo un
potere-dovere di custodia corredato di funzioni educative corrispondenti con
l’affidamento familiare ma non determina né la tutela né la rappresentanza legale in
capo agli affidatari. “L’istituto della kafalah, infatti, previsto dalla stessa legge marocchina quale
strumento di protezione dell’infanzia e, come tale, riconosciuto dalla Convenzione sui diritti del
fanciullo fatta a New York il 20 novembre 1989, attribuisce agli affidatari un potere-dovere di
custodia, a tempo sostanzialmente indeterminato, con i contenuti educativi di un vero e proprio
affidamento preadottivo, ma non attribuisce tutela ne’ rappresentanza legale, nel senso esattamente
che, mentre dal punto di vista sostanziale vuole realizzare una vera e propria presa in carico
educativa da parte degli affidatari, ben paragonabile al contenuto del nostro affidamento familiare, dal
punto di vista giuridico-formale non intende trasferire anche la tutela, giacché, così, verrebbe
contraddetto il principio, cui quella legislazione tiene particolarmente, che non debba mai venire
perduto il legame del minore con le proprie origini, onde è “una Autorità marocchina che ha il potere
tutelare” e, precisamente, il governatore della prefettura, denominato wali, cui spetta appunto la tutela
dei minori in stato di abbandono, laddove, se viene autorizzato l’espatrio del minore, la tutela stessa
16
viene attribuita al Console del Marocco competente per l’area dove il minore e la famiglia affidataria
risiedono”.
Gli affidatari in kafalah, dunque, non essendo genitori, né parenti entro i limiti
richiesti dalla legge, né potendo rivestire la funzione del tutore, non rientrano nelle
categorie dei legittimati ad agire indicati dall’art. 17 della l. n. 183 del 1984.
Il principio stabilito dalla Corte costituisce un importante punto di partenza ai fini
di una corretta qualificazione giuridica dell’istituto della kafalah nelle sue linee generali,
avendo ben presente, come indica la Corte e come suggerisce la dottrina che la
configurazione astratta dell’istituto deve essere esaminata in concreto al fine di
verificare se, qualunque sia la forma d’ingresso dell’istituto nel nostro ordinamento
s’intendano eludere le norme inderogabili in tema di adozione internazionale. Non
può essere trascurato, infatti, che nella specie gli affidatari erano cittadini italiani che
avevano avuto in affidamento un neonato, entrato in Italia privo sia del visto a scopo
di adozione sia della autorizzazione della Commissione per le adozioni
internazionali13.
L’ontologica incompatibilità tra kafalah, dovuta sia al regime giuridico proprio
dell’istituto che al contesto culturale e religioso in cui tale istituto si è formato, già
sottolineata nella pronuncia sopra esaminata, ha trovato puntuale conferma in tre
pronunce della prima sezione (7472 del 2008 rv. 602591 all. 5; 18174 del 2008 rv.
604462 all. 5-bis e 1908 del 2010 rv. 611621 all. 6) che hanno ritenuto equiparabile
all’affidamento etero familiare la “kafalah” di diritto islamico, alla luce di una esegesi
costituzionalmente adeguata delle norme sul ricongiungimento familiare e tenuto
conto della previsione dell’istituto nella citata Convenzione di New York e degli
arresti della Corte Costituzionale (sent. n. 198 e 205 del 2003).
E’ utile ripercorrere l’iter argomentativo della pronuncia n. 7472 del 2008 ed in
quelle che l’hanno seguita, per verificarne l’applicabilità o l’utilizzazione anche alle
ipotesi in cui i richiedenti siano cittadini italiani. Deve, infatti, essere sottolineato che
la pronuncia n. 4868 del 2010, la quale si è discostata dai precedenti sopra menzionati
perché ha ritenuto non applicabile il T.U. n. 286 del 1998 nel caso in cui il richiedente
sia cittadino italiano, abbia consapevolmente assunto come punto di partenza proprio
la qualificazione giuridica della kafalah indicata dai precedenti citati ed abbia desunto il
13
Deve essere ricordato un orientamento della giurisprudenza di merito favorevole al riconoscimento della kafalah
come adozione cd mite (tecnicamente adozione non legittimante ex art. 44 l. n. 184 del 1983). Trib. min. Trento, 5
marzo 2002 (decr.), e Trib. Min. Trento, 10 settembre 2002 (decr.). Questo orientamento è stato accolto criticamente
dalla dottrina. Si segnala al riguardo Long, Ordinamenti giuridici occidentali, kafalah e divieto di adozione:
un’occasione per riflettere sull’adozione legittimante in Nuova giur. civ. comm., 2003, II, 157-158. all. 13. Nelle
vicende che hanno dato luogo alle pronunce del Trib. Di Trento deve essere segnalata l’anomalia iniziale costituita
dall’autorizzazione all’ingresso da parte della Commissione per le adozioni internazionali. Come è stato osservato in
dottrina (Long, la Cassazione fa il passo del gambero, in Nuova Giur. Civ. Comm., 2010, 7-8,1, 831 all. 2, le
pronunce in cui il kafil è un cittadino italiano rappresentano una minoranza. Peraltro la giurisprudenza di merito,
dopo i precedenti del Tribunale di Trento ha avuto un atteggiamento di netto rifiuto all’introduzione della kafalah
come strumento per aggirare la legge sull’adozione internazionale (Trib. Minori Brescia, in Riv. Dir. Intern. Privato
e Processuale, 2010, 3, 760 all. 15), mentre ha avuto tendenzialmente un atteggiamento favorevole rispetto
all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, anche quando il richiedente è cittadino italiano (Corte
d’Appello Venezia, 9 febbraio 2011 in Corriere Giuridico, 2011, 847 con richiamo a precedente conforme Trib.
Tivoli 22 giugno 2010 cui segue nota di Morozzo della Rocca, Sull’affidamento del minore straniero in kafalah
tornerà a pronunciarsi la Cassazione. All. 9.
17
diniego del riconoscimento del diritto proprio dalla mancata previsione nel d.lgs. n. 30
del 2007 del minore affidato tra i familiari titolari del diritto in questione.
La Corte afferma in primo luogo che nel bilanciamento d’interessi, necessario in
ogni operazione volta a rinvenire l’interpretazione della norma che sia
costituzionalmente orientata, deve riconoscersi una preminenza, derivante anche
sentenze della Corte Costituzionale sopra indicate, dell’interesse del minore con
riguardo al T.U. sull’immigrazione.
In secondo luogo si ritiene che l’esigenza antielusiva sottolineata dalla
Amministrazione pubblica deve trovare sfogo nel complesso ed articolato
procedimento autorizzatorio interno e non può tradursi in una pregiudiziale
esclusione del requisito per il ricongiungimento familiare che “penalizzerebbe tutti i
minori di paesi arabi (…) per i quali la kafalah è l’unico strumento di protezione previsto dagli
ordinamenti islamici”.
In terzo luogo la kafalah non può mai avere effetti legittimanti e determinare
modificazione nello stato civile del minore, per il divieto coranico dell’adozione e può
anche essere frutto di un procedimento di accertamento delle qualità del kafil e di
autorizzazione giudiziale. Pertanto i punti in comune con l’affidamento sono superiori
agli elementi di divergenza, da rinvenirsi questi ultimi pressoché esclusivamente nel
carattere tendenzialmente stabile della kafalah rispetto all’affidamento etero familiare
(ma deve aggiungersi comunque limitato alla maggiore età del minore stesso, come la
stessa Corte evidenzia).
In quarto luogo, la Corte ha evidenziato che le perplessità sul riconoscimento
possono porsi solo con riferimento alla kafalah di origine negoziale, peraltro non
prevista dalla nuova legislazione marocchina (citata nelle sessioni precedenti) che
impone l’autorizzazione giudiziale ed il controllo pubblico anche ai fini dell’espatrio.
Rimane da chiarire un passaggio contenuto nella sentenza n. 2395 del 2005 e
ripreso dalla n. 7472 del 2008. In entrambe si fa riferimento all’affidamento
preadottivo ma solo sotto il profilo del contenuto di custodia e dei poteri doveri
educativi degli affidatari oltre che per sottolineare il mancato effetto legittimante di
tale relazione qualificata con il minore ma non, invece, per la correlazione
procedimentale con l’adozione come sembra sostenere la sentenza n. 19450 del 2011
con il riferimento all’art. 36 della l. n. 184 del 1983. Ciò che si vuole porre in evidenza
nelle due pronunce è proprio la non assimilabilità dell’affidamento familiare (ampio
genus di cui può far parte anche l’affidamento preadottivo, ma che, come complesso di
poteri e doveri comprende anche l’affidamento eterofamiliare) all’adozione, per
l’assenza di effetti legittimanti. Dunque non sussiste il rischio di contraddittorietà di
orientamenti o confusione d’istituti laddove si distingua all’interno dell’affidamento
familiare, l’affidamento preadottivo, e all’interno di quest’ultimo il suo profilo
sostanziale da quello (eventuale) strumentale all’adozione.
18
3.2 Richiedente cittadino italiano: la diversità di soluzioni al vaglio della
dottrina – Profili di discriminazione ingiustificata nella soluzione negativa.
La riconducibilità della kafalah ad un istituto quale l’affidamento che ne accoglie le
finalità solidaristiche di protezione dei minori ma ne sottolinea anche la diversità
dall’adozione sotto il profilo dell’assenza di alcun effetto legittimante o di modifica
dello stato civile del minore, costituisce, di conseguenza un punto di partenza solido,
affermato da tre pronunce di legittimità, condiviso dalla dottrina (Lang cit., all. 10
Morozzo della Rocca, all. 9 Gelli, all. 11, Venchiarutti cit. all. 1 e seguito dalla
assolutamente prevalente giurisprudenza di merito14.
Punto di approdo che non è affatto smentito dall’orientamento successivo della
Corte di Cassazione, contenuto nella pronuncia n. 4868 del 2010, ancorché la
soluzione, con riferimento all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare da
parte del cittadino italiano, sia di segno opposto. Nel ritenere applicabile
esclusivamente il d.lgs. n. 30 del 2007 e la nozione di familiare ivi contenuta, la Corte
afferma che “non vi è spazio, nelle predette previsioni (quelle del d.lgs. n. 30 del 2007 n.d.r.)
per ricomprendervi minori che né siano discendenti diretti propri o del coniuge/partner, né siano legati
da vincolo parentale per ragioni di sangue ed a carico od in convivenza nel paese straniero con il
cittadino ma vertano nella situazione di minori “affidati” alla stregua di norme dello stato di
cittadinanza del minore che, come nel caso della legislazione del Marocco sulla kafalah, delineano una
sorta di affidamento convenzionale, da omologare, dettato per la protezione affettiva e materiale del
minore e senza che questi assuma titoli di “familiarità” alla stregua delle norme poste dalla Direttiva
CE.”.
La Corte, in questa pronuncia mostra di condividere l’inquadramento operato dai
precedenti di legittimità esaminati ed, anzi, deriva da questa equiparabilità tra kafalah e
“affidamento convenzionale” (ovvero disancorato dall’adozione) una delle
argomentazioni che porteranno al mancato riconoscimento del diritto, sul rilievo che
il d.lgs. n. 30 del 2007 ha una nozione di familiare molto più restrittivo. Nella parte
dedicata all’esame del quadro normativo è stata illustrata la critica della dottrina a
questa interpretazione specialmente da parte di chi (Morozzo della Rocca, 2011 cit. all.
9) ritiene che l’art. 2 del decreto delegato e della direttiva, possano essere interpretati
non testualmente alla luce delle indicazioni ad hoc della Commissione Europea.
Rimane però ferma la condivisione della riconducibilità della kafalah
all’affidamento e non ad istituti di natura adottiva. A conferma di tale assunto la
pronuncia afferma che nell’art. 2 sopra citato rientrino “oltre ai discendenti diretti
infraventunenni a carico del cittadino e del suo coniuge o partner, certamente i minori adottati od
adottandi che fanno ingresso in Italia acquisendo lo status di minore in affidamento familiare alla
stregua delle previsioni del titolo terzo della l. n. 184 del 1983 (come modificata dalla l. n. 476 del
1998 in esecuzione della Convenzione de l’Aja 29/5/1993)”.
Il titolo terzo della legge sull’adozione è quello che disciplina specificamente
l’adozione internazionale. All’interno di esso l’art. 34 prevede espressamente che il
14
Per una ricognizione esauriente delle pronunce di merito che hanno aderito all’orientamento di Cass. n. 7472 del
2008 si richiama la nota 2 dell’articolo di Morozzo della Rocca, Sull’affidamento al cittadino italiano del minore
straniero mediante kafalah tornerà ad occuparsi la Cassazione, in Corr. Giur. 2011 cit. all. 9.
19
minore che abbia fatto ingresso nello Stato sulla base di un provvedimento straniero
di adozione o di affidamento a scopo di adozione gode dei diritti attribuiti al minore
italiano in affidamento familiare. L’affidamento preadottivo, alla stregua del secondo
comma dell’art. 34 e del terzo comma del successivo art. 35 ha in genere la durata di
un anno e svolge la funzione di monitorare l’andamento del nuovo nucleo familiare.
La sentenza n. 4868 del 2010 distingue nettamente l’affidamento preadottivo che
costituisce un sub procedimento dell’adozione internazionale, astrattamente
riconducibile alla nozione di familiare contenuta nella Direttiva e nel d.lgs. n. 30 del
2007 ma concretamente realizzabile solo mediante lo speciale regime dell’adozione
internazionale e l’affidamento eterofamiliare, istituto solidaristico disciplinato nel
Titolo I-bis della l. n. 184 del 1983, introdotto dalla l. n. 149 del 2001, cui è stata
ricondotta la kafalah dalla sentenza n. 7472 del 2008.
Da questa distinzione la sentenza n. 4868 del 2010 fa discendere alcune importanti
conseguenze:
- l’affido puro e semplice non rientra nella nozione di familiare stabilita dal d.lgs.
n. 30 del 2007;
- tale complesso normativo è l’unico applicabile ai cittadini italiani perché il rinvio
alla disposizione più favorevole contenuto nell’art. 28 secondo comma del d.lgs. n.
286 del 1998, relativo al diritto all’unità familiare dei cittadini italiani (ivi residenti) si
può riferire esclusivamente alle modalità di attuazione del diritto ma non ai suoi
presupposti sostanziali, limitandosi la clausola di salvaguardia ai profili procedimentali.
Nella precedente sessione dedicata all’esame del complessivo quadro normativo
sono state poste in evidenza le convergenti critiche della dottrina a tale
interpretazione, fondate prevalentemente sulla mancanza di una valida giustificazione
di tale limite applicativo oltre che sulla previsione normativa contenuta nell’art. 23 del
d.lgs. n. 30 del 2007. Questa norma che elimina ogni dubbio sulla possibilità di
applicare il d.lgs. n. 30 del 2007 anche ai cittadini italiani, residenti nel nostro territorio
al momento dell’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, contiene una
clausola di salvaguardia che integra quella contenuta nell’art. 28 secondo comma del
d.lgs. n. 286 del 1998. In quest’ultima l’apertura è verso il T.U. sull’immigrazione
qualora più favorevole, nell’art. 23 è verso il d.lgs. n. 30 del 2007, considerato però
non come parametro normativo esclusivo ma concorrente, in quanto applicabile solo
se più favorevole. Come già illustrato, il diritto alla coesione familiare dei cittadini
italiani residenti è disciplinato dal d.lgs. n. 30 del 2007, sia per effetto della norma di
rinvio contenuta nell’art. 23 sia per effetto della norma di rinvio contenuta nell’art. 28,
secondo comma, atteso che la normativa di settore richiamata da tale disposizione è
stata abrogata e sostituita proprio dal d.lgs. n. 30 del 2007. E’, infine, disciplinato dal
T.U. sull’immigrazione, ove più favorevole, grazie alla doppia clausola di salvaguardia
contenuta nelle due norme sopracitate15. Secondo l’avviso pressoché unanime della
15
Se ne riproduce per comodità il testo:
Art. 28 secondo comma t.u. 286 del 1998 recita: ai familiari di cittadini italiani o di uno Stato membro dell’Unione
europea continuano ad applicarsi le disposizioni del D.P.R. n. 1656 del 1965, fatte salve quelle più favorevoli del
presente testo unico o del regolamento di attuazione;
Art. 23 d.lgs. n. 30 del 2007: le disposizioni del presente decreto legislativo, se più favorevoli, si applicano ai
familiari di cittadini italiani non aventi la cittadinanza italiana.
20
dottrina l’apertura verso il regime giuridico più favorevole al raggiungimento
dell’obiettivo della coesione familiare, per il rango degli interessi dei richiedenti, in
particolare se minori, non può che essere di natura sostanziale e riguardare le
condizioni d’ingresso e di soggiorno.
Un attento esame della pronuncia ne rivela, tuttavia, un’altra ratio che coincide con
le preoccupazioni della dottrina più avvertita, ovvero l’esigenza di evitare l’elusione
della disciplina cogente dell’adozione internazionale in nome di un approccio
solidaristico. Al riguardo, la Corte afferma che le esigenze di protezione del minore
che giustificano l’orientamento di legittimità sulla kafalah quando il richiedente sia un
cittadino di un paese terzo non possono essere condivise quando il richiedente sia un
cittadino italiano “che non abbia alcun rapporto di familiarità con il minore straniero e che né
voglia, né possa pervenire ad includerlo, come figlio nel suo nucleo familiare assumendone la
rappresentanza ad ogni effetto: ad assicurare ai cittadini italiani l’inserimento nella propria famiglia
come figlio di un minore straniero versante in stato d’abbandono, è posta la normativa dianzi
richiamata (l. n. 184 del 1983 e successive integrazioni), la quale rappresenta l’unico ragionevole
punto di equilibrio tra le esigenze di protezione dei minori stranieri abbandonati e le richieste
d’inserimento familiare dei cittadini, e cioè una sintesi (…) che impedisce alcuna elusione o
disapplicazione”.
Come già evidenziato nella sessione relativa al quadro normativo interno, il profilo
antielusivo sia della normazione relativa all’adozione internazionale sia del regime
giuridico sull’immigrazione attiene al rigoroso esame della fattispecie dedotta in
giudizio, con particolare riferimento alla natura della kafalah, al rapporto tra famiglia
affidataria e minore (e famiglia affidante); ai provvedimenti in concreto assunti
dall’autorità estera competente, alla natura delle autorizzazioni all’ingresso, al rispetto
delle tradizioni religiose di provenienza della famiglia affidataria. Tale indagine non
dovrebbe però coinvolgere la definizione del quadro normativo di riferimento, e
l’astratta riconducibilità della kafalah all’affidamento etero familiare (e non
preadottivo). Quest’ultimo istituto trova indiscussa applicazione nei confronti di
minori stranieri presenti in Italia, non essendo limitato ai cittadini italiani proprio
perché non finalizzato all’ottenimento di un futuro provvedimento di adozione né
nazionale né internazionale. Specularmente non sono esclusi dall’accesso all’adozione
internazionale, cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in Italia pur se privi
della cittadinanza italiana. Pertanto si tradurrebbe in una forma di doppia
discriminazione per nazionalità e motivi religiosi, l’esclusione in astratto all’accesso
all’affidamento etero familiare di un minore straniero proveniente da un’area
geografico culturale ove non esista l’adozione ma solo forme attenuate di protezione
dei minori. Discriminazione doppia perché relativa al minore straniero rispetto a
minori di nazionalità diversa nonché al cittadino italiano rispetto ad un cittadino di un
paese terzo che non voglia stabilire una relazione filiale con il minore ma assumerne la
custodia svolgendo una funzione assistenziale ed educativa fino alla maggiore età. Al
riguardo si deve segnalare che L’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea enuncia un netto divieto di qualsiasi forma di discriminazione fondata sulla
religione. Il grado di vincolatività interno di tale divieto, dopo l’entrata in vigore del
Trattato di Lisbona è quanto meno pari alla Convenzione Europea dei diritti
21
dell’uomo. Essa, dunque, costituisce almeno un parametro interpretativo
sovraordinato alla legge interna al fine di selezionare, tra le varie opzioni
ermeneutiche, una lettura costituzionalmente orientata, in chiave antidiscriminatoria.
Vi è infatti da osservare che se l’ambito normativo all’interno del quale un
cittadino italiano (anche se non di nazionalità italiana) può avere in affidamento un
minore che proviene da un’area geografica nella quale è vietata l’adozione, ma
esistono, come nel caso della kafalah altre forme attenuate di protezione dei minori, è
definito esclusivamente dal titolo terzo della legge n. 183 del 1984 (ovvero dalla
disciplina dell’adozione internazionale), dovrebbe escludersi a priori la possibilità di
mantenere tale relazione a finalità solidaristica nel nostro territorio, con la
conseguenza che, nonostante l’indiscussa appartenenza dell’interesse del minore
all’ambito dei diritti umani, rimarrebbe una categoria di minori stranieri priva, in via
generale di uno strumento di protezione (minore ma efficace) solo perché non
sussumibile né attuabile attraverso il procedimento relativo all’adozione
internazionale. Il problema ha, peraltro un’attualità drammatica, dovuta al mancato
recepimento italiano della Convenzione dell’Aja del 1996 che, come già osservato,
riconosce espressamente questo istituto. Sono numerose le associazioni (tra le quali si
segnalano l’A.I.B.I (Associazione Amici dei Bambini ww.aibi.it) e l’A.I.A.F,
(Associazione Avvocati Familiaristi Italiani) che denunciano tale situazione chiedendo
l’immediato riconoscimento della Convenzione. Ma l’Italia rimane uno dei pochissimi
paesi a non aver ratificato la Convenzione dopo che anche la Grecia nel 2011 ha
provveduto a tale adempimento. Moltissime sono le proposte parlamentari al riguardo
(tutte consultabili sul sito A.I.B.I), anche nell’attuale legislatura, proprio in
considerazione dell’elevato numero di minori abbandonati o bisognosi di protezione
che si trovano in istituto o in strada specie nei paesi islamici ove vi sono in atto o vi
sono state di recente lunghe stagioni di conflitti armati. In questo contesto, risulta di
estrema importanza l’intervento giurisdizionale in funzione dell’attuazione di diritti
umani anche in considerazione dell’ampio margine di controllo dell’effettiva ed
esclusiva valenza solidaristica della richiesta 16.
4. Considerazioni conclusive – Rinvio.
Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale relativa alla prevalenza
dell’interesse del minore (nonché agli orientamenti della Corte di Giustizia e della
CEDU) rispetto alla tutela della sicurezza del territorio si rinvia alla relazione n. 85 del
16
In altri paesi il problema del riconoscimento di istituti esteri di protezione dei minori in funzione solidaristica ha
trovato una soluzione normativa. Nel Regno Unito con l’Adoption and Children bill del 2002 con il quale
emendando il Children Act del 1999 è stata introdotta una nuova figura di protezione dell’infanzia abbandonata la
Special guardianship, alla quale ricorrere in alternativa all’adozione legittimante proprio con riferimento a minori
stranieri provenienti da gruppi etnici che non consentono l’adozione. In Francia una recente legge del 2011 ha
introdotto nel Code Civil l’art. 370-3 ai sensi del quale l’adozione di un minore straniero non può esser pronunciata
se la sua legge di provenienza proibisce questo istituto sia che sia residente in Francia sia nell’ipotesi contraria (per
maggiori elementi Morozzo della Rocca, 2011, all. 9 Gelli all. 11, Venchiarutti all. 1). Nella legge francese, dunque
il minore affidato in kafalah può ricongiungersi all’affidatario ma non può essere adottato. La Spagna, dal 1996
prevede accanto all’affidamento preadottivo un affidamento familiare permanente di natura sostanzialmente
residuale.
22
2010 ed in particolare al paragrafo 3 (all. 17). Per quanto riguarda l’applicazione del
principio di proporzionalità così come elaborato nella giurisprudenza CEDU in tema
di coesione familiare si rinvia anche alla rel. n.115 del 2008 (all. 16).
La giurisprudenza della Corte di Giustizia e l’attuazione pratica del principio di
proporzionalità nella valutazione dell’incidenza dell’ordine pubblico interno riferito in
particolare ai modelli familiari e filiali, inducono a non sottovalutare un approccio al
problema che si fondi su un rigoroso esame della tipologia di kafalah che s’intende
introdurre nel nostro ordinamento in correlazione alla condizione del minore e degli
affidatari.
Questo approccio esclude soluzioni discriminatorie quali quelle che potrebbero
essere desunte da scelte fondate sulla stratta valutazione delle norme interne e porta a
valorizzare quegli indicatori più volte sottolineati, quali:
- la natura della kafalah con particolare riferimento alla pregressa valutazione
preventiva di idoneità degli affidatari proveniente da un’autorità pubblica
- la preesistenza e il consolidamento del legame con il minore
- l’ambiente culturale e religioso di provenienza.
(Red. Maria Acierno)
Il direttore aggiunto
(Ulpiano Morcavallo)
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INDICE DOTTRINA
VENCHIARUTTI, No al ricongiungimento familiare del minore affidato con kafalah: i richiedenti sono
cittadini italiani, in Dir. Famiglia, 2010, 4, 1629.
LONG, “Kafalah”, La Cassazione fa il passo del gambero in Nuova Giur. Civ. Comm, 2010, I,831.
PIZZOLANTE, la kafalah islamica e il suo riconoscimento nell’ordinamento italiano, in Riv. Dir. Int. Priv.
e proc., 2007, 947.
ORLANDI, la kafalah islamica e il suo riconoscimento come adozione, in Dir. Famiglia, 2005, 635.
La compatibilità del diritto di famiglia mussulmano con l’ordine pubblico internazionale, in Famiglia e
Diritto, 2009, 197.
CAMPIGLIO, la famiglia islamica in Italia in “La famiglia senza frontiere” Atti del Convegno presso
la facoltà di giurisprudenza dell’Università di Milano (25 maggio 2007), Padova, 2008, 11.
MOROZZO DELLA ROCCA, Cittadino italiano e minore straniero ricevuto in kafalah: una decisione non
condivisibile della Cassazione, in Corr. Giur. 2012, 3.
ADINOLFI, Il diritto alla vita familiare nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’unione europea, in
Riv. Dir. Internaz. 2011, 01,5.
MOROZZO DELLA ROCCA, Sull’affidamento al cittadino italiano del minore straniero mediante kafalah
tornerà a pronunciarsi la Cassazione, in Corr. Giur. 2011, 847.
LANG, Considerazioni su kafalah, ricongiungimento familiare e diritto dell’Unione europea, in Dir. Citt.
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GELLI, Questioni relative al ricongiungimento del minore in kafalah al cittadino italiano, in Fam e dir.
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GELLI, La kafalah tra esigenze di tutela del minore e rischi di aggiramento della disciplina dell’immigrazione,
in Fam e Dir., 2008 675.
Trib. Minori Brescia 12 marzo 2010 in Riv. Dir. Int. Privato e proc., 2010, 760
Rel. massimario n. 85 del 2010.
Rel massimario n. 115 del 2008.
INDICE GIURISPRUDENZA
1) Cass. 1155 del 2004 rv. 572497
2) Cass. 21395 del 2005 rv. 586068
3) Cass. 5376 del 2006 rv. 590891
4) Cass. 6079 del 2006 rv. 587794
5) Cass. 7472 del 2008 rv. 602591
5-bis) Cass. 18174 del 2008 rv. 604462
6) Cass. 1908 del 2010 rv. 611621
7) Cass. 4868 del 2010 rv. 612140
8) Cass. 3572 del 2011 rv. 616818
9) Cass. 19450 del 2011 rv. 619712
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