La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, sua attuazione e

La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, sua attuazione e competenze.
Corte dei Conti, Sezione Autonomie, delibera n. 22 del 2013
Con la sentenza n. 22 del 13 settembre 2013, la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, risponde ad
una serie di dubbi interpretativi sollevati dalle sezioni regionali della Campania e della Liguria
relativamente alle fasi della procedura di riequilibrio, nuovo rimedio di risanamento degli equilibri
di bilancio introdotto dal D.l. 174/2012, convertito nella legge 213/2012.
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è disciplinata dagli artt. 243 bis - 243 quinquies
del D.Lgs. 267/2000 (T.U.enti locali).
Entrando nel merito delle questioni sottoposte alla Sezione delle Autonomie, un primo punto di
diritto, sul quale si è pronunciata la Corte dei Conti, riguarda la fase procedimentale e l’organo cui
compete di verificare il rispetto dei termini per la deliberazione del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale e di adottare i conseguenti provvedimenti.
In particolare si dibatte se, qualora si ritenga che l’accertamento sulla tardività della procedura di
ripiano sia di competenza della Sezione regionale di controllo, quest’ultima possa provvedere con
appropriato provvedimento, ordinanza o delibera, alle necessarie determinazioni.
Premesso che sussiste la necessità della preventiva istruttoria da parte della commissione ex art. 155
TUEL, esclusa nella sola ipotesi in cui, entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 243-bis,
comma 5, del d.lgs. 267/2000, non sia stata dall’Ente presentata alcuna delibera di approvazione del
piano di riequilibrio, il fondamento giuridico dell’attribuzione alla Sezione regionale di controllo
del potere di pronunciarsi sul mancato rispetto del termine perentorio di presentazione del piano
risiede nella coerenza sistematica dell’apparato normativo che regola le misure di risanamento,
mutato dalle recenti discipline in tema di dissesto guidato e predissesto.
La normativa di cui è questione è contenuta nell’art. 243-quater, comma 7, letto in combinato
disposto con l’art. 6, comma 2 del D.Lgs. 149, quest’ultimo prevede che la mancata adozione delle
misure correttive, di cui al comma 7 citato, comporta la dichiarazione obbligatoria di dissesto,
previo accertamento della sussistenza dei relativi presupposti da parte della Corte, quali, per quello
che qui rileva, la mancata presentazione del piano nel termine perentorio indicato dalla legge.
Nella procedura di riequilibrio finanziario si assiste alla separazioni dei ruoli:
- compiti istruttori, alla commissione per la finanza e gli organici degli enti locali alla quale
appartiene la verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni che precedono l’esame nel
merito, consentendo, ove sussistano, l’accesso all’ esame del piano di riequilibrio. La presentazione
del suddetto piano oltre il termine di 60 giorni stabilito dall’art. 243-bis, comma 5 del TUEL,
configura una condizione di inammissibilità, ostativa ad una pronuncia sul merito del piano di
riequilibrio;
-
compiti decisori, alla Sezione regionale di controllo, cui spetta l’esame del merito del piano
di riequilibrio.
In definitiva un primo quesito interpretativo è stato risolto nel senso che “la constatazione della
mancata presentazione del piano entro il termine di cui all’art. 243-bis, comma 5 (mancata
presentazione o tardiva presentazione) appartiene alla fase istruttoria intestata alla commissione
per la stabilità finanziaria di cui all’art. 155 TUEL che ne dà comunicazione alla Sezione regionale
di controllo cui compete il formale accertamento del fatto e l’adozione della conseguente
pronuncia. La pronuncia della Sezione regionale di controllo conclude il procedimento ed
introduce la fase disciplinata dall’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, salvo diversa valutazione
sull’apprezzamento della tardività della presentazione espresso dalla commissione istruttoria, nel
qual caso la Sezione con ordinanza dispone la prosecuzione della necessaria istruttoria ex art. 243quater, comma 1 TUEL”.
Altro dubbio interpretativo attiene alla possibilità per l’Ente, che abbia già deliberato di ricorrere
alla procedura di riequilibrio, di procedere, scaduti i 60 giorni per la presentazione del piano, alla
revoca della deliberazione di ricorso alla procedura. La Sezione delle Autonomie ha dato la
seguente risposta:
“la scadenza del termine perentorio di cui all’art. 243-bis, comma 5, produce “ipso iure” gli effetti
di cui all’art 243-quater, comma 7, del TUEL (vale a dire la dichiarazione di dissesto) connessi alla
mancata presentazione del piano - qualora non penda la procedura ex art. 6. comma 2, d.lgs.
149/2011 “temporaneamente” sospesa - effetti del tutto sottratti alla disponibilità dell’ente che al
verificarsi della fattispecie ipotizzata, non può revocare la delibera di approvazione del piano di
riequilibrio, né adottare alcun atto se non quelli preordinati alla dichiarazione di dissesto secondo
la disciplina di cui al già richiamato art. 6, comma 2 del d.lgs. 149/2011”.
Ulteriore questione di cui si è occupata la Corte dei Conti riguarda la sussistenza dei poteri cognitivi
della Sezione regionale di controllo nella fase di esame e pronuncia sul piano, con possibilità di
riesame delle acquisizioni istruttorie della commissione.
Come su è stato messo in evidenza, i compiti della commissione e della Sezione regionale di
controllo sono stati ben distinti dal legislatore, però siffatti compiti trovano un punto di convergenza
nelle valutazioni e nel giudizio di congruenza delle misure pianificate ai fini del riequilibrio, che
rispettivamente, compie la commissione in fase istruttoria e che definisce la Corte in fase di
pronuncia sul piano. Ma in particolare il fulcro della convergenza delle due fasi è individuato dal
legislatore, che attribuisce alla Sezione delle Autonomie di stilare le “linee-guida”, rivolte
principalmente alla commissione che ne dovrà tenere conto nel momento dell’istruttoria sul piano di
riequilibrio finanziario pluriennale. In definitiva le linee-guida costituiscono dei parametri di natura
finanziaria-contabile.
Pertanto statuisce la Corte “la Sezione regionale di controllo se, ai fini della formulazione del
giudizio conclusivo sul piano di riequilibrio, dovesse ravvisare anche alla luce dei criteri e dei
parametri delle Linee-guida ex art. 243-quater del TUEL, la necessità di approfondimenti cognitivi
necessari a rendere esplicito e chiaro il valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, delle
misure riportate nel piano, in ciò non può ritenersi pregiudicata dalle risultanze istruttorie
rassegnate nella relazione finale della commissione, disponendo degli ordinari poteri cognitivi ed
istruttori propri.”
Di rilievo è la soluzione adottata dalla Sezione Autonomie per quanto riguarda il momento il cui va
comunicato il dispositivo della deliberazione di approvazione o diniego del piano di riequilibrio,
oltre che la pubblicazione della delibera comprensiva delle motivazioni.
La disciplina dei procedimenti in materia di controllo, di competenza della Corte dei Conti, consta
di due momenti: la comunicazione dell’esito del procedimento (il dispositivo) e la pubblicazione
della libera (che comprende dispositivo e motivazioni)
Considerati gli effetti che si ricollegano alla suddetta deliberazione, in particolare la possibilità di
impugnativa, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 5, TUEL ovvero l’avvio degli interventi
sostitutivi per la dichiarazione di dissesto (art. 6, comma 2, d.lgs. 149/2011), solo la prevista
impugnazione della delibera impone la conoscenza delle motivazioni del provvedimento, pertanto la
Sezione ha stabilito che:
“il dispositivo della decisione sul piano di riequilibrio deve essere immediatamente comunicato
alle amministrazioni interessate da parte delle Sezioni regionali di controllo.
Al fine di garantire l’effettività della tutela dell’ente prevista dall’art. 243-quater, comma 5
(impugnazione della delibera entro trenta giorni) qualora ricorrano le fattispecie di cui all’art.
243-quater, comma 7 e più precisamente la mancata approvazione del piano o la mancata
presentazione del piano, agli adempimenti che avviano l’applicazione dell’art. 6, comma 2 del
decreto legislativo n. 149 del 2011, la Sezione regionale di controllo provvede non prima del
decorso del termine per impugnare e, in caso di intervenuta impugnazione, non prima della
decisione sul ricorso. Il termine per impugnare decorre dalla data di pubblicazione della
deliberazione che decide sul piano.”
Infine, un’ultima contesa interpretativa afferisce all’approvazione del rendiconto e del bilancio di
previsione. Prima di fornire l’interpretazione sul punto in questione data dalla Corte, si rammenta
che la procedura di riequilibrio si inserisce tra i rimedi la cui iniziativa è affidata agli organi ordinari
dell’ente e che sono espressione dei principi di gestione, in particolare della salvaguardia degli
equilibri di bilancio, di cui al Titolo III, Capo IV, del TUEL.
La specificità del rimedio risiede nella finalità correttiva delle condizioni di equilibrio che sono
divenute precarie nello sviluppo di una programmazione già attuata dall’ente, ma che conserva la
validità delle linee generali della politica di bilancio,. Quindi la suddetta finalità differisce da quella
che caratterizza il dissesto, che richiede un’integrale e generale riprogrammazione finanziaria
dell’ente.
La possibilità di accedere alla procedura di riequilibrio è subordinata all’insufficienza delle risorse
della competenza che rendono impossibile il pareggio ed è esclusa se la carenza delle risorse
configura lo squilibrio strutturale funzionale ex art. 244 TUEL, quindi il ricorso alla procedura
suddetta non può prescindere dall’approvazione del bilancio di previsione.
In definitiva, la Sezione conclude affermando che: “la necessarietà della preventiva approvazione
del rendiconto e del bilancio di previsione rispetto all’approvazione del piano di riequilibrio.
Tali adempimenti non costituiscono condizioni legali di ammissibilità del piano, né formano
oggetto di valutazione preliminare al merito in sede di deliberazione sul piano ma rappresentano
essenziali ed imprescindibili elementi istruttori destinati alla commissione ex art. 155 del TUEL.
L’eventuale constatazione da parte della commissione della mancata approvazione dei documenti,
od anche di uno dei documenti, prima della presentazione del piano – come prospettato dalla
Sezione campana per alcuni casi al suo esame - costituisce oggettivo elemento di perplessità che si
riflette sul valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello strumento di risanamento, che
sarà esposto nella relazione finale e che sarà valutato dalla Sezione regionale di controllo ai fini
delle sue determinazioni.”