Danno erariale in seguito ad illecito utilizzo di contributi pubblici La

Danno erariale in seguito ad illecito utilizzo di contributi pubblici
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Sardegna, con sentenza 10 giugno 2011, n. 358,
ritiene una società ed il suo legale rappresentante responsabili di danno erariale nei confronti della
P.A., in quanto hanno conseguito somme di denaro in violazione delle norme e delle prescrizioni
che disciplinano le modalità e i vincoli di destinazione delle contribuzioni pubbliche, avendo
ottenuto le erogazioni mediante l’esibizione di documentazione di spesa relativa a operazioni
irregolari o inesistenti.
Il danno erariale, a parere della Corte, <<va ascritto all’amministratore XXX, in ragione dei
comportamenti consapevolmente rivolti ad alterare la realtà dei fatti, al fine di conseguire
indebitamente i benefici economici richiesti, rendendo priva di utilità la relativa spesa pubblica:
comportamenti dai quali, in virtù del rapporto di immedesimazione organica, discende, con la
medesima qualificazione, la responsabilità della Società YYY S.r l., in quanto distinto soggetto di
diritto (nella specie dotato di personalità giuridica privata, trattandosi di società a responsabilità
limitata), legato - giova ribadire - da rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, poiché
beneficiario di finanziamento pubblico destinato alla realizzazione di fini pubblici, della cui
mancata attuazione la società predetta deve essere dichiarata parimenti responsabile”.
In seguito ad accertamenti svolti dalla Guardia di finanza, era anche emerso che il finanziamento
era stato ottenuto ed utilizzato in violazione delle norme e delle prescrizioni che disciplinavano il
programma di intervento, mediante una serie di artifici documentali e contabili, preordinati a far
apparire una realtà operativa, economica e imprenditoriale differente da quella evidenziata dai
controlli.
Per la responsabilità diretta degli amministratori, da ultimo si veda Cassazione, Sezioni unite,
ordinanza n. 5019 del 03/03/2010.
Si riporta il testo della sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
Sent. n. 358/2011
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE SARDEGNA
composta dai seguenti magistrati:
Mario SCANO
Presidente
Antonio Marco CANU
Consigliere
Maria Elisabetta LOCCI
Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità instaurato ad istanza del Procuratore regionale della Corte dei conti
per la Regione Sardegna nei confronti della società COSSU FORMAGGI s.r.l., in persona del suo
legale rappresentante e del signor COSSU Antonio Maria, nato a Thiesi il 30 marzo 1960, in
proprio e quale legale rappresentante della società, rappresentati e difesi dagli Avvocati Giannino
GUISO del foro di Milano e Alberto APPEDDU del foro di Cagliari ed elettivamente domiciliati
presso lo studio di quest’ultimo, sito in Selargius, nella via Brunelleschi n. 8.
Visto l'atto di citazione depositato in data 19 novembre 2010, iscritto al n. 22.510 del
registro di Segreteria.
Uditi, nella pubblica udienza del 13 aprile 2011, il relatore Consigliere Maria Elisabetta
LOCCI, il Pubblico ministero nella persona del Vice Procuratore Generale Antonietta BUSSI, e
l’Avvocato Alberto APPEDDU nell’interesse dei convenuti.
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa.
Ritenuto in
FATTO
Con atto di citazione del 19 novembre 2010, il Procuratore regionale della Corte dei conti per la
Regione Sardegna ha convenuto in giudizio la società COSSU FORMAGGI S.r.l. e il signor
COSSU Antonio Maria, in proprio e in qualità di rappresentante legale della società, per vederli
condannare al risarcimento, in favore del Ministero dello Sviluppo Economico, della complessiva
somma di € 12.865.974,26, oltre alle somme dovute per rivalutazione, interessi e spese di giudizio.
Il Procuratore Regionale, premesso che la Società COSSU aveva beneficiato di un finanziamento da
parte del Ministero dell’Industria, ora Ministero dello Sviluppo Economico, ai sensi della legge n°
662/1996, di importo pari al danno contestato, ha in tal modo ricostruito i fatti posti a fondamento
della pretesa erariale.
La COSSU Formaggi S.r.l., per il tramite dell’amministratore Antonio Maria COSSU, aveva
chiesto ed ottenuto (nell’ambito del Contratto d’Area di Ottana, I° protocollo aggiuntivo del 18
febbraio 1999), un contributo in via provvisoria di € 14.295.526,97, per l’attuazione di un
programma di investimenti di € 17.655.079,10, finalizzato alla realizzazione di un nuovo
stabilimento nel Comune di Bolotana, area industriale di Ottana, per la produzione e
commercializzazione di formaggi mediante trasformazione di latte ovino.
Nella richiesta di agevolazione il COSSU si era impegnato a:
1) ultimare il programma entro il 2 marzo 2000 e mettere in funzione l’impianto a regime entro il 2
marzo 2002 (termini prorogati, rispettivamente al 15 dicembre 2002 e 15 dicembre 2004);
2) apportare capitali privati per lire 6.182.000.000 per il 1999 e lire 4.618.000.000 per il 2000
(importi così rettificati con dichiarazione dell’Amministratore in data 12 ottobre 1998), pari circa al
25% dell’investimento;
3) assumere 78 unità di personale a regime, 27 indiretti e 51 diretti, di cui una parte (numericamente
imprecisata) da occupare stagionalmente, per un totale di 240 giorni l’anno;
4) raggiungere uno standard di produzione, a regime, di 47.269 quintali di formaggi (il 5% della
produzione regionale) e un volume di affari di circa 39 miliardi di lire;
5) non distogliere dall’uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali agevolate, prima di
cinque anni dalla data di entrata in funzione dell’iniziativa.
Parte attrice ha poi ricostruito la fase amministrativa dell’erogazione del contributo, ed ha
evidenziato che:
a) la Cassa Depositi e prestiti aveva erogato due quote di finanziamento: la prima, corrispondente al
50% della somma accordata, a titolo di anticipazione, con ordinativo di pagamento del 5 luglio
1999 (n. 130026, per un importo di lire 13.839.797.550, pari a € 7.147.247,03) e la seconda, a titolo
di pagamento dello stato finale, corrispondente al 90% del progetto finanziato, in data 24 novembre
2003 (ordinativo n. 130194 per € 5.718.727,23);
b) sulla base degli accertamenti della Commissione nominata dal Ministero per le verifiche sullo
stato finale dei lavori, era stata ritenuta ammissibile una spesa complessiva di € 13.429.328,34;
c) la quota a saldo non era mai stata liquidata, essendo intervenuto provvedimento di revoca del
beneficio, in conseguenza delle illiceità accertate dalla Guardia di Finanza (decreto del Direttore
Generale del Ministero dello Sviluppo Economico n. 20/B5/MSE del 3 aprile 2007). In
conseguenza della revoca, l’ufficio contenzioso del Ministero aveva proceduto all’iscrizione a ruolo
dell’importo di euro 18.276.927,12, comprensivo degli interessi maturati;
d) il ricorso avverso i provvedimenti ministeriali promosso dinnanzi al TAR dalla COSSU
Formaggi era stato respinto con sentenza del TAR Sardegna n. 357 del 26 marzo 2009, in quanto il
decreto di decadenza sarebbe stato legittimamente adottato dall’Amministrazione, a fronte del
mancato adempimento da parte della società beneficiaria agli obblighi convenzionalmente assunti e,
in particolare, per la violazione dell’obbligo di assumere, a regime, 78 unità di nuovo personale,
idonea, di per sé sola, a supportare l’atto impugnato, rendendo superfluo l’esame degli altri motivi
di ricorso.
Al fine di ottenere il pagamento della seconda tranche (il finanziamento doveva essere erogato
secondo le modalità e i termini previsti dall’art. 10 del D.M. n. 320 del 31 luglio 2000 del Ministero
del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica), il COSSU aveva dichiarato: a) che la
documentazione finale di spesa era conforme ai documenti originali e che questi ultimi erano
fiscalmente regolari; b) che la suddetta documentazione era regolare e si riferiva a spese sostenute
unicamente per la realizzazione dell’iniziativa; c) che le forniture erano state pagate a saldo e che
sulle stesse non erano stati praticati sconti o abbuoni al di fuori di quelli evidenziati; d) che
l’impianto era in perfetto stato di funzionamento; e) che l’iniziativa era entrata a regime l’11
dicembre 2002 (termine poi slittato al 20 novembre 2004, per effetto di apposita richiesta di
proroga).
Parte attrice ha, quindi, evidenziato che, a seguito degli accertamenti effettuati dalla Guardia di
Finanza, era emerso che il finanziamento era stato ottenuto ed utilizzato in violazione delle norme e
prescrizioni che disciplinano lo specifico programma di intervento, attraverso una serie di artifici
documentali e contabili, volti a far apparire una realtà operativa, economica e imprenditoriale
diversa da quella evidenziata dai controlli.
In primo luogo erano stati rinvenuti documenti riguardanti la realizzazione dell’impianto produttivo,
da cui era risultato un costo delle prestazioni eseguite dalla società incaricata dei lavori con un
contratto “chiavi in mano” (la ABB Installazioni S.p.A.), inferiore a quello indicato ai fini
dell’erogazione del finanziamento, in particolare con riferimento alle opere civili (sezione impianto
e attrezzature), la cui differenza tra importi previsti nel contratto di appalto e lavori effettivamente
eseguiti si attestava in lire 11.032.800.000, come dimostrato dalla tabella contenuta nella verifica
tecnico - contabile commissionata dalla stessa società COSSU all’ing. Pietro FLORIS e redatta il 17
luglio 2002.
Inoltre, dall’esame dei pagamenti disposti nei confronti della ABB Installazioni, era stato accertato
che il saldo dei lavori era stato corrisposto tramite un finanziamento infruttifero di euro
6.683.468,73 concesso in data 9 giugno 2003 alla società COSSU Formaggi dalla propria
controllante COSSU Demetrio Industria Casearia di COSSU Rita & C. S.a.s. Dai controlli incrociati
era stato acclarato che le somme in questione erano pervenute alla controllante, COSSU Demetrio,
dalla ABB S.A.E. S.p.a., a sua volta società controllante la ABB Installazioni e facente capo alla
holding ABB S.p.a..
Pertanto, essendo in atto un contenzioso con la società appaltatrice, sarebbe stata predisposta la
descritta operazione di credito, senza che venisse restituito l’importo finanziato, ai soli fini di
disporre di dichiarazioni liberatorie attestanti l’avvenuto pagamento dei lavori per l’erogazione del
contributo pubblico.
Il Procuratore regionale ha poi dato atto dell’esistenza di operazioni parallele tra le società COSSU
Formaggi e ABB Installazioni, posta in liquidazione volontaria subito dopo la conclusione dei
lavori, compiute dai rappresentanti legali delle predette società, dal rappresentante legale della ABB
S.A.E. e da COSSU Alessandro, fratello di COSSU Antonio.
Difatti, con diverse scritture private, risalenti allo stesso giorno, rinvenute nel corso di sequestro
documentale, i soggetti indicati avrebbero convenuto che le clausole del contratto di realizzazione
dell’opificio (stipulato l’11 giugno 1999) non producessero effetto, in quanto modificate dalle
diverse condizioni contrattuali contenute nell’accordo simulatorio. In particolare, in virtù dei
differenti patti sottostanti, sarebbe stata concordata un’indebita sovrafatturazione dei lavori, che
avrebbe comportato un ingiusto profitto per la società beneficiaria del pubblico finanziamento.
La completa attuazione del piano fraudolento, per cui gli stessi soggetti erano stati rinviati a
giudizio ai sensi dell’art. 640 bis del c.p., sarebbe stata impedita dal subentro di nuovi organi di
direzione nelle società del gruppo ABB. Stando alle dichiarazioni rese dal Dott. Lucio PERI
(amministratore e liquidatore delle tre società del gruppo) e dal dott. Gianfranco SOLA (dirigente
presso la ABB S.p.a.), l’operazione avrebbe dovuto concludersi con l’accantonamento di “fondi
rischi” su commessa, nel passivo della ABB Installazioni per un importo di lire 6.650.000.000, al
fine di compensare i maggiori ricavi derivanti dalla sovrafatturazione dei lavori. I fondi accantonati
avrebbero poi generato utili societari che sarebbero dovuti pervenire al COSSU Alessandro
attraverso il trasferimento dell’intero pacchetto azionario della ABB Installazioni S.p.a..
L’attuazione del piano descritto sarebbe stata poi impedita dalla nuova direzione del gruppo ABB
che, avuta notizia degli accordi realmente intercorsi con i precedenti responsabili aziendali, avrebbe
emesso una nota di credito (la n. 1 dell’8 giugno 2003) di lire 5.100.000.000, a storno dei maggiori
ricavi fatturati affinché non fosse contabilmente realizzato un risultato corrispondente a quello
segretamente pattuito a modifica del contratto d’appalto ufficiale (cfr. dichiarazioni del SOLA).
Sempre con riferimento alle difformità tra la realtà operativa, economica e imprenditoriale quale
documentata ai fini del finanziamento e quale risultante dalle verifiche della Guardia di Finanza,
parte attrice ha compiutamente descritto l’esito degli accertamenti diretti a valutare l’entità della
produzione ed il rispetto dei livelli di occupazione dopo l’entrata a regime dell’attività produttiva
(ossia dopo il 20 novembre 2004, data risultante a seguito della proroga del termine inizialmente
stabilito all’11 dicembre 2002).
Riguardo all’entità della produzione, valutata attraverso il riscontro delle fatture di vendita e di
acquisto, si è appurato che solo una piccola parte (circa il 20% per il 2004 e il 15% per il 2005) del
latte comprato sarebbe stato immesso in produzione dalla società COSSU, mentre la gran parte
dello stesso sarebbe stato venduto o trasferito alla società collegata (COSSU Demetrio), di talché
non sarebbero mai stati raggiunti i livelli di resa cui l’Amministratore della COSSU Formaggi si era
impegnato e che costituivano gli obiettivi specifici dell’agevolazione pubblica.
La sostanziale improduttività dello stabilimento, tenuto conto delle finalità imposte dall’accordo di
finanziamento, secondo l’assunto accusatorio, troverebbe conferma nell’analisi della situazione
occupazionale dell’azienda nella cui sede, al momento del controllo, effettuato durante l’esercizio a
regime (il 30 giugno 2005) sarebbero risultati presenti solo 12 dipendenti (un impiegato e 11
operai), contro i n. 78 previsti nel programma finanziato.
All’esito dei controlli, nonostante fossero risultati iscritti nel libro matricola n. 70 nominativi, n. 6
impiegati sarebbero stati identificati presso gli uffici della COSSU Demetrio S.a.s. (dove era
custodita anche la documentazione amministrativa della COSSU Formaggi, pur in assenza di locali
a ciò destinati), mentre n. 16 operai non erano utilizzati in sedi pertinenti alla società beneficiaria
(stabilimento di Bolotana e sede legale, coincidente con l’abitazione di COSSU Antonio Maria).
A parte i dodici dipendenti identificati presso l’unità produttiva di Bolotana, i restanti lavoratori, in
servizio in quel giorno, risultavano presso il caseificio della COSSU Demetrio.
A giustificazione dello spostamento del personale era stato esibito ai militari operanti un contratto
stipulato tra le due società, avente ad oggetto la produzione di pecorino romano da parte della
COSSU Demetrio per conto della COSSU Formaggi e venivano evidenziate difficoltà operative
(della COSSU Formaggi), derivate dalla messa a punto delle nuove attrezzature, a causa del
contenzioso insorto con l’impresa appaltatrice e, ancora, la diversificazione delle produzioni nelle
due strutture.
Peraltro, ha evidenziato il PM, tale operazione sarebbe in totale contrasto con le dichiarazioni rese
dal COSSU all’Ente erogatore (in ordine al funzionamento dell’impianto e al livello stimato di
produzione per le varie tipologie di formaggio), mentre più approfondite verifiche avrebbero
consentito di appurare che numerosi dipendenti licenziati dalla COSSU Demetrio nell’ultimo
trimestre del 2003 e sino alla fine del 2004 sarebbero stati assunti dalla COSSU Formaggi e, per il
2005, parte del predetto personale avrebbe continuato a prestare la propria attività lavorativa presso
la COSSU Demetrio (non realizzandosi, conseguentemente, lo sperato incremento occupazionale).
Infine, soltanto nell’anno 2005, e limitatamente a qualche mese, sarebbero stati assicurati
dipendenti per un numero vicino a quello fissato nell’accordo di programma, poiché la società, già
dal 2006, dopo i controlli diretti ad accertare lo stato finale della spesa, avrebbe proceduto ad una
progressiva e rapidissima riduzione del personale, sino alla cancellazione delle posizioni
previdenziali, avvenuta nell’agosto del 2008 (dati INPS).
Ritenuta la sussistenza di un pregiudizio erariale, in conseguenza della illecita acquisizione da parte
della COSSU Formaggi S.r.l. del finanziamento pubblico e dell’impiego della somma erogata per
finalità non conformi a quelle previste, il Pubblico Ministero ha formulato l’invito a dedurre, ex art.
5, comma 1, della legge n° 19/1994 (nel testo sostituito dalla legge n° 639/1996, art. 1, comma 3
bis), al Signor COSSU Antonio Maria, in qualità di amministratore e rappresentante legale della
società, nonché alla società medesima.
In risposta all’invito è stata depositata memoria scritta nella quale è stata dedotta, in primo luogo, la
necessità della sospensione del procedimento di responsabilità in attesa della definizione del
giudizio penale, stante l’identità dei fatti contestati nelle due sedi.
Nel merito è stato sostenuto che la ricostruzione della vicenda sarebbe basata su accertamenti della
Guardia di Finanza viziati da travisamento dei fatti e delle prove, sia per quanto attiene
all’accettazione acritica dei tentativi dei responsabili del gruppo ABB di coprire le proprie
inadempienze contrattuali, sia in relazione alla lettura, asserita parziale, dei documenti relativi allo
sviluppo del contratto chiavi in mano e del conseguente contenzioso. Come illustrato nella memoria
presentata in sede amministrativa a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di
revoca, allegata alle deduzioni difensive e riportata integralmente, non vi sarebbe stata alcuna
sopravalutazione del prezzo dei lavori eseguiti dalla ABB, in quanto la nota di credito emessa da
tale società sarebbe il frutto di un accordo transattivo volto a rideterminare il prezzo finale
dell’opera, a seguito di gravi inadempienze contrattuali del General Contractor. Alla stessa ABB
risalirebbe l’ideazione del progetto, che avrebbe coinvolto gli inconsapevoli signori COSSU, né a
tal fine assumerebbe rilievo l’accordo firmato tra i responsabili della ABB S.A.E. e COSSU
Alessandro che avrebbe al più prodotto effetti nei confronti del solo firmatario. In realtà la COSSU
Formaggi, vittima di un’aggressione giudiziaria da parte della ABB, si sarebbe determinata a pagare
l’intero prezzo originariamente pattuito nonostante la presenza di opere non eseguite o mal eseguite,
che avrebbero inciso sulla situazione produttiva dell’azienda e da cui sarebbe scaturita la necessità
di dirottare le lavorazioni presso lo stabilimento della ditta COSSU Demetrio. Solo con la
transazione del giugno 2003 sarebbe stata risolta la questione con ABB che, attraverso l’emissione
della nota di credito, avrebbe ricondotto la fattura emessa a saldo nel 2001 al valore reale
dell’appalto.
Infine, con riferimento ai livelli occupazionali è stato evidenziato che gli stessi si sarebbero
mantenuti all’interno dei parametri individuati dall’art. 12 comma 3, lettera g, del DM n. 320/2000,
come modificato dal DM n. 215/2006 per le aree in stato di crisi.
Tali deduzioni non sono state ritenute idonee ad evitare la chiamata in giudizio della società e del
signor COSSU Antonio Maria.
In particolare, ha osservato parte attrice, il quadro probatorio e documentale scaturito dalle indagini
non sarebbe stato minimamente scalfito dalla diversa interpretazione degli intricati rapporti
contrattuali intercorsi tra i due gruppi societari. Sul punto, il ravvisare nell’accordo con cui era stata
posta nel nulla l’intesa dell’11 giugno 1999 (sottoscritto tra gli altri, dal COSSU Antonio Maria), lo
scopo di eliminare il “pactum sceleris” concluso dal di lui fratello, è lettura che non potrebbe essere
condivisa.
Infatti, tale scrittura modificativa, priva di data, e avente ad oggetto la regolamentazione, in deroga
al contratto principale, delle relazioni economiche e finanziarie ruotanti attorno all’appalto e al
contributo pubblico, si riferirebbe agli accordi, tra quelli siglati l’11 giugno 1999, aventi identico
contenuto e non a quello che, pur essendo stipulato nella medesima data, dalle stesse parti,
presenterebbe un contenuto del tutto diverso.
Detto accordo andrebbe, pertanto, inteso quale atto modificativo dell’art. 5 del contratto d’appalto,
presentando un contenuto assolutamente inconciliabile con la scrittura con cui sarebbe stata decisa
l’operazione contabile di creazione del fondo rischi e di cessione delle quote azionarie.
Risulterebbe, quindi, confermata la sequenza logica e temporale delle diverse scritture negoziali
indicata dalla Guardia di Finanza, che ne avrebbe individuato anche il movente. Tali atti sarebbero
stati diretti, nel loro insieme, a creare una situazione di sostanziale vantaggio nell’evoluzione
finanziaria del rapporto contrattuale con la ABB Installazioni (recuperare una parte del
corrispettivo), regolando aspetti che sarebbero dovuti rimanere celati, rispetto al contenuto
originario (e lecito) del contratto prodotto all’Ente erogatore.
In ogni modo, tale aspetto costituirebbe solo uno degli elementi dell’articolata fattispecie di danno e
concorrerebbe a dimostrare che la COSSU Formaggi avrebbe indebitamente acquisito e utilizzato le
risorse pubbliche.
Difatti, secondo l’assunto accusatorio, a fondare la responsabilità dei convenuti, rileverebbe, in
primo luogo la circostanza che il COSSU, attraverso le dichiarazioni rese in occasione dello stato
finale della spesa, volte a conseguire la seconda tranche del contributo, avrebbe indotto in errore
l’Amministrazione erogatrice, facendo apparire come avverati tutti i presupposti indispensabili per
la liquidazione dell’intera agevolazione ( resa in conformità all’allegato n.8 al DM 320 del 31 luglio
2000) e, in particolare, i dati i produzione e occupazionali; il pagamento a saldo delle forniture e il
perfetto stato di funzionamento dell’impianto.
Infatti, ha sostenuto il Pubblico Ministero, per quanto attiene alla costruzione dell’opificio, sarebbe
emerso che all’atto della presentazione dello stato finale dei lavori (10 giugno 2003), era stato
appena definito un complesso contenzioso sorto con la ditta costruttrice, formalmente a causa di
contestazione mosse dalla società committente sulla corretta esecuzione dell’opera, ma nei fatti
determinata dal mancato adempimento degli accordi sottostanti al contratto d’appalto. Della
mancata esecuzione dei lavori nei termini pattuiti non vi sarebbe traccia alcuna nelle dichiarazioni
dell’Amministratore della COSSU Formaggi, che aveva certificato, per contro, che lo stabilimento
era pienamente in grado di funzionare, con conseguente definizione, a proprio favore, della pratica
di contribuzione (salvo poi far valere le omissioni del General Contractor quale causa di
giustificazione per il trasferimento della produzione della COSSU Formaggi presso lo stabilimento
della COSSU Demetrio, ivi incluso l’impiego di personale formalmente iscritto nei propri libri
matricola).
Sempre il COSSU, non avrebbe provveduto alla restituzione del credito maturato dalla ABB S.A.E.,
garante, a seguito del ripianamento dell’importo ottenuto attraverso un’apertura di credito presso il
Banco di Roma in favore della F.C. s.r.l., azionista di maggioranza della COSSU Formaggi,
utilizzato per l’apporto di capitali propri in attuazione dell’accordo di programma.
Infine, la società beneficiaria delle contribuzioni non avrebbe mai raggiunto né gli standards di
produzione cui l’Amministratore si era obbligato, né i livelli occupazionali previsti, fino alla
chiusura delle posizioni previdenziali nell’agosto 2008 e all’abbandono totale dello stabilimento,
accertato a seguito di sopralluogo della Guardia di Finanza.
Stante la situazione, parte attrice ha conclusivamente ritenuto che agli asseriti difetti di costruzione
dell’opera, mai denunciati all’ente erogatore, non potrebbe essere attribuita alcuna rilevanza al fine
di attenuare la responsabilità dei convenuti di cui ha chiesto la condanna, a titolo di dolo, per il
danno arrecato all’Amministrazione, di importo pari alla contribuzione concessa, in ragione delle
condotte illecite, ravvisabili nella preordinata alterazione degli elementi e dei fatti autocertificati,
che costituivano il presupposto tanto per l’adozione del provvedimento di concessione quanto degli
atti di erogazione, e tese alla percezione di somme non spettanti, con sviamento del denaro pubblico
dalle finalità di legge.
Il signor COSSU Antonio Maria, in proprio e quale rappresentante legale della COSSU Formaggi
s.r.l., si è costituito in giudizio con il patrocinio degli Avvocati Giannino GUISO e Alberto
APPEDDU, depositando all’uopo memoria in data 23 marzo 2011.
Nell’atto defensionale, richiamata integralmente l’espositiva contenuta nelle memorie difensive
depositate come risposta all’invito a dedurre, è stata compiuta un’ampia ricostruzione in fatto della
vicenda, incentrata principalmente sui rapporti intercorsi tra la COSSU Formaggi e il gruppo ABB
(holding nella quale vi erano due società: la ABB Installazioni S.p.A., che realizzava opere di
carattere industriale, e la ABB S.A.E., che proponeva ai clienti improbabili piani di investimento al
fine di meglio custodire i finanziamenti ed i contributi concessi in attesa della realizzazione delle
opere industriali).
Secondo l’assunto difensivo, in particolare, la società ABB, a dispetto degli impegni contrattuali
assunti, avrebbe consegnato “chiavi in mano” alla società committente un opera incompleta ed
inidonea all’utilizzo. Infatti, a fine 2001, l’Ingegner Di Nardo, direttore dei lavori, con il certificato
S.A.L. n. 9, avrebbe attestato falsamente la realizzazione del 91% delle opere commissionate. Sulla
scorta di tale falsa attestazione la ABB Installazioni avrebbe emesso la fattura per l’importo
corrispondente al valore complessivo dell’opera commissionata dalla COSSU Formaggi,
rivolgendosi al Giudice delegato presso il Tribunale di Nuoro ed ottenendo il decreto ingiuntivo n.
152/02 per il saldo delle due fatture (del 27 luglio 1999 e 31 dicembre del 2000) non pagate, mentre
la ABB Solution (altra denominazione della ABB S.A.E.) avrebbe convenuto la COSSU Formaggi
nanti il Tribunale Civile di Sassari -sezione distaccata di Alghero, per ottenerne la condanna al
rimborso della somma di lire 5.800.000.000 (cinquemiliardi e ottocentomilioni), a causa di una
fideiussione prestata.
In tal modo le società del gruppo ABB avrebbero tentato di paralizzare le eccezioni del caseificio
convenuto, relative agli inadempimenti contrattuali posti in essere nella realizzazione dell’opera
prevista nel contratto “chiavi in mano”.
Il contenzioso descritto sarebbe stato concluso con la transazione sottoscritta in data 08 giugno
2003, con la quale sarebbero stati riconosciuti gli inadempimenti nella realizzazione dell’opera, e
applicato uno sconto a titolo di risarcimento.
Pertanto, la relativa nota di accredito del 09 giugno 2003, contrariamente a quanto sostenuto dal
procuratore contabile, comproverebbe fiscalmente e correttamente l’avvenuta riduzione del prezzo
dell’appalto, imposta dalla COSSU Formaggi srl, rispetto alla fattura falsamente emessa da ABB, a
saldo, per l’intero importo di lire 32.235.000.000.
Nel medesimo documento le parti avrebbero concordato sulla necessità di rivedere il livello di
progettazione, con il fine di concludere i lavori e di consegnare alla COSSU Formaggi un opificio
efficiente e soprattutto funzionante.
La ricostruzione della vicenda dimostrerebbe, secondo la difesa, come il signor COSSU Maria
Antonio, in proprio ed in qualità di legale rappresentante della COSSU Formaggi, abbia posto in
essere tutte quelle condotte idonee a tutelare il finanziamento concesso ed il raggiungimento degli
obbiettivi sottoscritti nel contratto d’Area, con esclusione, di conseguenza, di ogni responsabilità
per danno erariale.
Difatti, il parziale mancato raggiungimento degli obbiettivi posti con il contratto d’area, sarebbe
conseguenza della truffa subita dalle società del gruppo ABB e dalle iniziative infelici poste in
essere dalla Guardia di Finanza e dalla P.A. erogante, mentre la COSSU Formaggi avrebbe
realizzato comunque l’opera finanziata, facendo partire l’attività d’impresa, tra l’altro nei tempi
concordati con la stessa P.A..
In ogni modo, all’atto degli accertamenti della Guardia di Finanza, la COSSU Formaggi avrebbe
occupato delle unità lavorative, a nulla rilevando che il numero delle stesse fosse inferiore a quello
promesso al momento della sottoscrizione del contratto pubblico, trattandosi di impegni (sia quello
di occupare 78 nuovi lavoratori, sia quello di lavorare il 5% della produzione di latte ovino isolano)
da considerarsi palesemente vessatori, come potrebbe essere dimostrato da opportuna C.T.U..
In punto di diritto, sono state formulate le seguenti eccezioni e deduzioni.
In via preliminare, è stata eccepita l’intervenuta prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 1
comma 2, della legge 14 gennaio 1994 n. 20 (e successive modificazioni), in quanto il fatto
dannoso, da intendersi come effettivo pregiudizio economico patito dalla p.a. a seguito della
condotta del soggetto (o dei soggetti, come nel caso di specie), convenuti in giudizio, si sarebbe
consumato con la materiale erogazione del finanziamento, la cui ultima tranche sarebbe stata
accreditata alla COSSU Formaggi in data 23 novembre del 2003. Conseguentemente da tale data
dovrebbe conteggiarsi il termine per l’esercizio dell’azione di responsabilità contabile.
Inoltre, lo stesso Ministero delle attività produttive (poi diventato Ministero per lo Sviluppo
economico), non avrebbe elevato, nei confronti della società e del suo legale rappresentante, alcuna
contestazione nei 5 anni successivi all’erogazione del finanziamento, circostanza che rafforzerebbe
l’eccezione di prescrizione.
Sempre in via pregiudiziale, è stata sollevata eccezione di improcedibilità dell’atto di citazione, in
quanto notificato ai convenuti dopo la scadenza del termine di 120 giorni previsto dall’art 5, comma
1, della legge 19/1994, e successive modifiche, da considerarsi perentorio (sul punto sono stati
richiamati diversi precedenti, tra cui la sentenza del 26 novembre 2001 n.365, e la giurisprudenza
ivi citata).
Difatti, l’invito a dedurre, depositato il 26 aprile 2010, sarebbe stato notificato alla parte l’11
maggio del medesimo anno, mentre la citazione sarebbe stata notificata solo in data 7 gennaio 2011,
ben oltre il termine dei 120 giorni sopra richiamato. Secondo l’assunto difensivo il termine
“emette”, contenuto nella norma richiamata, non potrebbe essere riferito al mero deposito dell’atto
di citazione, ma, più correttamente, ricondotto alla notifica del medesimo, in ragione del combinato
disposto di cui agli artt.24 e 111 della Costituzione, posti a garanzia, rispettivamente, del diritto di
difesa e del giusto processo.
Una interpretazione differente (che attribuisse rilevanza al momento del deposito e non della
notifica dell’atto di citazione) si porrebbe, necessariamente, in contrasto con la Carta fondamentale,
poiché causerebbe, oltre che una lesione del diritto di difesa del presunto responsabile, anche
un’ingiustificabile violazione del principio di parità delle parti processuali, ormai assunto a
principio costituzionale, a seguito della riforma dell’art. 111 Cost, intervenuta con legge
costituzionale 23 novembre 1999, n.2.
Pertanto, qualora la Sezione non accedesse a tale interpretazione, non potrebbe che sollevare, quale
giudice a quo, questione di illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, della legge 19/1994.
E’ stata, poi, formulata richiesta di sospensione del procedimento amministrativo-contabile fino all’
esito del giudizio penale pendente nati il Tribunale di Sassari, nel quale il signor COSSU Antonio
Maria è imputato del reato di cui all’art. 640 bis c.p., stante la identità dei fatti posti a base delle
diverse accuse e dato il possibile conflitto di giudicati nel concreto.
E’ stata, altresì, presentata richiesta di integrazione del contraddittorio, con la chiamata in giudizio
di tutte le società del gruppo ABB, nonché dei loro legali rappresentanti dall’anno 1999 ad oggi, da
ritenersi quali litisconsorti necessari, in quanto i soldi pubblici di cui si richiede la restituzione
sarebbero stati incassati da tali società, uniche responsabili della vicenda per cui è causa.
Nel merito, è stata chiesta l’assoluzione dei convenuti poiché nella condotta della COSSU Formaggi
e del suo legale rappresentante difetterebbe il prescritto requisito soggettivo.
Sul punto, nel richiamare la ricostruzione della vicenda come operata nella narrativa del fatto della
memoria, la difesa ha sostenuto in sintesi che:
a) la COSSU Formaggi ed il suo legale rappresentante avrebbero difeso gli impegni sottoscritti nel
contratto d’area, corrispondendo alla ABB Installazioni, al momento della concessione del primo
finanziamento, l’intera cifra quale acconto per la realizzazione delle opere pattuite nel contratto
d’appalto “chiavi in mano”;
b) all’atto dell’emissione del S.A.L. a firma dell’ingegner Di Nardo e della contestuale emissione
della fattura relativa all’intero importo dei lavori effettuati, la COSSU Formaggi si sarebbe accorta
dei vizi dell’opera e dell’inadempimento delle società del gruppo ABB, opponendosi alle azioni
giudiziarie intraprese e chiedendo, in via riconvenzionale, la riduzione del prezzo o la risoluzione
del contratto;
c) nel 2003, pur consapevole delle proprie ragioni, il legale rappresentante della COSSU Formaggi
avrebbe deciso di transigere la controversia. Nel negozio transattivo le società del gruppo ABB
avrebbero riconosciuto le ragioni del COSSU, operando uno sconto a titolo di risarcimento per i vizi
dell’opera ed assumendo l’impegno, mai realizzato, di porre rimedio a tale situazione e concludere i
lavori secondo gli accordi intercorsi nell’anno 1999;
d) la nota di accredito altro non sarebbe che un corretto documento contabile emesso dalla ABB a
storno delle cifre non incassate a seguito dell’accordo transattivo, con la finalità assolutamente
lecita di contabilizzare correttamente il valore dell’operazione realizzata e di ricondurre all’esatto
importo la fattura contestata nel giudizio civile, cosicché, posto che tale differenza di prezzo
dovrebbe essere computata quale risarcimento dei danni patiti dalla COSSU Formaggi a seguito
dell’inadempimento riconosciuto dalle società ABB, non sussisterebbe alcuna indebita percezione
di denaro pubblico da parte dei convenuti;
e) nessun rilievo assumerebbe la circostanza che i militari della Guardia di Finanza abbiano
rinvenuto le scritture contabili presso il caseificio “COSSU Demetrio”, posto che le due società,
appartenenti alla famiglia COSSU, sarebbero legate da un rapporto di collegamento societario in
forza del quale la COSSU Demetrio sarebbe la società controllante della COSSU Formaggi;
f) inoltre, alla luce di tale rapporto societario, le due aziende, aventi il medesimo oggetto sociale,
potrebbero decidere, secondo il principio della libertà dell’organizzazione dell’attività di impresa,
come dislocare la propria forza lavoro e la materia prima. Anzi, tale scelta sarebbe da considerare
quale tentativo della COSSU Formaggi di raggiungere gli obbiettivi produttivi ed occupazionali
posti dal “vessatorio” Contratto d’Area, mentre non sarebbe stato provato un cambio di
destinazione, tra l’altro astrattamente lecito, dei denari pubblici concessi a titolo di finanziamento
tra le due società.
Nel ritenere che la COSSU Formaggi sarebbe comunque riuscita ad iniziare l’attività
imprenditoriale, con una ricaduta, se pur minima, sul tessuto occupazionale del territorio e nel
sostenere l’illegittimità del provvedimento di revoca del finanziamento, sono state formulate le
seguenti conclusioni:
In via principale, che venga dichiarata l’intervenuta prescrizione del diritto di richiedere la
restituzione delle somme da parte della p.a., e conseguentemente, 1’inammissibilità dell’azione
promossa dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti.
In via subordinata, sotto il profilo processuale, che venga dichiarata improcedibile l’azione, in
quanto l’atto di citazione del Procuratore Generale sarebbe stato notificato alle convenute oltre la
scadenza del termine di 120 giorni, previsto dall’art. 5, comma 1, della legge 19/1994.
In via ulteriormente subordinata, sotto il profilo processuale, che venga disposta la sospensione del
procedimento amministrativo-contabile fino all’esito del giudizio penale; in via ancora
ulteriormente subordinata, sempre sotto il profilo processuale, che venga integrato il contraddittorio
con la citazione di tutte le società dei gruppi ABB, nonché dei loro legali rappresentanti dall’anno
1999 ai nostri giorni.
Nel merito, e in via subordinata, che vengano mandati assolti il signor COSSU Antonio Maria e la
COSSU Formaggi, per carenza del prescritto requisito soggettivo.
La causa è stata discussa all’udienza del 13 aprile 2011 nel corso della quale le parti hanno
confermato le conclusioni in atti, con le seguenti precisazioni.
L’Avvocato APPEDDU, anche per conto dell’Avvocato GUISO, nell’interesse dei convenuti, ha in
primo luogo richiamato tutte le eccezioni contenute in memoria, rilevando in particolare che: a) ai
fini del compiersi della prescrizione, nessun valore interruttivo della stessa potrebbe essere
riconosciuto agli accertamenti della G.d.F., posto che i compiti di verifica e controllo erano rimessi
al Ministero; b) anche a voler tenere conto dei termini feriali, la notificazione della citazione
avrebbe avuto luogo oltre i termini assegnati dall’art. 5, comma 1, della legge n. 19/1994, ed ha,
pertanto, insistito per la dedotta questione di costituzionalità della norma richiamata, laddove il
termine “emesso” contenuto nella stessa fosse interpretato nel senso di “deposito dell’atto presso la
Segreteria della Sezione”, per violazione degli articoli 24 e 111 della Costituzione; c) sulla richiesta
sospensione del procedimento di responsabilità in attesa della definizione del processo penale ha
osservato che si porrebbe un problema di opportunità, al fine di evitare giudicati contrastanti, data
l’identità oggettiva e soggettiva delle fattispecie; d) in ordine alla integrazione del contraddittorio
nei confronti del gruppo ABB ha ulteriormente ribadito che le somme ottenute a titolo di
finanziamento sarebbero state materialmente incamerate da tali società.
Nel merito ha posto l’accento sulle mancate verifiche ad opera dell’Amministrazione finanziante
che non avrebbe fornito l’assistenza necessaria ala COSSU Formaggi, sin dalla stipula del contratto
chiavi in mano con la ABB Installazioni. Il signor COSSU Antonio Maria sarebbe stato truffato
dalla ABB e, resosi conto di ricevere un “aliud pro alio”, all’atto della consegna dell’opificio
avrebbe resistito alle azioni legali intentate dal gruppo ABB proprio per difendere il finanziamento.
Nessun elemento a sostegno della responsabilità del COSSU potrebbe trarsi dalla scrittura
sottoscritta dal di lui fratello, COSSU Alessandro, in quanto non rappresentante legale della
COSSU Formaggi, per cui il negozio dovrebbe essere ritenuto nullo. Del pari, nessuna incidenza, ai
medesimi fini, potrebbe essere ricollegata al finanziamento ottenuto dalla COSSU Demetrio, in
quanto società controllante della COSSU Formaggi, né tanto meno al rinvenimento delle scritture
contabili della COSSU Formaggi presso tale ultima società.
Nel ritenere che il processo si basi essenzialmente sulla testimonianza di due soggetti del gruppo
ABB, a seguito della quale la G.d.F. avrebbe travisato i fatti posti a fondamento dell’accusa, ha
ribadito tutte le eccezioni e conclusioni contenute in memoria.
Il rappresentante del Pubblico Ministero ha sottolineato che il COSSU, in quanto soggetto agente
della P.A., avrebbe stipulato un particolare contratto, assoggettandosi agli obblighi derivati dal
contratto stesso e dalla normativa di riferimento, con oneri di natura certificativi.
Nel caso di specie, il finanziamento non sarebbe stato correttamente utilizzato. La fattispecie di
responsabilità sarebbe solo in parte coincidente con gli accertamenti penali, in ragione degli
ulteriori indagini svolte dalla Procura contabile, diretti ad acclarare il raggiungimento degli scopi
prefissi dall’agevolazione. Tali accertamenti avrebbero riguardato: le modalità di concessione e di
utilizzo del finanziamento; la possibilità di una valutazione da parte dell’Amministrazione; la
realizzazione del programma (come da business plan).
Sulla scorta di tali criteri, dall’esame degli atti, sarebbe emerso che nel giugno e novembre 2003 le
dichiarazioni del COSSU dirette all’Amministrazione avrebbero celato la reale situazione, sia in
ordine ai pagamenti (il 9 giugno 2003 avrebbe ricevuto le somme dal gruppo ABB per far figurare
pagata l’opera), sia relativamente agli standards occupazionali e di produzione. La COSSU
Formaggi, conclusivamente, non avrebbe raggiunto gli obiettivi né a regime né dopo, fino
all’abbandono totale dello stabilimento.
In ordine alle questioni pregiudiziali avanzate dalla difesa dei convenuti ha osservato che: a) non
sarebbero decorsi i termini della prescrizione, trattandosi di attività illecita (sul punto ha richiamato
la giurisprudenza di questa Sezione) e, in ogni caso, la revoca del finanziamento, atto interruttivo
dei termini prescrizionali, sarebbe intervenuta nel 2007; b) il termine “emettere” di cui all’art. 5,
comma 1, della legge n. 19/1994 equivarrebbe al deposito. Infatti, nel processo contabile vi sarebbe
la netta inversione della procedura prevista dal processo civile, in cui l’atto di citazione segna la
manifestazione della volontà di chiamare in giudizio, dal che deriverebbe la necessità che la stessa
sia portata a conoscenza della controparte; c) gli amministratori della ABB sarebbero soggetti
estranei al giudizio contabile; d) non potrebbe realizzarsi alcun conflitto di giudicati tra processo
penale e contabile, posto che la truffa costituirebbe solo una componente della più articolata
fattispecie di responsabilità.
In sede di replica l’Avvocato APPEDDU ha sottolineato che il semplice rinvio a giudizio non
potrebbe configurare di per sé un’attività fraudolenta, essendo necessaria a tal fine una pronuncia
con sentenza. Per lo standard relativo all’occupazione ha richiamato la circolare che prevedeva una
deroga per il contratto d’area. L’attività sarebbe stata chiusa a seguito del pignoramento dello
stabilimento da parte di Equitalia (stabilimento messo all’asta). Ha quindi insistito per la dedotta
questione di costituzionalità.
Considerato in
DIRITTO
1. In via pregiudiziale la Sezione deve esaminare le varie eccezioni proposte dalle difese dei
convenuti. Vengono, conseguentemente, in rilievo:
1/A. Eccezione di prescrizione, avanzata in via principale, giacché sarebbero trascorsi più di cinque
anni dalla materiale erogazione del finanziamento, la cui ultima tranche sarebbe stata accreditata
alla COSSU Formaggi in data 23 novembre del 2003. L’avvio del computo del termine
prescrizionale dalla data indicata troverebbe conferma, secondo l’assunto difensivo, nello stesso
tenore letterale dell’art. 1 comma 2, della legge 14 gennaio 1994 n. 20 (e successive modificazioni),
il quale, con la locuzione “fatto dannoso”, avrebbe inteso l’effettivo pregiudizio economico patito
dalla p.a. a seguito della condotta dei soggetti convenuti in giudizio.
Sull’eccezione così formulata vanno svolte alcune considerazioni. In primo luogo, il “fatto
dannoso” di cui al disposto normativo, secondo l’interpretazione consolidata della giurisprudenza
contabile, non si realizza con il semplice comportamento generatore del successivo evento dannoso,
ma attiene ad una fattispecie complessa, costituita da condotta ed evento, la quale diviene completa
al momento del verificarsi di quest'ultimo, e solo da questo momento la pretesa risarcitoria può
essere azionata.
Appare pertanto ovvio che non è sufficiente a realizzare l’evento danno, in fattispecie come quella
all’esame, la semplice erogazione del contributo pubblico.
Sul punto deve essere in primo luogo evidenziato che, come risulta dalla normativa che regola le
agevolazioni relative ai contratti d’area e ai patti territoriali (cfr., in particolare, in attuazione
dell'art. 2, commi 203 e seguenti, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, le deliberazioni CIPE del
21 marzo 1997 e del 26 febbraio 1998, nonché il DM del 31 luglio 2000, n. 320), le quote di
finanziamento ricevuto dal COSSU si configurano quali anticipazioni, aventi carattere provvisorio,
essendo l’erogazione dell’ultima rata subordinata, tra l’altro, alla positiva verifica, da parte del
soggetto che ha effettuato l'istruttoria del patto territoriale o del contratto d'area di cui l'iniziativa fa
parte, della documentazione finale di spesa predisposta dal soggetto beneficiario, e alla successiva
comunicazione all'Istituto convenzionato, da parte del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica dell'intervenuta verifica (cfr. art. 10 DM citato), nonché all’avvenuta
approvazione del certificato finale di collaudo.
Ne consegue che l’erogazione delle tranches del contributo inerisce ad un procedimento
amministrativo, articolato e complesso, che può concludersi o con un provvedimento di concessione
definitiva del contributo, ovvero, al verificarsi delle condizioni a tal fine previste, con la revoca
dello stesso, cui consegue l’obbligo, anche convenzionalmente assunto, di restituzione delle somme
percepite a titolo provvisorio (cfr. art. 12, comma 3, DM n. 320). E’ quindi da tale momento che,
per l’aspetto che qui interessa, il diritto dell’Amministrazione può essere fatto valere ex art. 2935
c.c., trattandosi dell'atto conclusivo del procedimento a suo tempo avviato, su istanza della parte
interessata.
Ciò comporta indubbi riflessi anche sull’azione di responsabilità, che deve ritenersi
tempestivamente esercitata, posto che, per tale primo profilo, la revoca delle provvidenze ha avuto
luogo in data 3 aprile 2007 (decreto del Direttore Generale del Ministero dello Sviluppo Economico
n. 20/B/MSE).
Vi è inoltre da sottolineare (ed è questo il secondo aspetto che viene in rilievo ai fini della
valutazione di un eventuale decorso della prescrizione), che la tesi difensiva appare fondata su una
immediata conoscibilità, da parte dell’Amministrazione, del danno, che si assume già verificato
all’atto del percepimento delle rate di finanziamento (se ne dovrebbe dedurre, quindi, che lo stesso
sia stato indebitamente concesso, mancando, ab origine, i presupposti necessari all’ottenimento del
contributo).
Deve però essere evidenziato che, sia in ragione dell’attività di autocertificazione, rimessa al
privato, sia dal tipo di controllo stabilito sugli incentivi in questione, l’attività posta in essere dalla
COSSU Formaggi è risultata idonea ad ingenerare il convincimento della bontà dell’intervento
finanziato, mentre i retrostanti meccanismi, che farebbero presumere la indebita percezione del
contributo, sono stati resi palesi solo a seguito di una complessa attività di indagine della Guardia di
Finanza.
In fattispecie come queste, caratterizzate dalla celata percezione illecita di denaro, si deve ritenere
in re ipsa la sussistenza di un doloso occultamento del danno (ex art. 1 comma 2 della legge
14.1.1994, n. 20), che comporta un obiettivo impedimento ad agire, di carattere giuridico e non di
mero fatto.
Difatti, come recentemente affermato dalla Sezione Terza Centrale (cfr. sentenza n° 330 del 19-102007), ai fini dell'individuazione dell'ipotesi qualificata dalla legge come “occultamento doloso del
fatto dannoso” (sulla quale si fonda lo spostamento in avanti dell'esordio del termine prescrizionale)
non va confuso il dato relativo alla piena visibilità, all'esterno dell'azione svolta dai pubblici
amministratori con quello del consapevole inquinamento di tale azione.
Solo quando l’azione “nascosta” (che può essere tale fin dall’inizio), venga disvelata, viene meno
l'occultamento doloso sottostante allo svolgimento dell'attività, solo formalmente legittima. E’
quindi in tale momento che diviene concretamente azionabile l'interesse pubblico al risarcimento
del danno arrecato dal comportamento dei dipendenti infedeli, prendendo avvio il decorso del
termine prescrizionale quinquennale per l'esercizio dell'azione di responsabilità della competente
Procura regionale della Corte dei conti.
Orbene, tale termine iniziale coincide, per la giurisprudenza contabile nettamente maggioritaria, con
il momento in cui viene formulata la richiesta di rinvio a giudizio in sede penale (cfr. Corte dei
conti II Sezione n. 208/2003; I Sezione n. 122/2006, idem n. 29/2007; Sezione II, n° 296/2007), o,
comunque, dalla data della informativa ex art. 129 comma 3, c.p.p. (cfr. Corte dei conti, I Sezione,
sentenza n° 68/2006). Nel caso all’esame, quindi, il termine in questione deve essere ricollegato alla
richiesta di rinvio a giudizio in sede penale, datata 2 maggio 2008 o, al più, alla trasmissione del
rapporto del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza, datato 31 ottobre 2007.
Pertanto l’eccezione di prescrizione non può trovare accoglimento.
1/B inammissibilità della citazione per mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto dall’art.
5, comma 1 della L. n. 19/94, come modificato dalla legge n° 639/1996, e connessa questione di
legittimità costituzionale, laddove il termine “emesso”, contenuto nella stessa, fosse interpretato nel
senso di “deposito dell’atto presso la Segreteria della Sezione”, per violazione degli articoli 24 e
111 della Costituzione.
Sul punto la difesa ha sottolineato che l’invito a dedurre, depositato il 26 aprile 2010, sarebbe stato
notificato alla parte l’11 maggio del medesimo anno, per cui, anche tenuto conto della sospensione
feriale l’atto, depositato presso la Segreteria della Sezione in data 19 novembre 2010, sarebbe stato
notificato ben oltre il termine dei 120 giorni sopra richiamato (in data 7 gennaio 2011).
E’ stato quindi posto l’accento sulla natura perentoria del termine normativamente stabilito, e sono
state richiamate a sostegno dell’affermazione numerose sentenze emesse dal Giudice contabile, tra
cui: Sezione Lazio, n° 922 del 3 luglio 2000; Sezione Calabria, n° 780 del 14 settembre 2001;
Sezione III Centrale, n° 365 del 26 novembre 2001.
L’eccezione si rivela infondata, e va pertanto respinta, alla luce delle considerazioni che seguono.
Occorre premettere che le Sezioni Riunite di questa Corte hanno affermato il principio che il
momento rilevante al fine dell’esercizio dell’azione va individuato nel deposito dell’atto di
citazione presso la segreteria della Sezione adita, essendo questo il momento che, giuridicamente,
ne segna l’“emissione” (sent.n.18/QM/1998 del 27 maggio-4 agosto 1998) e che, ai fini di verifica
della tempestività del deposito, deve tenersi conto della “sospensione feriale dei termini
processuali”, prevista dall'art.1 della legge 7 agosto 1969, n.742 (per tale ultimo aspetto non vi è
contestazione da parte della difesa dei convenuti).
Il principio enunciato è stato pacificamente accolto dalle Sezioni centrali e territoriali (cfr. a mero
titolo esemplificativo, Sez. I Centrale, sentenze 31 gennaio 2006 n.29; e 22 gennaio 2007 n.8; Sez.
Campania sentenza 20 settembre 2007 n.2397; Sez. II Centrale, luglio 2005 n.269; Sez. Lazio 28
dicembre 2005 n.3007), in quanto supportato da specifiche disposizioni di legge, destinate a
regolare la procedura da seguirsi per i giudizi davanti alla Corte dei conti (ci si riferisce al R.D. 13
agosto 1933, n. 1038), che hanno delineato un modello in parte differente rispetto a quello
contenuto nel codice di procedura civile.
E così, ai sensi dell’art. 43 del RD menzionato, il giudizio di responsabilità per danni cagionati allo
Stato dai suoi funzionari od agenti è istituito ad istanza del procuratore generale presso la Corte dei
conti ma, a differenza di quanto accade nel giudizio civile, l’atto di citazione non deve contenere
l’indicazione del giorno dell’udienza di comparizione (cfr. art. 163 c.p.c., comma 3 n. 7), ma
l'istanza al presidente (della Sezione Giurisdizionale) perché fissi l'udienza per la discussione della
causa (art. 45 RD), compito che il Presidente, ai sensi del successivo art. 46, espleta fissando, in
calce allo stesso atto di citazione, il giorno per la discussione della causa e stabilendo il termine per
la eventuale produzione di documenti o comparse.
Appare allora evidente che non riproducendosi, all’interno dell’ordinamento contabile, la citazione
“a udienza fissa” prevista dal rito civile, il termine emesso, di cui all’art. 5, comma 1 della L. n.
19/94, come modificato dalla legge n° 639/1996, non può che essere inteso nel senso del “deposito
presso la Segreteria della Sezione giudicante”, posto che il compito di fissare la data dell’udienza di
discussione esula completamente dalle prerogative del PM, essendo atto proprio del Presidente della
Sezione Giurisdizionale. Trattandosi di lex specialis, va soggiunto, le norme del rito civile possono
applicarsi, ai sensi dell’art. 26 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei
conti (RD più sopra richiamato), solo in quanto compatibili con le disposizioni ivi contenute.
Né alcun elemento a sostegno di una diversa interpretazione può trarsi dalle pronunce richiamate
nella memoria di costituzione in giudizio, le quali si sono limitate a sancire la perentorietà del
termine di 120 gg. (aspetto che non appare in contestazione).
Rimane da valutare, sul punto, se possa ritenersi sussistente una lesione dei principi costituzionali
dettati dall’art. 24 e 111 Cost., come invocato dalla difesa dei convenuti.
La questione di illegittimità costituzionale, ancorché teoricamente rilevante, si appalesa
manifestamente infondata.
Va in primo luogo osservato che le innovazioni introdotte dall’art. 5, comma 1 della L. n. 19/94,
come modificato dalla legge n° 639/1996 non hanno affatto inciso sulla procedura previamente
descritta per l’esercizio dell’azione di responsabilità.
Infatti, come statuito dalle Sezioni Riunite (sentenza n. 1/2005/QM del 25 marzo 2005) la legge di
riforma n. 19/94, disciplinando l’attività preprocessuale di indagine del Procuratore regionale, ha
inserito nella fase terminale, quando l’organo pubblico ha già individuato uno o più presunti
responsabili di un danno pubblico, l’invito a dedurre quale difesa avanzata delle ragioni del
presunto responsabile anche in vista di un più approfondito esercizio dell’azione (cfr. SS.RR. n.
27/99/QM del 27 dicembre 1999).
In linea con tale interpretazione, la giurisprudenza consolidata, nel ribadire che l’invito, atto
procedimentale pre-processuale …. assolve alla funzione di consentire al presunto responsabile di
svolgere argomentazioni onde evitare la chiamata in giudizio e di garantire, al contempo, una
completezza istruttoria, non ha mancato di specificare che da tale atto, peraltro, non derivano
direttamente conseguenze di natura decisoria, od altre che possano condizionare l'esito del giudizio,
o comunque tali da imprimere un determinato assetto al rapporto sostanziale (cfr., tra le
numerosissime altre, Sezione terza centrale d'appello, sentenze n. 267 del 26 settembre 2000 e n. 84
del 25 febbraio 2003; Sezione prima centrale d'appello, sentenza n. 13 del 29 gennaio 2001; Sezione
Giurisdizionale per la Regione Sardegna, sentenza n. 896/ 2003 del 23 luglio 2003).
Ne consegue che solo dopo la citazione in giudizio si incardina il processo destinato a concludersi in via fisiologica, e con la garanzia del contraddittorio costituzionalmente tutelato - con l'adozione
da parte del giudice, terzo, di un provvedimento sul merito.
Nel corso del processo, ed in ogni sua fase, i convenuti dispongono della piena ed illimitata facoltà
di difesa garantita dall'art. 24 della Costituzione, godendo in primo luogo, e in applicazione dell’art.
26 del RD n. 1038/1933, dei termini di comparizione quali previsti dal codice di procedura civile,
della facoltà di prendere visione degli atti di causa, della possibilità di produrre atti e documenti e
indicare i mezzi di prova a sostegno delle proprie ragioni, secondo le garanzie proprie del giudizio
civile.
Non è dato vedere, pertanto, su quali argomentazioni, non espressamente indicate dalla difesa dei
convenuti, possa fondarsi una lesione del principio di difesa o di parità delle parti, godendo semmai
i convenuti nanti il giudice contabile, in ragione della particolare qualifica rivestita (agente
pubblico) di una maggiore garanzia (essendo prevista una previa contestazione in una fase
preprocessuale che nel processo civile non è dato rinvenire), rispetto alla corrispondente parte del
processo civile in cui, come correttamente osservato dal Pubblico Ministero in udienza, l’atto di
citazione segna la manifestazione della volontà di chiamare in giudizio, con la necessità che la
stessa sia portata a conoscenza della controparte (con pieno rilievo del momento della
notificazione).
Ma, in ragione di quanto in precedenza osservato, nulla cambia, nell’uno e nell’altro procedimento,
in ordine alle garanzie per apprestare le difese, posto che è la notificazione dell’atto (e non il suo
deposito), che segna il momento dell’effettività del contraddittorio con il pieno rispetto (sia in
ordine alle conseguenze di una mancata notifica che per gli altri aspetti che si sono in precedenza
evidenziati) di tutte le facoltà riconosciute, alla parte convenuta, nel processo civile.
Conclusivamente, nella fattispecie in esame, l’atto di citazione, è da considerarsi emesso nei termini
di legge, con conseguente reiezione dell’eccezione difensiva.
1/C. Sospensione del giudizio in attesa della definizione del procedimento penale pendente presso la
Procura della Repubblica del Tribunale di Sassari.
Secondo l’assunto difensivo, in favore della sospensione, in quanto i diversi procedimenti si
baserebbero sugli stessi fatti, sussisterebbero concrete ragioni di opportunità, pur riconoscendo che
per costante giurisprudenza della Cassazione, ma anche, va sottolineato, della Corte dei conti,
allorquando pendano nei confronti di un medesimo soggetto un processo penale ed uno di
responsabilità amministrativo contabile, quest'ultimo non deve essere necessariamente sospeso.
Infatti, venuto meno, a seguito dell'abrogazione dell'art. 3 c.p.c. il principio della pregiudiziale
penale, la sospensione “necessaria” ha ormai nel giudizio di responsabilità carattere eccezionale
(sez. I centrale, n. 266/A del 17 settembre 2001), pur essendo stata ritenuta possibile per ragioni di
effettiva e concreta opportunità (Corte conti, sez. I centrale, 18 febbraio 2002), e, in particolare
quando la definizione del processo penale costituisca indispensabile antecedente logico giuridico
del giudizio contabile (Sezione I centrale, sentenze, n. 2 dell'8 gennaio 2003; n. 143 del 26 maggio
2003 e n. 108 del 27-02-2008).
Ma così non è nel caso di specie.
Infatti, al fine del decidere, risultano versati agli atti numerosi elementi probatori che consentono di
esprimere, con cognizione di causa, un giudizio sulla responsabilità amministrativo patrimoniale dei
convenuti, indipendentemente dall'esito del giudizio penale. Inoltre, va osservato, tale responsabilità
si differenzia da quella penale, vuoi in ordine agli elementi costitutivi, vuoi per il profilo delle
regole che presiedono al suo accertamento, poiché mentre nel processo penale vige la regola della
prova “oltre ogni ragionevole dubbio” nel processo civile e/o amministrativo di danno vige la
regola della preponderanza dell'evidenza (cfr. Sezione Calabria, sentenza n° 92 del 04-02-2008).
Ne può essere dimenticato che il nucleo essenziale dei fatti storici (richiesta del finanziamento,
procedure relative all’esibizione dei resoconti dell’investimento, realizzazione o meno
dell’intervento), differisce nella prospettazione dell’accusa e della difesa, essenzialmente per una
diversa valutazione dei medesimi accadimenti, valutazione che il giudice contabile è chiamato a
dare in maniera del tutto autonoma rispetto al giudizio penale, giacché anche il vincolo del
giudicato (ex art. 651 c.p.p. ), attiene ai soli fatti materiali.
Non può pertanto dirsi sussistente alcun profilo di pregiudizialità con il processo penale avviato a
carico degli odierni convenuti per ipotesi di reato che, all’evidenza, non sono sovrapponibili alla
condotta fonte di danno erariale oggetto di questo processo, di talché la richiesta difensiva non può
trovare accoglimento.
1/D. Deve essere del pari respinta la richiesta di integrazione del contraddittorio, con la chiamata in
causa di tutte le società dei gruppi ABB, nonché dei loro legali rappresentanti, dall’anno 1999 ad
oggi, da ritenersi quali litisconsorti necessari.
Al riguardo, osserva la Sezione che nei confronti dei soggetti - indicati dalla difesa come
litisconsorti - non solo non ricorrono i presupposti per far luogo alla loro chiamata in giudizio, ma
non è ravvisabile neppure un'ipotesi di litisconsorzio necessario.
In ordine al primo aspetto rileva, come di recente ribadito dalla Suprema Corte (Sezioni Unite,
ordinanza n. 23599, del 22/11/2010), la circostanza che nei confronti delle società del gruppo ABB
non sia dato ravvisare l’esistenza di un "rapporto di servizio" con la P.A., essendo nel caso in esame
la “gestione del pubblico denaro” e con essa il vincolo alla realizzazione degli obiettivi
programmati, demandata esclusivamente agli odierni convenuti, di talché nei confronti delle società
del gruppo ABB difetta la giurisdizione della Corte dei conti.
Né può sostenersi l’esistenza di un’ipotesi di litisconsorzio necessario, con conseguente obbligo da
parte del giudice di integrare il contraddittorio, posto che questo appare ravvisabile, nel giudizio
contabile, soltanto quando la situazione sostanziale dedotta in giudizio deve essere necessariamente
decisa in maniera unitaria nei confronti di ogni soggetto che ne sia partecipe, tanto che la mancata
partecipazione al giudizio di uno di essi rende la sentenza inutiliter data (cfr. I Sezione Centrale,
sentenza n° 283 del 02-07-2008).
Nel caso di specie, per contro, la società ABB Installazioni è stata semplicemente incaricata, in
forza di contratto di appalto “chiavi in mano”, della costruzione dell’opificio per conto della
COSSU Formaggi (che per contro, come si vedrà in appresso si era impegnata alla realizzazione di
un’attività produttiva e al rispetto di determinati standards occupazionali e di produzione nei
confronti della P.A.).
La scelta dell’appaltatore, sia essa accurata o meno, rientra nella piena disponibilità del committente
beneficiario del pubblico contributo, senza che tale aspetto valga a far subentrare il primo negli
obblighi da ascriversi direttamente al beneficiario, né muti i rapporti tra quest’ultimo e l’appaltatore
che sono, e rimangono, confinati nella sfera dei rapporti tra privati. La scelta operativa (contratto
chiavi in mano od altro) per la realizzazione dell’intervento, in altre parole, è personale, ma non
serve ad eludere il fondamentale principio che obbligato a rendere conto dell’utilizzo dei contributi
è, appunto, il beneficiario degli stessi, e non i collaboratori di cui lo stesso si sia avvalso per la
realizzazione dell’opera.
Tali rapporti, così come le controversie che sugli stessi dovessero insorgere, non rientrano nella
sfera del pubblico, ma vanno risolte, come peraltro nei fatti è avvenuto, secondo le regole proprie
del diritto comune (cfr. atti transattivi siglati alle date dell’8 giugno 2003 e 13 settembre 2005).
2. Venendo al merito della causa, va osservato in primo luogo che la tesi difensiva, basata
essenzialmente, da un lato, sull’assenza del prescritto requisito soggettivo, in quanto il signor
COSSU Antonio Maria, amministratore della COSSU Formaggi, sarebbe stato sostanzialmente
truffato dalla ABB Installazioni e non adeguatamente assistito nella fase di esecuzione
del’intervento dall’Amministrazione finanziante e, dall’altro, dall’avere, sempre il COSSU,
comunque avviato la produzione ed occupato delle unità lavorative, con ciò realizzando l’iniziativa
finanziata (sebbene non nei termini originariamente previsti, da considerarsi palesemente vessatori),
presenta innegabili incongruenze sia sul piano giuridico interpretativo che su quello fattuale, come
emerge dalle considerazioni che seguono.
Rilevano, per il primo aspetto, le seguenti circostanze: a) l’iniziativa, lungi dall’essere stata
“imposta” al COSSU, appare dallo stesso elaborata (come previsto dalla normativa di settore), con
riferimento sia alle capacità di produzione e produzione effettiva, che ai livelli di occupazione da
raggiungere (cfr. domanda per le agevolazioni, sottoscritta il 9 giugno 1998 -aff. 109 e seguenti).
Anzi, a ben vedere, come emerge dalla relazione istruttoria al progetto presentato, il piano di
investimenti originario comportava una spesa di £ 45.061 ML, da realizzarsi in due anni, ridotta di £
9.071 ML, in seguito alle riserve avanzate sulla fattibilità di un progetto di tale portata che appariva
in generale sovradimensionato; b) non può, quindi, in questa sede, sostenersi la irrealizzabilità o il
carattere particolarmente vessatorio di un progetto che l’imprenditore ha personalmente formulato,
ben considerando (o perlomeno sarebbe stato tenuto a farlo) le possibilità di realizzazione e di
incidenza nel tessuto produttivo regionale. Tale autonoma e cosciente valutazione dell’iniziativa da
presentare e della propria capacità di far fronte agli impegni conseguenti, ad opera del COSSU,
priva di pregio le argomentazioni difensive sulla natura “vessatoria” di tali impegni e comporta la
reiezione dell’istanza diretta ad ottenere l’espletamento di una CTU sul punto, anche in
considerazione della circostanza che agli impegni liberamente scelti dal convenuto e dallo stesso
adeguatamente valutati, risulta rapportata ed inscindibilmente legata la erogazione della quota di
finanziamento pubblico, determinata in misura proporzionale alle dimensioni della iniziativa da
finanziare; c) il complesso della normativa disciplinante i contratti d’area non prevede affatto
un’assistenza tecnica costante e una del pari costante vigilanza da parte dell’Amministrazione (di
cui la difesa dei convenuti lamenta la carenza), ma attribuisce, per contro, ampia libertà e possibilità
di “gestire” il progetto al privato ammesso al finanziamento, che “autocertifica” sia i lavori eseguiti,
sia le spese sostenute, come emerge chiaramente dall’esame delle disposizioni dettate in materia che
succintamente si riportano.
Il "Contratto di area" è stato configurato come lo strumento operativo, concordato tra
amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali
altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la
creazione di una nuova occupazione in territori circoscritti (cfr. art. 2, commi 203 e seguenti, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica").
Trattandosi di “accordo” tra parti pubbliche e private, nel contratto devono essere indicate (cfr.
comma 204): 1) attività e interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con
i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali; 2) soggetti responsabili dell'attuazione delle
singole attività ed interventi; 3) impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono
poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; 4) risorse finanziarie occorrenti per le
diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite
finanziamenti privati; 5) le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei
risultati.
In attuazione dei successivi commi 205, 206 e 207, il Comitato interministeriale per la
programmazione economica doveva deliberare le modalità di approvazione dei contratti di
programma, ed integrare la disciplina stabilita dai commi da 203 a 214 ai fini della relativa
attuazione, mentre il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, doveva
prevedere i criteri e le modalità di controllo e rendicontazione delle somme riservate dal CIPE ai
contratti d'area e ai patti territoriali.
Il CIPE, con deliberazione 29/97 del 21 marzo 1997, ha disciplinato i contratti d’area descrivendone
nel dettaglio, tra l’altro, le finalità ed oggetto (tali contratti appaiono caratterizzati da condizioni di
massima flessibilità amministrativa e di accesso al credito particolarmente favorevole), e le
Procedure (punto 3.7), stabilendo che i progetti relativi dovessero essere istruiti sulla base delle
modalità e dei criteri di cui al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
20 ottobre 1995, n. 527 (quindi con un’istruttoria cartolare, incentrata sulla valutazione delle
performances indicate dal soggetto proponente), e che l’erogazione avesse luogo a seguito della
trasmissione, da parte del responsabile unico, della documentazione finale relativa alle rispettive
istruttorie. I “Criteri per il finanziamento di patti territoriali e contratti d’area” hanno poi formato
oggetto della successiva delibera del 26 febbraio 1998.
Con decreto del 31 luglio 2000, n. 320, è stato adottato il Regolamento concernente la "Disciplina
per l'erogazione delle agevolazioni relative ai contratti d'area e ai patti territoriali", il quale, per ciò
che attiene alle modalità e termini per le erogazioni, ha disposto, all’art. 10: a) che l'importo
dell'agevolazione prevista e' reso disponibile dall'Istituto convenzionato in quote annuali di pari
importo correlate ai tempi previsti di realizzazione degli investimenti. Ciascuna quota e' comunque
erogata subordinatamente all'effettiva realizzazione della corrispondente parte degli investimenti
nonché all'immissione di mezzi propri non inferiore al 30%, fatta eccezione per la prima quota, che
può essere erogata a titolo di anticipazione (punto 3); b) che le richieste di erogazione a titolo di
anticipazione, di quota annuale o di ultimo rateo dell'agevolazione… devono essere,
rispettivamente, corredate delle documentazioni di cui all'allegato n. 2 e delle dichiarazioni e
certificazioni prodotte sulla base degli schemi di cui agli allegati numeri 1, 3, 4, 7 e 8 al presente
regolamento (punto 5); c) che l'erogazione dell'ultima rata dell'agevolazione e' subordinata alla
predisposizione da parte del soggetto beneficiario del finanziamento della documentazione finale di
spesa; alla positiva verifica, da parte del soggetto che ha effettuato l'istruttoria del contratto d'area
della predetta documentazione e, infine, alla comunicazione all'Istituto convenzionato da parte del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dell'intervenuta verifica
(punto 7); d) che le richieste di erogazione sono corredate di dichiarazioni, rese dal responsabile
unico del procedimento individuato dal soggetto beneficiario dell'agevolazione, ovvero, in sua
assenza, dal capo dell'ufficio tecnico del soggetto beneficiario dell'agevolazione, che attestino che
sono state effettuate spese per lavori e forniture di beni per importi non inferiori a quelli richiesti in
riferimento ai fondi agevolati, nonché la relativa conformità al progetto esecutivo. L'erogazione del
saldo e' inoltre, subordinata alla ..avvenuta approvazione del certificato finale di collaudo e alla
intervenuta positiva verifica della documentazione finale di spesa, predisposta dal soggetto
beneficiario del finanziamento (punto 8).
L’allegato n. 8 (art 10, comma 5), recante la dichiarazione del soggetto beneficiario da allegare alla
documentazione finale di spesa, prevede le seguenti attestazioni: a) data di entrata a regime
dell'iniziativa oggetto delle agevolazioni; b) conformità ai documenti originali …della
documentazione finale di spesa per l'iniziativa, da allegarsi alla dichiarazione; c) regolarità della
documentazione e riferimento della stessa a spese sostenute unicamente per la realizzazione
dell'iniziativa; d) acquisto ed installazione di tutti i materiali, macchinari, impianti ed attrezzature,
"nuovi di fabbrica", presso lo stabilimento; e) esclusione dei materiali di consumo, ricambi,
manutenzioni e delle spese di gestione; f) pagamento a saldo delle forniture e mancanza di sconti o
abbuoni al di fuori di quelli già evidenziati; g) perfetto stato di funzionamento dell’impianto; h)
indicazione espressa delle produzioni massime conseguibili e quelle effettive dell'unità produttiva a
regime e del numero di addetti attualmente impiegati presso l'unità produttiva.
Dal complesso della normativa richiamata si evince, chiaramente, che i contributi di cui hanno
usufruito i convenuti mirano allo sviluppo economico-sociale del territorio regionale, sulla base
della valutazione della idoneità dell’iniziativa al conseguimento di tale scopo. Pertanto,
l’erogazione di pubbliche risorse trova giustificazione soltanto nella coincidenza del fine
imprenditoriale privato col previsto obiettivo di pubblico interesse, il cui raggiungimento è
normalmente assicurato dall’effettiva e complessiva attuazione del proposto piano di investimenti.
Per altro verso (e ciò assume rilievo ai fini della individuazione del prescritto requisito soggettivo),
la stessa normativa ha previsto pregnanti oneri autocertificativi a carico dei privati imprenditori, non
solo richiedendo il rispetto di regole di leale collaborazione, ma determinando l'insorgere di un
rapporto di servizio tra l'amministrazione finanziante e il privato beneficiario e qualificando in tal
modo (in senso amministrativo), la responsabilità che potrebbe derivare da dichiarazioni non
veritiere e finalizzate ad un uso distorto delle risorse pubbliche.
Ma è sul piano fattuale, come si è accennato in precedenza, che la tesi difensiva si rivela
palesemente infondata, alla luce della puntuale e corretta ricostruzione della vicenda, effettuata dal
Procuratore regionale, che trova pieno conforto ed avvallo negli atti di causa.
Deve, quindi, affermarsi che risulta dimostrato che l’interesse pubblico è stato del tutto disatteso,
non essendo stato raggiunto l’obiettivo previsto in termini di produzione ed occupazione, né
l’intervento finanziato è stato assistito dalla necessaria compartecipazione, in termini di effettivo
apporto di proprie risorse, del privato beneficiario. Per di più sono state palesemente violate le
norme e le prescrizioni che disciplinano le modalità di erogazione e i vincoli di destinazione delle
contribuzioni pubbliche, in quanto l’attribuzione dei benefici è stata ottenuta mediante l’esibizione
di documentazione di spesa relativa a operazioni irregolari o inesistenti.
Nell’esaminare partitamente i singoli aspetti più sopra individuati, va in primo luogo posto in
evidenza, con riferimento ai fini imposti dal Contratto d’Area che il COSSU Antonio Maria, nella
domanda delle agevolazioni di progetti imprenditoriali (aff. 110 e seguenti), sottoscritta il 9 giugno
1998, aveva indicato sia la capacità di produzione che la produzione effettiva nell’anno a regime,
ossia il II esercizio produttivo dopo la realizzazione degli investimenti (così quantificate: formaggio
per 47.269 quintali - il 5% della produzione regionale - e lavorazione di latte ovino per 75.000 litri
al giorno, 180.000 ettolitri per anno, pari al 4,8 % della disponibilità complessiva; fatturato previsto:
circa 39 miliardi di lire. Cfr. atti aff. ai nn. 176 e seguenti atti di causa, in particolare n. 182), sia i
livelli di occupazione da raggiungere (quadro C, a regime: 1 dirigente; 26 impiegati e 51 operai per
un totale di n. 78 unità lavorative). Si era del pari impegnato, sottoscrivendo espresso obbligo, a
“non distogliere dall’uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali agevolate prima di
cinque anni dalla relativa data di entrata in funzione”.
Nel corso dell’accertamento svolto nei giorni 6 e 7 luglio 2005 dalla Commissione di verifica
(nominata con decreto del 3 gennaio 2005 dal Direttore Generale per il Coordinamento degli
incentivi alle imprese), il COSSU Antonio Maria (cfr. atti affoliati da n. 1390 a 1410) ha prodotto
dichiarazione sostitutiva di atto notorio, resa in data 6 luglio 2005, con la quale ha attestato i
seguenti dati: a) produzione: anno 2003: formaggi freschi: Kg 16.325; formaggi molli: Kg 5.442;
formaggi duri: Kg 32.651; formaggi semilavorati: Kg 0. Anno 2004: formaggi freschi: Kg 417.375;
formaggi molli: Kg 155.792; formaggi duri: Kg 834.750; formaggi semilavorati: Kg 1.937.940.
Anno 2005: formaggi freschi: Kg 320.492; formaggi molli: Kg 156.831; formaggi duri: Kg
440.984; formaggi semilavorati: Kg 3.087.160; b) dati occupazionali nei primi mesi del 2005:
gennaio n. 61; febbraio n. 71; marzo n.74; aprile n. 73; maggio n. 75; giugno n. 72.
Sulla scorta di tali elementi (riportati in relazione), la Commissione ha ritenuto le spese ammissibili
nel complessivo importo di € 13.378.390,47 (con una riduzione di circa euro 1.782.254,25 sulle
spese presentate dal COSSU, cui seguiva una richiesta di riesame, a seguito del quale erano ritenute
ulteriormente ammissibili solo € 24.170,18 per spese ENEL. Cfr. relazione aggiuntiva del 21
dicembre 2006; atti affoliati ai nn.da 1946 a 1959 e da 1963 a 1966).
I dati documentati dal COSSU (e ripresi dalla Commissione, in ragione degli ampi poteri
autocertificativi rimessi al privato di cui si è sopra riferito), risultano non conformi alla effettiva
realtà produttiva dello stabilimento, quale emersa a seguito delle approfondite verifiche della
Guardia di Finanza, che hanno consentito di appurare quanto segue, con riferimento alla produzione
e ai dati occupazionali (gli atti sono affoliati: da n. 383 a n. 388; da n. 997 a n. 1103 i libri
matricola; da n. 1119 a n. 1123 le considerazioni conclusive, e da n.1282 a n. 1379 la
documentazione INPS e INAIL).
Produzione.
Anno 2004: a fronte di litri 15.594.119 di latte comprati, la COSSU Formaggi ne ha venduti litri
6.494.258, e ha ceduto in conto lavorazione alla COSSU Demetrio litri 6.976.634. Nel proprio
stabilimento ha lavorato, in totale, litri 96.144. Rimane una differenza non documentata di litri
2.027.083 di latte (cfr. aff. 303 e seguenti, fino a 382). Tali dati sono desunti: per l’acquisto, dal
conferimento di latte ovino da parte degli allevatori; per la vendita, dai prospetti relativi alle
cessioni di beni destinati alla rivendita; per le lavorazioni della COSSU Demetrio, dalle fatture
rilasciate da tale società indicanti la quantità di latte lavorato; per la produzione presso lo
stabilimento di Bolotana, dalle distinte di produzione esibite dalla COSSU Formaggi; anno 2005:
dal riscontro operato sugli atti più sopra indicati è emerso che la COSSU Formaggi ha comprato n.
8.165.424 litri di latte e ne ha rivenduto litri 6.654.245. Ne ha lavorato litri 1.206.973. Rimane una
differenza latte non documentata di litri 304.206. Va ricordato che, secondo il programma
finanziato, la quantità di latte da lavorare in un anno assomma a ettolitri 180.000 (pari a litri
18.000.000), per una lavorazione giornaliera di 75.000 litri calcolata su 240 giorni lavorativi.
Dati occupazionali: 1) nell’accesso effettuato il 30 giugno 2005 dalla GdF sono stati trovati presenti
presso lo stabilimento di Bolotana n. 12 dipendenti (aff. 383 e ss.); 2) dal raffronto tra libro
matricola e personale presente sono emerse discordanze (nel libro erano iscritte n. 70 persone, di cui
11 impiegati amministrativi, ma solo n. 1 presente nello stabilimento). Nella società COSSU
Demetrio, alla stessa data, è stata constatata la presenza di n. 6 unità amministrative, n. 1 assente per
malattia e n. 3 assenti per altri motivi, iscritte nel libro matricola della COSSU Formaggi (in pratica
le dieci unità mancanti da Bolotana); 3) a seguito delle dichiarazioni del COSSU, rese in data 4
luglio 2005 per il personale operaio (personale soggetto a turnazione), la GdF rileva che dovrebbero
essere in servizio n. 22 unità lavorative, ma, alla data dell’accesso, 16 di queste risultavano
impiegate presso una sede diversa, ovvero la COSSU Demetrio (come comprovato dai contratti di
lavorazione intercorsi tra le due società); 4) dall’esame comparato dei libri matricola delle due
società è emerso che, dall’ultimo trimestre 2003 fino all’entrata a regime dello stabilimento di
Bolotana, n. 41 dipendenti della COSSU Demetrio erano stati licenziati e riassunti dalla COSSU
Formaggi; 5) dopo l’entrata a regime dello stabilimento, la COSSU Formaggi risulta avere iscritti
nel libro matricola (2004) solo 26 unità contro le 78 previste (cfr. aff. 1120); 6) dalla
documentazione acquisita presso l’INPS e l’INAIL è risultato, per il 2005, un numero di dipendenti
prossimi al dato occupazionale da tenersi a regime solo per i primi 7 mesi. Il numero dei dipendenti
inizia a scendere dall’agosto 2005 (n. 62) fino alla media dei n. 29 presenti da ottobre a dicembre
(aff. 1298). Nel 2006 la media è di circa 32 unità lavorative sino a luglio; scende a 18 da ottobre a
dicembre (aff. 1303); Il numero degli addetti scende ancora nel 2007 (media di n. 14 da gennaio a
luglio e di n. 4,5 da agosto a dicembre – cfr. aff. 1307), fino ai n.2 dipendenti presenti di media nel
2008, anno in cui le posizioni assicurative vengono chiuse. E’ opportuno ricordare che la visita
finale della Commissione nominata dal Ministero ha avuto luogo nei giorni 6 e 7 luglio 2005,
momento fino al quale la COSSU Formaggi si è premurata di “far vedere” una funzionalità dello
stabilimento ben lungi dall’essere effettiva; 7) lo stabilimento risulta chiuso e abbandonato a seguito
di sopralluogo della G.d.F. nell’agosto 2009 (aff. 1282 atti e pagine 19 e 20 citazione).
Né assume valore dirimente il richiamo (contenuto nelle deduzioni difensive, cui fa riferimento la
memoria di costituzione in giudizio) all’art. 12, comma 3, lettera g) del DM 320 del 2000, come
modificato dall’art. 2 del DM n. 215 dell’aprile 2006, laddove prevede che venga mantenuto il
finanziamento per scostamenti dell'obiettivo occupazionale compresi fra gli 80 e i 30 punti
percentuali (per i quali è applicata una percentuale di revoca parziale pari alla differenza tra lo
scostamento stesso e il limite di 30 punti percentuali), ovvero contenuti nel limite di 30 punti
percentuali in diminuzione (percentuali elevate rispettivamente a 100 e 50 per gli interventi in aree
per le quali sia stato riconosciuto lo stato di crisi), in quanto, come correttamente osservato dal PM
(cfr. pagina 25 citazione) lo stesso si riferisce all’esercizio di entrata a regime dell’iniziativa e in
quello successivo. A non voler considerare che, anche per tali anni, l’effettivo impiego di unità
lavorative presso lo stabilimento finanziato è stato inferiore.
Alla luce delle risultanze delle verifiche condotte dai militari operanti può dirsi provato che la
COSSU Formaggi non ha mai raggiunto i livelli di produzione ed occupazione cui si era impegnata
nei confronti del Ministero, con ciò privando, per l’aspetto che qui interessa, di utilità il
finanziamento pubblico.
Ad analoghe conclusioni si perviene a seguito dell’esame delle operazioni sottese all’apporto di
capitale proprio.
Come correttamente osservato dal Pubblico Ministero (cfr. pag. 18 atto di citazione), l’apporto di
capitale proprio, effettuato dal socio FC srl, società del gruppo COSSU (amministratore COSSU
Alessandro), dal 17 aprile 2000 al 22 maggio 2002, per l’importo di € 5.159.920,97, è stato reso
possibile grazie ad un finanziamento di lire 5.800.000.000, concesso dalla Banca di Roma in data 5
aprile 2000, garantito da ABB S.A.E. S.p.A., da restituire in un'unica soluzione entro il 4 ottobre
2001. Il finanziamento non è stato estinto dalla società contraente, ma liquidato dalla società garante
(ABB S.A.E.) la quale, a sua volta, è diventata creditrice per detto importo nei confronti di FC (aff.
483). Tali somme hanno poi formato oggetto dell’accordo transattivo stipulato tra i due gruppi
societari in data 8 giugno 2003, con il quale FC si è impegnata a restituire la somma e i due gruppi
hanno rinunciato alle azioni intraprese (tra cui, per ABB, il decreto ingiuntivo, poi revocato, e il
sequestro delle azioni della COSSU Demetrio, di proprietà di FC che questa, nel frattempo, aveva
ceduto ad altre società del gruppo COSSU). Nel medesimo atto anche il COSSU Antonio Maria si è
costituito fideiussore della FC (aff. 486-503).
Altra operazione di finanziamento (sempre ad opera del gruppo ABB), si rileva all’atto del
pagamento del saldo dei lavori ad ABB Installazioni, che risulta effettuato attraverso un
finanziamento infruttifero concesso dalla ABB S.A.E. alla COSSU Demetrio e da questa concesso
alla COSSU Formaggi in data 9 giugno 2003 (importo € 6.683.468,73). Anche tali somme non
risultano restituite, tanto che (unitamente al primo finanziamento), hanno formato oggetto della
proposta del successivo accordo transattivo, stipulato il 13 settembre 2005, acquisito dalla GdF nel
corso del sequestro in data 14 novembre 2005 (cfr. aff. 1164 e seguenti, punti 12 e seguenti).
Dall’esame della transazione e degli atti successivi è dato evincere: a) il riconoscimento di €
4.200.000,00 in favore della COSSU FORMAGGI a titolo di risarcimento danno (ABB emette nota
di credito n. 1/2005 e la trasmette al COSSU in data 13 settembre 2005, punto 13 verbale
sequestro). Tale somma doveva essere utilizzata dai COSSU per estinguere il debito verso
UNICREDIT, e la garanzia prestata da ABB S.A.E. per una somma pari a € 1.390.000,00; b)
l’esistenza di un residuo debito del gruppo COSSU nei confronti del gruppo ABB di ingente
importo, derivato per euro 6.852.500,00 dal finanziamento alla COSSU Demetrio; per euro
3.136.301,00 dal finanziamento alla FC e, infine, per euro 1.428.000,00 da un finanziamento a
COSSU Formaggi (per un ammontare complessivo, detratto quanto riconosciuto a titolo di
risarcimento danni, pari a euro 7.216.801,00).
Risalta all’evidenza, in ragione delle più che consistenti somme che la COSSU Formaggi ha
ricevuto dal gruppo ABB (ivi compresi € 2.634.963,10 per riduzione del costo dell’opera), che nel
caso di specie l’apporto di capitale proprio non risulta effettuato, posto che: a) al termine dei vari
atti transattivi (pur detraendo euro 4.200.000,00 ricevuti a titolo di risarcimento del danno) il
gruppo COSSU risulta debitore del gruppo ABB per l’importo di € 6.946.801,00 (Cfr. transazione
aff. ai nn. 504 e seguenti); b) l’ammontare dei contributi pubblici ricevuti si attesta in €
12.865.974,26; c) il complesso degli investimenti, come da costi ammessi in via provvisoria era pari
a € 17.665.079,10; d) il complessivo importo delle spese documentate dalla ditta (nel consuntivo
finale) è pari a € 15.160.644,93, importo all’evidenza inferiore alla somma dei finanziamenti
ricevuti ad opera del gruppo ABB e delle contribuzioni pubbliche.
Vi è, quindi, da ritenere alla luce delle descritte circostanze e degli ulteriori elementi di prova forniti
dalla Procura attrice (cfr. pagine 4 e 5 citazione), che vi sia stata, effettivamente, una
sovrafatturazione dei lavori di realizzazione dell’impianto produttivo, ad opera di ABB
Installazioni, e di intesa con la COSSU Formaggi, come comprovato dalla verifica tecnico contabile
redatta dall’Ing. Pietro FLORIS (cfr. aff. al n. 52 e seguenti), su incarico della stessa ditta COSSU
(differenza tra lavori previsti nel contratto, sezione impianto e attrezzature, e quelli realizzati, per
l’importo di lire 11.032.800.000).
In ragione della mancata realizzazione degli obiettivi previsti e del mancato apporto di risorse
proprie del privato nei termini concordati con la P.A., sussiste ed è evidente il pregiudizio
patrimoniale nella misura contestata in citazione.
Rimane da valutare l’elemento soggettivo che ha contraddistinto la condotta dei convenuti, per il
quale, nel richiamare la normativa in precedenza illustrata e gli oneri autocertificativi rimessi al
privato, vengono in rilievo i seguenti elementi: 1) la dichiarazione presentata il 10 giugno 2003 dal
COSSU Antonio Maria, nella quale ha attestato: a) l’entrata a regime dell’iniziativa in data 11
dicembre 2002; b) la conformità della documentazione esibita a dimostrazione delle spese sostenute
agli originali e regolarità della stessa; c) il pagamento a saldo delle forniture; d) impiego di n. 12,5
dipendenti (aff. 261 degli atti di causa). Alla dichiarazione ha allegato la quietanza liberatoria della
ABB Installazioni per le fatture n. 86/1999; 44/2000 e 20/2001 (mentre il saldo dei lavori non era
stato affatto corrisposto, come si evince da quanto in precedenza illustrato), con emissione di nota
di credito a valere sull’ultima fattura (del 2001), per l’importo di lire 5.102.000.000, IVA esclusa
(aff. 270); 2) l’emissione di una fideiussione nell’interesse di COSSU Formaggi, richiesta al Banco
di Napoli da ABB Installazioni, ancora prima della conclusione del contratto (l’8 giugno 1999).
L’Istituto Bancario provvede il 9 giugno 1999 (si costituisce fideiussore, in favore del Ministero, su
ordine di ABB Installazioni, in data 9 giugno 1999 (ABB ne prende atto, come da comunicazione
alla Banca, il 24 febbraio 2000; cfr. atti aff. da 166 a 170); 3) le dichiarazioni presentate da COSSU
Antonio Maria in sede di relazione sullo stato finale del programma di investimenti, datata 12
novembre 2003, e in sede di verifica dell’iniziativa (dichiarazione sostitutiva di atto notorio), resa in
data 6 luglio 2005 (cfr. atti affoliati da n. 1390 a 1410) con le quali ha attestato livelli di produzione,
di occupazione e ammontare di spese sostenute non conformi al vero, come già ampiamente
illustrato; 4) la modifica, in data 8 giugno 2003, ossia due giorni prima della dichiarazione del 10
giugno 2003, del contratto chiavi in mano, stipulato l’11 giugno 1999, e la stipula, alla stessa data di
quattro scritture private, dalle quali si desumono, per l’aspetto che qui interessa: il mancato
pagamento dell’opera; la mancata ultimazione e funzionalità della stessa; la scarsa capacità
patrimoniale della COSSU Formaggi e, infine, il già descritto meccanismo di sovrafatturazione
idoneo a generare un ingiusto profitto per la menzionata società.
Difatti: 1. con la prima scrittura, sottoscritta da ABB S.A.E. e COSSU Alessandro vengono
modificate le condizioni di pagamento dell’opera, già disciplinate dall’art. 5 del contratto (aff. 698);
2. con la seconda, sottoscritta sempre da ABB S.A.E. e COSSU Alessandro, vengono concordati: a)
emissione, da parte di COSSU Formaggi, di fideiussione, della durata di un anno circa, di importo
pari al 50% del contributo, in favore dell’Ente finanziatore. COSSU si impegna a versare ad ABB il
100% del contributo a titolo di anticipo; b) entro 1 anno dalla concessione del finanziamento i soci
COSSU verseranno la prima quota di aumento capitale, attingendo ad un finanziamento
commerciale procurato / facilitato da ABB S.A.E.. Anche tale importo andrà versato al 100% ad
ABB Installazioni; c) la COSSU Formaggi provvederà al saldo delle fatture di ABB per lire ITL
9.372 milioni all’atto dell’ottenimento dell’anticipazione bancaria garantita dalla II rata del
contributo statale e lire ITL 3.223 milioni allo stesso momento, contro garanzia fino ad avvenuto
collaudo; d) ABB S.A.E. faciliterà l’ottenimento dell’anticipazione ottenendo la cessione del credito
maturato sulla seconda quota di contributo, pari a lit. 13840 milioni; e) ABB S.A.E. si impegna a
facilitare un finanziamento (importo di ITL 3.000 milioni) in favore di COSSU Formaggi nel
minore tempo possibile. (aff. 690 atti di causa); 3. con la terza scrittura, sottoscritta da COSSU
Alessandro e da ABB S.A.E. (aff. 1239) viene stabilito: a) alla fine dei lavori di montaggio ABB
Installazioni affiderà con contratto a prezzi chiusi il commissioning alla società sua azionista (ABB
S.A.E.) liberandosi da responsabilità di progetto successive a tale data (responsabilità che viene
assunta da ABB S.A.E.). ABB Installazioni contabilizzerà, nel corso dei lavori, fondi rischi
specifici che, fatti emergere come utile, generino un dividendo e un credito di imposta per la
complessiva somma di lire 6.650 milioni; b) il prezzo d’appalto viene maggiorato di lire 235
milioni, da retrocedere dopo il collaudo finale nei modi da concordare; c) ABB S.A.E. venderà a
COSSU Alessandro il 100% delle partecipazioni in ABB Installazioni al prezzo pari al capitale
netto in quel momento, con garanzia per tutte le passività ed i rischi derivanti dalla gestione
precedente; 4. la quarta scrittura, ancorché priva di data (la difesa sostiene sottoscritta sempre l’11
giugno 1999), vede come contraenti COSSU Formaggi e la ABB Installazioni, mentre COSSU
Alessandro e ABB S.A.E. firmano l’accordo per presa conoscenza di quanto stipulato e a conferma
della sostituzione del contratto, parte dell’art. 5, rubricata “pagamenti”, e dell’annullamento e
sostituzione della scrittura da loro sottoscritta in data 11 giugno 1999, nei seguenti termini: a)
emissione, da parte di COSSU Formaggi, di fideiussione, della durata di un anno, di importo pari al
50% del contributo, in favore dell’Ente finanziatore, con impegno a versare ad ABB il 100% del
contributo a titolo di anticipo, mentre ABB rilascerà la relativa manleva alla Banca emittente; b)
entro 1 anno dalla concessione del finanziamento i soci COSSU verseranno la prima quota di
aumento capitale, attingendo ad un finanziamento commerciale che, ove necessario, verrà
manlevato da ABB. Anche tale importo andrà versato ad ABB a titolo di acconto; c) la COSSU
Formaggi provvederà al saldo delle fatture di ABB per lire ITL 9.372 milioni all’atto
dell’ottenimento dell’anticipazione bancaria garantita dalla II rata del contributo statale e lire ITL
3.223 milioni allo stesso momento, contro rilascio di garanzia di buona esecuzione fino ad avvenuto
collaudo. La COSSU darà mandato irrevocabile alla Banca per il pagamento del saldo del
contributo alla S.A.E. e questa rilascerà quietanza per consentire alla COSSU di incassare il
finanziamento a saldo; d) ABB collaborerà affinché la COSSU ottenga il finanziamento (importo di
ITL 3.000 milioni) nel minor tempo possibile (aff. 1189 e 1190 atti di causa e anche ai nn. 692693).
Tali scritture, il cui esame è stato affrontato dal P.M, e sulle quali ha diffusamente argomentato la
difesa dei convenuti, rimangono, per così dire, sullo sfondo della vicenda dannosa.
Non appare quindi né necessario né utile, ai fini del decidere, appurare se, come sostenuto dalla
difesa, con la quarta scrittura si sia modificata la terza (sebbene risulti evidente che la stessa rechi lo
stesso oggetto, come precisato dall’accusa, della prima e della seconda), laddove si consideri che la
connotazione in senso doloso della condotta osservata dal COSSU Antonio Maria sia più che
provata alla luce delle dichiarazioni dallo stesso rese e attestanti elementi non conformi al vero,
sebbene dal complesso di tali scritture sia dato evincere la sussistenza di una serie di accordi tra i
due gruppi societari che ulteriormente rafforzano il convincimento di questa Sezione.
All’esito della disamina delle risultanze processuali, rileva il Collegio, conclusivamente, che
emerge con chiarezza che la Società COSSU Formaggi S.r.l., per mezzo del suo rappresentante
legale COSSU Antonio Maria, ha conseguito somme di denaro in violazione delle norme e delle
prescrizioni che disciplinano le modalità e i vincoli di destinazione delle contribuzioni pubbliche,
avendo ottenuto le erogazioni mediante l’esibizione di documentazione di spesa relativa a
operazioni irregolari o inesistenti.
Non va, infatti, dimenticato che l’erogazione di pubbliche risorse trova giustificazione soltanto nella
coincidenza del fine imprenditoriale privato col previsto obiettivo di pubblico interesse, sotteso alla
realizzazione del programma, che può dirsi soddisfatto solo quando risultino rispettate le modalità
ed i criteri preventivamente individuati in sede legislativa, i quali prevedono il rispetto di un
determinato rapporto percentuale tra capitale privato e contributo pubblico ed il raggiungimento
degli obiettivi programmati.
Ciò significa che la realizzazione soltanto parziale del programma, ammesso a finanziamento
pubblico solo perché idoneo ad assicurare l’incremento della produzione industriale e
dell’occupazione di manodopera nella singola area prescelta, impedisce di norma la definitiva
assegnazione del contributo, inizialmente concesso “in via provvisoria”, perché non può
considerarsi conseguito il nuovo assetto aziendale dal quale possono derivare gli effetti sperati
(come è avvenuto nel caso di specie).
Nella vicenda, appare definitivamente accertato che l’impianto per cui è stato concesso il
finanziamento non ha mai realizzato tali obiettivi, nonostante gli impegni assunti dal rappresentante
della società, il quale ha peraltro indotto l’Amministrazione in errore rappresentando, come si è
visto, una situazione produttiva ed occupazionale ben distante da quella reale.
Sul punto, basta por mente alla circostanza che l'attività produttiva non è stata attuata e mantenuta a
pieno regime per il periodo stabilito nel provvedimento di concessione del finanziamento, anzi è
stata del tutto dismessa, né ha mai raggiunto i livelli, di produzione ed occupazionali, indicati
dall’Amministratore della COSSU Formaggi, che avrebbero, soli, giustificato l’erogazione di un
così rilevante finanziamento.
Deve pertanto ritenersi pienamente provata, come già precisato, l’esistenza di un pregiudizio per
l’Amministrazione, accompagnata da azioni e comportamenti diretti ad indurre in errore la stessa
Amministrazione al fine dell’ottenimento del finanziamento, pur in assenza dei necessari
presupposti, il che comporta l’affermazione di responsabilità a titolo di dolo dei chiamati in causa.
Ciò alla luce di tutte le emergenze probatorie, già ampiamente descritte nella narrativa del fatto, e
riprese nelle pagine che precedono, tra le quali appare sufficiente ricordare: la preordinata
alterazione della documentazione della spesa accompagnata da dichiarazioni attestanti una
situazione non conforme al vero, e la reale consistenza dell’apporto di capitale proprio, elementi cui
era subordinata l’erogazione a titolo definitivo del finanziamento.
Alla stregua delle considerazioni sopra svolte il danno erariale va ascritto all’amministratore signor
COSSU Antonio Maria, in ragione dei comportamenti consapevolmente rivolti ad alterare la realtà
dei fatti, al fine di conseguire indebitamente i benefici economici richiesti, rendendo priva di utilità
la relativa spesa pubblica: comportamenti dai quali, in virtù del rapporto di immedesimazione
organica, discende, con la medesima qualificazione, la responsabilità della Società COSSU
Formaggi S.r l., in quanto distinto soggetto di diritto (nella specie dotato di personalità giuridica
privata, trattandosi di società a responsabilità limitata), legato - giova ribadire - da rapporto di
servizio con la pubblica amministrazione, poiché beneficiario di finanziamento pubblico destinato
alla realizzazione di fini pubblici, della cui mancata attuazione la società predetta deve essere
dichiarata parimenti responsabile (cfr. da ultimo, per la responsabilità diretta degli amministratori,
Cassazione, Sezioni unite, ordinanza n. 5019 del 03/03/2010).
Poiché si tratta di danno erariale imputabile causalmente a più soggetti che hanno “agito con dolo”,
essi, ai sensi dell’art. 1-quinquies della legge 14 gennaio 1994 n. 20, sono da ritenere solidalmente
responsabili e con detto vincolo di solidarietà va sancita l’obbligazione di risarcimento e va emessa
pronuncia di condanna a favore del pubblico erario creditore (Sez. Sardegna, sent. n. 123 del
18/01/2008 e n. 2410/08 del 9 dicembre 2008), per il definitivo importo di € 12.865.974,26.
Sulla somma, per la quale va pronunciata condanna, è altresì dovuta, in conformità al prevalente
indirizzo di questa Corte, la rivalutazione monetaria da calcolarsi secondo indici ISTAT a decorrere
dalla data dell’evento dannoso (ossia dall’erogazione delle singole tranches di finanziamento) e fino
alla pubblicazione della presente sentenza. Dalla data di detta pubblicazione e sino al
soddisfacimento del credito sono altresì dovuti, sulla somma come sopra rivalutata, gli interessi
nella misura del saggio legale fino all’effettivo pagamento.
Le spese seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 91 c.p.c.
PER QUESTI MOTIVI
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna, definitivamente pronunciando:
condanna la società COSSU FORMAGGi s.r.l. e il signor COSSU Antonio Maria a pagare in solido
tra loro, a titolo di risarcimento di danno, a favore del pubblico erario e segnatamente del Ministero
dello Sviluppo Economico, la somma di €. 12.865.974,26 (diconsi euro dodicimilioni
ottocentosessantacinquemila novecentosettantaquattro e ventisei centesimi), oltre rivalutazione
monetaria e interessi legali da calcolarsi nel modo e con le decorrenze precisati in motivazione;
condanna altresì i suddetti convenuti soccombenti al pagamento, a favore dello Stato, delle spese
processuali, che fino alla presente fase di giudizio si liquidano nell’importo di euro 948/00
(diconsi euro novecentoquarantotto);
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio del 13 aprile 2011.
L'ESTENSORE
f.to Maria Elisabetta LOCCI
IL PRESIDENTE
f.to Mario SCANO
Depositata in Segreteria il 10 giugno 2011
IL DIRIGENTE
f.to Paolo Carrus