il contingentamento dei tempi ed altri strumenti previsti dai

CONSIGLIO REGIONALE DELLA LIGURIA
SETTORE ASSEMBLEA E LEGISLATIVO
DOSSIER DI STUDIO N. 15
IL CONTINGENTAMENTO DEI TEMPI
ED ALTRI STRUMENTI PREVISTI DAI REGOLAMENTI
PARLAMENTARI
VIII LEGISLATURA
maggio 2006
Il dossier è stato predisposto in occasione del procedimento di revisione del
Regolamento interno del Consiglio, avviato a seguito dell’entrata in vigore del nuovo
Statuto regionale ligure (legge statutaria 3 maggio 2005 n. 1).
I dossier del Settore Assemblea e Legislativo del Consiglio regionale sono destinati
alle esigenze di documentazione interna per l’attività degli organi consiliari e dei
Consiglieri regionali.
Il Consiglio regionale declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione
o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.
“IL CONTINGENTAMENTO DEI TEMPI
E ALTRI STRUMENTI PREVISTI DAI REGOLAMENTI PARLAMENTARI”
INDICE
Abstract con le principali indicazioni emerse dallo studio
pag. 1
Premessa
pag. 2
Il contingentamento dei tempi
pag. 3
Il contingentamento nel sistema di programmazione dei lavori pag. 3
alla Camera dei Deputati
Il contingentamento nel sistema di programmazione dei lavori
del Senato
pag. 6
Osservazioni generali derivanti dalla comparazione dei due
sistemi
pag. 7
Ulteriori osservazioni su altre norme regolamentari dettate
da ragioni di funzionalità dei lavori assembleari
pag. 10
Conclusioni
pag. 13
Norme regolamentari di riferimento:
-
Camera dei Deputati
pag. 14
-
Senato
pag. 21
-
Consiglio regionale della Liguria
pag. 24
ABSTRACT con le principali indicazioni emerse dallo studio
Il presente lavoro si pone quale possibile strumento di ausilio alla Giunta per il
Regolamento, organismo competente all’esame in fase istruttoria, rectius referente,
delle proposte di modifica o integrazione del Regolamento interno del Consiglio
regionale.
Essendo, com’è noto, il “meccanismo“ dei lavori consiliari sin dall’origine improntato
sul modello parlamentare, appare quasi naturale, nel procedere alla riscrittura della
disciplina, volgere uno sguardo agli omologhi regolamenti di Camera e Senato, con
particolare attenzione per quegli istituti, ampiamente collaudati nella lunga
esperienza parlamentare, che possano, adattandosi alla realtà regionale, offrire
soluzioni adeguate alle problematiche oggi in discussione.
Dall’esame comparativo dei sistemi parlamentari possono trarsi le seguenti
conclusioni:
1.
Il Regolamento della Camera dei Deputati conferisce maggiori garanzie di
rispetto della programmazione e della calendarizzazione dei lavori rispetto a
quello del Senato, il quale non avendo avuto particolari fenomeni di
ostruzionismo, può permettersi di mantenere alcune norme (quali, ad esempio,
l’approvazione della programmazione all’unanimità della Conferenza dei
Presidenti dei Gruppi) senza troppi problemi.
2.
Al contrario, il Regolamento della Camera in alcune sue parti è stato, per
così dire, “costruito proprio sull’esigenza di arginare quei fenomeni di
ostruzionismo “patologico” che, varcando i limiti della ordinaria “resistenza
dialettica”, finivano per aver un effetto paralizzante sull’attività legislativa. Tutto
ciò senza pregiudicare né il necessario approfondimento degli argomenti trattati,
né il diritto della minoranza di svolgere un’ energica attività di opposizione.
3.
Il sistema che la Camera ha approntato al fine di assicurare il proprio
regolare funzionamento è assai complesso, in quanto lo stesso è la “sommatoria”
di una serie “misure” di salvaguardia del raggiungimento del risultato finale entro
i termini di tempo prestabiliti.
4.
Innanzitutto, gli strumenti della programmazione, e cioè il programma e il
calendario dei lavori sono approvati dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
con la maggioranza dei tre quarti (voto ponderato); nel caso in cui non si
raggiunga tale maggioranza è affidato al Presidente della Camera definire la loro
predisposizione sulla base di criteri fissati dal Regolamento. In entrambe le
ipotesi sono previste idonee garanzie di “spazio” alla trattazione di argomenti
dell’opposizione.
5.
L’elemento di maggior rilievo nell’ambito della programmazione (presente sia
nel Regolamento della Camera che in quello del Senato) è il contingentamento
dei tempi e cioè la precisa fissazione nel calendario, per ciascun argomento,
della data delle sedute previste per la trattazione (con indicazione delle sedute
di discussione e delle sedute dedicate alla votazione) e l’assegnazione a ciascun
gruppo i una quota di tempo predeterminata sulla base di parametri prestabiliti.
La garanzia dell’efficacia dello strumento è data dalla inderogabilità della quota ;
una volta esaurito il tempo a disposizione , il Gruppo non ha più diritto di parola.
6.
Garanzie ulteriori della speditezza del procedimento sono offerte sia dalla
rigida determinazione di tutti i tempi di intervento, ivi compreso quello dei relatori,
sia di maggioranza che di minoranza, sia dall’applicazione di particolari tecniche
di votazione (“votazioni riassuntive o per principi”) nate per far fronte a particolari
situazioni di ostruzionismo o di discussione/votazione (“discussioni congiunte di
pregiudiziali o sospensive”).
7.
Dei sopra indicati strumenti alcuni sono stati recepiti nella bozza di stesura
del nuovo Regolamento Interno del Consiglio regionale (“Votazioni riassuntive e
per principi” (art. 102), altre lo sono state solo in parte (ad esempio per le
pregiudiziali e le sospensive l’art. 60 della bozza prevede la discussione
congiunta ma non la votazione congiunta); il contingentamento invece
sembrerebbe possibile solo nella programmazione dei lavori per l’esame del
DPEF e più in generale in sessione di bilancio (cfr. artt. 35 e segg. Bozza di
nuovo Regolamento Interno).
1
PREMESSA
Lo studio è finalizzato alla necessità di offrire una panoramica
generale, senza per questo avere alcuna pretesa di esaustività data la
estrema complessità e vastità dell’argomento trattato, sugli strumenti
tecnico giuridici che potrebbero essere recepiti dal nuovo Regolamento
interno del Consiglio regionale ligure al fine di rispondere
adeguatamente alle esigenze di efficienza ed efficacia dell’attività
legislativa, funzione “principe” dell’Assemblea.
La necessità di garantire il buon funzionamento del Consiglio regionale
appare oggi quanto mai presente anche a fronte dell’entrata in vigore
del nuovo Statuto che, con disposizioni generali di principio, rinvia al
Regolamento interno il compito di definire procedure “abbreviate” nel
caso in cui l’esame assembleare riguardi particolari tipi di
provvedimento.
Giova ricordare in proposito l’articolo 40 dello Statuto, il quale reca: “I
disegni di legge di attuazione del programma di governo, indicati nello
stesso, possono essere esaminati dal Consiglio con procedure
abbreviate secondo le modalità previste dal Regolamento Interno.”.
La bozza attualmente all’attenzione della Giunta del Regolamento dà
attuazione al dettato statutario prevedendo all’articolo 33 la possibilità
che, previa richiesta dell’Esecutivo, l’Ufficio di Presidenza Integrato, su
proposta del Presidente, proceda alla fissazione delle date di
trattazione da parte dell’Aula dei disegni di legge suddetti, nonché alla
ripartizione del tempo complessivamente disponibile tra i Gruppi. Si
tratta quindi di una profonda innovazione regolamentare diretta
all’introduzione nel nostro ordinamento del contingentamento dei
tempi. La sua applicazione resta tuttavia limitata a questa particolare
fattispecie.
Invero, il Regolamento Interno attualmente in vigore già prevede
all’articolo 78 una riduzione dei termini procedimentali nel caso in cui,
a richiesta del proponente, il Consiglio regionale riconosca
formalmente l’urgenza del progetto di legge o di regolamento. Tale
norma era stata dettata dall’esigenza di far fronte alla necessità di
provvedere in tempi particolarmente brevi all’approvazione di atti, la cui
eventuale tardività avrebbe compromesso l’efficacia dell’atto stesso.
Essa avrebbe dovuto colmare la “lacuna” derivante dalla mancata
previsione, nel quadro normativo-istituzionale regionale, dello
strumento giuridico della “decretazione d’urgenza” (decreto-legge).
Nella bozza di nuovo Regolamento Interno attualmente all’esame del
Giunta per il Regolamento la previsione del sopra citato articolo 78 è
stata mantenuta (articolo 34 della bozza di R.I.), anche se in concreto,
non si ricorda che dello stesso sia mai stata avanzata richiesta di
applicazione. Infatti, quando si sono presentati reali casi di urgenza, la
sensibilità dell’organo assembleare non ha mai ostacolato il cammino
procedimentale; al contrario di fronte al generale riconoscimento
dell’esigenza di provvedere in termini temporalmente ristretti ha fatto sì
2
che la maggioranza, con la piena collaborazione e disponibilità delle
forze di opposizione, potesse portare a compimento l’iter procedurale
in termini assai più brevi di quelli che l’applicazione della disposizione
stessa avrebbe potuto garantire. Il suo mantenimento, tuttavia,
potrebbe risultare opportuno come “salvaguardia” nel caso in cui
occorresse rispondere particolari situazioni di “emergenza” e non si
trovasse l’opportuno accordo.
L’attenzione del legislatore statutario al soddisfacimento dell’esigenza
di assicurare l’approvazione di determinati atti ritenuti di fondamentale
importanza giustifica la necessità di valutare nella redazione del nuovo
Regolamento Interno il possibile recepimento di ogni strumento
tecnico-giuridico idoneo a garantire il raggiungimento dello scopo
prefissato.
Risulta quindi evidente quanto, in siffatta situazione, possa apparire
necessario scongiurare innanzitutto che manifestazioni”patologiche”
dell’ordinario esercizio dell’opposizione arrivino a pregiudicare il
funzionamento dell’organo consiliare.
Pur tenendo in giusto conto, le peculiarità proprie di un’Assemblea
regionale, può essere utile osservare, per trarne eventualmente
spunto, come il Parlamento abbia affrontato e risolto alcune delle
problematiche da affrontare nel nuovo Regolamento.
IL CONTINGENTAMENTO DEI TEMPI
Occorre innanzitutto premettere che sia alla Camera che al Senato il
“contingentamento dei tempi” si inserisce in un quadro organizzativo
dei lavori assembleari estremamente puntuale, nel senso che la
programmazione dei lavori e la loro calendarizzazione sono determinati
e rispettati in modo così rigoroso da costituire un parametro pressoché
invalicabile.
Il contingentamento non rappresenta dunque altro se non lo strumento
attraverso il quale s’intende garantire che la programmazione –
calendarizzazione decisa in sede di Conferenza non rischi di rimanere
lettera morta a seguito di eccessivo protrarsi della discussione.
Sia nell’uno che nell’altro regolamento il momento del
contingentamento dei tempi è assunto come elemento strumentale
imprescindibile per il buon andamento dei lavori parlamentari.
Pertanto non si può affrontare il problema del contingentamento dei
tempi senza nel contempo procedere all’analisi delle metodologie
applicate in entrambe le assemblee per l’organizzazione e la
programmazione dei lavori.
A) Alla CAMERA DEI DEPUTATI le norme che regolano
programmazione dei lavori sono contenute negli articoli 23 e 24, per
quanto concerne i lavori assembleari e 25 per le Commissioni.
3
Si riassumono di seguito i passaggi fondamentali:
IL PROGRAMMA
Il programma è predisposto per un periodo di almeno due e non
superiore a tre mesi (art. 23 comma 2 R.C.).
Il Governo e i Presidenti dei Gruppi comunicano al Presidente della
Camera almeno due giorni prima della riunione della Conferenza dei
Capigruppo le proprie proposte con l’indicazione delle priorità (art. 23
comma 3 R.C).
Nel programma sono contenuti: l’elenco degli argomenti, l’indicazione
delle priorità e del periodo nel quale se ne prevede l’iscrizione all’o.d.g.
dell’Assemblea; a tale proposito il regolamento specifica che
“l’indicazione è determinata in modo da garantire tempi congrui per
l’esame in rapporto al tempo disponibile e alla complessità degli
argomenti” (art. 23 comma 4 R.C). L’inserimento nel programma deve
tenere inoltre conto del fatto che la discussione in Aula dovrà avvenire
dopo che siano decorsi i due mesi assegnati alle Commissioni per
l’espletamento della loro funzione referente (art. 23 comma 5 R.C).
Il programma è approvato dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
con la maggioranza dei tre quarti (voto ponderato); in tal caso il
Presidente riserva una quota di tempo disponibile agli argomenti
indicati dai gruppi dissenzienti in proporzione allo loro consistenza
numerica (art. 23 comma 6 R.C).
Qualora non si raggiunga la maggioranza dei tre quarti, il programma è
predisposto dal Presidente, secondo i criteri di cui ai commi 4 e 5.In
tal caso il programma del Presidente diviene definitivo con la
comunicazione in Aula,; sulla comunicazione sono previsti interventi
per non più di 2 minuti ciascuno e non più di 10 a gruppo.Sono semplici
osservazioni finalizzate alla predisposizione del programma successivo
(art.23 comma 7 R.C).
Il programma è aggiornato almeno una volta al mese, anche in
rapporto allo svolgimento effettivo dell’attività delle Commissioni (art.
23 comma 9 R.C).
IL CALENDARIO
Il calendario è predisposto per un periodo di tre settimane (art. 24
comma 1. R.C.).
Il Governo e i Presidenti dei Gruppi comunicano al Presidente della
Camera almeno ventiquattrore prima della riunione della Conferenza
dei Capigruppo le proprie indicazione per l’iscrizione all’o.d.g.
dell’Assemblea (art. 24 comma 1 R.C ).
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Il calendario è approvato dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
con la maggioranza dei tre quarti (voto ponderato); in tal caso il
Presidente riserva una quota di tempo disponibile agli argomenti
indicati dai gruppi dissenzienti in proporzione allo loro consistenza
numerica sulla comunicazione sono previsti interventi per non più di 2
minuti ciascuno e non più di 10 a gruppo.Sono semplici osservazioni
finalizzate alla predisposizione del calendario successivo (art. 24
comma 2 R.C).
Qualora non si raggiunga la maggioranza dei tre quarti, il calendario è
predisposto dal Presidente; in tal caso il Presidente inserisce nel
calendario argomenti o tempi pari un quinto del disponibile (art. 24
comma 3 R.C.).
In tal caso il calendario del Presidente diviene definitivo con la
comunicazione in Aula,; sulla comunicazione sono previsti interventi
per non più di 2 minuti ciascuno e non più di 10 a gruppo. Sono
semplici osservazioni finalizzate alla predisposizione del calendario
successivo (art. 24 comma 3).
Nel calendario sono contenuti: gli argomenti e l’indicazione delle
sedute previste per la loro trattazione, nonché i giorni destinati alle
discussioni e quelli dedicati alle votazioni (art. 24 comma 5 R.C.).
La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi, sempre a maggioranza di
tre quarti “determina il tempo complessivamente disponibile per la
discussione degli argomenti iscritti nel calendario dei lavori
dell’Assemblea, in rapporto alla loro complessità”.
In particolare, seguendo una metodologia specificamente indicata nel
regolamento, la Conferenza provvede al CONTINGENTAMENTO (art.
24 comma 7); Il Regolamento prevede inoltre che “Le ripartizioni in
quote di tempi e di argomenti sono computate in via tendenziale e con
riferimento alle previsioni formulate all’atto della predisposizione del
calendario” (art. 24 comma 13 R.C.).
Al tempo complessivamente stabilito per l’esame del provvedimento, si
sottrae quello dedicato agli interventi dei relatori e del Governo, ai
deputati del Gruppo misto nonché il presumibile tempo da dedicare a
richiami e votazioni. Ciò viene effettuato tenendo conto del fatto che il
tempo conferito a ciascun relatore di minoranza non può essere
inferiore ad un terzo del tempo assegnato al relatore di maggioranza. I
quattro quinti del tempo rimasto per le diverse fasi di esame viene
ripartito fra i Gruppi, per una parte in misura uguale fra tutti i gruppi
e la restante parte in misura proporzionale alla loro consistenza
numerica. Il tempo attribuito a ciascun Gruppo nella fase di
discussione generale non può comunque essere inferiore a trenta
minuti; il tempo attribuito al Gruppo Misto viene ripartito ulteriormente in
ragione delle componenti politiche. Il tempo rimanente viene utilizzato
5
per interventi a titolo personale. Importante ricordare che nel caso in
cui si debba procedere all’esame di un disegno di legge di iniziativa
governativa il tempo concesso ai Gruppi d’opposizione è, per
espressa previsione regolamentare, sempre superiore a quello
concesso ai Gruppi di maggioranza.
Qualora in Conferenza dei Presidenti non si raggiungesse l’accordo
della maggioranza prescritta dei tre quarti, il contingentamento è
predisposto dal Presidente della Camera (art. 24 comma 9 R.C.), sulla
base dei medesimi criteri sopra esposti.
Agli argomenti iscritti nel programma e nel calendario è assicurato
l’esame in via prioritaria in sede di Commissione secondo i criteri di cui
all’articolo 25 comma 2 R.C.
B) Al SENATO le norme che regolano programmazione dei lavori sono
contenute negli articoli 53 e seguenti:
IL PROGRAMMA
Il programma è predisposto per un periodo di due mesi (art. 53
comma 3 R.S.) dal Presidente del Senato, prendendo contatti con il
Presidente della Camera, con i Presidenti delle Commissioni e con il
Governo. Il programma è predisposto tenendo conto delle priorità
indicate dal governo e dalle proposte avanzate sia dai Gruppi che dai
singoli senatori ed è sottoposto all’approvazione della Conferenza dei
Presidenti dei gruppi.
Dei due mesi, quattro settimane sono dedicate all’attività delle
Commissioni permanenti e speciali,, tre settimane all’attività dell’Aula(la
restante settimana è lasciata all’attività dei Gruppi e dei singoli
Senatori.
Il programma se approvato all’unanimità diventa definitivo con la
comunicazione in Assemblea, qualora ne venga chiesta la discussione
possono intervenire, oltre al richiedente, uno per gruppo per non più di
10 minuti.
Ai fini dell’attuazione del programma il Presidente convoca i Presidenti
di Commissione ( con rappresentante del Governo) per stabilire le
modalità e i tempi dei lavori di queste, in coordinamento con l’attività
dell’Aula.
Qualora non si raggiunga l’unanimità il Presidente predispone, sulla
base delle indicazioni emerse dalla Conferenza uno schema dei lavori
per una settimana. Viene comunicato in aula e se nessuno avanza
proposte di modifica diventa definitivo; in caso contrario l’Assemblea
vota le singole proposte di modifica, previa discussione (uno per
6
gruppo per non più di 10 minuti ciascuno). Nel corso della settimana
successiva viene riconvocata la Conferenza per decidere per il periodo
successivo.
IL CALENDARIO
Il calendario è predisposto dal Presidente del Senato per il periodo di
un mese (art. 55 comma 2 R.S.).
Nel calendario sono contenuti il numero e la data delle singole sedute,
con l’indicazione degli argomenti da trattare (art. 55 comma 2 R.S.).
E’ predisposto dal Presidente del Senato, che lo sottopone
all’approvazione alla Conferenza dei Presidenti (con partecipazione di
un rappresentate del Governo) (art. 55 comma 1 R.S.).
Se il calendario è approvato dalla Conferenza dei Presidenti dei
Gruppi all’unanimità diviene definitivo e viene comunicato
all’Assemblea (art. 55 comma 3 R.S.).
Qualora non si raggiunga l’unanimità, sulle proposte di modifica decide
l’Assemblea per alzata di mano, dopo l’intervento di un oratore per
gruppo e non più di 10 minuti per Gruppo.
Per la discussione dei singoli argomenti iscritti nel calendario la
Conferenza determina di norma tempo complessivamente a
disposizione di ciascun gruppo (CONTINGENTAMENTO), stabilendo
inoltre la data entro cui gli stessi devono essere messi in votazione (art.
55 comma 5 R.S.).
OSSERVAZIONI GENERALI DERIVANTI DALLA COMPARAZIONE
DEI DUE SISTEMI
Occorre innanzitutto premettere che le disposizioni che regolano il
funzionamento e l’organizzazione dei lavori al Senato non hanno subito
rilevanti modifiche in quanto la programmazione, nonostante la
vigenza della norma che prevede l’approvazione degli atti
programmatori all’unanimità, non è mai stata particolarmente
ostacolata ed i lavori si sono sempre svolti in modo costante e ordinato.
Alla Camera, invece, il sistema originariamente previsto dal
regolamento del 1971 non ebbe brillanti risultati tanto è vero che si
sentì la necessità di intervenire con una serie di rilevanti modifiche
succedutesi nel corso degli anni proprio al fine di costruire un sistema
che rispondesse in modo adeguato all’esigenza di procedere sulla
base di programmazione efficace dei lavori.
7
Accadeva infatti che la regola dell’unanimità, che come si è prima
accennato non creava alcun problema in Senato, alla Camera invece
risultasse in certo qual modo bloccante o quanto meno ostativa di un
regolare e sistematico processo di programmazione.
In particolare accadeva che la presenza di gruppi che intendevano
ostacolare o comunque ritardare l’attività della Camera impedissero
sistematicamente di raggiungere l’accordo unanime in Conferenza,
negando il loro assenso alla programmazione proposta. Ciò
comportava notevoli disagi e soprattutto ritardi in quanto, occorreva
predisporre, in mancanza di unanimità, ogni volta una programmazione
solo settimanale.
Questo è stato in estrema sintesi il motivo che ha portato la Camera a
rivedere il proprio regolamento conferendo da un lato poteri più incisivi
al proprio Presidente e dall’altro prediligendo l’adozione del criterio
dell’approvazione a maggioranza della programmazione rispetto a
quello della unanimità.
Infatti, dalla regolamentazione attuale risulta evidente come la regia
della Programmazione venga di fatto affidata nelle mani del Presidente
della Camera, che in qualità di garante, dopo aver preso contatti sia
con il Governo che con il Presidente del Senato, predispone il
programma dei lavori da sottoporre all’approvazione della Conferenza.
L’assunzione del principio “maggioritario” in luogo di quello
“unanimistico” non appare tuttavia aver lasciato la determinazione della
programmazione dei lavori al Governo e alla sua maggioranza in
quanto l’alta percentuale di voto richiesta per l’approvazione dell’atto
implica imprescindibilmente la formazione di consenso ben più ampio
di quello rappresentato dai gruppi di maggioranza alla Camera.
La regola secondo la quale l’approvazione deve avvenire con il voto
favorevole dei Presidenti dei Gruppi che rappresentino i tre quarti dei
componenti
della
Camera,
comporta
inevitabilmente
e
matematicamente la necessità che sulla programmazione vi sia
l’appoggio/consenso anche di una consistente parte o gruppo
dell’opposizione.
D’altra parte il sistema tiene conto delle comprensibili tensioni derivanti
dall’applicazione della disposizione dettata dal comma 4 dell’articolo 23
R.C., che nel prevedere che vengano definiti i presumibili “tempi
d’esame dei diversi argomenti”, richiama espressamente il concetto di
“congruità” senza individuarne più precisi criteri di individuazione;
questa mancata definizione di più precisi criteri di valutazione produce
l’effetto di demandare di fatto la determinazione della “congruità” al
confronto politico delle parti, confronto nel quale potrà avere indubbia
rilevanza il ruolo di garante e mediatore dei contrapposti interessi delle
parti del Presidente dell’Assemblea.
8
In questo modo, mantenendo il sistema di democratica determinazione
dei lavori assembleari, non disconoscendo né sottovalutando
l’esistenza di situazioni che di fatto possono ostacolare il
funzionamento, è stato individuato un sistema che consente di evitare
la strumentalizzazione dell’unanimità del voto. E’ un sistema assai
equilibrato, in quanto consente da un lato alla maggioranza di garantirsi
il controllo della gestione della programmazione e dall’altro assicura
alle opposizioni , attraverso la previsione stabilita dall’articolo 23
comma 6 del Regolamento della Camera, di quota di tempo riservata
alla trattazione degli argomenti proposti dai dissenzienti, di vedersi
assicurata la trattazione delle proprie proposte in un tempo
sufficientemente congruo.
Il contingentamento dei tempi rappresenta dunque nelle assemblee
parlamentari lo “strumento principe” in grado di contrastare
l’ostruzionismo senza sacrificare il democratico svolgimento del
confronto politico.
Accadeva infatti, soprattutto alla Camera dei Deputati che il fenomeno
ostruzionistico, del tutto sporadico ed eccezionale nelle prime
legislature della nostra Repubblica, diventasse un fatto ricorrente ogni
qual volta si dovesse passare all’esame di un provvedimento non
particolarmente gradito all’opposizione.Addirittura studiosi di diritto
parlamentare hanno osservato che prima della riforma del regolamento
non solo si faceva ricorso all’ostruzionismo per contrastare
l’approvazione di leggi aborrite dall’opposizione, ma anche per attuare
pressioni dirette ad ottenere il passaggio di emendamenti o, ancor più
impropriamente, per richiamare l’opinione pubblica a meri fini di
propaganda elettorale.
Di fatto il fenomeno ostruzionistico si manifestava (e ancor oggi si
manifesta) con lo svolgimento di una pluralità di interventi e di relazioni
di minoranza, con la continua richiesta di deroghe alle norme
regolamentari, con la presentazione e discussione di un eccessivo
numero di emendamenti e ordini del giorno, e più in generale
attraverso il generale capzioso tentativo di sfruttare ogni tecnicismo
regolamentare utile a dilatare i tempi dell’iter parlamentare, impedendo
concretamente alla maggioranza di pervenire alla decisione finale:
quello che accade oggi sempre più spesso nei nostri Parlamenti
regionali.
In effetti la scelta operata a livello statale di stabilire in modo
inderogabile uno schema temporale preciso entro il quale muoversi, al
di là di ogni eventuale considerazione di merito, che come tale è
soggettiva e quindi non spetta allo scrivente, è sicuramente sotto il
profilo strettamente “pragmatico” lo strumento più idoneo e diretto a
rispondere alle esigenze del caso.
9
Infatti, chi ha buona conoscenza delle norme regolamentari che
disciplinano i lavori di una Assemblea legislativa ha modo di valutare
quante possano in concreto essere le “occasioni ostruzionistiche” che
possono di volta in volta offrirsi nei vari passaggi dell’iter seguito da un
progetto di legge; chi vuole fare ostruzionismo, stante la complessità
degli atti parlamentari che compongono la procedura legislativa,
dispone di una vastissima serie di strumenti a proprio vantaggio.
L’ostruzionismo, come abbiamo avuto già occasione di accennare, può
già iniziare all’atto della programmazione -in modo particolarmente
agevole laddove il Regolamento pretenda per la sua approvazione
l’unanimità dell’accordo- opponendosi all’approvazione del programma
o del calendario, rimandarne la determinazione ad un momento
successivo, per proseguire poi attraverso l’illustrazione di corposissime
relazioni di minoranza da parte di un numero cospicuo di Consiglieri
artatamente predisposte con fini dilatori, ed ancora mediante la
presentazione strumentale di questioni pregiudiziali o sospensive, per
non dire poi della pletorica quantità di emendamenti spesso di scarso
valore normativo il cui unico fine quello di travolgere i lavori
dell’assemblea provocandone inevitabilmente lo slittamento della
conclusione.
Di fronte di ciò la scelta di procedere alla definizione di una scadenza
temporale inderogabile appare quasi obbligata se si vuole comunque
garantire alla maggioranza decidere anche di fronte all’ostruzionismo
più spinto.
ULTERIORI OSSERVAZIONI SU ALTRE NORME REGOLAMENTARI
DETTATE DA RAGIONI DI FUNZIONALITA’ DEI LAVORI
ASSEMBLEARI
I tentativi di contenere le conseguenze dell’eccesso di ostruzionismo
attraverso una pluralità di correttivi diversi dal contingentamento può, in
un sistema procedura di siffatta complessità, risultare assai difficoltoso
sia sotto il profilo della sua configurazione astratta sia sotto quello della
gestione da parte del Presidente, al quale compete la direzione dei
lavori della Assemblea.
Facendo poi specifico riferimento ai lavori della Camera dei Deputati,
occorre peraltro osservare come il meccanismo del contingentamento
sia accompagnato da una serie di “accorgimenti” regolamentari, che
consentono di scongiurare i tentativi ostruzionistici anche nella fase
della votazione; mi riferisco in particolare alle norme regolamentari
(art.85 comma 8 e 85 bis R.C.) che prevedono l’organizzazione della
“votazione riassuntiva o per principi” degli emendamenti, subemendamenti, o articoli aggiuntivi”.
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La genesi di questo sistema di votazione va ricercata nella decisione
assunta dalla Conferenza dei Presidenti della Camera, sotto la
Presidenza Iotti (ancor oggi è ricordata dagli studiosi di diritto
parlamentare come “lodo Iotti”) di far fronte all’enorme quantità di
emendamenti presentati a fini ostruzionistici (se ne contarono più di
cinquantamila!) proprio in occasione della discussione della riforma del
Regolamento che avrebbe dovuto contenere tale fenomeno in
Parlamento.
L’adozione di questo tipo di votazione certo non scongiura
completamente gli effetti negativi dell’azione ostruzionistica, in quanto
risulta comunque inevitabile un esame preventivo da parte degli uffici di
tutti gli emendamenti ai fini della organizzazione sistematica e la
conseguente sottoposizione al Presidente affinché ne possa valutare la
congruità; questo problema è stato tuttavia risolto in modo
soddisfacente in Parlamento, adeguando l’organizzazione delle
strutture in modo tale consentire l’espletamento di tale incombenza in
un periodo di tempo contenuto in limiti accettabili.
Il sistema di votazione poc’anzi citato risulta essere stato recepito dalla
proposta di nuovo Regolamento Interno del Consiglio regionale ligure
attualmente all’esame della Giunta del Regolamento (cfr. art. 102
bozza di nuovo Regolamento interno C.R.). Questo sicuramente può
rappresentare uno strumento di indubbia utilità nei casi in cui, come è
accaduto di recente, la minoranza presenti in Aula a fini dilatori un
numero considerevole di emendamenti, che differiscono tra di loro solo
per valori numerici a scalare o per aspetti minimali.
Sarebbe forse il caso di prevedere sempre nell’intento di condurre
l’ostruzionismo in termini accettabili e cioè compatibili con il principio
democratico secondo il quale, pur garantendo il necessario e
costruttivo confronto tra le diverse posizioni politiche, sia comunque
consentito alla maggioranza di decidere, potrebbe essere mutuato dal
Regolamento della Camera (art. 40 R.C.) o del Senato (art. 93 R.S.) la
norma di “salvaguardia”, che consente al Presidente in caso di
concorso di più questioni sospensive o pregiudiziali, di cumularne
non solo la discussione ma anche la votazione. Attualmente la
proposta di nuovo Regolamento (art. 60 comma 5 bozza di nuovo
Regolamento Interno C.R.), ricalcando sul punto la norma
regolamentare vigente (art. 59 comma 4), sembra concedere, si
ricorda, solo la possibilità di procedere ad una discussione congiunta,
nulla dicendo in riferimento alla ammissibilità della votazione unitaria.
I “correttivi” regolamentari sopra illustrati, come pure il contenimento
dell’intervento dei relatori entro limiti quantitativi (es. uno per gruppo
più di dissenzienti) e di durata prestabiliti, sono strumenti che, pur utili a
limitare il fenomeno ostruzionistico, non sembra possano essere in
grado di soddisfare l’esigenza di salvaguardare i lavori consiliari dagli
11
attacchi ostruzionistici se non inquadrate in un sistema che, come
parlamentare, preveda la possibilità di contingentare i tempi.
12
CONCLUSIONI.
Sulla base delle considerazioni esposte si ritiene che:
1. Dalla comparazione dei sistemi parlamentari risulta che il Regolamento della
Camera dei Deputati conferisce maggiori garanzie di rispetto della
programmazione e della calendarizzazione dei lavori rispetto a quello del Senato,
il quale non avendo avuto particolari fenomeni di ostruzionismo, può permettersi
di mantenere alcune norme (quali, ad esempio, l’approvazione della
programmazione all’unanimità della Conferenza dei Presidenti dei Gruppi) senza
troppi problemi.
2. Al contrario, il Regolamento della Camera in alcune sue parti è stato, per così
dire, “costruito proprio sull’esigenza di arginare quei fenomeni di ostruzionismo
“patologico” che, varcando i limiti della ordinaria “resistenza dialettica”, finivano
per aver un effetto paralizzante sull’attività legislativa. Tutto ciò senza
pregiudicare né il necessario approfondimento degli argomenti trattati, né il diritto
della minoranza di svolgere un’ energica attività di opposizione.
3. Il sistema che la Camera ha approntato al fine di assicurare il proprio regolare
funzionamento è assai complesso, in quanto lo stesso è la “sommatoria” di una
serie “misure” di salvaguardia del raggiungimento del risultato finale entro i
termini di tempo prestabiliti.
4. Innanzitutto, gli strumenti della programmazione, e cioè il programma e il
calendario dei lavori sono approvati dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
con la maggioranza dei tre quarti (voto ponderato); nel caso in cui non si
raggiunga tale maggioranza è affidato al Presidente della Camera definire la loro
predisposizione sulla base di criteri fissati dal Regolamento. In entrambe le
ipotesi sono previste idonee garanzie di “spazio” alla trattazione di argomenti
dell’opposizione.
5. L’elemento di maggior rilievo nell’ambito della programmazione (presente sia nel
Regolamento della Camera che in quello del Senato) è il contingentamento dei
tempi e cioè la precisa fissazione nel calendario, per ciascun argomento, della
data delle sedute previste per la trattazione (con indicazione delle sedute di
discussione e delle sedute dedicate alla votazione) e l’assegnazione a ciascun
gruppo i una quota di tempo predeterminata sulla base di parametri prestabiliti.
La garanzia dell’efficacia dello strumento è data dalla inderogabilità della quota ;
una volta esaurito il tempo a disposizione , il Gruppo non ha più diritto di parola.
6. Garanzie ulteriori della speditezza del procedimento sono offerte sia dalla rigida
determinazione di tutti i tempi di intervento, ivi compreso quello dei relatori, sia di
maggioranza che di minoranza, sia dall’applicazione di particolari tecniche di
votazione (“votazioni riassuntive o per principi”) nate per far fronte a particolari
situazioni di ostruzionismo o di discussione/votazione (“discussioni congiunte di
pregiudiziali o sospensive”).
7. Dei sopra indicati strumenti alcuni sono stati recepiti nella bozza di stesura del
nuovo Regolamento Interno del Consiglio regionale (“Votazioni riassuntive e per
principi” (art. 102), altre lo sono state solo in parte (ad esempio per le
pregiudiziali e le sospensive l’art. 60 della bozza prevede la discussione
congiunta ma non la votazione congiunta); il contingentamento invece
sembrerebbe possibile solo nella programmazione dei lavori per l’esame del
DPEF e più in generale in sessione di bilancio (cfr. artt. 35 e segg. Bozza di
nuovo Regolamento Interno).
13
NORME REGOLAMENTARI DI RIFERIMENTO
Regolamento della CAMERA DEI DEPUTATI
Capo VI
Dell’organizzazione dei lavori e dell’ordine del giorno
dell’Assemblea e delle Commissioni
Articolo 23
1. La Camera organizza i propri lavori secondo il metodo della
programmazione.
2. Il programma dei lavori dell'Assemblea è deliberato dalla
Conferenza dei presidenti di Gruppo per un periodo di almeno due
mesi e, comunque, non superiore a tre mesi.
3. Il Presidente della Camera convoca la Conferenza dei presidenti di
Gruppo dopo aver preso gli opportuni contatti con il Presidente del
Senato e con il Governo, che interviene alla riunione con un proprio
rappresentante. Il Presidente della Camera può convocare
preliminarmente la Conferenza dei presidenti delle Commissioni
permanenti. Il Governo comunica al Presidente della Camera e ai
presidenti dei Gruppi le proprie indicazioni, in ordine di priorità,
almeno due giorni prima della riunione della Conferenza. Entro lo
stesso termine ciascun Gruppo può trasmettere le proprie proposte
al Governo, al Presidente della Camera e agli altri Gruppi.
4. Il programma, predisposto sulla base delle indicazioni del Governo
e delle proposte dei Gruppi, contiene l'elenco degli argomenti che la
Camera intende esaminare, con l'indicazione dell'ordine di priorità e
del periodo nel quale se ne prevede l'iscrizione all'ordine del giorno
dell'Assemblea. Tale indicazione è formulata in modo da garantire
tempi congrui per l'esame in rapporto al tempo disponibile e alla
complessità degli argomenti.
5. I progetti di legge sono inseriti nel programma in modo tale da
assicurare che la discussione in Assemblea abbia inizio quando
siano decorsi i termini previsti dall'articolo 81 per la presentazione
della relazione all'Assemblea. Può derogarsi a tali termini soltanto
qualora la Commissione abbia già concluso l'esame, ovvero su
accordo unanime della Conferenza dei presidenti di Gruppo,
nonché per i progetti di legge esaminati a norma degli articoli 70,
comma 2, 71 e 99.
6. Il programma è approvato con il consenso dei presidenti di Gruppi
la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai
tre quarti dei componenti della Camera. In tal caso, il Presidente
riserva comunque una quota del tempo disponibile agli argomenti
indicati dai Gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla
consistenza di questi. Qualora nella Conferenza dei presidenti di
Gruppo non si raggiunga tale maggioranza, il programma è
predisposto dal Presidente secondo i criteri di cui ai commi 4 e 5 e
14
inserendo nel programma stesso le proposte dei Gruppi
parlamentari, nel rispetto della riserva di tempi e di argomenti di cui
all'articolo 24, comma 3, secondo periodo.
7. Il programma formato ai sensi del comma 6 diviene definitivo dopo
la comunicazione all'Assemblea. Sulla comunicazione sono
consentiti interventi di deputati per non più di due minuti ciascuno e
di dieci minuti complessivi per ciascun Gruppo, per svolgere
osservazioni che potranno essere prese in considerazione ai fini
della formazione del successivo programma.
8. I disegni di legge finanziaria e di bilancio, i progetti di legge collegati
alla manovra di finanza pubblica da esaminare durante la sessione
di bilancio, il disegno di legge comunitaria e gli atti dovuti diversi
dalla conversione in legge dei decreti-legge sono inseriti nel
programma al di fuori dei criteri di cui ai commi 3, 4, 5 e 6.
9. Il programma è aggiornato almeno una volta al mese, secondo la
procedura prevista nei commi precedenti, anche in relazione
all'esigenza dell'effettivo svolgimento dell'istruttoria legislativa nelle
Commissioni ed ai fini dell'osservanza della disposizione di cui al
comma 7 dell'articolo 79.
10. Il programma dei lavori dell'Assemblea determina la ripartizione dei
tempi di lavoro dell'Assemblea e delle Commissioni per il periodo
considerato. In ogni mese, con esclusione del periodo di tempo in
cui si svolge la sessione di bilancio ai sensi dei commi 1 e 2
dell'articolo 119, è riservata una settimana di sospensione dei lavori
della Camera, destinata allo svolgimento delle altre attività inerenti
al mandato parlamentare.
11. In caso di mancata predisposizione del programma ai sensi dei
precedenti commi, si procede a norma del comma 1 dell'articolo 26.
Articolo 24
1. Stabilito il programma, il Presidente convoca la Conferenza dei
presidenti di Gruppo per definirne le modalità e i tempi di
applicazione mediante l'adozione di un calendario per tre settimane.
Il Governo, informato della riunione, vi interviene con un proprio
rappresentante e comunica al Presidente della Camera e ai
presidenti dei Gruppi parlamentari, con almeno ventiquattro ore di
anticipo, le proprie indicazioni relativamente alle date per l'iscrizione
dei vari argomenti all'ordine del giorno dell'Assemblea. Entro lo
stesso termine ciascun Gruppo può trasmettere le proprie proposte
al Governo, al Presidente della Camera e agli altri Gruppi.
2. Il calendario è predisposto sulla base delle indicazioni del Governo
e delle proposte dei Gruppi. Il calendario approvato con il consenso
dei presidenti di Gruppi la cui consistenza numerica sia
complessivamente pari almeno ai tre quarti dei componenti della
Camera è definitivo ed è comunicato all'Assemblea. Il Presidente
riserva comunque una quota del tempo disponibile agli argomenti
indicati dai Gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla
consistenza di questi. Sulla comunicazione sono consentiti
15
3.
4.
5.
6.
7.
interventi di deputati per non più di due minuti ciascuno e di dieci
minuti complessivi per ciascun Gruppo, per svolgere osservazioni
che potranno essere prese in considerazione ai fini della
formazione del successivo calendario.
Qualora nella Conferenza dei presidenti di Gruppo non si raggiunga
la maggioranza di cui al comma 2, il calendario è predisposto dal
Presidente. Il Presidente inserisce nel calendario le proposte dei
Gruppi di opposizione, in modo da garantire a questi ultimi un
quinto degli argomenti da trattare ovvero del tempo
complessivamente disponibile per i lavori dell'Assemblea nel
periodo considerato. Gli argomenti, diversi dai progetti di legge,
inseriti nel calendario su proposta di Gruppi di opposizione sono di
norma collocati al primo punto dell'ordine del giorno delle sedute
destinate alla loro trattazione. All'esame dei disegni di legge di
conversione dei decreti-legge è destinata non più della metà del
tempo complessivamente disponibile. Il calendario così formato
diviene definitivo dopo la comunicazione all'Assemblea. Sulla
comunicazione sono consentiti interventi di deputati per non più di
due minuti ciascuno e di dieci minuti complessivi per ciascun
Gruppo, per svolgere osservazioni che potranno essere prese in
considerazione ai fini della formazione del successivo calendario.
I disegni di legge finanziaria e di bilancio, i progetti di legge collegati
alla manovra di finanza pubblica da esaminare durante la sessione
di bilancio, il disegno di legge comunitaria e gli atti dovuti diversi
dalla conversione in legge dei decreti-legge sono inseriti nel
calendario e iscritti all'ordine del giorno al di fuori dei criteri di cui ai
commi 2 e 3. Ai fini del calcolo delle quote previste dai suddetti
commi non si tiene conto dell'esame dei provvedimenti indicati nel
periodo precedente, dell'esame dei disegni di legge di
autorizzazione a ratificare trattati internazionali e dei progetti di
legge di iniziativa popolare, dello svolgimento di interpellanze e di
interrogazioni, dell'esame delle proposte formulate dalla Giunta
delle elezioni a norma dell'articolo 17 e delle deliberazioni adottate
ai sensi degli articoli 68 e 96 della Costituzione.
Il calendario approvato ai sensi dei commi precedenti individua gli
argomenti e stabilisce le sedute per la loro trattazione. Dopo la
comunicazione all'Assemblea, il calendario è stampato e distribuito.
Sono in esso determinati i giorni destinati alle discussioni e quelli
nei quali l'Assemblea procederà a votazioni.
Per l'esame e l'approvazione di eventuali proposte di modifica al
calendario, indicate dal Governo o da un presidente di Gruppo, si
applica la stessa procedura prevista per la sua approvazione. In
relazione a situazioni sopravvenute urgenti, possono essere inseriti
nel calendario anche argomenti non compresi nel programma,
purché non ne rendano impossibile la esecuzione, stabilendosi, se
del caso, le sedute supplementari necessarie per la loro trattazione.
La Conferenza dei presidenti di Gruppo, con la maggioranza
prevista dal comma 2, determina il tempo complessivamente
disponibile per la discussione degli argomenti iscritti nel calendario
16
dei lavori dell'Assemblea, in rapporto alla loro complessità. Essa,
detratti i tempi per gli interventi dei relatori, del Governo e dei
deputati del Gruppo misto, nonché quelli per lo svolgimento di
richiami al regolamento e delle operazioni materiali di voto,
provvede quindi a ripartire fra i Gruppi, per una parte in misura
eguale e per l'altra in misura proporzionale alla consistenza degli
stessi, i quattro quinti del tempo complessivamente disponibile per
le diverse fasi di esame. Il tempo restante è riservato agli interventi
che i deputati chiedano di svolgere a titolo personale,
comunicandolo prima dell'inizio della discussione. Per l'esame dei
disegni di legge d'iniziativa del Governo, la Conferenza dei
presidenti di Gruppo riserva ai Gruppi appartenenti alle opposizioni
una quota del tempo disponibile più ampia di quella attribuita ai
Gruppi della maggioranza.
8. Nella ripartizione dei tempi operata ai sensi del comma 7, è
comunque assegnato a ciascun Gruppo, per la discussione sulle
linee generali dei progetti di legge, un tempo complessivo non
inferiore a quello previsto per un intervento dall'articolo 39, comma
1. La disposizione di cui al periodo precedente non si applica
all'esame dei disegni di legge di autorizzazione a ratificare trattati
internazionali.
9. Qualora non si raggiunga la maggioranza prevista dal comma 2,
alla determinazione del tempo disponibile per la discussione e alla
conseguente ripartizione provvede il Presidente della Camera,
osservando i criteri di cui ai commi 7 e 8.
10. Nella ripartizione di cui ai commi 7 e 9, il tempo riservato agli
interventi dei relatori è stabilito distintamente per il relatore per la
maggioranza e per gli eventuali relatori di minoranza. Il tempo
attribuito a questi ultimi è determinato in proporzione alla
consistenza dei Gruppi che essi rappresentano e, comunque, in
misura non inferiore a un terzo di quello attribuito al relatore per la
maggioranza.
11. I termini per gli interventi svolti dai deputati a titolo personale o per
richiami al regolamento sono fissati dal Presidente.
12. Per le fasi successive alla discussione sulle linee generali dei
progetti di legge costituzionale e dei progetti di legge vertenti
prevalentemente su una delle materie indicate nell'articolo 49,
comma 1, le disposizioni di cui al comma 7 si applicano soltanto su
deliberazione unanime della Conferenza dei presidenti di Gruppo,
ovvero nel caso in cui la discussione non riesca a concludersi e il
progetto di legge sia iscritto in un successivo calendario. Il
Presidente della Camera dispone che la disciplina di cui al presente
comma si applichi, qualora ne sia fatta richiesta da parte di un
Gruppo parlamentare, per i progetti di legge riguardanti questioni di
eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti
previsti dalla prima parte della Costituzione.
13. Le ripartizioni in quote di tempi e di argomenti sono computate in
via tendenziale e con riferimento alle previsioni formulate all'atto
della predisposizione del calendario.
17
Articolo 25
1. Il Presidente della Commissione convoca l'Ufficio di Presidenza,
integrato dai rappresentanti dei Gruppi, per la predisposizione del
programma e del calendario, che avviene secondo le modalità e le
procedure previste dagli articoli 23 e 24. Il Governo è informato
della riunione per farvi intervenire un proprio rappresentante.
2. Il programma e il calendario di ciascuna Commissione sono
predisposti in modo da assicurare l'esame in via prioritaria dei
progetti di legge e degli altri argomenti compresi nel programma e
nel calendario dell'Assemblea, nel rispetto dei termini in essi previsti
e con l'osservanza dei criteri indicati dagli articoli 23 e 24. All'esame
dei progetti di legge e degli altri argomenti di cui al presente comma
sono espressamente riservati tempi adeguati nel calendario dei
lavori di ciascuna Commissione. I progetti di legge inclusi nel
programma dei lavori dell'Assemblea sono iscritti al primo punto
dell'ordine del giorno della Commissione, in sede referente, nella
prima seduta compresa nel calendario dei lavori della Commissione
stessa, predisposto dopo la comunicazione all'Assemblea del
programma formato ai sensi dell'articolo 23.
3. Per l'esame dei progetti di legge in sede legislativa e redigente si
applicano i commi 7, 8, 9, 11 e 12 dell'articolo 24.
4. Il programma e il calendario di ciascuna Commissione sono altresì
predisposti in modo tale da assicurare il tempestivo esame degli atti
e dei progetti di atti normativi comunitari di cui agli articoli 126-bis e
127.
5. La procedura prevista nei commi precedenti si applica anche per
l'esame e l'approvazione di eventuali proposte di modifica al
programma o al calendario indicate dal Governo o da un presidente
di Gruppo.
6. Il Presidente della Camera può sempre invitare i presidenti delle
Commissioni a iscrivere nell'ordine del giorno uno o più argomenti
in conformità ai criteri stabiliti nel programma o nel calendario dei
lavori dell'Assemblea. Il Presidente della Camera può inoltre,
quando lo ritenga necessario, convocare una o più Commissioni,
fissandone l'ordine del giorno. Di tali iniziative dà notizia
all'Assemblea.
…(omissis)
Capo VIII
Della discussione
…(omissis)
Articolo 40
18
1. La questione pregiudiziale, quella cioè che un dato argomento non
debba discutersi, e la questione sospensiva, quella cioè chela
discussione debba rinviarsi al verificarsi di scadenze determinate,
possono essere proposte da un singolo deputato prima che abbia
inizio la discussione stessa. Quando però questa sia già iniziata, le
proposte devono essere sottoscritte da dieci deputati in Assemblea
da tre in Commissione in sede legislativa.
2. Le questioni pregiudiziale e sospensiva sono discusse e poste in
votazione prima che abbia inizio la discussione sulle linee generali,
se preannunziate nella Conferenza dei presidenti di Gruppo
contestualmente alla predisposizione del relativo calendario; negli
altri casi sono discusse e votate al termine della suddetta
discussione.
3. Uno solo dei proponenti ha facoltà di illustrare la questione per non
più di dieci minuti. Può altresì intervenire nella discussione un
deputato per ognuno degli altri Gruppi, per non più di cinque minuti.
4. Nel concorso di più questioni pregiudiziali ha luogo un’unica
discussione. Nei casi in cui il Presidente ritenga, per il loro
contenuto, diversi gli strumenti presentati da deputati dello stesso
Gruppo, può intervenire anche più di un proponente del medesimo
Gruppo. Chiusa la discussione l’Assemblea o la Commissione,
decide con unica votazione sulle questioni pregiudiziali sollevate
per motivi di costituzionalità e poi, con altra unica votazione, sulle
questioni pregiudiziali sollevate per motivi di merito.
5. In caso di concorso di più questioni sospensive comunque motivate,
ha luogo un’unica discussione e l’Assemblea o la Commissione
decede con unica votazione sulla sospensiva e poi, se questa è
approvata, sulla scadenza.
…(omissis)
Capo XVII
Dell’esame in Assemblea
…(omissis)
Articolo 85
(Commi 1 – 7 omissis)
8. Qualora siano stati presentati ad uno stesso testo emendamenti,
subemendamenti o articoli aggiuntivi tra loro differenti
esclusivamente per variazioni a scalare di cifre o dati o espressioni
altrimenti graduate, il presidente pone in votazione quello che più si
allontana dal testo originario, dichiarando assorbiti gli altri. Nella
determinazione degli emendamenti da porre in votazione il
Presidente terrà conto delle differenze tra emendamenti proposti e
della rilevanza delle variazioni a scalare in relazione alla materia
oggetto degli emendamenti. Qualora il Presidente ritenga opportuno
consultare l’Assemblea, questa decide senza discussione per
19
alzata di mano. E’ altresì facoltà del Presidente di modificare
l’ordine delle votazioni quando lo reputi opportuno ai fini
dell’economia o della chiarezza delle votazioni stesse.
Articolo 85 bis
1. I Gruppi possono segnalare, prima dell’inizio dell’esame degli
articoli, gli emendamenti, gli articoli aggiuntivi e i subemendamenti
da porre comunque in votazione qualora si proceda, in applicazione
del comma 8 dell’articolo 85, a votazioni riassuntive o per principi.In
tal caso è garantita, con riferimento al progetto di legge nel suo
complesso, la votazione di un numero di emendamenti, articoli
aggiuntivi e subemendamenti, presentati dai deputati appartenenti a
ciascuno dei Gruppi che abbiano provveduto a segnalarli a norma
del periodo precedente, non inferiore in media, per ciascun articolo,
ad un decimo del numero dei componenti dl Gruppo stesso.
2. Per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, la quota
indicata al comma 1, è elevata ad un quinto del numero dei
componenti del Gruppo e si computa con riferimento sia agli articoli
del disegno di legge di conversione, sia ai singoli del decreto legge.
3. Il Presidente può inoltre porre in votazione gli emendamenti, gli
articoli aggiuntivi e i subemendamenti , dei quali riconosca la
rilevanza, presentati da deputati che dichiarino di dissentire dai
rispettivi Gruppi.
4. Le disposizioni di cui all’ultimo periodo del coma 8 dell’articolo 85
non si applicano nella discussione dei progetti di legge
costituzionale e di quelli indicati nell’articolo 24 comma 12 ultimo
periodo (progetti di legge riguardanti questioni di eccezionale
rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti previsti nella
prima parte della Costituzione).
…(omissis)
20
Regolamento del SENATO
Capo VII
Della convocazione del Senato, della organizzazione
dei lavori e delle sedute dell’Assemblea
…(omissis)
Articolo 53
(Programma dei lavori)
1. I lavori del Senato sono organizzati secondo il metodo della
programmazione per sessioni bimestrali sulla base di programmi e
calendari.
2. Di norma quattro settimane della sessione sono riservate alle
sedute della Commissioni permanenti e speciali, nonché all’attività
delle Commissioni bicamerali, per le quali sono riservati tempi
specifici e adeguati, previe le opportune intese con il Presidente
della Camera dei Deputati; tre settimane sono dedicate all’attività
dell’Assemblea; una settimana è destinata all’attività dei Gruppi
parlamentari e dei singoli senatori.
3. Il programma dei lavori viene predisposto ogni due mesi dal
Presidente del Senato,prendendo gli opportuni contati con il
Presidente della Camera dei deputati, con i Presidenti delle
Commissioni permanenti e speciali e con il Governo, ed è
sottoposto all’approvazione della Conferenza dei presidenti dei
Gruppi parlamentari, che si riunisce con la presenza dei Vive
Presidenti del Senato e l’intervento del rappresentante del
Governo.Il programma è redatto tenendo conto delle priorità
indicate dal Governo e delle proposte avanzate dai Gruppi
parlamentari nonché dai singoli senatori, anche per quanto attiene
alle funzioni di ispezione e di controllo, per le quali sono riservati
tempi specifici ed adeguati. Ogni due mesi almeno quattro sedute
sono destinate esclusivamente all’esame di disegni di legge e di
documenti presentati dai gruppi parlamentari delle opposizioni e da
questi fatti propri ai sensi dell’articolo 79, comma 1. Si applicano del
disposizioni dell’articolo 55 comma 5.
4. Il programma, se approvato all’unanimità, diviene definitivo dopo la
comunicazione all’Assemblea. Se all’atto della comunicazione un
Senatore o un rappresentante del Governo chiedono di discuterne,
nella discussione può intervenire, oltre al richiedente, un oratore per
Gruppo, per non più di dieci minuti.
5. La procedura prevista nei commi precedenti applica anche per
l’esame e l’approvazione di eventuali modifiche al programma dei
lavori.
6. Ai fini dell’attuazione del programma, il Presidente convoca i
Presidenti delle Commissioni permanenti e speciali, con l’intervento
21
del rappresentante del Governo, per stabilire le modalità e i tempi
dei lavori delle Commissioni stesse, in coordinamento con l’attività
dell’Assemblea.
7. I Regolamenti interni dei Gruppi parlamentari stabiliscono
procedure e forme di partecipazione che consentono ai singoli
senatori di esprimere i loro orientamenti e presentare proposte sulle
materie comprese nel programma dei lavori i comunque all’ordine
del giorno.
Articolo 54
(Schema dei lavori)
1. Nel caso in cui la Conferenza dei presidenti dei Gruppi parlamentari
non raggiunga l’accordo sul programma, il Presidente sulla base
delle indicazioni emerse dalla Conferenza stessa, predispone uno
schema dei lavori per il periodo di una settimana. Tale schema è
comunicato all’Assemblea e, se non sono avanzate proposte di
modifica diviene definitivo; in caso contrario l’Assemblea vota sulle
singole proposte di modifica, previa unica discussione limitata a non
più di un oratore per Gruppo e per non oltre dieci minuti ciascuno.
Nel corso della settimana la Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
parlamentari è convocata per decidere sull’organizzazione dei lavori
del periodo successivo.
…(omissis)
Capo XII
Della discussione
…(omissis)
Articolo 93
(Questioni pregiudiziale e sospensiva)
1. La questione pregiudiziale , cioè che un dato argomento non debba
discutersi, e la questione sospensiva, cioè che la discussione o
deliberazione debba rinviarsi, possono essere proposte da un
Senatore prima che abbia inizio la discussione. Il Presidente ha
tuttavia facoltà di ammetterle qualora la presentazione sia
giustificata da nuovi elementi emersi dopo l’inizio del dibattito.
2. La questione pregiudiziale e quella sospensiva hanno carattere
incidentale e la discussione non può proseguire se non dopo che il
Senato si sia pronunziato su di esse.
3. In caso di concorso di più proposte di questione pregiudiziale, dopo
l’illustrazione da parte di un proponente per ciascuna di esse, si
svolge un’unica discussione.
22
4. Nella discussione sulla questione pregiudiziale può prendere la
parola non più di un rappresentante per ogni Gruppo parlamentar.
Ciascun intervento non può superare i dieci minuti.
5. Sulla questione pregiudiziale anche se sollevata con più proposte
diversamente motivate, si effettua in un’unica votazione, che ha
luogo per alzata di mano.
6. Le norme di cui ai commi precedenti si applicano anche per la
discussione e la votazione della questione sospensiva; tuttavia, nel
concorso di più proposte intese al rinvio della discussione a date
diverse, il Senato è chiamato a pronunziarsi prima della
sospensione e poi, se questa è approvata, sulla durata della
sospensione stessa.
7. La questione pregiudiziale e quella sospensiva non sono ammesse
nei confronti degli articoli e degli emendamenti.
…(omissis)
23
Bozza di Regolamento Interno del Consiglio regionale
attualmente all’esame della Giunta per il
Regolamento
(nel testo del 20 ottobre 2005)
Parte I
Capo VII
Della programmazione dei lavori del Consiglio e delle
Commissioni
…(omissis)
Articolo 30
(Programma)
1. l lavori del Consiglio regionale e delle Commissioni sono
organizzati, in attuazione dell’articolo 22 comma 4 dello Statuto,
secondo il metodo della programmazione.
2. A tal fine il Presidente del Consiglio convoca l’Ufficio di Presidenza
Integrato di cui all’articolo 14 comma 2 per la definizione del
programma per un periodo di almeno due mesi e non superiore a
tre.
3. I Capigruppo e la Giunta comunicano al Presidente del Consiglio le
proprie indicazioni in ordine di priorità ventiquattro ore prima della
data indicata per la riunione dell’Ufficio di Presidenza Integrato, ai
fini della presentazione di una proposta da parte del Presidente.
4. Il programma contiene l’elenco degli argomenti con l’indicazione
dell’ordine di priorità ai fini della trattazione da parte delle
Commissioni e del Consiglio.
5. Un terzo degli argomenti inseriti a programma è riservato alle
proposte della minoranza tenendo conto delle diverse componenti
politiche del Gruppo misto.
6. L’Ufficio di Presidenza Integrato approva il programma
all’unanimità. Qualora l’Ufficio di Presidenza non raggiunga
l’unanimità, il programma è predisposto dal Presidente nel rispetto
dei medesimi criteri.
7. Il programma diviene definitivo con la comunicazione al Consiglio
che il Presidente fa nella seduta immediatamente successiva alla
riunione. Sulla comunicazione sono consentiti interventi di
Consiglieri per non più di due minuti ciascuno e di cinque minuti
complessivi per ciascun Gruppo, per svolgere osservazioni che
potranno essere prese in considerazione ai fini della formazione del
successivo programma.
8. Il programma è aggiornato almeno una volta la mese, secondo la
procedura prevista nei commi precedenti.
24
Articolo 31
(Calendario mensile)
1. L’Ufficio di Presidenza Integrato definisce modalità e tempi di
attuazione del programma mediante l’adozione di un calendario
mensile.
2. A tale fine i Capigruppo e la Giunta comunicano al Presidente del
Consiglio, ventiquattro ora prima della data indicata per la riunione
dell’Ufficio di Presidenza Integrato, le proprie indicazioni in ordine di
priorità relativamente alle date per l’iscrizione dei vari argomenti
all’ordine del giorno dell’Assemblea, ai fini della presentazione di
una proposta da parte del Presidente.
3. Il calendario contiene l’elenco degli argomenti che il Consiglio
intende esaminare nel periodo considerato con l’indicazione delle
date nelle quali se ne prevede l’iscrizione all’ordine del giorno
dell’Assemblea.
4. Fatto salvo quanto previsto dagli articoli 33 e 34, nonché dalle
norme della Parte I, Capo VIII per l’esame dei documenti di bilancio
e di programmazione, l’iscrizione dei progetti a calendario deve
avvenire assicurando che le Commissioni dispongano di almeno
due mesi di tempo per concludere i propri lavori dall’inizio
dell’esame in sede referente.
5. Un terzo degli argomenti inseriti a calendario è riservato alle
proposte della minoranza tenendo conto delle diverse componenti
politiche del Gruppo misto. Gli argomenti diversi dai progetti di
legge, inseriti nel calendario su proposta di Gruppi di minoranza,
sono di norma collocati al primo punto all’ordine del giorno delle
sedute.
6. L’Ufficio di Presidenza Integrato approva il programma
all’unanimità. Qualora l’Ufficio di Presidenza non raggiunga
l’unanimità, il programma è predisposto dal Presidente nel rispetto
dei medesimi criteri.
7. Il calendario diviene definitivo con la comunicazione al Consiglio
che il Presidente fa nella seduta immediatamente successiva alla
riunione. Sulla comunicazione sono consentiti interventi di
Consiglieri per non più di due minuti ciascuno e di cinque minuti
complessivi per ciascun Gruppo, per svolgere osservazioni che
potranno essere prese in considerazione ai fini della formazione del
successivo calendario.
8. Il calendario è aggiornato secondo le procedure di cui ai commi
precedenti, su richiesta di un Capogruppo, della Giunta o di un
Presidente di Commissione.
Articolo 32
(Scadenza dei termini)
1. I progetti di legge, regolamento e provvedimento amministrativo
inclusi nel programma dei lavori, la cui trattazione alla scadenza del
programma non sia stata esaurita dalle Commissioni, sono iscritti
d’ufficio nel programma successivo.
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2. Decorso il secondo periodo di iscrizione senza esito, su richiesta
del proponente, i progetti di cui al comma 1 sonno iscritti
all’ordine del giorno della prima seduta utile del Consiglio
regionale, il quale delibera se procedere immediatamente
all’esame ovvero se fissare alla Commissione un termine
improrogabile non superiore a sessanta giorni, scaduto il quale il
Consiglio delibera comunque sul progetto.
Articolo 33
(Disegni di legge di attuazione del Programma di
governo)
1. I disegni di legge di attuazione del programma di governo, per
l’esame dei quali la Giunta richieda le procedure abbreviate previste
dall’articolo 40 dello Statuto, sono inseriti a programma e a
calendario al di fuori dei criteri di cui agli articoli 30 e 31.
2. L’Ufficio di Presidenza Integrato, su proposta del Presidente del
Consiglio, fissa le date di trattazione da parte dell’Aula dei
provvedimenti di cui al comma 1, nonché la ripartizione del tempo
complessivamente disponibile tra i Gruppi, riservandone il sessanta
per cento ai Gruppi di minoranza, tenendo conto delle diverse
componenti politiche del Gruppo misto. Qualora non si raggiunga
l’unanimità, decide il Presidente nel rispetto dei medesimi criteri.
3. Qualora la Commissione non concluda i propri lavori nei termini
previsti i disegni di legge vengono comunque iscritti all’ordine del
giorno della seduta del Consiglio regionale programmata ai sensi
del comma 2, salvo che la Commissione non richieda l’applicazione
delle disposizioni previste all’articolo 91, comma 2.
Articolo 34
(Progetti dichiarati urgenti)
1. All’atto della presentazione di un progetto di legge, di regolamento o
di atto amministrativo i proponenti possono chiedere che ne sia
dichiarata l’urgenza.
2. La dichiarazione di urgenza è adottata dall’Ufficio di Presidenza
Integrato all’unanimità, al momento dell’inserimento del progetto nel
programma dei lavori. Nella stessa sede il Presidente propone la
data di esame da parte del Consiglio regionale. Qualora non si
raggiunga l’unanimità, la richiesta è sottoposta all’Assemblea nella
seduta immediatamente successiva e la relativa decisione è
assunta a maggioranza dei tre quarti dei Consiglieri regionali.
3. Nel caso il progetto sia stato dichiarato urgente, i tempi previsti per
la discussione in Aula e in Commissione sono dimezzati.
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CAPO XI
Della discussione
…(omissis)
Articolo 60
(Questione sospensiva e pregiudiziale)
1. La questione pregiudiziale, quella cioè che un dato argomento non si
abbia a discutere in quanto mancano i presupposti normativi o vi è
stata imprecisione nella formulazione dell’oggetto o mancano i
presupposti formali e procedurali, può essere posta da un singolo
Consigliere esclusivamente prima che abbia inizio la discussione
dell’argomento.
2. La questione sospensiva, quella cioè che rinvia la trattazione a
scadenze certe e determinate può essere posta una sola volta sullo
stesso argomento, da un singolo Consigliere prima che abbia inizio o
durante la discussione generale.
3. La questione pregiudiziale e la questione sospensiva sono discusse
rispettivamente prima che si entri o che si continui nella discussione,
né questa si prosegue se prima il Consiglio non le abbia respinte.
4. Due soli Consiglieri, uno a favore e uno contro, oltre che il
proponente, possono parlare sull’argomento per non più di cinque
minuti ciascuno.
5. In caso di concorso di più questioni pregiudiziali o sospensive, dopo
l’illustrazione da parte di un proponente per ciascuna di esse, si
svolge un’unica discussione.
6. A fronte di uno o più emendamenti non è ammessa la questione
pregiudiziale o sospensiva.
Parte II
Capo III
Dell’esame in Assemblea
…(omissis)
Articolo 102
(Votazioni riassuntive o per principi)
1. Qualora siano stati presentati ad uno stesso testo una pluralità di
emendamenti, subemendamenti o articoli aggiuntivi tra loro
differenti esclusivamente per votazione a scalare di cifre o dati o
espressioni altrimenti graduate, il Presidente pone in votazione
quello che più si allontana dal testo originario e un determinato
numero di emendamenti intermedi sino all’emendamento più vicino
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al testo originario, dichiarando assorbiti gli altri. Nella
determinazione degli emendamenti da porre in votazione il
Presidente terrà conto della entità delle differenze tra gli
emendamenti proposti e della rilevanza delle variazioni a scalare in
relazione alla materia oggetto degli emendamenti. Qualora il
Presidente ritenga opportuno consultare il Consiglio, questo decide
senza discussione per alzata di mano. E’ altresì facoltà del
Presidente di modificare l’ordine delle votazioni quando lo reputi
opportuno ai fini dell’economia o della chiarezza delle votazioni
stesse.
2. Qualora si proceda in applicazione del comma 1, a votazioni
riassuntive o per principi, i Gruppi possono segnalare, prima
dell’inizio dell’esame degli articoli, gli emendamenti, gli articoli
aggiuntivi e i subemendamenti da porre comunque in votazione. In
tale caso è garantita, con riferimento al provvedimento nel suo
complesso, la votazione di un numero di emendamenti, articoli
aggiuntivi e subemendamenti, presentati da Consiglieri appartenenti
ai Gruppi che abbiano provveduto a segnalarli a norma del periodo
precedente, non inferiore, per ciascun articolo, a due e non
superiore a dieci, in relazione al numero dei componenti di ciascun
Gruppo.
3. Il Presidente può, inoltre, porre in votazione gli emendamenti, gli
articoli aggiuntivi, i subemendamenti, dei quali riconosca la
rilevanza, presentati da Consiglieri che dichiarino di dissentire dai
rispettivi Gruppi.
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