Assegno vitalizio a Vittima del terrorismo - Sentenza 04 lug

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Concessione assegno vitalizio in quanto "Vittima del terrorismo"
CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
Sentenza del 04 luglio 2012
N. 03926/2012REG.PROV.COLL.
N. 09493/2010 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9493 del 2010, proposto da: Stefano Basset, rappresentato e
difeso dagli avv. Maurizio Calo', Carlo Totino, con domicilio eletto presso Carlo Totino in Roma, via
Gramsci, 36;
contro
Ministero della difesa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge
in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. - DELLA PROVINCIA DI TRENTO n. 00176/2010, resa tra le parti, concernente
CONCESSIONE ASSEGNO VITALIZIO
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2012 il Cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli
avvocati Maurizio Calò e Alessia Urbani Neri (Avv. dello Stato);
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Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il 5 luglio 1992, l’allora capitano Stefano Basset è stato ferito dallo scoppio di un ordigno mentre
partecipava, quale osservatore militare, alla missione ONU “MINURSO” nel Sahara occidentale. Per
tale ragione, con atto del Commissario di Governo per la Provincia di Trento in data 27 ottobre 2009,
gli è stata riconosciuta la qualifica di “vittima del terrorismo”.
Nominato colonnello nel ruolo d’onore, il Basset ha impugnato il decreto ministeriale del 29 luglio
2009, con cui gli sono stati riconosciuti i benefici di legge dal 1° gennaio 2008, al fine di ottenerne
una diversa decorrenza (per il diritto all’assegno vitalizio ex legge 23 novembre 1998, n. 407, dal 1°
gennaio 1998 o, al più tardi, dall’11 dicembre 1998; per lo speciale assegno vitalizio ex legge 3 agosto
2004, n. 206, dal 1° gennaio 2003 o, in subordine, dal 26 agosto 2004).
Ha chiesto dunque l’annullamento del decreto in parte qua, con l’accertamento del proprio diritto
e la condanna dell’Amministrazione a corrispondere le somme dovute con arretrati, interessi e
rivalutazione monetaria.
Con sentenza 4 agosto 2010, n. 176, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha
respinto il ricorso.
Il colonnello (ora generale) Basset ha interposto appello contro la sentenza deducendo in primo
luogo la violazione di legge.
L’art. 2, comma 106, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 - che ha novellato l’art. 15 della citata legge n.
206 del 2004 - avrebbe natura di disposizione correttiva, dettata dalla necessità di porre rimedio a
un’irragionevole disparità di trattamento; avrebbe pertanto efficacia retroattiva.
La sentenza avrebbe inoltre omesso di pronunziare sul motivo del ricorso relativo alla decorrenza
dell’assegno vitalizio previsto dalle leggi n. 302 del 1990 e n. 407 del 1998, sul quale pure influirebbe la
modificazione introdotta dalla legge n. 244 del 2007.
La sentenza, infine, avrebbe falsamente interpretato la disparità di trattamento del caso di specie rispetto
a quello assicurato ad altri militari vittime del terrorismo all’estero, recando sul punto una motivazione
carente, travisata e perplessa.
Il Ministero della difesa si è costituito in giudizio per resistere all’appello, depositando una succinta
memoria.
Il gen. Basset ha quindi depositato una memoria di replica, richiamando recente giurisprudenza
della Corte dei conti.
All’udienza pubblica del 19 giugno 2012, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
DIRITTO
Per esigenze sistematiche, è preferibile invertire l’ordine di esame dei profili indicati nell’appello (come
già prima nel ricorso) e iniziare dalla domanda relativa alla decorrenza dell’assegno previsto dalla
legge n. 407 del 1998.
L’art. 2, comma 1, di tale legge attribuisce “un assegno vitalizio, non reversibile, di lire 500 mila mensili” a
chiunque, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di atti di terrorismo, eversione o
criminalità organizzata o di fatti delittuosi commessi per il perseguimento delle finalità di associazioni di
criminalità organizzata, subisca una invalidità permanente non inferiore a un quarto della capacità
lavorativa.
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Per effetto del richiamo all’art. 1 della legge n. 320 del 1990, l’elargizione era in origine limitata in
relazione agli atti e ai fatti svoltisi nel territorio dello Stato.
Successivamente l’art. 82 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per il 2001) ha
esteso il beneficio - a decorrere dal 1° gennaio 1990 - a determinate categorie di personale (tra le
quali gli appartenenti alle Forze armate dello Stato ex art. 3 della legge 13 agosto 1980, n. 466) ferito
nell’adempimento del dovere a causa di azioni criminose.
L’art. 3 del decreto-legge 28 novembre 2003, n. 337 (convertito, con modificazioni, nella legge 24
dicembre 2003, n. 369) ha poi stabilito che le disposizioni richiamate si interpretano nel senso di
applicarsi anche per gli eventi occorsi al di fuori del territorio nazionale.
La norma ora ricordata, come detto, ha carattere interpretativo; dunque ha ordinaria efficacia
retroattiva, non ostando nessuna delle circostanze che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
pongono un limite alla retroattività delle leggi di tale natura (cfr. da ultimo Corte cost., sentenza 25 aprile 2012, n. 78, par. 12 del “considerato in diritto”).
Ne consegue che, in relazione a un evento accaduto nel 1992, l’assegno vitalizio in questione diversamente da quanto ha ritenuto l’Amministrazione - spetta al gen. Basset a far data
dall’entrata in vigore della legge n. 407 del 1998, cioè dall’11 dicembre dello stesso anno.
Dal canto suo l’art. 5, comma 3, della legge n. 206 del 2004 riconosce alle vittime degli atti di
terrorismo e delle stragi di tale matrice, che per effetto di ferite o di lesioni abbiano riportato un'invalidità
permanente non inferiore ad un quarto della capacità “uno speciale assegno vitalizio, non reversibile,
di 1.033 euro mensili”.
Il successivo art. 15 limita il beneficio (come pure le altre provvidenze previste dalla legge) agli eventi
verificatisi sul territorio nazionale a decorrere dal 1° gennaio 1961. Per gli eventi coinvolgenti cittadini
italiani verificatisi all'estero, i benefici di cui alla presente legge si applicano a decorrere dal 1° gennaio
2003.
Infine l’art. 2, comma 106 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) ha
esteso i benefici in discorso anche agli eventi verificatisi all’estero a decorrere dal 1° gennaio
1961, dei quali sono stati vittime cittadini italiani residenti in Italia al momento dell’evento.
L’Amministrazione non contesta che anche tale speciale assegno spetti al gen. Basset; ne fissa però la
decorrenza al 1° gennaio 2008.
Ora, il punto non sta tanto nel carattere correttivo della disposizione da ultimo ricordata e nell’efficacia
retroattiva che da quel carattere si vorrebbe far discendere.
La tesi dell’efficacia retroattiva delle disposizioni integrative o correttiva non è senz’altro corretta in
termini generali (sarebbero altrimenti retroattive tutte le novelle legislative, il che evidente non è); è stata
affermata in relazione al contenuto dei decreti legislativi integrativi o correttivi di precedente legislazione
delegata, emanati sulla base della medesima delega (Cass. civ. SS. UU., 7 febbraio 1989, n. 733); deve
intendersi superata da altra e più meditata giurisprudenza, secondo la quale gli effetti della successione
temporale delle leggi operano anche nel caso di norme correttive o integrative di decreti legislativi, che il
Governo, delegato a emanare i primi, sia al contempo delegato dalla stessa legge a emanare in un termine
successivo (Cass. civ., SS. UU., 2 agosto 2002, n. 11631).
Piuttosto, in applicazione del generale canone ermeneutico dell’art. 12 delle preleggi, occorre ricostruire
la “volontà del legislatore”, tenendo conto della possibile efficacia retroattiva anche di norme innovative
(con la sola ovvia eccezione delle norme penali punitive), subordinata alla sola condizione che la
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retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori
ed interessi costituzionalmente protetti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 marzo 2010, n. 1689).
Nel quadro di una ricostruzione sistematica della normativa di settore, sarebbe del tutto irragionevole
supporre che il legislatore, mosso evidentemente da un obiettivo di perequazione, abbia inteso dare quanto all’ampliamento dei ricordati benefici alle vittime di eventi avvenuti al di fuori del territorio dello
Stato - efficacia ex tunc all’estensione dell’<assegno> ex legge n. 407 del 1998 ed efficacia ex nunc, invece,
allo <speciale assegno> ex legge n. 206 del 2004.
Come dunque il primo spetta all’appellante - secondo quanto prima si è detto - a far data dall’11
dicembre 2008, così deve ritenersi che anche il secondo gli sia dovuto - in conformità a quanto
dispone l’art. 5, comma 3, della legge n. 206 del 2004 - a partire dall’entrata in vigore della legge
stessa, vale a dire dal 26 agosto dello stesso anno.
Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è fondato e perciò deve essere accolto
nei termini di cui prima si è detto.
Il provvedimento impugnato va dunque annullato in parte qua e l’Amministrazione condannata a
corrispondere gli arretrati dovuti, con la rivalutazione e gli interessi di legge.
La difficoltà di ricostruzione e interpretazione di una normativa complessa e stratificata nel
tempo, che certo si sarebbe giovata di una tecnica legislativa più consapevole e accorta, giustifica la
compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando
sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, in
riforma della sentenza impugnata, annulla in parte qua il provvedimento oggetto del ricorso di
primo grado.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/07/2012
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