Parte II - Capitolo 3 La formazione per la P.A. finanziata dal Fondo

LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE FINANZIATA
DAL FONDO SOCIALE EUROPEO
di Teresa Cianni e Giusy Rizzo - Tecnostruttura delle Regioni per il Fse1
Il presente lavoro si pone in continuità con i contributi, elaborati negli anni precedenti
da parte del Coordinamento tecnico delle Regioni (IX Commissione “Istruzione, formazione, lavoro ricerca e innovazione”), alla stesura del 6°, 7° e 8° Rapporto sulla formazione nella Pubblica Amministrazione.
Lo scopo è, in particolare, quello di fornire un aggiornamento relativamente alle strategie e alle modalità attuative da parte delle Regioni e delle Province autonome degli interventi formativi diretti al personale delle Amministrazioni pubbliche.
In merito alla struttura, si precisa che al fine di fornire una visione globale degli interventi attuati, muovendo da una breve sintesi delle caratteristiche delle misure destinate
alla formazione nella PA, questo contributo esamina, in primo luogo, l’attuazione finanziaria e fisica (dati inerenti il numero dei progetti e dei destinatari) delle misure stesse,
fornendo al contempo una rassegna delle principali tipologie di attività avviate dalle Regioni/PA. Completa il quadro una breve panoramica sulle possibili prospettive della formazione nella PA nel prossimo periodo di programmazione.
LA MISURA DESTINATA ALLA FORMAZIONE NELLA PA
NEL CONTESTO DELLA PROGRAMMAZIONE COMUNITARIA
Va preliminarmente ricordato che tra i Fondi comunitari il Fondo sociale europeo ha da
sempre rappresentato un canale privilegiato, in aggiunta e a complemento delle politiche nazionali, per la valorizzazione delle risorse umane.
Fra i principi che hanno guidato le Amministrazioni nella programmazione delle risorse del Fondo grande rilievo ha assunto quello di “promuovere una forza lavoro competente, qualificata e adattabile nonché di sostenere l’innovazione e l’adattabilità nell’organizzazione del lavoro”.
Per quanto concerne la valorizzazione delle risorse umane impiegate nelle Amministrazioni pubbliche si rammenta che nel precedente periodo di programmazione (19941999) non erano previste, in modo organico, iniziative formative rivolte alla Pubblica
Amministrazione a carico del Fse. Queste ultime, in effetti, nelle Regioni del centronord (obiettivo 3) venivano in linea di massima finanziate nell’ambito del contesto più
generale degli interventi rivolti agli occupati, e solo nel Mezzogiorno (obiettivo 1) a livello sperimentale all’interno dei POM.
1
Contributo del Coordinamento tecnico IX Commissione “Istruzione, Lavoro, Innovazione e Ricerca”.
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
Nella programmazione 2000-2006 sono state previste per la prima volta, fra le diverse
tipologie di intervento cofinanziate dal Fse, azioni integrate tese alla riqualificazione del
personale delle Pubbliche Amministrazioni e si è deciso di dedicare a tale scopo un’apposita misura dei Programmi operativi regionali.
Le motivazioni sottese a questa scelta operata dalle Regioni vanno ricercate:
❍ nel ruolo di primo piano assunto dalle politiche volte all’adattabilità dei lavoratori e
delle imprese, in linea, d’altro canto, in primo luogo con l’obiettivo specifico n.7 del
Quadro Comunitario di Sostegno obiettivo 3 e il policy field D del QCS obiettivo 1, nei quali era stato espressamente previsto il “sostegno alle politiche di rimodulazione degli orari e di flessibilizzazione del Mercato del lavoro sviluppando iniziative di
formazione continua con priorità di attenzione alla Pubblica Amministrazione”- in
secondo luogo con le priorità individuate dalla Strategia europea per l’occupazione;
❍ nel delinearsi e il progredire di un complesso processo di decentramento alle Regioni e agli Enti locali sia delle funzioni amministrative, sia della competenza a legiferare su diverse materie;
❍ nella circostanza che, in sede di negoziato, era stata riconosciuta la competenza delle Regioni sia a programmare sia a gestire le risorse comunitarie, e che la riforma del
Titolo V della Costituzione aveva attribuito alle stesse la titolarità di diversi ambiti
d’intervento.
L’obiettivo generale di promuovere l’adattabilità del personale della Pubblica Amministrazione è stato poi declinato, in dettaglio, in ciascun programma regionale (POR) e precisato fino al livello di tipologia di azione prevista, nelle misure inserite nel Complemento di programmazione (CDP), indicando le categorie di utenza cui far riferimento, le
amministrazioni coinvolte nel processo, le risorse dedicate a questa linea di intervento.
Relativamente ai destinatari ed ai livelli di Governo coinvolti, come sarà esplicitato in
maniera più puntuale in prosieguo, le scelte delle Amministrazioni regionali risultano
piuttosto varie. Alcune, infatti, hanno deciso di finanziare interventi formativi diretti unicamente al personale regionale, altre, invece, hanno rivolto tali azioni anche agli Enti
territoriali. Inoltre fra le Regioni che hanno delegato alla Province la gestione di alcuni
servizi pubblici ovvero di parte del programma, alcune hanno indirizzato le attività formative esclusivamente ai livelli di Governo sub-regionali.
Per quanto concerne la misura che nell’ambito dei POR è stata deputata al finanziamento di azioni formative rivolte alle PA, si rammenta che nelle Regioni e Province autonome che ricadono nell’attuale obiettivo 3 e in Basilicata è la D2, mentre nelle Regioni dell’attuale obiettivo 1 è in linea generale la 3.10, fatta eccezione per la Sardegna, che ha
programmato tali interventi nella misura 3.9, e per il Molise, che beneficiando di un sostegno transitorio, non ha previsto una misura specifica, ma ha realizzato tali attività nella misura D1, ovvero nella misura destinata a finanziare la formazione per gli occupati.
Preme comunque precisare che al di là delle linee dedicate d’intervento, esiste una forte integrazione tra tutte le attività; conseguentemente interventi di cui possa beneficiare, in maniera diretta o indiretta, il personale delle Amministrazioni pubbliche sono previsti ed attuati anche in altre misure dei POR. Sovente, ad esempio, si riscontrano attività formative destinate al personale della PA nella misura destinata alla formazione per-
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9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
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manente (life long learning), in quella finalizzata al miglioramento della partecipazione femminile al mercato del lavoro, nonché nella misura diretta allo sviluppo e all’implementazione dei servizi per l’impiego ed in generale nel più ampio contesto delle politiche di formazione continua.
ATTUAZIONE DELLA MISURA RIVOLTA ALLA FORMAZIONE
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Al fine di evidenziare l’andamento e consentire una valutazione dell’efficacia delle scelte operate dalle Regioni/PA in termini sia di programmazione degli interventi che di allocazione delle risorse, si riporta una sintesi dell’attuazione finanziaria e fisica della misura rivolta alla Pubblica Amministrazione, sia per le Regioni del centro-nord (obiettivo
3) sia per quelle del Mezzogiorno d’Italia (obiettivo 1). Sebbene vadano letti congiuntamente con altre variabili, nell’attuazione del Fse gli indicatori di efficienza finanziaria
(percentuale risorse impegnate su programmate e percentuale risorse spese su programmate) consentono una compiuta analisi dell’andamento della programmazione.
Si ricorda che, all’ inizio dell’attuale periodo, le risorse complessivamente attribuite dalle varie Amministrazioni agli interventi rivolti allo sviluppo di attività formative nella PA,
comprensive della quota di cofinanziamento nazionale e privato, risultavano pari a circa 281 milioni di Euro, e corrispondevano, a poco più del 2% delle risorse stanziate nei
POR (obiettivo 3 ed obiettivo 1).
In particolare, alle Regioni del centro-nord risultava destinato il 62% di tali risorse, e il
restante 38% alle Regioni del Mezzogiorno.
Come già esposto più dettagliatamente nel contributo all’8° Rapporto, le allocazioni finanziarie iniziali sono state riviste a metà del periodo di programmazione, in cui è stato possibile procedere alla prima quantificazione degli effetti degli interventi finanziati
dal Fse, e di conseguenza rimodulare le scelte compiute in fase di assegnazione delle
risorse, alla luce di eventuali nuove esigenze del territorio o di mutamenti nel contesto
economico-sociale.
In particolare, l’ammontare di risorse destinate alla formazione della PA dopo la riprogrammazione è pari a circa 309 milioni di Euro, registrando un incremento del 10% circa rispetto alla dotazione iniziale, a conferma dell’importanza che le Regioni hanno riconosciuto a tali tipologie d’intervento e del superamento delle criticità e difficoltà di attuazione iniziale imputabili, in larga misura, alla loro natura innovativa.
Preme altresì sottolineare che nel corso del 2005 alcune Amministrazioni del centronord hanno proceduto ad un ulteriore modifica dell’ammontare degli stanziamenti, attraverso spostamenti di risorse tra misure all’interno del Complemento di programmazione. Va comunque chiarito che tali variazioni si compensano a vicenda lasciando, peraltro, sostanzialmente immutato l’ammontare finanziario complessivo.
Si ritiene inoltre che il peso economico delle misure considerate potrebbe subire nuove variazioni in occasione della eventuale riprogrammazione fra assi, possibile entro la
fine dell’anno in corso.
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
I dati sotto riportati (tabella 1) evidenziano la dotazione di risorse che le Amministrazioni, per il periodo 2000-2006, hanno destinato alla realizzazione di percorsi formativi
diretti al personale delle Amministrazioni pubbliche, mettendole in stretta correlazione
con l’ammontare già impegnato e speso (certificato alla Commissione europea) al 31 dicembre 2005.
Tabella 1 - RISORSE DA FONDI EUROPEI
REGIONI /PA
PROGRAMMATO MISURA PA
2000-2006
IMPEGNI MISURA PA
PAGAMENTI MISURA PA
%
%
Obiettivo 3
190.159.320
160.975.153
119.665.386
84,65%
62,93%
Obiettivo 1
117.758.286
55.951.062
27.974.130
47,51%
23,76%
307.917.606
216.926.215
147.639.516
70,45%
47,95%
Totale
Fonte: dati di monitoraggio Igrue al 31 dicembre 2005
Dall’analisi dei dati riportati nella tabella si evince che in generale le risorse complessivamente impegnate e spese a tale data ammontano, rispettivamente, al 70% e 48% circa delle risorse programmate per il settennio 2000-2006.
È, inoltre, possibile rilevare l’ottima performance che si registra nelle Regioni del centro-nord, in linea con la media di attuazione complessiva del QCS obiettivo 3, e con picchi in alcune realtà, fra le quali ad esempio Bolzano, Marche, Lombardia ed Emilia-Romagna, che presentano valori notevolmente superiori a quelli medi.
Analogamente per l’ obiettivo 1 si evidenziano elevate performance di attuazione per
Campania e Sardegna, i cui indici risultano notevolmente superiori alla media di attuazione delle Regioni del Mezzogiorno e in linea con quelli registrati dalle Amministrazioni del centro-nord.
Al fine di monitorare l’evoluzione dell’attuazione si propone, nei grafici 1 e 2, il trend
della misura a partire dall’anno 2002 per gli obiettivi 3 ed 1: in generale per entrambi si
evidenzia un’attenzione crescente da parte delle Amministrazioni agli interventi formativi diretti alle PA.
Con riferimento, poi, alle Regioni/PA del centro-nord, dal grafico si può rilevare come
nel corso degli anni, si sia registrato un progredire costante dell’attuazione, con riferimento sia all’ impegnato che allo speso.
Si prevede, inoltre, che la quota residua di risorse verrà sicuramente utilizzata da tutte
le Amministrazioni entro la fine del periodo di programmazione.
Per quanto riguarda le Regioni ricadenti nell’obiettivo 1, le difficoltà che l’implementazione della misura considerata ha incontrato nei primi anni di programmazione, risultano decisamente superate nel tempo.
Già a partire dal 2004, infatti, nella maggior parte delle Amministrazioni si rileva una decisa accelerazione e un progresso costante soprattutto con riferimento alle spese certificate alla Commissione europea. Attualmente anche in quelle realtà regionali che han-
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9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
PARTE II - CAPITOLO 3
180.000.000
160.000.000
140.000.000
120.000.000
Impegni
Pagamenti
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
Grafico 1
TREND ATTUAZIONE
FINANZIARIA DELLA MISURA
RIVOLTA ALLA PA NELLE
REGIONI OBIETTIVO 3
20.000.000
0
2002
2003
2004
2005
2002
2003
2004
2005
Impegni
65.138.178
107.911.271
139.377.815
160.975.153
Pagamenti
20.771.800
52.299.533
88.837.545
119.665.386
60.000.000
50.000.000
40.000.000
Impegni
Pagamenti
30.000.000
20.000.000
10.000.000
Grafico 2
TREND ATTUAZIONE
FINANZIARIA DELLA MISURA
RIVOLTA ALLA PA NELLE
REGIONI OBIETTIVO 1
0
2002
Impegni
Pagamenti
2003
2004
2005
2002
2003
2004
2005
8.995.769
19.231.065
33.154.651
55.951.062
192.558
275.536
21.040.236
27.974.130
no proceduto con maggiore gradualità nell’implementazione della misura, in quanto
orientate, in una prima fase, ad attività volte a garantire un innalzamento del tasso di occupazione, in risposta alle esigenze di territori caratterizzati da alti livelli di disoccupazione e situazioni di disagio, si stanno attivando procedure tali da consentire il pieno
utilizzo delle risorse entro il prossimo anno.
Al fine di esaminare più nel dettaglio le dinamiche dell’attuazione nel tempo della misura considerata, di seguito si riportano, per le Regioni di entrambi gli obiettivi (obiettivo 3 ed obiettivo 1), le variazioni assolute degli impegni e delle spese nell’arco temporale 2002-2005.
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
Variazione impegni
Variazione pagamenti
20.000.000
15.000.000
10.000.000
Grafico 3
OSCILLAZIONE DELLA
CAPACITÀ DI IMPEGNO
E DI SPESA DELLE REGIONI
OB. 3 PER LA MISURA
RIVOLTA ALLA PA
5.000.000
0
2002
2003
2004
2005
Con riferimento alle Regioni del centro-nord, per le quote impegnate si evidenzia una
variazione piuttosto significativa nei primi anni di attuazione; già dal 2004, infatti, lo
scarto comincia a diminuire e a volgere verso un sostanziale equilibrio.
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
Variazione impegni
Variazione pagamenti
20.000.000
15.000.000
10.000.000
Grafico 4
OSCILLAZIONE DELLA
CAPACITÀ DI IMPEGNO
E DI SPESA DELLE REGIONI
OB. 1 PER LA MISURA
RIVOLTA ALLA PA
5.000.000
0
2002
2003
2004
2005
Le quote spese mostrano una tendenza analoga, anche se con variazioni meno decise.
Anche per le Regioni del Mezzogiorno emerge chiaramente il notevole impegno profuso al fine di realizzare un efficiente utilizzo delle risorse destinate alla formazione
nella PA.
In particolare, se fino al 2004 si procede in maniera abbastanza costante, successivamente si assiste ad una crescita esponenziale in termini sia di impegni che di spese.
Anche per quanto riguarda i dati di attuazione fisica della misura si osservano buone
performance di realizzazione, in linea con quanto sopra esposto.
L’elevato numero di progetti presentati conferma il notevole fabbisogno proveniente
dal territorio, cui corrisponde un crescente sforzo da parte delle Amministrazioni.
284
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
PARTE II - CAPITOLO 3
Nello specifico, infatti, a dicembre 2005, a fronte di circa 10mila progetti approvati, quasi tutti sono stati avviati ed oltre la metà portati a compimento.
Rispetto ai destinatari di tali interventi formativi, risultano coinvolti oltre 210mila soggetti, sia dipendenti delle Amministrazioni stesse che titolari di contratti atipici.
Di questi, oltre l’80% è già stato avviato in corsi di formazione e più della metà ha concluso tali percorsi.
12.000
10.000
8.000
2003
2004
2005
6.000
4.000
2.000
Grafico 5
TREND ATTUAZIONE FISICA
E PROCEDURALE
0
progetti approvati
PROGETTI
progetti avviati
progetti conclusi
APPROVATI
AVVIATI
CONCLUSI
2003
9.267
7.032
3.357
2004
9.853
7.397
3.952
2005
10.017
8.736
5.700
250.000
200.000
150.000
2003
2004
2005
100.000
50.000
Grafico 6
TREND ATTUAZIONE FISICA
E PROCEDURALE
0
destinatari approvati
destinatari avviati
destinatari conclusi
DESTINATARI
APPROVATI
AVVIATI
CONCLUSI
2003
141.628
96.500
32.919
2004
149.316
143.114
48.806
2005
214.244
180.119
118.775
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
CARATTERISTICHE DEGLI INTERVENTI PROGRAMMATI
DALLE REGIONI E PROVINCE AUTONOME NELL’AMBITO
DELLE MISURE DESTINATE ALLA FORMAZIONE NELLA PA
Preliminarmente alla disamina delle tipologie di attività messe a bando dalle Regioni e
Province autonome si ritiene opportuno, al fine di fornire un quadro completo, un breve cenno alle modalità procedurali utilizzate.
A tale riguardo si ricorda che le Regioni/PA nel dar luogo alle azioni previste all’interno
dei documenti programmatori utilizzano procedure di evidenza pubblica (avvisi pubblici, chiamate a progetto, gare d’appalto). In particolare per la realizzazione di interventi formativi gli strumenti più frequentemente utilizzati risultano essere l’avviso pubblico e la chiamata a progetto, all’interno dei quali le prime, oltre a descrivere le tipologie di attività che intendono finanziare, devono indicare l’ammontare di risorse stanziate a tal fine.
Tanto premesso, risulta quindi evidente che i bandi, unitamente agli strumenti di monitoraggio e alle testimonianze degli attori stessi della programmazione (Regioni/PA), costituiscono una delle fonti più rilevanti da cui estrapolare informazioni in merito ai contenuti delle attività realizzate nell’ambito delle misure D2, 3.10 e 3.9.
Posto che la gamma degli interventi attuati è piuttosto ampia e la platea dei destinatari
varia, in generale si può, comunque, rilevare una tendenza a privilegiare le azioni volte al rafforzamento del sistema della Pubblica Amministrazione nel suo complesso. Diverse sono le Regioni/PA che hanno investito sulla realizzazione di tale tipologia di azioni, finanziando in particolare attività di studi e analisi e implementazione dei modelli.
Accanto a questa tipologia d’interventi, sono state poste in essere inoltre azioni dirette
alle persone, finalizzate principalmente a creare figure specialistiche in grado di gestire
le funzioni decentrate a supporto dei processi di cambiamento che negli ultimi anni
hanno interessato le Amministrazioni pubbliche.
In sintesi, dunque, le attività, programmate nelle misure in oggetto, possono essere sintetizzate nelle tipologie di seguito elencate:
❍ interventi volti a sostenere l’introduzione e il consolidamento di modelli e strumenti organizzativi innovativi nonché la rimodulazione degli orari di lavoro;
❍ interventi relativi allo sviluppo di competenze trasversali collegate all’utilizzo delle
tecnologie di comunicazione multimediale e di rete;
❍ azioni legate allo sviluppo di conoscenze e competenze necessarie alla creazione e
al potenziamento della rete degli uffici per le relazioni con il pubblico;
❍ interventi per promuovere l’attivazione di sportelli unici per le imprese;
❍ interventi per introdurre la cultura della semplificazione amministrativa nelle procedure;
❍ interventi di aggiornamento e riqualificazione direttamente connessi ai nuovi compiti che derivano dai processi di modernizzazione della Pubblica Amministrazione;
❍ sperimentazione di nuove modalità organizzative del lavoro (job sharing e job rotation);
❍ messa a punto di nuove tipologie di servizio strettamente correlate al rapporto con
il pubblico.
286
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
PARTE II - CAPITOLO 3
Considerato, altresì, che quello in corso è l’ultimo anno della programmazione 20002006 appare utile ricostruire il percorso che consenta di evidenziare in che modo, nell’arco temporale considerato, si sono evoluti gli interventi destinati alla Pubblica Amministrazione cofinanziati dal Fondo sociale europeo.
Dall’analisi delle principali esperienze, realizzate in questo periodo, emerge che nella
prima fase (periodo 2000-2003) sono stati attuati, in prevalenza, interventi di stampo più
tradizionale.
La maggior parte delle Regioni/PA ha infatti previsto nei bandi iniziative formative e di
consulenza volte all’aggiornamento/riqualificazione dei lavoratori delle Amministrazioni, non solo regionali ma anche provinciali e comunali.
Tale scelta, risulta facilmente comprensibile, ove si consideri che il processo di decentramento ha fatto emergere nuove esigenze, in termini di competenze, nella programmazione, progettazione, gestione, controllo, monitoraggio e valutazione delle politiche
pubbliche in generale, e della formazione e del lavoro per quanto attiene i campi d’intervento più strettamente correlati al Fse .
Le Regioni/PA, dunque, in risposta a tali richieste hanno finanziato iniziative formative,
realizzate inizialmente attraverso la modalità della formazione d’ aula, successivamente
tramite il ricorso alla FAD, dirette principalmente ad accrescere la professionalità dei dirigenti e dei funzionari delle Amministrazioni pubbliche, soprattutto in termini di conoscenze e competenze informatiche e linguistiche nonché di gestione, sorveglianza e
valutazione delle strategie e dei programmi.
Accanto a queste iniziative sono stati, altresì, programmati interventi di tutoraggio e assistenza tecnica al fine di ottimizzare i processi di programmazione e gestione dei servizi pubblici, tra i quali quelli inerenti la programmazione comunitaria.
Varie Regioni/PA, sempre in un’ottica di ripensamento dei compiti della PA, alla luce delle esigenze di ammodernamento imposte dal processo di decentramento, hanno inoltre previsto la creazione di sportelli unici per le attività produttive.
La seconda fase della programmazione in corso (periodo 2003-2005) è stata caratterizzata, invece, da interventi di carattere più innovativo.
Diverse sono le Amministrazioni (regionali e provinciali) che hanno dato impulso a percorsi formativi sulle tematiche del management rivolti sia all’Amministrazione regionale che a quelle locali. In particolare sono stati avviati master in management e qualità
nell’organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e sul change management nella
PA, nonché corsi di formazione sulle tecniche di project management.
Congiuntamente a queste attività di tipo formativo, e in una logica di semplificazione
dei procedimenti amministrativi, sono state realizzate iniziative volte alla sperimentazione di nuove modalità di organizzazione del lavoro (telelavoro, job sharing, job rotation), alla creazione di osservatori provinciali sulle immigrazioni, alla messa a punto
di un sistema di e-Learning, e-Governement e document management.
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
Regione/PA
Enti strumentali regionali
Province
Comune
Comunità montane
Comprensori di comuni
Camere di commercio
Aziende sanitarie
operatori pubblica sicurezza
Polizia municipale
Protezione civile
Parti sociali
Grafico 7
LIVELLI DI GOVERNO
Un attento esame delle esperienze sopra menzionate, da una prospettiva dei livelli di
Governo coinvolti, evidenzia inoltre che la maggior parte delle Regioni/PA ha destinato le risorse disponibili sulle misure D2, 3.10 e 3.9 alla realizzazione di interventi diretti all’amministrazione stessa o a propri Enti strumentali. Si tratta in prevalenza di interventi complementari ai Piani formativi Regionali che si caratterizzano comunque per la
loro innovatività e per uno spiccato orientamento al miglioramento della qualità dei
processi di progettazione, monitoraggio e valutazione dell’attività di programmazione.
Preme, tuttavia, sottolineare che nonostante questa tendenza generale, alcune Amministrazioni hanno optato per interventi formativi ad esclusivo beneficio di livelli di Governo sub-regionali. Detta scelta strategica è motivata dalla circostanza che le funzioni
di gestione di diverse tipologie di intervento pubblico sono state quasi interamente delegate alle Province.
Coinvolti a vario titolo negli interventi formativi, risultano inoltre le Parti Sociali, in
quanto partner che coadiuvano i soggetti pubblici, le Camere di commercio, gli operatori di Pubblica Sicurezza e Polizia Municipale, quelli della Protezione Civile e, in alcuni casi, gli addetti del comparto sanitario e socio-assistenziale.
Riguardo alle ultime due categorie menzionate si segnalano, in particolare, percorsi formativi diretti ai funzionari dei servizi di protezione civile, finalizzati all’acquisizione di
competenze di disaster management per la predisposizione e verifica di piani di emergenza locale; nonché attività di formazione sull’ e-Governement sanitario e sull’approccio globale alle terapie del dolore, con l’offerta di master in management e qualità dell’organizzazione sanitaria, variamente diretta al personale medico e paramedico nonché
ai dirigenti e funzionari delle aziende sanitarie.
LA FORMAZIONE NELLA PA: LE PROSPETTIVE FUTURE
L’analisi sinora svolta ha evidenziato che nelle politiche finanziate dal Fse fa formazione per la Pubblica Amministrazione, inizialmente prevista come un segmento specifico
nel più ampio contesto della formazione continua, ha assunto progressivamente un’importanza sempre maggiore e connotazioni specialistiche tanto da indurre alla previsione di una linea d’intervento dedicata.
288
9° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2005
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
PARTE II - CAPITOLO 3
Come detto le prime Regioni a sperimentare interventi formativi diretti alle Amministrazioni pubbliche sono state quelle del Mezzogiorno, all’interno dei POM, anche se
nell’attuazione regionale 2000-2006 sono emerse iniziali criticità, mentre il consolidamento degli interventi è stato più lento rispetto alle realtà del centro-nord.
Quanto detto trova la sua ragione d’essere nelle differenze strutturali che caratterizzano
le Regioni dell’attuale obiettivo 1 rispetto a quelle dell’ obiettivo 3, le quali hanno portato le Amministrazioni del sud a privilegiare, nelle fasi di avvio dei PO, le politiche volte all’inserimento occupazionale e al contrasto della disoccupazione, e la formazione
continua per il personale delle imprese private, in particolare quelle interessate da crisi locali o settoriali, al fine di agevolare il percorso di acquisizione di nuove competenze necessarie a supportare ed accompagnare il cambiamento organizzativo.
Per quanto concerne il futuro della formazione rivolta alle Amministrazioni pubbliche,
va preliminarmente precisato che in varie sedi istituzionali, nelle quali si sta svolgendo
il negoziato sulle dotazioni finanziarie, sulle norme e sugli strumenti di programmazione, le Regioni hanno ribadito la necessità che anche nel periodo 2007-2013 possa essere garantita la prosecuzione delle azioni in favore del rafforzamento della capacità gestionale delle Amministrazioni. Le Regioni hanno auspicato anche che possa essere ampliato o comunque reso più flessibile l’ambito della policy per agire nella direzione di
un miglioramento dei contenuti, al fine di consentire alle Amministrazioni di acquisire
e consolidare le competenze necessarie a rinnovarsi e a meglio sostenere l’ammodernamento.
Il rafforzamento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa appare, infatti, di fondamentale importanza per promuovere la crescita economica e la creazione di
posti di lavoro.
D’altro canto una delle priorità della Strategia di Lisbona, che costituisce la cornice di riferimento all’interno della quale si articolerà la programmazione regionale, è proprio il
miglioramento della legislazione, dell’elaborazione delle politiche e della loro attuazione onde favorire l’occupazione e la competitività.
L’art. 3 dell’ultimo testo Fse (cfr. testo di compromesso Reg. Fse n. 6197/06) prevede, di
conseguenza, in modo esplicito che nell’ambito dell’obiettivo Convergenza (ex obiettivo 1) saranno possibili interventi volti a “rafforzare la capacità istituzionale e l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e dei servizi pubblici a livello nazionale regionale e locale e, ove opportuno, delle parti sociali e delle organizzazioni non governative in una prospettiva di riforme, miglioramento della regolamentazione e buon
governo, soprattutto nei settori economico, occupazionale, dell’istruzione, sociale, ambientale e giudiziario”. In particolare sono previste azioni volte a potenziare e migliorare la capacità delle PA di elaborazione, sorveglianza e valutazione delle strategie e dei
programmi.
Non è invece prevista una disposizione dello stesso tenore per l’obiettivo “competitività
regionale e occupazione” (ex obiettivo 3) nel quale saranno ricomprese le Regioni del
centro-nord.
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PARTE II - CAPITOLO 3
LA FORMAZIONE PER LA PA FINANZIATA DAL FSE
La spiegazione va ricercata, ancora una volta, nel divario strutturale che caratterizza le
realtà ricadenti nei due diversi obiettivi.
Si ricorda infatti che nell’obiettivo Convergenza andranno a confluire le Regioni che
presentano un maggior grado di ritardo nello sviluppo economico e territoriale (quelle
il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria) e le cui Amministrazioni pubbliche presentano differenze sostanziali rispetto a quelle del centro-nord.
Ove si consideri poi che nell’obiettivo Convergenza ricadranno per lo più gli Stati di
nuova adesione, a seguito del processo di allargamento dell’UE, e che tali Paesi necessiteranno di profondi cambiamenti nella cultura organizzativa soprattutto in prospettiva
della gestione di ingenti risorse comunitarie, si comprende il perché della centralità data alle azioni di capacity building e del peso dato in quei territori agli interventi formativi diretti al personale delle Amministrazioni pubbliche, anche al fine di fare acquisire
loro le competenze necessarie alla elaborazione e gestione delle strategie e dei programmi comunitari.
All’obiettivo Convergenza saranno ammesse, d’altra parte anche talune Regioni del sud
Italia, che potranno quindi realizzare in modo ampio interventi formativi volti all’aggiornamento delle competenze degli operatori della PA.
Nonostante la proposta di Reg. Fse non preveda espressamente la possibilità per le Regioni del centro-nord di finanziare attività dirette alla Pubblica Amministrazione, queste
potranno comunque, ove lo ritengano necessario, programmare la formazione diretta
al personale delle Amministrazioni pubbliche nel più ampio contesto della priorità finalizzate all’accrescimento dell’adattabilità delle risorse umane per rafforzare ed anticipare la gestione positiva del cambiamento economico.
Va anche considerato che, sulla base del recentissimo accordo interistituzionale sulle
prospettive finanziarie, nella futura programmazione 2007-2013 vi sarà una notevole
contrazione di risorse nelle Regioni del centro-nord, la quale indurrà le prime ad effettuare le proprie valutazioni e scelte strategiche di investimento, privilegiando talune linee d’azione rispetto ad altre, sia alla luce dei risultati raggiunti nel corso dell’attuale
programmazione sia in base alle esigenze emerse a livello territoriale. Ciò naturalmente vale anche per la misura dedicata alla PA.
Le Amministrazioni sono, dunque, impegnate in questi mesi nella predisposizione delle linee generali dei programmi operativi che, a differenza di quelli attuali, saranno declinati solo a livello di assi prioritari e non di misura, per consentire una maggiore flessibilità, coerentemente con l’approccio più strategico che è stato riconosciuto alla prossima programmazione. Questo elemento, accanto alla necessità di concentrare gli interventi, in ragione di una minore dotazione finanziaria sollecita attente valutazioni delle esperienze realizzate che potranno portare, soprattutto nel centro-nord a delineare
una programmazione delle attività in favore delle PA concentrata su specifici target di
destinatari, così come sulle tipologie di formazione più specialistiche, in un’ottica di
complementarietà e di integrazione con le risorse comunitarie nazionali e regionali, affinché con il Fse possano essere selezionati e sostenuti gli interventi più innovativi e
sperimentali, in linea con la vocazione del Fondo stesso.
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