E-Procurement - United Nations Information Centres

Transcript

DIPARTIMENTO PER
L’INNOVAZIONE E
L E T EC NO LO GI E
This volume was edited by
Maria Fiore, Valeria Russo and Mauro Bucci
Under the supervision of
Giuseppe Pennella
Director, C.A.I.MED.
(Centre for Administrative Innovation in the euro-Mediterranean Region);
Head of Research and Development - Formez
TABLE OF CONTENTS
PRESENTATION OF THE VOLUME
Luigi Nicolais, Minister for Reform and Innovation in Public Administration .............................................................. 1
1 THE OBJECTIVES OF GOOD GOVERNANCE FOR DEVELOPMENT (GFD) IN THE ARAB
COUNTRIES ................................................................................................................................... 3
INTRODUCTORY NOTES
Carlo Flamment, President - Formez.............................................................................................................................. 5
Giuseppe Pennella, Head of Research and Development - Formez; Director, C.A.I.MED .................................... 9
Vincenzo Schioppa, Deputy Permanent Representative of Italy to the OECD and Rolf Alter, OECD
Deputy Director for Public Governance and Territorial Development ................................................................... 12
Claudia Oglialoro, Department for Innovation and Technologies.......................................................................... 14
2 A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT – THE REGULATORY FRAMEWORK..................................... 15
AN OVERVIEW OF E-PROCUREMENT AND GOVERNANCE
Marcella Corsi, University of Rome La Sapienza............................................................................................................ 16
THE REGULATORY FRAMEWORK ON ’E-PROCUREMENT. THE ITALIAN EXPERIENCE IN THE LIGHT OF
COMMUITY DIRECTIVES 17 AND 18 OF 2004
Davide Colaccino, Italian Presidency of the Council of Ministers.............................................................................. 21
E-PROCUREMENT PROJECT IN EGYPT: LEGISLATION FRAMEWORK
Nevine Gamal, Minister of State for Administrative Development, Egypt ................................................................ 31
POINTS FOR DISCUSSION.................................................................................................................................................... 33
3 A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT – ORGANISATIONAL STRUCTURES AND
ACCOUNTABILITY....................................................................................................................... 40
THE EXPERIENCE OF CONSIP
Giuseppe Fiore, General Manager, Consip S.p.A......................................................................................................... 41
POINTS FOR DISCUSSION.................................................................................................................................................... 47
THE EXPERIENCE OF THE LEBANESE GOVERMENT IN MATTERS OF E-PROCUREMENT
Hala Makarem Saab, Office of the State for Administrative Reform, Lebanon....................................................... 49
OTHER POINTS FOR DISCUSSION ....................................................................................................................................... 54
4 A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT – THE PROCESSES OF RE-ENGINEERING,
SIMPLIFICATION AND TRANSPARENCY. .................................................................................... 58
RATIONALISATION AND TRANSPARENCY IN E-PROCUREMENT PROCESSES: THE EXPERIENCE OF THE
UNITED STATES
Julie Basile, Office of Federal Procurement Policy , USA.............................................................................................. 59
TRANSPARENCY IN E-PROCUREMENT: THE ITALIAN PERSPECTIVE
Paola Magrini, Department for Innovation and Technologies ................................................................................... 64
REGULATORY AND ADMINISTRATIVE SIMPLIFICATON AND THE CHALLENGES OF E-PROCUREMENT
Luca Varrone, Department for Public Administration .................................................................................................. 97
POINTS FOR DISCUSSION..................................................................................................................................................101
5 TECHNOLOGICAL CHALLENGES IN THE EFFECTIVE IMPLEMENTATION OF EPROCUREMENT SYSTEMS.......................................................................................................... 104
THE “EG4M” PROJECT AND THE TECHNOLOGICAL CHALLENGES OF E-PROCUREMENT
Carlo Batini, University of Milan-Bicocca ......................................................................................................................105
THE IMPACT OF NEW E-PROCUREMENT TECHNOLOGIES
Elio Gullo, Director, Pilot Development Initiatives Unit, Department for Public Administration ............................110
THE EXPERIENCE OF THE UNITED ARAB EMIRATES
Rehab Lotaah, Acting Director of e-Services, Dubai government ..........................................................................116
6 THE CREATION OF SKILLS, IDEAS, KNOWLEDGE AND COMPETENCES ................................... 122
E-PROCUREMENT IN A COMPARATIVE EURO-MEDITERRANEAN CONTEXT
Giuseppe Pennella, Head of Research and Development FORMEZ; Director, C.A.I.MED...................................123
THE ACTIVITIES OF THE FORMEZ CENTRE OF COMPETENCE “DIFFUSION OF QUALITY IN THE P.A. AND
BENCHMARKING”, IN SUPPORT OF COMPETENCES FOR THE P.A. IN GENERAL AND FOR THE
DEVELOPMENT OF THE PROCUREMENT FUNCTION IN PARTICULAR
Valeria de Magistris, Head of Administrative Innovation Unit, FORMEZ...................................................................135
THE EXPERIENCE OF MOROCCO – THE OVERALL SCENARIO
Saad Sebbata, Ministry of Finance, Morocco .............................................................................................................144
THE EXPERIENCE OF THE MOROCCAN MINISTRY OF FINANCE IN THE INFORMATISATON OF
PROCUREMENT FUNCTIONS
Hicham Zakani, Responsible of Ministry Portal, Ministry of Finance, Morocco .......................................................146
7 E-PROCUREMENT COOPERATION INITIATIVES: CHALLENGES AND PROSPECTS.................... 150
THE ITALIAN GOVERNMENT COMMITMENT TO ADMINISTRATIVE SIMPLIFICATION
Federico Basilica, Head of Public Function Department........................................................................................ 151
THE E-GOVERNMENT GRANTS PROGRAMME
Giorgio Mariani, Manager e-Government Grants Program, Development Gateway Foundation ...................153
WORLD BANK PROJECTS FOR THE DEVLOPMENT OF E-PROCUREMENT
Rachele Gianfranchi-Hirschhofer, Global Infocomm Technologies Policy Division, World Bank ....................... 157
AN EXPERIENCE LAUNCHED BY THE UNDP
Najat Rochdi, Regional Coordinator ICT for development In the Arab Region “ICTDAR” ................................ 161
8 CONSTRUCTION OF INITIAL GUIDELINES AND PROPOSALS FOR EXPLORING THE WAY
AHEAD ...................................................................................................................................... 165
CONCLUSIONS OF THE ITALIAN CO-PRESIDENCY: PROPOSALS FOR THE CONTINUATON OF THE
INTIATIVE .............................................................................................................................................................................166
CONCLUSIONS OF THE OECD CO-PRESIDENCY...........................................................................................................167
Presentation of the volume
E-government, of which e-procurement is an integral part, is one of the most recent
Internet based administrative innovation modalities that can render public policy more
effective, efficient and responsive to social and political needs. E-public procurement,
in particular, is a clear example of how technological and organisational aspects are
inseparable from the overall innovation process. It is clear that changes in public
procurement management, manifested by the use of telematic technologies, do not
embrace technological innovation alone, but also organisational and cultural
transformations, especially with regard to know how and practical skills.
In is in this area that institutions like Formez (Study and Training Centre) and
C.A.I.MED. (Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region),
who work in support of public policies for cohesion and development, and therefore in
support of local, national and international public administrations, have achieved
excellent, widely published results. Projects realised have focused on training,
experimentation/assistance, applied research, creation of Communities of Practice,
diffusion/reinterpretation of best practices and benchmarking. A programme of
innovation development within a vision of systemic government has been launched,
facilitating dialogue among experts, public administrations and, where necessary,
private partners. There is a strong awareness that in order to achieve real innovation, it
is necessary to act within a context of multilevel governance, acting on the organisation
and modalities of work, both in back and front offices, and on conduct, knowledge and
competences, as part of a forward path that must be continually verified.
This scenario incorporates significant activities by Caimed and Formez, such as the
High Level Seminar on e-procurement, held in Naples on 30 and 31 January 2006,
directed at Italian administrations and Arab counties, with the presentation of projects
and significant experiences.
This volume sums up the initial results obtained by the High Seminar. It includes all
remarks, discussions, materials, and initial conclusions elaborated and shared by the
delegations of participating countries, with the support of experts and representatives
from the OECD, United Nations, World Bank, and the United States, in accordance
with a collaboration agreement between the Department of Public Function and the
Department for Innovation and Technology, under the supervision of the Italian Ministry
of Foreign Affairs.
The volume is broken down into seven chapters, in addition to the opening chapter
which summarises the event’s goals. The first chapter discusses the basic
characteristics of e-procurement systems, its expected benefits, its weaknesses and its
normative framework, namely the normative and regulatory changes necessary for the
introduction on an e-procurement systems, and the successes and shortcomings of
current e-procurement programmes. The second chapter deals with organisational
models (centralised/decentralised, direct/indirect) and the responsibility system. The
third chapter focuses on rationalisation and procedural simplification, and on the impact
of new procurement methodologies in terms of transparency. The fourth chapter
discusses technological aspects, the fifth deals with the creation of the skills necessary
to implement the system, and the sixth with the outlook for international cooperation
efforts. The closing chapter sums up the goals that have been achieved and shared,
setting out initial operational guidelines that will be useful for countries that wish to
launch and/or continue similar innovative processes, and stresses the desirability of
similar meetings in the future, as well as other initiatives to promote benchmarking and
the critical analysis and diffusion of best practices in this sector.
1
Reading and distributing this volume, which is a testament to the programming synergy
between the Department of Public Function, the Department of Innovation and
Technology, the Ministry of Foreign Affairs, and international organisations including
the UN, OECD, World Bank, and C.A.I.MED, will provide food for thought and
opportunities for increased collaboration and sharing of best practices in a troubled
region of the world that must become a focal point for peace and development.
Luigi Nicolais
Minister of Reform and Innovation
in the Public Administration
2
1
THE OBJECTIVES OF GOOD GOVERNANCE FOR
DEVELOPMENT (GFD) IN THE ARAB COUNTRIES
Introductory Notes
4
Carlo Flamment, President - Formez
As the President of Formez, it is a great honour for me to preside over the opening
session of this important international event, and I would like to begin by giving my
warmest welcome to the representatives from the Arab region and the Mediterranean
countries1.
Formez – Training and Studies Center is the national agency that supports the Italian
Department for the Public Administration in coordinating public sector modernisation
policies. Over the last several years, support activities for administrative innovation
processes have been aimed with increasing care and attention to countries that are
facing the challenge of public sector changes and that may benefit from Italian and
European experience and know-how in terms of administrative simplification,
technological innovation, local development, human resource management, transnational and trans-boundary cooperation, and generally speaking on all the emerging
issues regarding the evolution of modern administrative systems.
There is an ever greater need, at both the national and international levels, to pay
careful, specific attention to the issue of good governance in the countries of the
Mediterranean, especially the Arab ones. In order to meet these needs, in May 2002,
the C.A.I.MED. Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region
was created thanks to a memorandum of understanding signed by the Italian
government – represented by the Department for the Public Administration – and the
United Nations – represented by the U.N. Department for Economic and Social Affairs.
It is hosted by FORMEZ, and its activities aim to support public administration
innovation processes through the sharing of best practices in the countries of the EuroMediterranean region, and to promote participative governance and encourage social
and economic progress in this area. The C.A.I.MED prepares and manages, through
in-depth research and studies, administrative cooperation programmes that aim to
obtain a more profound knowledge of the public administrations of the Mediterranean
area.
Recent seminars promoted by Caimed-Formez have seen the rise of a shared
awareness of the indispensable need to launch collaborative efforts with relevant
national and international organisations in order to achieve positive, tangible results
and to increase the added value of the programmes and interventions we promote.
There is an increasing need to invest in the organisational, institutional, and projectmaking efforts aiming to improve administrative systems and good governance,
through activities that include benchmarking efforts between European countries and
those of the Mediterranean.
Within the framework of its international programmes, Formez has been working for
some time now with a network of qualified operators in the field of administrative
innovation, which includes among its partners some of the most prestigious training
schools, research institutions, and international organisations.
1
The meeting was organised within the OCSE – UNDP intiative “Strengthening Good Governance for
Development in Arab Countries”; the Italian government, with the contribution of the Department for the
Public Administration and the Department for Innovation and Technology, is supporting the activities of
the working group on “E-government and Administrative Simplification” that has been activated within
this same initiative, and which is co-chaired by Italy and Korea.
5
I am convinced that Formez’s contribution to the implementation of this initiative is a
testimony to its committment and efforts to play a positive role in a field such as eprocurement, in which the experiences of Italian administrations and Formez initiatives
can provide a useful reference framework for the analysis of existing problems and
goals.
Formez work in the e-procurement field
Public administration procurement processes, which are so closely linked to the need
to control and contain public spending, play a highly strategic role within the sphere of
administrative activities. Technological information, international trade, and increasing
competitive pressures have all combined to push governments and public institutions to
extend their goals beyond the minimisation of costs and to tackle new challenges such
as increased transparency and the rationalisation of the entire procurement process at
the organisational level.
In Italy, the spread of e-procurement in the public sector falls within a wider process of
public administration renewal, which is certainly characterised by a massive use of new
information and communication technologies (ICT), but which has also been decisively
impacted by legislative innovation and by simplification processes aimed at the entire
administrative machine2.
In the last 10 years, public spending for intermediate consumption has received much
more rigorous attention. Within this framework, both legislative and government efforts
have aimed to define actions and instruments to contain such spending, while
improving the efficiency and efficacy of administrative activies, and encouraging
innovation and the management of change.
Activities at the central level include the development of the Public Spending
Rationalisation Programme, which was launched in 2000 after the introduction of a new
system for the optimisation of public procurement (law n. 488 of 23 December 1999),
whose development and operational management was entrusted to Consip SpA. In
order to facilitate innovation, streamlining, and increased efficiency in public
procurement models, Consip, helped by the introduction of D.P.R. n. 101/02, which
disciplines electronic procurement procedurs, developed models for electronic tenders,
and, along with the Convention system, the Public Administration Electronic Market
(MEPA).
In April 2004, the European Union adopted a new legislative framework for electronic
procurement that will come into force in January 20063: a coherent framework for open,
transparent, and non-discriminatory electronic tenders, which sets the rules to present
bids electronically and the conditions for modern procurement techniques based on
electronic means of communications. All European public institutions responsible for
procurement must be able to fully operate through the Internet by that date.
The European Commission has carefully evaluated the impact of this new legislative
framework on pre-existing structures, and it has confirmed the need for an action plan
2
About 4000 central and local administrations have already adhered to experiments with e-procurement
launched by the Ministry of the Treasury through the Consip s.p.a. firm.
3
In Italy, the reception process began with law n. 63 of April 18, 2005 “Dispositions for the fulfilment of
obbligations arising out of Italy’s membership in the European Community. Community law 2004”,
which, in art. 25, entrusts the government with the implementation, through one or more legislative
decrees, of directive 18/2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts,
public supply contracts, and public services contracts.
6
to modernise European markets for tenders and to make them more open and
competitive.
In the e-Procurement Action Plan, presented in January 2005, the Commission
proposed that member states follow the three guidelines below in implementing the
pre-existent directives:
Ensuring internal makets that function well when calls for tenders are made
electronically;
-
Achieving greater efficiency in public tenders and improving governance;
-
Pursuing the creation of an international framework for electronic public tenders.
In Italy, many regional and local administrations see electronic procurement tools as an
excellent opportunity to make procurement processes faster and more innovative, as
well as less expensive. They have thus begun to design, plan, and implement on-line
auctions and market places, and a number of very interesting initatives have emerged
here and there throughout the territory. Several regions have passed laws to regulate
this sector, and many local institutions have included electronic procurement tools in
their administrative regulations.
In this framework, it is absolutely necessary to protect the administrations’ external
environments through adequate intervention tools, including the development of
procurement skills among all institutional actors involved in the overall process of
production-supply / purchase-sale of public goods and services.
This process is one of the functions which, in the past, had strong judicial and
administrative overtones. Recognising the reality of the public institution modernisation
process means identifying a specific reference point for a comprehensive analysis of
the purchase-sale processes and requires the introduction of corporate-type systems
combined with the adoption of innovative managerial techniques within the institutions
themselves.
This is why concepts such as the planning and programming of procurement, the redefinition of supplier/buyer relationships, quality evaluations of purchased goods,
simplification of procedures, definition of auditing systems, continuous monitoring of
procurement processes both in terms of cost-efficiency and quality all become much
more important than in the past.
Our institute’s goal is to promote activites to support innovation, and to provide public
administrations, especially at the local level, with the adequate tools to simplify
processes and exploit the opportunities offered both by local markets and by the
national system for purchasing goods and services outlined by recent legislation.
Through its programmes, Formez is monitoring the best practices in the field of eprocurement that administrations are experimenting with, and supporting other
administrations (both in Italy and abroad) in undertaking innovative processes to
manage procurement, mostly through analyses and assistance, in particular:
-
Workshops on specific issues
-
Laboratories for learning
Publications (Research, elaboration of guidelines, surveys of experiences made
by Italian administrations).
-
Theme-based channel on public administration procurement and patrimony.
7
Recent studies published by Formez in the field of e-procurement have focused on
three broad issues: organisational models adopted by the administrations,
management of market relations, and ICT, which is used ever more frequently and
intensely by public organisations.
These studies, especially with regards to certain experiences, examined the impact on
organisation and management of the innovations that have been recently introduced in
the procurement processes of the public administrations in question. This has made it
possible to highlight the differences between electronic and traditional procurement
methods (still present in many organisations) in terms of the reduction of the human
resources needed, of the time required to complete the procedures, of the savings
achieved, and on the improved quality of the supplies.
Such innovations regard not only the creation of a new regulatory framework, but also
the overall organisation of procurement processes, market approaches, relationships
with suppliers, and especially new technologies and e-procurement solutions that are
now available. An optimal combination of these elements produces synergies that are
capable of fully meeting the overall goals of the procurement function. Results
achieved by the administrations depend on many factors, such as size, the
characteristics of local markets, and organisation and management cultures.
The final objective of Formez’s activities is to make the tools to support an efficient and
effective management of public procurement available to all those who work in this
field.
We now hope that this work will be a launching pad for transfering knowledge and best
practices between administration and creating a network of people and institutions
working in thus field in order to gradually integrate the various e-procurement systems.
I am certain that over the course of the two days of work you will be able to formulate
important indication on the upcoming priorities that public administrations will have to
face, and identify new forms of administrative cooperation in the Arab and
Mediterranean regions. To conclude my brief remarks, I wish you all a productive
seminar.
8
Giuseppe Pennella, Head of Research and Development - Formez; Director,
C.A.I.MED.
For some time now, the organisational culture of the public administration has been
undergoing a revolution in many areas, which has stimulated radical change processes
for every aspect of the administrative framework.
Public administration procurement activities also fall within this broad and general
modernisation process, which, in simple terms, can be broken down into identifying the
administration’s needs on one hand, and handling the logistics for acquiring the
necessary resources for meeting these needs on the other.
We thus think it useful to provide here a preliminary, general overview of the
technological solutions needed to implement an efficient e-procurement system, in
order to define the context within which public organisations currently find themselves
in, and identify the strengths and weaknesses of several on-going projects, in order to
offer a general survey of current innovation efforts.
An overview of the technological tools that are available today is indispensable:
indeed, these tools, while they still have a long way to go in order to achieve full
acceptance on the part of public offices, are the main reason behind the recent
changes in the public administration’s procurement processes.
E-Procurement involves an electronic means, mainly through the Internet, of
conducting government procurement. The physical barriers of space and time are
broken down to promote transparency and efficiency and to curb corruption in public
procurement. E-tendering, e-purchasing, and e-reverse auctions are some examples of
the new vocabulary in the context of electronic Government Procurement. E-tendering
is e-GP for specialized, high value - low volume goods and services, while epurchasing is based on price and involves low value – high volume goods.
The use of ICT solutions for procurement requires base conditions that are often not
present: information infrastructures and suitable instruments, the effective availability of
appropriate work stations, the skills and knowledge of the staff involved in the process.
It also often happens that the ICT solutions applied to the procurement turn out to be
unfeasible, or are not cost-effective. The definition of workable action plans requires
detailed knowledge of the possible solutions and technological infrastructures
necessary to guarantee the correct functioning of the system.
Technical challenges in implementing e-procurement systems
E-procurement depends on a level of trust existing between two parties. The Internet
presents the following challenges:
– proving to buyers that the sellers are who they say they are;
– proving to buyers that their personal information will remain confidential and that
– the seller will not be able to refute the occurrence of a valid transaction.
Some of the most important elements at risk are therefore:
Confidentiality – Within the business environment, potential consumers are, for a
number of reasons, (rightly) concerned about providing unknown vendors with
personal, sometimes sensitive, information. These reasons include the possible theft of
credit card information from the vendor following a purchase.
9
Connecting to the Internet via a browser requires running software on a computer that
has been developed by someone unknown to the organisation.
Moreover, the medium of the Internet is a broadcast network, which means that
whatever is placed on it is routed over wide-ranging and essentially uncontrolled paths.
The risk will be less pronounced in the business-to-government interactions as
unknown vendors are rarely used by government. It is also expected that the contract
arrangements with the approved suppliers will include specific provisions in terms of
confidentiality and security. In addition, very little credit card purchasing takes place in
the government environment as payment is usually effected by way of electronic funds
transfer. However, the transfer of any information across the Internet remains a risk.
Integrity – Data, both in transit and in storage, could be susceptible to unauthorised
alteration or deletion through hacking or viruses. The e-business system itself could
also have design or configuration problems.
Availability – The Internet holds out the promise of business being done on a 24hour, seven-days-a-week basis. Hence, high availability is important and any system
failure would become immediately apparent to business partners and might result in
delays and costs.
Authentication and non-repudiation – The parties to an electronic transaction
should be in a relationship that involves a high degree of familiarity and trust, which
should, furthermore, require that they prove their respective identities before executing
the transaction to prevent man-in-the-middle attacks (i.e. preventing an impostor from
posing as the seller). After the transaction, there should be measures for ensuring that
the transacting parties cannot deny that the transaction was entered into and to confirm
the terms on which it was completed.
There are advantages for us, as government auditors, in government coming late to the
Internet. In the private sector, these risks have been around for a number of years and
best practices and good control frameworks have been developed to address these
risks. I will briefly take you through a number of best practices that can be
recommended by us as auditors and which are also used as a yardstick in determining
the maturity of the entity in addressing the risks associated with eprocurement.
E-procurement best practices
When reviewing the adequacy of controls in e-procurement applications, we should
assess the application of the following:
A set of security mechanisms and procedures which, taken together, constitute a
security architecture for e-business (e.g. Internet firewalls, PKI, encryption, certificates
and password management).
The firewall mechanisms that are in place to mediate between the public network
(the Internet) and the private networks of government.
A process whereby participants in an e-business transaction can be identified
uniquely and positively (e.g. the process of using some combination of public and
private key encryption and certifying key pairs).
Digital signatures with which the initiator of an e-commerce transaction can be
uniquely associated
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An infrastructure to manage and control public key pairs (i.e. public key infrastructure
– PKI) and their corresponding certificates, which would include a certificate authority
(CA), possibly a registration authority, a certification revocation list and a certification
practice statement, which is a detailed set of rules governing the certification authority’s
operations.
The procedures in place to control changes to an e-business application and
architecture.
Logs of e-business applications, which should be maintained by responsible
personnel. Such logs would include operating systems logs and console messages,
network management messages, firewalls logs and alerts, route management
messages, intrusion detection alarms, application and server statistics and system
integrity checks.
The methods and procedures for recognising security breaches when they occur
(network and host-based intrusion detection systems).
The features in e-business applications that enable the reconstruction of the activity
performed by the application, i.e. the audit trails.
The protection measures in place to ensure that the data collected with regard to the
parties to the transactions would not be disclosed without their consent nor used for
purposes other than that for which it was collected.
The means of ensuring the confidentiality of data communicated between
government and vendors (safeguarding resources, e.g. by way of an encrypted secure
socket layer).
The mechanisms for protecting government’s private networks from computer
viruses and for preventing them from propagating viruses to suppliers.
The features within the e-business architecture that prevent components from failing
and, should they fail, allow them to repair themselves.
A plan and procedure for continuing e-business activities in the event of an extended
outage of resources required for normal processing.
A commonly understood set of practices and procedures to define management’s
intentions regarding the security of e-business.
A shared responsibility within an organisation for e-business security.
Communications to suppliers about the level of security in an e-business presence.
A regular program of auditing and assessment of the security of e-business
environments and applications to provide assurance that controls are present and
effective Many of these areas of auditing are part of the normal general control audits
performed by information systems (IS) auditors. However, the architecture used for ebusiness and the risks associated with transacting via the Internet increase not only the
scope of a normal general control audit, but also the complexities of such computer
audits. Which brings me to the challenges we as auditors face in performing our
financial, computer and performance audits in an e-business environment.
11
Vincenzo Schioppa (Deputy Permanent Representative of Italy to the OECD) and
Rolf Alter (OECD Deputy Director for Public Governance and Territorial
Development)
Vincenzo Schioppa chaired the seminar along with Rolf Alter of the OECD, and
coordinated the first session, “A Framework for E-Procurement,– The Regulatory
Context”. In this preliminary phase of the High Seminar, he thanked Formez, on behalf
of the institutional partners (OECD, Dept. Innovation & Technologies, Dept. Public
Administraton), for organising the event. He went on to stress that this conference
represents an important step forward towards internationalisation, applying the
methodology, long endorsed by the OECD, of peer to peer exchange of best practices.
It was hoped, then, that the contributions would have solid, descriptive valency, offering
all participants material for further work.
Dr. Schioppa is heavily involved in this kind of initiative, having launched the MENA
programme when in his previous role of OECD Vice President. This initiative was
directed at countries of the Middle East and North Africa, and in particular, the working
group on e-government and simplification of administrative procedures, which first met
in Dubai, United Arab Emirates, and has now convened here, to specifically discuss eprocurement.
Rolf Alter asserted that the OECD favourably judges the fact that the Italian
government, in its various permutations, has supported the realisation of this initiative.
The commitment it has shown been considerable, and not strictly political, and for this
reason should be furthered stimulated and developed by all parties involved. The solid
commitment shown by the seminar’s Italian co-Presidency, the commitment of all the
parties who have contributed to the realisation of this second encounter, in addition to
the valuable international participation, indicate that interest in this subject points to a
real need for knowledge and for support for administrative innovation.
Italy has also helped push the MENA initiative forward, but it is appropriate to point out
here today that further work must be conducted in such way that the meetings are
always adequately followed up, allowing the monitoring and evaluation of the
experiences that have been shared and analysed.
It is important that the two days of work are as practical as is possible, and that the
various key aspects are tackled, so that maximum benefit can be drawn by everyone
present, including the representatives of the USA, the World Bank and the Jordanian
Government E-Government Centre.
A country-level analysis of the situation suggests that e-procurement is a crucial
element in the development of e-government and for the improvement of administrative
action generally. All the countries are mounting their own initiatives, but it will take time,
because of the way the system functions: it is not just about adapting the context, but
also doing it so that all parties and the destinatories of the e-procurement system
acquire a proper level of knowledge and capacity to actually use it.
The benefits of the system are undoubted; in terms of transparency, which obviously
the OECD sustains, and also in the possible opening of local, national and
international markets. So it would be extremely useful for those countries present that
are currently realising experiences in this sphere, to be able to identify the obstacles
hindering the development of the system, and to understand what measures are
needed to remove them.
Naturally, there are those who do not see only positive aspects in the system. For
example, e-procurement favours competition, an element that can be positive at macro
12
level but which can cause problems at microeconomic levels or in relation to
consolidated interests .
The results of this seminar could therefore be very useful for the governments in
removing problem aspects such as the abovementioned one. It is essential to learn to
properly define and describe what you want to achieve, what an offer and a transaction
should be in electronic mode. The work we do here will be useful if it helps to identify
the real problems blocking the creation of the system, if it provides winnable
challenges, not theoretical aims without any real content. It will be useful if it serves to
strengthen the network of relationships and allows follow-up contacts, actions and
exchanges. This will benefit everyone: the final beneficiaries (the countries of the Arab
areas and others), and the Italian hosts, so that their organisational efforts be valorised
to the maximum. This is an initiative that slots in perfectly with the bigger mosaic of the
MENA programme and which must be considered a further occasion that must be used
in the best way possible .
Special thanks go to Vincenzo Schioppa who, despite a move from Paris on account of
other institutional appointments, remains a friend of the OECD and everyone working
for innovation in the administrative field. Thanks are due also to Federico Basilica for
the support he has given to to OECD on behalf of Italy, one of the G8 countries.
Vincenzo Schioppa’s response to the words of Rolf Ater were indicative of the spirit of
the seminar: ”Fine. You won’t get rid of me so easily. What he has said is very
important …. We are all involved, at different levels and with different responsibilities, in
reform in the service of the citizens and the countries. It is therefore very important that
we succeed in creating a network among ourselves, capable of contributing to the
development of real reforms”.
13
Claudia Oglialoro, Department for Innovation and Technologies
The speaker relayed a message of welcome from Minister Stanca, who was unable to
attend due to official business.
Her contribution highlighted the importance of unifying the efforts of the promoting
parties present at the High Seminar, so as to bring into focus the various elements
necessary for the realisation of a system as complex and specific as e-procurement.
She reaffirmed the Department’s support for the goals of the seminar, and for the
action of Formez and the OECD in the field of good governance as an instrument for
the growth of developing countries.
This seminar, relevant to many international debates on the general theme of egovernment, gives an opportunity for a closer and specific analysis of the important
matter of e-procurement. It is also a useful occasion for offering support to the
implementation of these kinds of policies internationally, in collaboration with countries
such as Morocco, Lebanon, Tunisia, who are about to launch their own e-procurement
initiatives.
Italy was one of the pioneers of e-procurement in Europe, and has had the chance to
fully comprehend the added value such an instrument brings to public sector action.
Nevertheless, today we are aware of the difficulties involved in creating an integrated,
mature system of e-procurement, and of the necessity of doing it with proper
coordination among the various public sectors involved. But what is supremely
important is to safeguard and refine the normative aspects relative to electronic
transactions, to adapt organisations and procedures, to ensure technological
infrastructures are fit for the job they have to do, and finally, it is vitally important to
have human resources assigned to the process of acquiring knowledge and skills
regarding new technological and management instruments.
Another element that should not be neglected is the new procedures’ impact on market
structure and on competition – distortion of these aspects are to be avoided. On the
other hand, the benefits of the e-procurement are so numerous (simplification of
internal procedures, improved efficiency and transparency, reduction of costs, greater
accountability of public managers) that any doubts surrounding its usefulness are
nullified.
To underline the point, the greatest added value of the two days is international
cooperation, which can be sparked off by the various parties gathered here to debate,
to listen, understand and to transmit something of their own experience of innovation.
14
2
A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT – THE
REGULATORY FRAMEWORK
15
E-procurement overwiew
Marcella Corsi
University of Rome “La Sapienza”
16
Una panoramica su e-procurement e governance
Marcella Corsi, Università di Roma “La Sapienza”
Compito di questa relazione è identificare le principali sfide connesse
all’implementazione di un sistema di e-procurement e le relative opportunità. Ciò allo
scopo di introdurre gli argomenti che saranno discussi nelle due giornate di lavoro, per
cui essa ha necessariamente un’impostazione generale, anche per essere il più
possibile condivisa.
L’autrice partecipa in qualità di principale economista al progetto eG4M “E-government
per i Paesi del Mediterraneo” finanziato dal Ministero della Ricerca, gestito da un
gruppo di università italiane in stretto contatto con il DIT e con altri attori istituzionali,
alcuni dei quali presenti al convegno. Principale obiettivo del progetto è scrivere delle
linee guida e contribuire a rendere accessibile l’e-procurement a tutti i Paesi del
Mediterraneo, ma anche implementare esempi di e-procurement compatibili con le
linee generali che verranno di seguito descritte. La presenza di Carlo Batini,
coordinatore del progetto, nel pomeriggio ed il giorno successivo consentirà di
approfondire altri aspetti del progetto.
Il motivo per cui sempre più spesso ci si occupa di e-procurement è connesso al fatto
che, soprattutto in Europa, è ormai chiaro che tale modalità di gestione degli acquisti
pubblici comporta risultati finali reali esprimibili in termini di miglioramento della
produttività del lavoro nel settore pubblico, in termini di razionalità economica e di
crescita del PIL e che contribuisce ad una serie di risultati intermedi di cui si discuterà
in seguito.
L’e-procurement può definirsi come un metodo di acquisizione elettronica, che utilizza
la rete Internet, che si affianca alle modalità di approvvigionamento tradizionale e che
si svolge tra enti appaltanti e fornitori di beni e servizi. Esso prevede varie fasi di
processo, dall’individuazione dei fabbisogni, alla definizione del budget, alla gestione
degli appalti, al pagamento, al monitoraggio e valutazione.
Notevoli sono le sfide in gioco, sia di tipo organizzativo che economico/legale.
Dal punto di vista organizzativo vi sono resistenze al cambiamento da parte degli
utenti; si registrano problemi di capacità operativa e professionale. L’e-procurement è
un sistema che funziona solo se affiancato dalla costruzione delle capacità e delle
competenze necessarie per il suo sviluppo ed, in quanto tale, è un’innovazione che
comporta molti sforzi in termini di formazione, di ridefinizione dei ruoli e delle capacità
che intervengono nel processo di organizzazione dell’approvvigionamento elettronico.
Tali aspetti non sono sempre adeguatamente sviluppati nell’ambito della letteratura
economica che si occupa dell’argomento.
Dal punto di vista economico/legale le principali sfide da affrontare sono le seguenti:

Costruire un processo corretto di e-procurement ed adeguare il quadro
normativo al fine di aumentare lo sviluppo economico nei singoli paesi.

Costruire uno scenario tecnologico diverso.

Realizzare una riforma strutturale che consenta di disporre un mercato dei
servizi privati competitivi.

Avviare un processo di educazione e di diffusione dell’alfabetismo in materia.
Molti sono anche gli aspetti tecnologici da affrontare. Infine, rilevanti soprattutto dal
punto di vista economico/politico sono gli aspetti connessi agli appalti, al loro
17
monitoraggio ed ai benefici del sistema. Si tratta di aspetti trattati in maniera standard
nella letteratura economica ma che presentano risvolti non adeguatamente considerati
nel dibattito economico e politico.
I modelli. Vi sono almeno due tipi di modelli per quanto riguarda l’attività e
l’organizzazione. Modelli da conoscere e discutere nel quadro generale di un discorso
sull’e-procurement in termini di trasparenza e di riduzione dell’incertezza.
Tra i primi devono essere confrontati il modello di approvvigionamento indiretto
(Indirect Procurement System – IPS -, come quello applicato da Consip in Italia per le
pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali) e quello diretto (Direct
Procurement System – DPS -).
I modelli basati sull’organizzazione si dividono essenzialmente in modelli centralizzati,
in cui gli acquisti sono gestiti per conto dell’amministrazione nel suo complesso, e
decentrati, in cui sono le singole unità organizzative a gestire in proprio il processo di
approvvigionamento.
Nei modelli indiretti il soggetto appaltante non coincide con l’ente ordinante, viceversa
nel secondo caso. Le differenze procedurali sono ovviamente rilevanti.
Ciascun modello comporta una serie di vantaggi e svantaggi. Ma, in termini di benefici,
cosa si ha in mente, quando si parla di e-procurement? Nella discussione vanno
introdotti quanto meno due diversi approcci alla valutazione dei benefici dell’eprocurement.
Gli effetti diretti o interni dell’e-procurement di vecchia generazione” sono
essenzialmente benefici esprimibili in termini di efficienza per il settore pubblico, quindi
costi ridotti e guadagni derivanti da prezzi più bassi, ma anche benefici in termini di
efficacia per il settore pubblico, ovvero connessi alla realizzazione di un mercato più
ampio e competitivo dei servizi pubblici, ai migliori servizi ed alle opportunità per gli
utenti. In tal senso, si parla sempre più di “e-government centrato sull’utente”.
Ovviamente, l’efficacia comporta valore pubblico aggiunto che deve essere definito e
misurato insieme ai nuovi servizi.
Quello che si vorrebbe ora proporre con il progetto “EG4M” è un “e-procurement di
nuova generazione” in cui considerare anche gli effetti indiretti, oltre ai soliti di
efficienza, ed in particolare in cui valutare il cosiddetto “effetto di connettività” che
potrebbe determinare una sorta di effetto acceleratore o moltiplicatore all’interno
dell’economia e che, in realtà, è il risultato dello schema di benefici interni descritti
prima.
Per far fronte alle innovazioni connesse all’introduzione dell’e-procurement e per far
fronte a tutti gli effetti menzionati è necessario anche introdurre innovazioni di tipo
organizzativo/gestionale (back office e front office) nelle singole amministrazioni.
In linea di principio, i vantaggi finali derivanti dall’e-procurement dovrebbero portare ad
un aumento di produttività del settore pubblico, quindi, ad un aumento della quota del
settore pubblico sul PIL, ad un maggiore ruolo per le pubbliche amministrazioni, alla
rimozione di alcuni vincoli ed alla crescita complessiva del PIL. I risultati intermedi
saranno ovviamente migliori servizi, risparmi in termini di costi e di tempi. I risultati finali
complessivi da considerare sono, oltre alla crescita del PIL, il miglioramento della
produttività del lavoro nel settore pubblico, della razionalità economica, quindi,
dell’efficienza organizzativa. Essi comportano maggiore semplificazione, maggiore
responsabilità negli attori del processo, ma anche maggiore trasparenza, concorrenza,
18
partecipazione democratica alla società dell’informazione e maggiore “efficienza della
politica”.
Rispetto ai risultati, i vari modelli utilizzati comportano effetti diversi, vantaggi e
svantaggi.
Ad esempio, per quanto concerne la razionalità economica, il modello indiretto ha
vantaggi rilevanti in termini di controllo dei costi e coordinamento delle scorte, ma
potrebbe comportare svantaggi in relazione al monitoraggio ed al coordinamento dei
costi.4
Il modello decentrato comporta come vantaggio un elevato livello di autonomia della
singola amministrazione, ma come svantaggi un’assenza di coordinamento del bilancio
delle procedure, soluzioni non uniformi per problemi standard e ciò può avere effetti in
termini di semplificazione e di responsabilità.
Con riferimento alla responsabilità, i punti di forza dell’IPS sono un processo
decisionale standard ed un maggiore controllo a causa del minor numero di unità
decisionali. Con il DPS, invece, si ha come svantaggio una perdita di controllo dovuta
al maggior numero di unità decisionali e come vantaggio un maggiore controllo sulla
corruzione ed una maggiore responsabilità sociale ed aziendale.
Su queste valutazioni, sulle esperienze in corso, sulle prospettive e sui problemi gli
attori del progetto “EG4M” auspicano l’avvio di un dibattito e di un lavoro comune con i
convenuti all’incontro.
4
Su questo punto si auspica da parte della relatrice una discussione con i rappresentanti della Consip
presenti al convegno.
19
E-procurement
overview
Prof. Marcella Corsi
Università “La Sapienza” di Roma
[email protected]
January 2006
1
Why we focus on e-procurement
The basic tenet of our exercise is that egovernment and, in particular, e-procurement
programs result into an improvement of the
labour productivity of the public sector
and, as a consequence, contribute to a
number of intermediate outcomes (better
services,
cost
savings,
time
savings,
transparency),
to
economic
rationality
(organisational efficiency, simplification) and
to GDP growth.
2
1
E-procurement definition

Is the term used to describe the use of
electronic methods, typically over the
Internet to conduct transactions between
awarding authorities and suppliers.
The process of e-procurement covers every
stage of purchasing, from the initial
identification of a requirement, through the
tendering process, to the payment and
potentially the contract management
3
E-procurement challenges

Organizational
Many users are resistant to change, simply due to human
nature and habit
Users may believe that e-procurement will make their job
more difficult or cumbersome
Current roles will change due to the impact of eprocurement
Economic-Legal
Level of economic development
Regulatory framework
Technological scenario
Existence of private competitor services
General Education level
4
2
E-procurement process and ICT Supporting Tools
Demand
estimation
Data
analysis
tools
Needs
Budget
definition notificaton
Supplier
scouting
Online
scouting
tools
Sourcing
Supplier
qualification
Contracting
and
Ordering
Request
for
proposal
RFx tools
Request for information
Request for quotation
Request for proposal
Supply
monitoring
Benefits
Tendering
Electronic
tender tools
5
E-procurement models
-
activity based model:
-
-
Indirect Procurement System (IPS)
Direct Procurement System (DPS)
organization based model:
-
Centralized Model
Decentralized Model
6
3
Definitions
IPS
Contracting subject do not coincide with the
ordering administration
DPS
Contracting subject coincides with the ordering
administration
Centralized Model
Purchasing procedures are centralized
Decentralized Model
purchasing procedures depend on each
administration unit
7
Old Generation E-procurement: Direct Effects
Tangible
financial gains
Efficiency:
Reduced costs
Internal Benefits
Effectiveness effect:
E-proc
program
Effectiveness:
Better services &
opportunities for users
•New services
•Increased user value
8
4
New Generation E-procurement: Direct and Indirect effects
Tangible
financial gains
Efficiency:
Better functioning
PS
E-proc
program
Effectiveness:
Better services &
opportunities for users
Back office
effects
Combined efficiency
and effectiveness
effect:
Increase in
PS
Productivity
Increase
in PS
GDP
share
GDP
Growth
•Increased market
•New services
•Increased user value
Direct
effects
Indirect
effects
Economic Impact
of Take-up &
Connectivity
9
E-procurement outcomes

Intermediate outcomes:

better services;
cost savings;
time savings.
Final outcomes:

improvement of the labour productivity of the public sector;
economic rationality (organizational efficiency),
simplification, transparency and accountability;
GDP growth.
10
5
Further outcomes

Openess and transparency

Increased participation in the information society

Increased democratic participation

Enhanced policy effectiveness
11
E-procurement Models &Targets Matrix: Pros and Cons
Economic Rationality
Targets
Models
IPS
Simplification
Accountability
Pros:
Cons:
Cons:
Pros:
Inventory
Loss
of
competition (in
case of
preselection)
Lack
of
flexibility
Standard
Pros:
Pros:
Pros:
Cons:
High
Access
Procedures
Loss

coordination
Cost control
Cons:
Cost
DPS
Competition
of coordination
autonomy of single
Administrations
Cons:
No budget and procedures
coordination
No uniform solutions for
standard problems
for new
suppliers (no pre
selection)
flexibility
decision
making process
More control due to
the reduction number
of decision maker
units
of control due
to the improved
number of decision
maker units,
Pros:
Potential higher
control over
corruption
More Corporate
Social Responsability
12
6
Thank you for your attention
[email protected]
13
7
E-Government
Procurement in World Bank Projects
An operational perspective
Davide Colaccino
Italian Presidency of the Council of Ministers
21
Il quadro normativo sull’e-procurement. L’esperienza italiana alla luce delle
direttive comunitarie 17 e 18 del 2004
Davide Colaccino, consulente Presidenza del Consiglio dei Ministri - Italia
SOMMARIO: 1. Il contesto europeo: e – public procurement nelle direttive 17 e 18 del
2004 – 1.1. Uso del mezzo elettronico nelle comunicazioni e nelle presentazioni delle
offerte – 1.2. Aste elettroniche – 1.3 Sistemi dinamici d’acquisto - 1.4 Commissione
europea: Piano d’azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti
pubblici elettronici – 2. Il contesto italiano: e-procurement tra Codice unico degli appalti
e normativa vigente – 2.1 La normativa italiana vigente: il D.P.R. 101 del 2002 – 3.
Conclusioni
1.
Il contesto europeo: e – public procurement nelle direttive 17 e 18 del 2004
Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Unione europea, con un valore
pari a 1.429 miliardi di euro. Essi costituiscono pertanto uno dei settori strategici del
mercato unico. Malgrado l’importanza economica, il mercato degli appalti pubblici
dell’Unione europea non è ancora sufficientemente aperto e competitivo5. La gestione
inefficiente e poco organica degli appalti pubblici a livello europeo si è tradotta, di fatto,
in una perdita di produttività. La strategia per il rilancio del settore del public
procurement individuata dalla Commissione si è concretizzata nell’aprile del 2004 con
l’adozione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo delle direttive 17 e 18,
relative, rispettivamente, alle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di
energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto (settori “speciali” o “esclusi”) e
alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori
(settori “classici” o “ordinari”) 6.
Il “pacchetto legislativo” è considerato essenziale per consolidare e ammodernare il
regime attuale degli appalti pubblici e creare le condizioni per realizzare un mercato
europeo degli appalti più efficiente e competitivo.
Le nuove direttive perseguono tre finalità principali:

La semplificazione e il rafforzamento della normativa tramite l’unificazione delle
discipline;

La flessibilità attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti
innovativi che riconoscano una maggiore libertà d’azione ai committenti pubblici
nella costruzione dei contratti;

La modernizzazione, con la piena applicazione al settore degli appalti,
dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche (e-public
procurement).
Questo ultimo punto, il management delle procedure di appalto attraverso gli strumenti
ICT, rappresenta uno degli ambiti di più intensa trasformazione della pubblica
amministrazione. Per electronic public procurement s’intende, appunto, quell’insieme di
tecnologie, procedure, operazioni e modalità organizzative, derivanti dall’information
communication technology, che consentono, da una parte, di riorganizzare e
5
Comunicazione del 7 maggio 2003, Strategia per il mercato interno. Priorità 2003 – 2006.
Sulle Direttive 17 e 18 del 2004 cfr. Aa. Vv., Le nuove europee degli appalti pubblici, a cura di L.
Fiorentino e C. Lacava, in Giorn. dir. amm., Quaderni, n. 9, Milano, 2004.
6
22
semplificare la gestione dei processi di approvvigionamento delle pubbliche
amministrazioni e, dall’altra, di garantire una maggiore trasparenza, concorrenza,
economicità e rapidità delle gare.
Le principali novità in materia di e-procurement introdotte dal nuovo pacchetto
legislativo sono le seguenti7:

Uso del mezzo elettronico nelle comunicazioni e nelle presentazioni delle
offerte;

Aste elettroniche;

Sistemi dinamici d’acquisto.
1.1 L’uso del mezzo elettronico nelle comunicazioni e nelle presentazioni delle
offerte
Le nuove direttive consentono, a differenza delle precedenti, il ricorso ai mezzi
elettronici per la comunicazione e la presentazione delle offerte, escludendo tutte le
altre possibilità (come ad esempio l’invio di comunicazioni cartacee tramite la posta).
Con il Considerando 33, si dichiara che “tenuto conto delle nuove tecnologie
dell'informazione e delle comunicazioni e delle semplificazioni che esse possono
comportare per quanto riguarda la pubblicità degli appalti nonché in termini di efficacia
e di trasparenza delle procedure di aggiudicazione, è opportuno porre sullo stesso
piano i mezzi elettronici e gli strumenti classici di comunicazione e di scambio di
informazioni”.
La norma fondamentale al riguardo è rappresentata dall’art. 42 (Regole applicabili alle
comunicazioni), par. 1, della direttiva 18 secondo la quale “tutte le comunicazioni e tutti
gli scambi di informazioni di cui al presente titolo possono avvenire, a scelta
dell'amministrazione aggiudicatrice, per posta, mediante fax o per via elettronica,
conformemente ai paragrafi 4 e 5, per telefono nei casi e alle condizioni di cui al
paragrafo 6 o mediante una combinazione di tali mezzi”8.
Naturalmente, l’utilizzo di strumenti elettronici non può comportare la creazione di
“barriere tecniche”. Ciò significa che gli strumenti da utilizzare per comunicare per via
elettronica, nonché le relative caratteristiche tecniche, devono essere di carattere non
discriminatorio e, così come precisa il comma 4 dell’art. 42, “comunemente disponibili
al pubblico e compatibili con i prodotti della tecnologia dell'informazione e della
comunicazione generalmente in uso”.
Le disposizioni previste nelle nuove direttive non si limitano a prevedere il mero utilizzo
di strumenti ICT nelle procedure d’appalto, ma prevedono la riduzione dei termini di
ricezione delle domande di partecipazione alle gare e di ricezione delle offerte nel caso
di impiego di mezzi elettronici. L’art. 38, comma 5, prevede che, qualora i bandi siano
redatti e trasmessi per via elettronica, i termini per la ricezione delle offerte nelle
procedure aperte, ristrette e negoziate e nel dialogo competitivo possono essere ridotti
di sette giorni. Un’ulteriore riduzione di cinque giorni dei termini per la ricezione delle
offerte è prevista dal successivo comma 6 dell’articolo 38 citato, nel caso in cui
7
Per tali procedure è stata prevista la c.d. “clausola di rinvio ai sistemi nazionali”. In sostanza, si rimette
agli Stati membri la facoltà (e non l’obbligo) di prevedere la possibilità per le amministrazioni
aggiudicatici di ricorrere agli strumenti di e-procurement.
8
A questa corrisponde la disposizione di cui all’art. 48 (Norme applicabili alle comunicazioni) della
direttiva 17, sostanzialmente analoga.
23
l'amministrazione aggiudicatrice offra, per via elettronica e a decorrere dalla
pubblicazione del bando secondo l'allegato VIII, l'accesso libero, diretto e completo al
capitolato d'oneri e ad ogni documento complementare precisando nel testo del bando
l'indirizzo Internet presso il quale tale documentazione è accessibile.
1.2
Le aste elettroniche
L’asta elettronica, strumento finalizzato all’aggiudicazione dei contratti di appalto, è
definita come “un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di
presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni
elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte
permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un
trattamento automatico” (art. 1, par. 7)9. L’asta elettronica, quindi, non è una nuova
procedura di gara, ma è uno strumento di negoziazione che consente una
classificazione automatica delle offerte. Ciò significa che la classificazione delle offerte
e la relativa aggiudicazione a quella migliore non saranno effettuate da una
commissione ma da un sistema completamente automatizzato. Di conseguenza appalti
di servizi o di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, quali la
progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche poiché le
specifiche tecniche non possono essere trasformate in algoritmi matematici. L’asta
elettronica può essere utilizzata nelle procedure aperte, ristrette o negoziate con
pubblicazione di bando, nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione e in
occasione del rilancio del confronto competitivo tra le parti di un accordo quadro.
Il ricorso all’asta elettronica consente di richiedere agli offerenti – dopo una prima
valutazione concreta delle loro offerte - di effettuare successivi ribassi sui prezzi offerti
ed - eventualmente – di migliorare gli altri elementi dell’offerta, purché questi siano
suscettibili di valutazione automatica. Ciò significa che la norma consente
all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e
valutate esclusivamente su supporto elettronico, ma a condizione che gli elementi da
valutare siano rappresentati dal prezzo o, in caso di aggiudicazione con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da altri fattori purché quantificabili. Ai
sensi dell’art. 54, comma 4, tutti gli offerenti che hanno presentato offerte ammissibili
sono invitati simultaneamente per via elettronica a presentare nuovi prezzi e/o nuovi
valori. L'invito deve contenere:
a) ogni informazione necessaria al collegamento individuale al dispositivo elettronico
utilizzato,
b) la data e l’ora d’inizio dell’asta elettronica (non può avere inizio prima di 2 gg.
lavorativi),
c) il risultato della valutazione completa dell’offerta dell’offerente interessato (quando
l’aggiudicazione avviene in base al criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa),
d) la formula matematica che determina, durante l’asta elettronica, le riclassificazioni
automatiche in funzione dei nuovi prezzi o dei nuovi valori presentati.
Ovviamente, il ricorso ad un’asta elettronica per l’aggiudicazione di un appalto deve
essere espressamente indicato, a monte, nel bando di gara. Il bando o il capitolato
devono indicare:
9
Sostanzialmente identica è la definizione contenuta nella direttiva 17, all’art. 1, par. 6.
24
a) Gli elementi i cui valori sono oggetto di valutazione automatica nel corso
dell’asta elettronica;
b) Gli eventuali limiti minimi e massimi dei valori degli elementi dell’offerta, come
indicati nelle specifiche dell’appalto;
c) Le informazioni che saranno messe a disposizione degli offerenti nel corso
dell’asta elettronica con eventuale indicazione del momento in cui saranno
messe a loro disposizione;
d) Le informazioni riguardanti lo svolgimento dell’asta elettronica;
e) Le condizioni alle quali gli offerenti possono effettuare rilanci e, in particolare, gli
scarti minimi eventualmente richiesti per il rilancio;
f)
1.3
Le informazioni riguardanti il dispositivo elettronico utilizzato, nonché le
modalità e specifiche tecniche di collegamento.
I sistemi dinamici d’acquisto
Il sistema dinamico d’acquisto è una vera e propria nuova procedura di acquisizione
interamente elettronica, per acquisti di uso corrente, limitata nel tempo ed aperta per
tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione
e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri. Si tratta di
un sistema che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre, grazie alla
creazione di un elenco di offerenti già ammessi e alla possibilità offerta a nuovi
offerenti di aderirvi, di un ventaglio particolarmente ampio di offerte grazie ai mezzi
elettronici utilizzati e, quindi, di assicurare un’utilizzazione ottimale delle finanze
pubbliche mediante un’ampia concorrenza.
I sistemi dinamici di acquisizione si svolgono secondo le modalità e le regole fissate
all’art. 33 della direttiva 1810. La norma stabilisce che nell’ambito di tale sistema le
amministrazioni aggiudicatrici devono seguire le norme della procedura aperta in tutte
le sue fasi fino all'attribuzione degli appalti da aggiudicare (par. 2).
Si possono distinguere due fasi principali dello svolgimento della procedura.
Innanzitutto, per istituire un sistema dinamico le amministrazioni aggiudicatrici devono
pubblicare un bando di gara e un capitolato d’oneri con i criteri di selezione, la natura
degli acquisti e i requisiti dell’offerta indicativa nonché tutte le informazioni necessarie
riguardanti il sistema elettronico. Le stazioni appaltanti, devono offrire per via
elettronica, dalla pubblicazione del bando e fino alla conclusione del sistema, l'accesso
libero, diretto e completo al capitolato d'oneri e a qualsiasi documento complementare
e indicano nel bando di gara l'indirizzo Internet presso il quale è possibile consultare
tali documenti (par. 3). Sono ammessi al sistema per tutta la durata prevista (massimo
quattro anni, tranne casi eccezionali), gli operatori economici che soddisfino i criteri di
selezione e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri
e agli eventuali documenti complementari; le offerte indicative possono inoltre essere
migliorate in qualsiasi momento, a condizione che esse restino conformi al capitolato
d'oneri (par. 4).
La seconda fase prevede che ogni appalto specifico debba essere poi oggetto di un
confronto concorrenziale (par. 5). Di conseguenza, una volta realizzato il sistema
dinamico, ogni qual volta le amministrazioni aggiudicatrici intendano aggiudicare un
singolo appalto, pubblicano un ulteriore “bando di gara semplificato”, con cui invitano
10
Ad esso corrisponde l’art. 15 della direttiva “settori esclusi”, pressoché identico.
25
tutti gli operatori economici interessati a presentare ancora una volta un’offerta
indicativa (al fine di essere ammessi al sistema dinamico, che risulta per questo motivo
permanentemente aperto)11 entro un termine che non può essere inferiore a 15 giorni a
decorrere dalla data di invio del bando di gara semplificato.
Le amministrazioni possono procedere al confronto concorrenziale soltanto dopo aver
terminato la valutazione di tutte le offerte indicative dei nuovi offerenti. Dopo tale
valutazione, le amministrazioni aggiudicatici invitano quindi tutti gli offerenti ammessi al
sistema a presentare una specifica offerta per l’oggetto dell’appalto (possibile
aggiudicazione tramite asta elettronica). A tal fine fissano un termine sufficiente per la
presentazione delle offerte.
L’aggiudicazione dell’appalto alla migliore offerta in base a criteri di aggiudicazione
indicati nel Bando istitutivo del Sistema dinamico ed eventualmente precisati nell’invito
ad offrire per l’appalto specifico (par. 6) .
1.4
Commissione europea: Piano d’azione per l’attuazione del quadro
giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici
Un’inappropriata introduzione degli appalti elettronici comporta elevati rischi di
frammentazione del mercato. Le barriere legali, tecniche e organizzative che possono
derivare dagli appalti on line sono una delle maggiori sfide da affrontare. Al fine di
garantire una tempestiva attuazione del nuovo contesto normativo stabilito dalla
direttiva e di assicurare il corretto funzionamento del “mercato comune degli appalti
pubblici elettronici”, la Commissione europea, attraverso interventi congiunti e
coordinati con gli Stati membri, ha previsto un action plan per attuare il quadro giuridico
sull’e-public procurement previsto nelle Direttive 17 e 18 del 2004.
Gli obiettivi e le azioni previste nel piano d’azione sono le seguenti:
a) Garantire un mercato interno negli appalti pubblici elettronici:
- nuovi formulari e moduli standard per la pubblicazione sul TED
- CPV (Common Procurement Vocabulary)
- individuazione dei requisiti funzionali e dei sistemi di accreditamento (firme
digitali, certificazione piattaforme)
- documento interpretativo, demonstrators
b) Ottenere maggiore efficienza negli appalti, migliorare la governance e la
competitività:
- programmi nazionali con priorità e obiettivi di performance misurabili e
programmi delle maggiori autorità nazionali acquirenti
- fornitura elettronica di informazioni commerciali e certificati delle imprese;
implementazione dei cataloghi elettronici;
- rete europea degli appalti pubblici come luogo di scambio di esperienze
11
Esse portano a termine la valutazione entro 15 giorni a decorrere dalla presentazione dell'offerta
indicativa. Possono tuttavia prolungare il periodo di valutazione a condizione che nessun appalto sia
messo in concorrenza nel frattempo. L'amministrazione aggiudicatrice informa al più presto l'offerente di
cui al primo comma in merito alla sua ammissione nel sistema dinamico di acquisizione o al rigetto della
sua offerta indicativa.
26
c) Impegnarsi per un contesto internazionale di appalti pubblici elettronici (iniziative
nell’ambito della revisione del GPA)
2.
Il contesto italiano: e-procurement tra Codice unico degli appalti e
normativa vigente
Qual è la situazione nel contesto normativo italiano?
L’Italia sta per attuare le direttive 17 e 18 del 2004 e per recepire, quindi, le disposizioni
comunitarie in materia di e-procurement. Il nostro ordinamento non dovrebbe
incontrare particolari difficoltà nell’attuazione delle norme della nuova direttiva sopra
esaminate, in quanto ha già sviluppato negli ultimi anni, sia sul piano normativo sia
soprattutto nella prassi, un sistema articolato di e-procurement, anticipando per molti
versi lo stesso ordinamento comunitario.
All’obbligo degli Stati membri di dare attuazione alle disposizioni comunitarie entro il 31
gennaio 2006, il nostro legislatore ha risposto in prima battuta con la legge 18 aprile
2005 n. 62 (“Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza
dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004”), con la quale il Parlamento
ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a definire il quadro
normativo di recepimento delle due direttive. A questo scopo è stata quindi istituita
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una Commissione composta da esperti
di settore, deputata alla concreta elaborazione del testo di attuazione. Come dispone
l’art. 25 della legge delega, l’opera di recepimento è stata realizzata, in particolare,
attraverso la compilazione di un unico testo normativo conforme ai principi del Trattato
UE. La necessità di provvedere all’attuazione interna della disciplina comunitaria ha
rappresentato l’occasione per un riassetto organico della normativa in materia di
appalti pubblici, realizzato attraverso una penetrante opera di armonizzazione con i
principi elaborati dalla giurisprudenza comunitaria: il Codice dei contratti pubblici di
lavori, servizi, forniture. Il relativo schema è stato approvato il 23 marzo 2006 dal
Consiglio dei Ministri è sta seguendo il percorso ai fini della sua prossima
pubblicazione.
Il Codice ha recepito, con qualche variante, gli strumenti di e–procurement previsti
dalle direttive sopra descritte.
2.1
La normativa italiana vigente: il D.P.R. 101 del 2002
Per richiamare il sistema italiano di e-procurement occorre far riferimento al
regolamento governativo, approvato con D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101, contenente
“criteri e modalità per l'espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di
procedure telematiche di acquisto per l'approvvigionamento di beni e servizi”.
Con il D.P.R. n. 101/2002, anticipando lo stesso ordinamento comunitario, sono stati
regolamentati i criteri e le modalità per lo svolgimento da parte delle amministrazioni
pubbliche di procedure telematiche di acquisto. Il regolamento, in particolare, disciplina
due distinti procedimenti (con specifici tempi e modalità): la gara telematica sopra e
sotto soglia comunitaria; il mercato elettronico solo sotto soglia comunitaria12.
12
Si rinvia a: L. Fiorentino, Gli acquisti on line. La disciplina normativa, in Giorn. dir. amm., 6/2002,
585; D. Colaccino, E – public procurement, in Aa. Vv., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle
pubbliche amministrazioni. L’esperienza di e-procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il
Sole 24 Ore – Roma 2005.
27
Si tratta di due procedure che hanno qualche aspetto in comune con le procedure
previste nelle direttive 17 e 18.
La gara telematica è uno strumento in grado di supportare la gestione on line dell’intero
processo di aggiudicazione. Si configura come una procedura specifica, distinta e
alternativa rispetto alle tradizionali procedure di gara disciplinate dalla normativa
comunitaria e nazionale. Non si tratta soltanto di un ulteriore strumento di
presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Le novità introdotte
dal decreto in esame prevedono la possibilità di svolgere la fase di presentazione e di
valutazione delle offerte, nonché la fase di aggiudicazione, per via telematica, nonché
l’utilizzo di strumenti informatici a supporto delle procedure di approvvigionamento.
Lo svolgimento di una gara telematica, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, assume forme
peculiari in relazione a quattro passaggi procedurali: l’emanazione del bando di
abilitazione (avviso indicativo/preinformativa) degli aspiranti concorrenti, l’avviso di
gara (gara vera e propria), l’invito a partecipare alla gara, la negoziazione on line
(apertura on line della busta contenente l’offerta).
Il mercato elettronico, ai sensi dell’articolo 11 del Regolamento, è essenzialmente
costituito da una struttura informatica tramite la quale le unità ordinanti, nel rispetto
della normativa prevista per l’approvvigionamento di beni e servizi della pubblica
amministrazione, possono effettuare acquisti diretti ovvero richiedere ulteriori offerte
tramite i cataloghi predisposti dagli utenti selezionati attraverso un bando di
abilitazione.
Il marketplace permette all’unità ordinante di operare secondo due diverse procedure
telematiche di approvvigionamento di beni e servizi: l’ordine diretto (Direct Purchase) e
la richiesta di offerta (Request for Quotation). L’amministrazione, nel primo caso, ex
comma 1, effettua acquisti “direttamente dai cataloghi predisposti dagli utenti
selezionati”; nel secondo caso, ex comma 2, richiede “ulteriori offerte agli utenti”. Nel
caso di richiesta di offerta, “il sistema informatico di negoziazione provvede a valutare
in maniera automatica le offerte ricevute, predisponendo una graduatoria sulla base dei
criteri scelti dall'unità ordinante tra le opzioni proposte dal sistema stesso”.
Tutti i beni e i servizi disponibili sul marketplace devono essere, quindi, definiti nel
catalogo elettronico che costituisce il database dal quale i punti ordinanti possono
selezionare ed ordinare i prodotti e/o servizi resi disponibili dai fornitori abilitati.
3.
Conclusioni
L’impiego degli strumenti di e-procurement è disciplinato sia dalla normativa
comunitaria in fase di recepimento nel Codice unico degli appalti sia dalla normativa
nazionale vigente (che regola il mercato elettronico e le gare telematiche, ai sensi del
D.P.R. n. 101 del 2002).
Il quadro normativo, sembra, dunque, aver raggiunto uno stadio di sviluppo tale da
consentire la piena operatività delle modalità elettroniche di approvvigionamento, un
pieno sviluppo dell’e-procurement. Nonostante ciò, l’adozione delle procedure
elettroniche d’appalto, nel settore pubblico, non è sinora «decollata». A dispetto
dell’impianto normativo, ormai pressoché completo, manca, pertanto, un piano
organico di attuazione che favorisca la definizione, il coordinamento e la messa in
opera di obiettivi e strategie per informatizzare gli appalti pubblici. L’effettivo
raggiungimento di tali obiettivi presuppone un’azione volta a rendere più efficace
l’implementazione dell’e-procurement nelle pubbliche amministrazioni. A tal fine,
28
appaiono necessari cambiamenti regolamentari, istituzionali e organizzativi13. Occorre
affiancare alla normativa una concreta strategia di attuazione degli indirizzi generali di
“impiego” dell’e-public procurement ed un efficace coordinamento delle politiche di
governo promosse ai vari livelli (europeo, statale, regionale, locale).
13
Si rinvia a D. Colaccino, Piano strategico per l’implementazione dell’e-public procurement. Spunti di
riflessione, in Astrid Rassegna n. 2 del 2006 – www.astrid-online.it .
29
Good Governance for development in
Arab Countries initiative
Working Group II on E-government
and Administrative Simplification
1ST HIGH LEVEL
SEMINAR
ON
E-PROCUREMENT
Naples, 30 january 2006
Davide Colaccino
Establishing of a good regulatory framework for
e-procurement:
The Italian experience on reviewing existing laws on public
procurement to allow electronic processes
Agenda
Electronic public procurement in the new EU legislation
The Italian e-procurement system
Action plan for the implementation of the legal Framework
for electronic public procurement
Naples– 30 January 2006
1ST HIGH LEVEL SEMINAR ON E-PROCUREMENT
DAVIDE COLACCINO
ELECTRONIC PUBLIC
PROCUREMENT IN THE
NEW EU LEGISLATION
PUBLIC
PUBLIC PROCUREMENT:
PROCUREMENT: THE
THE NEW
NEW EU
EU LEGISLATION
LEGISLATION
¾ EUROPEAN
COMMISSION
COMMUNICATION,
STRATEGY FOR THE INTERNAL MARKET, 7 may
2003:
Total public procurement in the EU is estimated at about 16% of
the Union’
Union’s GDP (€
(€1500 billion in 2002)
The european market of public procurement is not yet completely
open and competitive
DAVIDE COLACCINO
PUBLIC
PUBLIC PROCUREMENT:
PROCUREMENT: THE
THE NEW
NEW EU
EU LEGISLATION
LEGISLATION
The new procurement directives of the European Union
have two main objectives:
objectives:
1) to simplify and clarify the existing Community Directives;
Directives;
2) to adapt them to the modern administrative needs in a changing economic
environment.
environment.
¾ Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of March
2004 on the coordination of procedures for the award of public supply contracts,
contracts,
public service contracts and public works
¾Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council
coordinating the procurement procedures of entities operating in the water,
energy,
energy, transport and postal services sectors.
sectors.
DAVIDE COLACCINO
PUBLIC
PUBLIC PROCUREMENT:
PROCUREMENT: THE
THE NEW
NEW EU
EU LEGISLATION
LEGISLATION
¾ DIRECTIVES 17 - 18

The new directives introduce detailed provisions on the use of electronic
means in the procurement process and new procurement processes
based on the use of electronic means (dynamic purchasing systems and
e - auctions)
auctions)

The introduction of the new framework on electronic means is a major
part of the efforts to adapt the public procurement in the Internal
Market to the modern administrative needs

The EU public procurement framework is based on three main
principles:
principles:
9
transparency
9
equal treatment
9
nonnon-discrimination
DAVIDE COLACCINO
E
PROCUREMENT IN
E ––PROCUREMENT
IN NEW
NEW DIRECTIVES
DIRECTIVES
¾ E –PROCUREMENT IN NEW DIRECTIVES:
a. Use of electronic means for communication in the procurement
process
b. Electronic auctions
c.
Dynamic purchasing system
DAVIDE COLACCINO
E
PROCUREMENT IN
E ––PROCUREMENT
IN NEW
NEW DIRECTIVES
DIRECTIVES
a. USE OF ELECTRONIC MEANS

The definitions of: "written
"written"" or "in writing"
writing" in the directives is changed
so that it now “may include information which is transmitted and
stored by electronic means”
means”.

The directives only allow the use of electronic means for
communication under the normal procedural guarantees of paper
based procurement.

The use of electronic means for communication in the procurement
process is technological neutral (in the sense that it is compatible with
the technologies used in other Member States).
States).

The choice of electronic means for communication in the procurement
process is left to the contracting authorities.
authorities.

The regulation of the use of electronic means for communication in the
procurement process is aimed at eliminating the legal barriers
DAVIDE COLACCINO
E
PROCUREMENT IN
E ––PROCUREMENT
IN NEW
NEW DIRECTIVES
DIRECTIVES
b. ELECTRONIC AUCTIONS (Award
(Award contract)
contract)

The electronic auction is a repetitive process involving an electronic
device for the presentation of new prices,
prices, revised downwards,
downwards, and/or
new values concerning certain elements of tenders,
,
tenders which occurs after
an initial full evaluation of the tenders,
tenders, enabling them to be ranked
using automatic evaluation methods.
methods.

The Directive introduces the use of electronic auctions in the open,
restricted and negotiated procedure, and when reopening of
competition among the parties to a framework agreement or in
dynamic purchasing system.

Electronic auctions an be used with contracts for works,
works, supplies or
services.
services. The electronic auction can, however,
however, only be used when the
contract specifications can be established with precision.
precision. EE-auctions
shall be based onprices and/or other elements of the tenders suitable
for automatic evaluationby electronic means indicated in the tender
specification.
specification.
DAVIDE COLACCINO
E
PROCUREMENT IN
E ––PROCUREMENT
IN NEW
NEW DIRECTIVES
DIRECTIVES
c. DYNAMIC PURCHASING SYSTEM (new procedure for repetitive
purchases of standard goods and services)
The DPS is a completely electronic process for making commonly used
purchases.
purchases. The duration of a dynamic purchasing system should be limited
to 4 years and should be open throughout its validity to any economic
operator which satisfies the selection criteria and has submitted an
indicative tender that complies with the specification.
specification.
The DPS is set up following the rules applicable to the open procedure.
Every operator taking part is automatically invited to submit a bid but in
addition a new operator who submits an indicative tender in accordance
with the specification and meets the selection criteria is also allowed to join
the system.
This allows for a list of operators to be established and increases
competition.
competition. New market entrants will be aware of the system via a notice
when the system is put in place and a simplified contract notice is
published for each specific contract to be awarded under the system.
DAVIDE COLACCINO
THE ITALIAN
E-PROCUREMENT
SYSTEM
Davide Colaccino
THE
-PROCUREMENT SYSTEM
E
THEITALIAN
ITALIANEE-PROCUREMENT
SYSTEM
¾E –PROCUREMENT IN ITALIAN SYSTEM:
IMPLEMENTATION OF DIRECTIVES 2004/17/EC - 2004/18/EC
BY THE PUBLIC PROCUREMENT CODE
PRESIDENT'S DECREE NO. 101 OF 4TH APRIL 2002
CONTAINING "THE CRITERIA AND METHODS FOR THE
PUBLIC ADMINISTRATION'S EXECUTION OF TELEMATIC
PURCHASE PROCEDURES FOR THE PROCUREMENT OF
GOODS AND SERVICES"
DAVIDE COLACCINO
THE
-PROCUREMENT SYSTEM
E
THEITALIAN
ITALIANEE-PROCUREMENT
SYSTEM
¾IMPLEMENTATION
2004/18/EC:
OF
DIRECTIVES
2004/17/EC
-
ITALIAN COMMUNITY LAW (law 18 April 2005, no. 62)
Art. 25
The Italian governement has been entrusted with the power to adopt a legislative decree for the
implementation of the European directives 2004/17/CE and 2004/18/CE
“PUBLIC PROCUREMENT CODE”
IMPLEMENTATION
PROCEDURES
OF
EUROPEAN
E-PROCUREMENT
DAVIDE COLACCINO
THE
-PROCUREMENT SYSTEM
E
THE ITALIAN
ITALIAN EE-PROCUREMENT
SYSTEM
¾PRESIDENT'S DECREE NO. 101 OF 4TH APRIL 2002 CONTAINING "THE
CRITERIA AND METHODS FOR THE PUBLIC ADMINISTRATION'S
EXECUTION OF TELEMATIC PURCHASE PROCEDURES FOR THE
PROCUREMENT OF GOODS AND SERVICES"
E-PROCUREMENT PROCEDURES:
a) ONON-LINE AUCTIONS (GARE TELEMATICHE)
b) MARKET PLACE (MERCATO ELETTRONICO)
DAVIDE COLACCINO
THE
-PROCUREMENT SYSTEM
E
THE ITALIAN
SYSTEM
a) ONON-LINE AUCTIONS

Can be used for contracts for goods or services of any value

Development of Frame contracts or ASP towards other
administrations.

Automatic Technical and economic offer evaluation

Purchase scope:
•Specialized
•High price volatility
•Rapid obsolescencee.
DAVIDE COLACCINO
THE
-PROCUREMENT SYSTEM
E
THE ITALIAN
SYSTEM
b) "MARKET PLACE“
PLACE“ (MERCATO ELETTRONICO)
It is realised through the use of a technological infrastructure developed
on the internet which allows a dynamic interaction between the system's
protagonists.
The (already qualifying) contracting authorities can proceed directly to
negotiation (Direct Purchase) with the qualifying supplier or they can even
request further bids (Request for Quotation) through subsequent
negotiation (for example, when the goods or service present particular
technical characteristics that the goods/service offered by the qualifying
suppliers do not possess).
The chosen suppliers present their catalogues displaying the products on
offer. The purchasing units can purchase directly from the catalogues or
request further bids from the suppliers: the bids are evaluated
automatically by the system which prepares a list of rankings (using the
criteria chosen by the purchasing unit from amongst the options the
system itself proposes).
DAVIDE COLACCINO
ACTION PLAN FOR THE
IMPLEMENTATION OF THE
LEGAL FRAMEWORK FOR
ELECTRONIC PUBLIC
PROCUREMENT
ACTION
- PROCUREMENT
E
ACTION PLAN
PLAN FOR
FOR THE
THE IMPLEMENTATION
IMPLEMENTATION OF
OF EEPROCUREMENT
¾ACTION PLAN (Communication from the european
commission - Brussels,
Brussels, 21.10.2004)
OBJECTIVES:
9Ensure a well functioning Internal Market when public
procurement is conducted electronically
9Achieve greater
governance
efficiency
in
procurement
and
improve
9Work towards an international framework for electronic public
procurement
DAVIDE COLACCINO
E-Procurement Project
(Legislation Framework)
Nevine Gamal
Ministry of State for Administrative Development
Egypt
31
E-Procurement Project
(Legislation Framework)
Eng. Nevine Gamal – Project Manager
Ministry of State for Administrative Development- Egypt
Egyptian Law
• Egypt is utilizing now law 89
issued in 1998 which regulate the
procurement processes of tenders
and auctions.
• This law is subject to change in
the near future to reflect the use of
E-Procurement in Egypt.
E-Procurement Project (Legislation Framework)
2
1
Steps to change the law
Many organizations reviewed the
current law and defined which articles
need to be changed to reflect the use
of E-Procurement.
3
Law changes Suggestions
• Current: Tenders announcements
must be in 2 wide spread
newspapers.
• Change: Tenders announcements
can be published on the internet.
4
2
• Current: Bids must be presented
by the supplier in 2 closed
envelopes till the unsealing session.
• Change: Bids can be presented
electronically and they will be
encrypted till the unsealing session.
5
• Current: Supplier bids are
identified by the supplier stamp.
• Change: Supplier bids are
identified by the supplier esignature.
6
3
Barriers & Solutions
•
Barrier: Low internet usage by
Egyptian suppliers.
•
Solution: Awareness campaign
on using the internet and
especially the E-Procurement
portal.
7
Barriers & Solutions
•
Barrier: Security issues.
•
Solution: Awareness campaign
on the security levels applied on
the E-Procurement portal.
8
4
Spunti di discussione
Vengono di seguito riportati i principali spunti di discussione così come emergenti dagli
interventi dei partecipanti e dai commenti dei moderatori.
Le presentazioni delle esperienze da parte dei rappresentanti dei Paesi arabi e degli
altri invitati verranno riprese ed approfondite il giorno successivo. Al momento, gli
interventi forniscono informazioni sintetiche come risposta alle domande poste, ovvero
informazioni relative al quadro generale normativo degli appalti pubblici nei singoli
paesi, all’introduzione e sulla modifica di leggi e regolamenti statali per lo sviluppo
dell’e-procurement, all’innovazione amministrativa e delle procedure, ai principali
ostacoli da affrontare.
a) Le sfide poste dallo sviluppo dell’e-procurement negli Stati Arabi
Nashe Devin, capo UNDP (United Nations Development Programme) della Società
dell’Informazione per gli Stati Arabi
L’intervento si propone di integrare il quadro generale sinora presentato, forse
sollevando problemi nuovi ma importanti per la relatrice.
L’e-procurement, come iniziativa a sé stante viene considerato inutile; esso deve
essere parte di un quadro più ampio di riforme amministrative nel campo dell’egovernment. Tra le sfide dell’e-procurement è importante porre anche la sfida della
governance intesa come sistema di riferimento complessivo di tutti gli attori coinvolti
(amministrazioni locali e centrali, nazionali ed internazionali, fornitori).
Altro aspetto da considerare sin dall’inizio quando si pensa di implementare un sistema
di e-procurement è, oltre a quello tecnologico, l’aspetto organizzativo/gestionale ed in
particolare il rapporto front office/back office. In questo quadro può essere molto utile la
diffusione dello scambio di informazioni e di esperienze con altre realtà.
Terza sfida, collegata naturalmente con le precedenti, è l’innesco di un reale processo
politico finalizzato all’introduzione di un sistema di e-procurement integrato con i
processi di e-government e di governance, non solo nell’area araba ma anche altrove.
Si sottolinea come nell’area araba, molti paesi stiano negoziando accordi quadro con
altri paesi. Questa è una dimensione importante da introdurre nel dibattito del
seminario. Il Marocco e la Giordania hanno definito un contratto di libero scambio con
gli Stati Uniti ed alcuni Paesi del Mediterraneo hanno firmato accordi di associazione
con i Paesi europei. Chiaramente, tali accordi produrranno effetti sulle azioni e sui
comportamenti a livello nazionale, ma sinora nessun Paese arabo ha tenuto conto di
ciò quando si è cominciato a pensare alle riforme normative ed amministrative da
introdurre.
L’e-procurement senza dubbio stimola il settore privato ad una migliore competitività e
quindi induce il sistema complessivo, pubblico e privato, ad un minor livello di
corruzione. Le nuove metodologie di acquisto presuppongono una maniera di standard
di fare approvvigionamento. Tale maniera può contribuire a superare le metodologie
particolari di acquisto che spesso caratterizzano le singole amministrazioni e che non
sempre hanno dietro valide motivazioni funzionali ed, in tal modo, può facilitare la lotta
alla corruzione. In tal senso, l’e-procurement costituisce una vera opportunità per
33
cercare di superare i vincoli attuali, per avviare procedure standard che contribuiranno
a ridurre il livello di corruzione, ad aumentare il livello di responsabilità sociale ed
aziendale ed a promuovere forme di partenariato pubblico/privato più efficienti.
In rapporto al decentramento, l’e-procurement viene considerato uno strumento
operativo eccellente per renderlo una partita vera e propria da giocare, non soltanto un
obiettivo teorico da perseguire in quanto portatore di un sistema di government
migliore.
b) Algeria
Abdel Razak Henni, Direttore Generale per la modernizzazione - Ministero della
Giustizia
Per quanto riguarda l’e-governement in Algeria non esiste ancora la firma digitale né
alcuna forma reale di e-procurement. Esiste un decreto approvato in commissione che
l’assemblea dovrebbe esaminare a breve.
Il processo generale degli appalti pubblici è il seguente:
L’amministrazione deve pubblicare il bando sulle due riviste presenti nel paese, una in
lingua araba e l’altra in francese. Coloro che utilizzano Internet devono poter
visualizzare quest’avviso di informazione preliminare. Il progetto di offerta, viene
presentato in due buste chiuse in formato cartaceo, una contenente l’offerta tecnica
l’altra l’offerta finanziaria. Prima si valuta l’aspetto tecnico, si formula una classifica,
quindi si considera l’aspetto finanziario. Esiste una commissione ministeriale
competente per le offerte superiori ai 200.000 euro ed una commissione nazionale per
le offerte superiori al milione di euro.
Interventi dei moderatori
Tali interventi sottolineano che la precedente relazione conferma come, nonostante il
livello diversificato di sviluppo dell’e-procurement, i problemi siano spesso comuni. Ad
esempio, difficoltà di diffusione della firma digitale esistono ancora in Italia ed in
Europa e le soluzioni sinora adottate spesso non sono ancora soddisfacenti.
c) Emirati Arabi Uniti
Rehab Lootah, Direttore operativo per i Servizi elettronici, Governo di Dubai
Negli Emirati Arabi Uniti esiste una legge sull’e-commerce e tutte le transazioni
elettroniche si basano su questa legge.
Non è stata ancora introdotta la firma digitale, ma entro la fine del 2006 si dovrebbe
disporre di una piattaforma comune per la gestione delle identità delle aziende private.
Il sistema utilizzato è risultato valido ed ha dato luogo a ritorni sull’investimento; da
evidenziare che tutte le fasi dell’e-commerce sono gestite on line e tale approccio è
stato considerato essenziale per la creazione di un mercato elettronico negli Emirati
Arabi Uniti.
34
d) Stati Uniti
Julie Basile, Ufficio federale per l’e-procurement, Washington
Negli Usa si è deciso di modificare il quadro normativo degli appalti pubblici per
consentire l’introduzione dell’e-procurement.
Nella maggior parte degli Stati federati si è deciso di eliminare il processo cartaceo di
pubblicazione degli avvisi, anche se non completamente, almeno per il momento, in
attesa di eliminare il digital divide, ovvero le difficoltà di accesso in rete ancora presenti
in alcuni aree.
L’introduzione dell’e-procurement ha consentito di semplificare e velocizzare
notevolmente le procedure (ora molti enti appaltanti possono agire in tempo reale) ed
ha aumentato il livello di trasparenza dell’azione amministrativa.
Molto diffuso è l’utilizzo delle comunità di utenti; il loro ascolto permette di migliorare le
politiche pubbliche. Gli emendamenti delle leggi, i cambiamenti sono sempre possibili,
ma è importante che l’amministrazione si renda sempre più accessibile e che faciliti
l’interscambio e la comunicazione per poter rispondere ai desiderata degli utenti.
La competitività e la qualità delle offerte costituiscono le condizioni di base per il loro
inserimento nel mercato elettronico. I beni o servizi offerti all’amministrazione devono
rispondere a tali requisiti e soddisfare una domanda reale per poter essere presi in
considerazione.
L’approccio pragmatico alla risoluzione dei problemi tipico della cultura nordamericana
si rinviene nella disponibilità dichiarata all’ascolto ed allo scambio di informazioni,
conoscenze ed esperienze; approccio che si ritiene possa senza dubbio contribuire alla
risoluzione degli ostacoli principali che si frappongono alla diffusione dell’eprocurement negli Usa. Tra questi, si rileva probabilmente la bassa capacità di
definizione e razionalizzazione delle diverse procedure di acquisto, soprattutto di quelle
che si prestano a notevoli e più rapidi cambiamenti.
e) Tunisia
Khaled Elarbi, Direttore Generale dell’Osservatorio Nazionale degli Appalti Pubblici
L’Osservatorio Nazionale degli Appalti Pubblici è l’organo incaricato di realizzare un
programma di e-procurement nell’amministrazione tunisina.
Anche in questo paese il quadro normativo generale relativo all’e-public procurement
sta per essere modificato; al momento non sono ancora possibili contratti on line. Al
contrario, per il settore privato, il quadro giuridico generale è già stato modificato dalla
legge sull’e-commerce. Nel 2002, nell’ambito della modifica del Codice degli appalti
pubblici, si è messa in agenda la questione dell’e-procurement. Per ora alle
amministrazioni è consentito pubblicare anche sui siti Internet gli avvisi di gara e le
informazioni relative agli appalti in corso. Esiste un sito web ufficiale degli appalti
pubblici.
E’ in corso una stretta collaborazione con la Banca Mondiale e con la Fondazione
Gateway per la realizzazione del Piano d’azione tunisino per l’e-procurement, la cui
presentazione è rimandata al giorno successivo.
35
f) Bahrein
Elham Mohammed Saleh, Direttore delle Risorse Tecniche, Progetto Carta d’Identità
elettronica, Organizzazione Centrale di Informatica
In Bahrein, è stato avviato da parte della struttura di cui la relatrice fa parte un progetto
di e-government.
Per quanto concerne il contesto generale in cui ci si muove, esso risulta abbastanza
avanzato. Sono state modificate le procedure e gli strumenti amministrativi. Esiste una
legge sulle transazioni elettroniche che prevede l’utilizzo della firma digitale. Gli
investimenti strutturali sono già stati realizzati. Se si è quindi pronti dal punto di vista
tecnologico e normativo, a breve si dovrebbe disporre anche di un portale per i servizi
on line. Tale ritardo temporaneo è connesso al fatto che vi sono tre attori amministrativi
responsabili insieme dell’intero processo, compreso il Ministero per l’Informatica, e ciò
allunga i tempi delle procedure burocratiche. Tuttavia, si sta lavorando intensamente
anche a questo aspetto e presto tutte le procedure saranno disponibili on line.
Intervento del moderatore
L’aspetto del coordinamento tra i vari soggetti istituzionali coinvolti nella progettazione
e realizzazione di un sistema di e-procurement è molto importante. Il problema si è
posto anche in Italia; qui sono state trovate delle sinergie e grazie a queste si sta
procedendo. In tal senso informazioni utili potranno forse venire dai colleghi italiani
della Consip e del Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie.
g) Giordania
Hussein Hiyassat, Project Manager dell’iniziativa “E-Gov per lo sviluppo” promossa dal
Ministero delle Finanze e dall’UNDP
Il progetto giordano “E-Gov per lo sviluppo” è stato appena avviato.
Per quanto concerne l’assetto normativo, nel 2002 la Giordania ha emanato una prima
legge sulle transazioni elettroniche; si tratta di una legge generica, che non riguarda
specifici settori. Occorre rivedere il quadro normativo, soprattutto in relazione al livello
ministeriale e delle forniture. Probabilmente, un ulteriore progetto di revisione
normativa verrà realizzato entro due anni. In proposito si ritiene sia importante che
l’approccio governativo al processo di riforma sia relativo a tutte le forme di transazioni
elettroniche (approvvigionamenti, appalti).
h) L’esperienza della Banca Mondiale
Rachele Gianfranchi, Banca Mondiale
Riallacciandosi alle problematiche appena evidenziate dal rappresentante giordano,
l’esponente della Banca Mondiale offre un esempio pratico dei modi e dei criteri con cui
la Banca guarda all’attuazione dell’e-procurement nei vari paesi.
L’introduzione dell’e-procurement nei singoli paesi è oggetto di analisi e valutazione
prima ancora di giungere alla fase di realizzazione. Si procede con una review per
paese non è legata ad aspetti particolari, quali la normativa specifica o la firma
elettronica, ma che considera tutta una serie di aspetti relativi all’innovazione
implementata, ovvero:
36
-
Il piano dell’approvvigionamento
-
L’ambito coperto dalle pratiche di e-procurement
-
L’approvvigionamento di settori specifici particolarmente importanti (Difesa,
Sicurezza, Sanità)
-
L’individuazione dei criteri che rendono un’azienda idonea come candidata ad
entrare nel mercato elettronico
-
Le procedure interne di e-procurement, ovvero le regole per gli inviti alle gare,
per i livelli di sicurezza sui rilanci nell’ambito delle gare on line, per i pagamenti,
per le specifiche tecniche dei beni/servizi da acquisire, per la presentazione,
apertura e valutazione delle offerte, per l’aggiudicazione degli appalti, per la
contabilità
-
L’integrazione dei sistemi di e-procurement nazionali con la normativa generale
e sopranazionale
-
I meccanismi attuativi.
Questo è un primo passo per valutare come il processo complessivo di innovazione
viene realizzato nei singoli paesi. Poi si procede alla vera e propria valutazione; ad
esempio si analizza se le procedure, le leggi ed i regolamenti introdotti e/o modificati
sono stati semplificati, informatizzati, etc.
La Banca Mondiale ha partecipato a molti progetti di e-procurement nella regione
araba, quando la burocrazia era molto più leggera di quella attuale. Ciò è importante
per la realizzazione di progetti in questo settore; è essenziale semplificare i processi,
non aggiungere elementi di complessità e di problematicità nel passaggio da un
sistema all’altro. Tutto questo è legato al business process reengineering (bpr). Molti
progetti relativi all’area araba sono caratterizzati da una parte tecnologica molto snella
e da una parte di reingegnerizzazione non esattamente strategica ed efficace. Ciò
denota problemi a livello di coordinamento dei soggetti coinvolti che incidono
sull’efficacia dei processi stessi. Spesso, nella regione è il Ministero delle Finanze
l’attore principale che, però, adotta spesso un approccio eccessivamente contabile
piuttosto che di definizione di strategie utili e di programmazione e controllo.
Per quanto riguarda i diversi progetti che contemplano l’e-procurement,
l’informatizzazione dei dati e degli avvisi è presente in tutti i paesi. Molti pubblicano i
bandi di gara sui siti, altri si sono spinti oltre.
Notevoli problemi riguardano i tempi dei pagamenti alle imprese da parte delle
amministrazioni pubbliche e la relativa questione della corruzione. Spesso questi tempi
si sono rivelati talmente lunghi da causare fallimenti.
Intervento di Christian Vergez
Responsabile operativo della Divisione Innovazione ed Integrità, Ocse
L’utilizzo delle nuove tecnologie è essenziale per migliorare i processi degli appalti
pubblici, ma è anche importante che in tutti i Paesi Ocse ed Arabi si agisca
sull’efficacia, sull’efficienza e sui benefici derivanti dalle procedure di acquisto
considerate nel loro complesso, sotto l’aspetto della trasparenza in particolare e non
solo negli aspetti tecnologici. In alcuni paesi si cerca di ridurre il livello di corruzione.
Sia nell’ambito dell’e-procurement, sia nel quadro delle procedure tradizionali bisogna
far riferimento alle tre fasi degli appalti pubblici:
37
-
La definizione dei fabbisogni e dell’appalto (ed in tal caso le procedure
informatiche e telematiche possono introdurre elementi di trasparenza e di
ulteriore conoscenza della loro natura)
-
L’aggiudicazione dell’appalto
-
L’esecuzione dell’appalto con i problemi connessi alla fase del pagamento ed
all’eventuale ridefinizione dell’importo, dei costi.
Anche con riferimento a queste due ultime e sensibili fasi, le nuove tecnologie
introducono trasparenza perché rendono possibile seguire tutto l’iter e consentono
anche all’amministrazione di fornire informazioni utili per le imprese concorrenti.
Le tecnologie da sole non possono risolvere i problemi, ma possono contribuire a
massimizzare gli obiettivi definiti a livello politico in termini di efficacia economica,
efficienza, trasparenza e semplificazione.
Compito della cornice normativa è di contribuire a questo processo stabilendo le
valenze proprie dei modelli di acquisto tradizionali e dei modelli telematici, al fine di
massimizzare i benefici derivanti da ognuno.
Intervento dei moderatori (Schioppa, Alter) e del rappresentante del Bahrein
Quanto detto ribadisce la rilevanza del momento politico nella definizione delle linee
strategiche da seguire e nella considerazione delle esigenze economiche e sociali. In
questo senso, potrebbe essere interessante avere dai partecipanti indicazioni circa
l’effettiva capacità delle nuove normative di rispondere alle esigenze sociali ed
economiche.
Un modello interessante per tutti in tal senso, anche per l’Italia, è forse quello del
Bahrein. In tale paese esistono soprattutto leggi generali sulle quali, naturalmente, non
si può continuamente intervenire modificandole. Al contrario, si possono modificare i
regolamenti di attuazione. Le procedure amministrative, invece, vengono sempre
valutate in itinere. Esistono diversi comitati in differenti settori, cui partecipano alti
funzionari, che svolgono bene il proprio ruolo riunendosi per valutare quanto è stato
fatto e per emettere raccomandazioni per le fasi successive.
Intervento di un rappresentante della delegazione del Ministero delle Finanze
degli Emirati Arabi Uniti e conclusione del moderatore
L’intervento, conclusivo del dibattito relativo alla prima sessione del seminario,
ribadisce l’esigenza di fare in modo che la riforma amministrativa connessa all’eprocurement assuma un approccio integrato. E’ necessario far dialogare i vari soggetti
coinvolti nel processo di acquisto (chi segue l’aspetto economico/finanziario, chi segue
l’acquisto, chi controlla il processo di pagamento del fornitore); è necessario riformare
in modo integrato l’intero processo se si vuole che da esso si generino reali benefici
per gli acquirenti e per i fornitori.
Negli Emirati è in corso con successo un processo complessivo di riforma molto
integrato che prevede la riforma del bilancio, la riforma della legge federale sull’ecommerce con l’introduzione specifica dell’e-public procurement e la modifica del
sistema dei pagamenti. Ed è appunto da tale approccio che derivano i maggiori
benefici per tutto il processo di e-procurement. Esso serve anche per evitare che gli
aspetti connessi ai risparmi conseguibili finiscano per avere un peso eccessivo rispetto
ad altri.
38
Un aspetto per interessante della riforma realizzata negli Emirati è che, in seguito
all’adozione di tale strategia, l’intero processo è stato decentrato ed ora si riesce
persino a gestire procedure di pagamento eccellenti.
Se inizialmente, intorno al 1994, si pensava a riforme parziali, dal 2002 l’approccio
integrale alla riforma è un patrimonio acquisito da portare avanti nella realtà proprio
perché è ormai chiaro che le innovazioni connesse all’e-procurement vanno valutate ed
introdotte in un quadro più ampio.
39
3
A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT –
ORGANISATIONAL STRUCTURES AND
ACCOUNTABILITY
40
The Rationalization Program of Public Spending
Giuseppe Fiore, Francesco Licci
Consip SpA
41
L’esperienza della Consip
Giuseppe Fiore, Direttore Generale Consip - Italia
L’intervento è diviso in due parti. Nella prima si fornisce una breve overview del
complesso e multifunzionale programma di razionalizzazione della spesa pubblica;
nella seconda parte, esposta dal dottor Licci, si entra nel dettaglio degli aspetti
organizzativi, gestionali e delle problematiche connesse alla realizzazione del
programma.
Da un osservatorio come quello della Consip14, un’azienda esterna al sistema della PA,
ma nel contempo in qualche modo interna ad alcuni dei principali centri di potere –
agisce su input del Ministero dell’Economia e delle Finanze -, l’analisi che si può fare è
la seguente.
Negli ultimi tre o quattro anni il ciclo economico non è stato molto positivo; per quanto
concerne le risorse assegnate dal Governo, esse sono state sufficienti, ma ne
sarebbero servite ancora di più. Lo sviluppo delle tecnologie ha determinato una
pressione crescente sul Governo e sulle PA in genere, anche locali, da parte dei
cittadini e delle imprese in termini di migliori livelli di servizio, di semplificazione, di
tempi di risposta più rapidi. A ciò si è aggiunto un processo di devolution, ovvero di
assegnazione di maggiori poteri e responsabilità dal Governo centrale alle
amministrazioni locali. Si è registrata una crescente attenzione alla spesa
previdenziale, sanitaria ed agli acquisti per consumi intermedi (ovvero relativa a beni e
servizi necessari alle PA per esercitare la propria funzione).
In ognuno di questi campi il Governo ha realizzato alcuni interventi in un contesto che
si va ora gradualmente componendo. Si pensi al progetto della carta sanitaria
nazionale. Nella Regione Lombardia, punta di diamante di quest’esperienza, è ormai
quasi a regime una carta dei servizi con la quale il cittadino può prenotare da qualsiasi
sportello le analisi richieste. In molte Regioni sono operativi i “chioschi del cittadino” da
cui richiedere ed ottenere on line certificati o rispondere ad obblighi di carattere
normativo. Tali risultati sono stati ottenuti con investimenti notevoli e con il
coordinamento anche del DIT con riferimento agli aspetti strutturali, soprattutto in
rapporto alla diffusione della banda larga, necessaria per collegare al meglio cittadini
ed imprese con il sistema della PA.
La riduzione delle risorse disponibili ha fatto aumentare l’importanza del programma di
razionalizzazione della spesa per beni e servizi della PA, dall’anno 2000. Esso
coinvolge tutte le tipologie di amministrazioni (aziende sanitarie, università, enti di
ricerca, Enti locali ed amministrazioni statali) ed ovviamente non può non tener conto
anche dei fornitori (quindi, associazioni di categoria, Confindustria, Confcommercio,
organismi rappresentativi delle piccole e medie imprese). In Italia, il sistema delle
piccole e medie imprese produce l’80% del PIL; un piano di razionalizzazione degli
acquisti pubblici che non tenga conto di queste realtà sarebbe destinato a fallire.
A dimostrazione della complessità di questo tipo di politica, basta pensare che il
legislatore è intervenuto tre volte in quattro anni per modificare regole, metodologie,
14
La Consip è una società indipendente (SPA) di proprietà esclusiva del Ministero dell’Economia e delle
Finanze (MEF). Fu costituita nel 1998 per rispondere ad una sollecitazione della CEE finalizzata a
migliorare l’accessibilità del MEF alle commesse pubbliche in campo informatico. Si trattava di
un’esperienza innovativa e flessibile anche per quanto concerneva l’organizzazione aziendale e l’utilizzo
del personale. E’ interno soltanto il personale che si occupa di sviluppo e di controllo dei progetti (circa
300 unità nel settore informatico), mentre si ricorre a risorse esterne per le fasi esecutive (circa 700 – 800
unità). La divisione che si occupa del Programma di razionalizzazione della spesa risale al 2001 ed è
costituita da circa 160 persone.
42
ambiti di obbligatorietà. Un ulteriore passaggio è stato fatto nella legge finanziaria del
2005 (relativa al 2006) in cui attraverso alcuni commi si indirizza il comportamento
della Consip in rapporto alle amministrazioni locali e si definisce l’ambito di
obbligatorietà del ricorso agli acquisti attraverso Consip in base all’andamento dei conti
pubblici.
Ad oggi i risultati ottenuti sono notevoli, ma molto resta ancora da fare.
Francesco Licci, Capo dell’Unità Progetti Speciali e dell’Ufficio Studi – Consip
Riprendendo le fila del discorso, si è detto che Consip è una SPA direttamente
posseduta dallo Stato, nello specifico dal MEF. Opera secondo due ambiti di
intervento: uno riguarda l’ICT, quindi sostanzialmente fornisce servizi, iniziative,
progettualità di natura informatica al MEF, l’altro concerne la razionalizzazione della
spesa.
I dipendenti sono circa 500, di cui 150/160 a valere sulla Direzione Acquisti in rete della
PA che è l’unità completamente dedicata al programma di razionalizzazione della
spesa. L’idea del programma consiste nell’individuare un centro di competenza in cui
domanda ed offerta si possano incontrare.
Gli obiettivi principali sono due. Il primo riguarda il mercato della PA; consiste nel
razionalizzare la domanda proveniente dal settore pubblico e nel fornire servizi a valore
aggiunto raggiungendo un adeguato trade off tra costi sostenuti e qualità dei
beni/servizi acquistati. Il secondo obiettivo riguarda il mercato della fornitura e consiste
nel rendere disponibili strumenti innovativi di e-procurement e rendere accessibile il
nuovo canale della domanda proveniente dalla PA.
Le strategie di intervento sono finalizzate a garantire un alto livello qualitativo degli
standard di acquisto della PA. E lo si può fare attraverso un costante focus sulle
caratteristiche del mercato della fornitura, attraverso l’offerta di un’ampia gamma di
beni e servizi ed attraverso un costante assessment dei livelli qualitativi offerti.
Il programma punta a fare efficienza su due livelli:
1. Mediante la riduzione dei costi diretti cui pervenire attraverso forme di
aggregazione della domanda, maggiore competizione tra i fornitori e maggiore
standardizzazione dei prodotti.
2. Mediante la riduzione dei costi indiretti, attraverso l’utilizzo di strumenti di eprocurement, semplificazione delle procedure ed un forte accentramento del
processo di valutazione dei fabbisogni.
Nel breve/medio termine il programma rende disponibili tre principali linee operative.
La prima prevede l’utilizzo degli accordi quadro ovvero del sistema delle convenzioni
nazionali, la seconda risponde all’obiettivo di supportare bisogni specifici delle PA, la
terza prevede lo sviluppo del mercato elettronico della PA, un vero e proprio
marketplace. I primi due strumenti sono utilizzati per gli acquisti sopra e sotto soglia
comunitaria, il terzo al momento per i soli acquisti di importo finanziario inferiore alla
soglia comunitaria. Il tutto gira su una piattaforma Oracle di e-procurement che rende
disponibile per ognuno degli strumenti un “ufficio”. Nel caso dei contratti quadro, vi
sono i negozi elettronici, le gare on line, che presuppongono la possibilità di emettere,
in rete appunto, un ordine presso un fornitore.
Nel caso del supporto alle PA, fra i tanti progetti possibili, si rende disponibile la
piattaforma in modalità service provider per tutte le amministrazioni che vogliano fare
43
acquisti in autonomia attraverso una gara telematica o asta on line o attraverso un
virtual marketplace.
Alcuni focus
Le convenzioni.
Il sistema delle convenzioni si basa su un rapporto trilaterale tra Consip, pubbliche
amministrazioni e fornitori. Consip stipula un accordo quadro per un bene qualsiasi,
dopo aver sondato il mercato della domanda e della fornitura. L’accordo è reso
accessibile su Internet e sulla sua base amministrazioni possono effettuare acquisti in
modalità telematica a condizioni qualitative e di prezzo predefinite. Tutti quelli che,
stante l’attuale normativa, vogliono uscire da tale sistema, possono farlo a condizione
di rispettare i parametri di prezzo e di qualità definiti da Consip.
Un suggerimento per i paesi dell’area araba che stanno pensando di avviare progetti i
quali, seppure in maniera diversificata comportano un processo di centralizzazione
degli acquisti, fornito dal DG di Consip in base all’esperienza italiana consiste nel non
ricorrere ad un sistema di obbligatorietà a tutti i costi per le amministrazioni rispetto
all’utilizzo dello strumento. Si tratta di un sistema particolarmente complesso da gestire
e da far rispettare in quanto, anche ammesso che tutti gli organi di controllo cooperino
al meglio alla sua gestione, le pressioni che possono pervenire sia dai fornitori sia dalle
stesse PA che si vedono private di un loro potere sarebbero tali da rendere ingestibile il
programma. Invece, è importante stabilire sin dall’inizio un rapporto con il mondo delle
imprese ed è preferibile orientarsi verso meccanismi che consentano la flessibilità
decisionale dell’operatore pubblico e che subordino i controlli ai soli casi in cui le PA
non rispettino i parametri di riferimento.
Il sistema delle convenzioni consente un risparmio dei costi indiretti, ovvero di risorse e
di tempo disponibili da impiegare su attività a maggior valore aggiunto, in quanto le
attività gestite da Consip intervengono su ben quattro delle fasi di un ciclo di acquisto.
Le PA effettuano l’analisi del fabbisogno, quindi utilizzano il contratto predefinito
nell’ambito del programma ed una selezione dei fornitori preindividuati; inoltre, la
gestione degli eventuali contenziosi conseguenti all’aggiudicazione del contratto è
completamente a carico Consip, così come la stipula delle appendici contrattuali.
Il trend della spesa affrontata ha visto diversi momenti. Il programma è partito in un
regime di progressiva obbligatorietà, il che ha comportato una crescita della spesa sino
ad un picco di 15 miliardi di euro; successivamente, si è verificata una stasi, una forte
riduzione ed un’attuale inversione di tendenza.
A fronte della spesa, data dal totale delle categorie merceologiche per cui sono state
rese disponibili convenzioni, si ha un risparmio potenziale della spesa pubblica che ha
subito lo stesso trend, prima in crescita, poi in riduzione nel 2004 ed a risalire a 2,3
miliardi di euro nel 2005.
Il valore effettivo del transato, ovvero degli ordini transitati attraverso il sistema di eprocurement, pari a circa 1 miliardo di euro.
I progetti a supporto delle specifiche esigenze delle PA.
Consip gestisce un budget annuale da destinare a richieste provenienti dalle PA,
previa valutazione delle stesse. Le tipologie di intervento sono le più disparate; si può
trattare di supporto per la gestione di un acquisto in autonomia, ovvero di assistenza
per la costituzione di una convenzione gestita direttamente; può trattarsi di supporto
44
tecnico per l’utilizzo della piattaforma Consip, di assistenza legale, di servizi di advisor
e counsulting su vari temi (es.: il reengeenering dei processi). Nel 2005 si stanno
affermando nuove tipologie di prodotti/servizi, tra cui l’interoperabilità con le piattaforme
di e-procurement esistenti a livello periferico o regionale (V. le esperienze in atto nelle
Regioni Lombardia, Emilia Romagna). Tutto ciò va in direzione dello sviluppo di una
linea collaborativa che si affianca alla tendenza alla centralizzazione cui accennava in
precedenza il Direttore Generale.
Il marketplace della PA
Si tratta di un mercato virtuale in cui le PA possono scegliere beni e servizi selezionati
offerti da fornitori selezionati, al momento per acquisti sotto la soglia comunitaria. I
criteri in questo caso non sono molto restrittivi in quanto l’obiettivo principale non è
risparmiare ma rendere disponibili un’ampia gamma di beni e servizi, coinvolgendo
un’ampia platea di fornitori, in particolare le piccole e le medie imprese, e soprattutto
per rendere disponibili quei beni o servizi caratterizzati da un numero elevato di
tipologie, varianti o articoli che, per questa loro natura, non sono adatti ad essere
inseriti nelle convenzioni. Le modalità di acquisto sul marketplace per le PA sono due,
l’acquisto diretto a catalogo oppure chiedendo una richiesta di offerta ai fornitori
presenti.
Il numero di articoli presenti ha fatto registrare un incremento tra il 2005 e l’anno
precedente del 68%. Il valore degli ordini transitati è passato da 8 a 29 milioni di euro,
quindi, è più che triplicato; il numero delle PA è aumentato da 3.000 a 9.600. Infine, è
importante sottolineare che dei 600 fornitori registrati, l’80% è costituito da piccole e
medie imprese.
Per concludere, alla prima concezione estremamente centralistica del programma concezione che permane essenzialmente nel sistema delle convenzioni nazionali
finalizzate ad ottenere un maggior risparmio possibile -, si sta ora affiancando una
tendenza al riequilibrio, al decentramento. Tale obiettivo viene perseguito
essenzialmente con il marketplace, i cui obiettivi sono trasparenza, risparmi di
processo e coinvolgimento dei fornitori locali, soprattutto medi e piccoli.
Il tutto avviene attraverso l’utilizzo continuo di metodologie di intervento, quali lo
sviluppo di tavoli di lavoro per categoria merceologica con le amministrazioni, con le
organizzazioni confederali, una continua attività di comunicazione, una forte
collaborazione con le Authority (AGCM, Cnipa) che validano il rispetto degli equilibri
concorrenziali, specifici progetti, una forte collaborazione con le agenzie di eprocurement locali che sempre più spingono verso la decentralizzazione.
45
Consip Ltd
The razionalization Program of public spending
Giuseppe Fiore
Francesco Licci
General Manager
Head of Research Special Project Unit
Naples, 30th January 2006
1
The Italian organisational
framework for eprocurement
2
30
1
Scenario
The Economic Italian System, with specific reference to the public sector, is
currently subjeceted to different pressures and solicitations…
Solicitations
Public Spending in goods and services
Million/€
Increasing expectations and
needs
(economic system, citizen,
enterprises, …)
Financial Pressure
(Healt and social
expenditure, …)
PUBLIC
SECTOR
85.726
93.637
96.495
100.887
103.057
2001
2002
2003
2004
Dynamic
organization
(devolution,
efficiency, human
resources)
New Technology
(e-Society, e-Gov, …)
2000
MEF, Report on needs for the year 2005
In this articulated scenario, Consip’s activities focus on the above mentioned factors, with the
contributions of each stakeholders involved
3
Consip Ltd. – task and structure
Consip is a limited company totally and directly owned by the Ministry of
the Economy and Finance (MEF), which operates only to serve the Public
Administration along two main streams…
Mission
Organization
Consip is a limited company totally and directly
owned by the Ministry of the Economy and Finance
(MEF), which operates only to serve Public
Administration along two main streams: ICT
(Information Technology Divisions) and PA On line
Purchasing Division (DARPA).
Ministry of Economy and Finance
Board of Directors & CEO
Communication
Finance
Legal
Real Estate
Management
HR and
Organitazion
Main Tasks
The ICT Area supports and assists the technological
innovation process of MEF, reflecting direct (i.e.
shared IT system) and indirect benefits (i.e. pioneer’s
role) towards all Public Administrations
The Program of rationalization of the public
spending in goods and services contributes to
diffusing purchasing culture based on the new
technologies inside the Administrations and the
Suppliers (with particular reference to the Small and
Medium Enterprises).
General Manager
Research and
Special Projects
ICT 1
Operations
ICT 2
ICT Area
Starting in 1998
DARPA
Program of
razionalitazion of public
spending
Starting in 2000
4
30
2
Consip Ltd. – Action Line for the year 2006
Rationalitazion
Rationalitazion of
of the
the public
public spending
spending
Innovation
Innovation engine
engine
Supply
Supply Market
Market focus
focus &
& Decentralization
Decentralization
5
The rationalization
Program of public spending
in goods and services
6
30
3
Intro
Consip is a limited company totally and directly owned by the Ministry of
Economy and Finance (MEF) which operates only to serve Public
Administrations
Consip operates along two main streams:
−
−
ICT (Information Technology Division)
PA On line Purchasing Division (DARPA)
Consip has ~500 permanent employees:
-
300 in the Information Technology Division
160 in the PA On line Purchasing Division
40 staff
DARPA (Direzione Acquisti in Rete della PA - PA On-line Purchasing Division)
is Consip’s division in charge of implementing the Program for the
Rationalization of Public Spending related to goods and services
7
8
30
4
Strategies
The Program strategies are focused, instead, along two main levels…
Strategies
Focus on “state-of-the-art” in supply market
Wide range of goods and services
Constant assessment of service levels
Guarantee quality
standards in PA
purchases…
direct costs, through
¾ Demand aggregation (economies of scale)
¾ Competition amongst suppliers
¾ Product standardization
…while reducing
indirect costs, through:
¾ e-procurement
¾ Procedure simplification
¾ Centralized evaluation of needs
Effects
Transparency and timely tracking in PA expenditure
Market dynamics enhancement
9
Action lines
The development of the Program in the short/medium term is based, therefore,
on three main action lines …
2.
1.
3.
FRAME
FRAME CONTRACTS
CONTRACTS
SUPPORT
SUPPORT TO
TO PA
PA SPECIFIC
SPECIFIC
NEEDS
NEEDS
MARKETPLACE
MARKETPLACE
Electronic
Electronic Shops
Shops
On
On line
line Auctions
Auctions
ee-Marketplace
-Marketplace
Purchases within frame
contract
Direct Purchase
Many-to-one approach
Purchase scope:
♣ Large volumes
♣ Standardized
♣ Low price volatility
♣ Slow obsolescence
♣ Demand aggregation
Development of Frame
contracts or ASP towards
other administrations
Automatic Technical and
economic offer evaluation
Purchase scope:
♣ Specialized
♣ High price volatility
♣ Rapid obsolescence
Above and Below EU Threshold
10
30
Purchases below the Eu
threshold
Direct Purchase or RFQ
Many-to-Many approach
Supplier defined e-Catalog
Purchase Scope:
♣ Low cost
♣ Highly fragmented
Below EU Threshold
E-PROCUREMENT PLATFORM
5
Frame Contracts – The model
The business model is based on trilateral agreement…
1.
Business Model
Main strenghts
Transparency
Auditing
Purchasing cycle semplification,
eProc Model
Consip
Monitoring
Tools
cutting tender time and costs
Fornitori
Fornitori
Suppliers
Contracts Reporting
PP.AA. needs grouping
…
• Needs Feedback
e-Proc
Model
Fornitori
Fornitori
PP.AA.
On-line/fax order
Delivery
Payments
11
Frame Contracts – Process semplification
From the traditional process for goods and services procurement…
1.
Consip activities
Needs
analysis
Contract
and
tender
document
ation
Supplier
selection
Possible
litigation
with
suppliers
Contract
signing
Goods/
Services
delivery
Payment
Fax / on-line
Order
...achieving reductions of transaction cost for both P.A. and suppliers…
12
30
6
Frame Contracts – Results
Frame Contracts - Main Results (mln/€)
1.
Forecast
15.036
13.668
8.473
5.651
3.196
4.280
2.308
1.390
2001 2002
2003
2004
2005
COVERED EXPENDITURE
2001 2002 2003
2.306
1.044
948
2004
1.959
932
~900
2004
2005
294
2005
POTENTIAL SAVING
2001
2002
2003
PROCESSED ORDERS
13
Support on PA specific needs – Content
Support on PA specific needs - Content
2.
Tipologie
Sourcing
supporting
On Line
Auction
(ASP mode)
Contenuti
Support on specific tender predisposition
Technical or legal assistance to develop initiatives in
application service provider mode
Legal
supporting
Legal assistance (i.e. tender, business planning, other
sopecific initiatives )
Consulting
Business process re-engineering on the procurement
theme
System
Dialogue
System
Integrration
Pilot action to develop common initiatives between Consip
and other local marketplace with particular focusing on
specific spending
Pilot action to develop a system integration between
MEF/Consip procurement platform and PA system
14
30
7
Marketplace – Main Features
Marketplace - Main Results
The Marketplace is a virtual market in which
PA can select goods & services offered by
several suppliers, for purchases below the EU
threshold
3.
The marketplace is open to qualified
suppliers (and goods) according to selection
criteria which are not particularly restrictive
The entire process is digital using digital
signature in order to legally guarantee the
transactions
Public users may buy in 2 different ways:
DIRECT PURCHASE - making a direct
purchase selecting goods and services from
the catalogue
REQUEST FOR QUOTATION - negotiating
the product quality and service levels with
qualified suppliers (Request for Quotation),
handling on-line the entire purchasing process
and digitally signing the order
15
Marketplace - Results
Marketplace - Main Results
3.
Results
Items
190.484
+68% vs 2004
Orders & Items (N°)
113.207
8.000.000
3.117
Year 2003
16
30
Year 2004
Orders Value (€)
+274% vs 2004
Orders Value
29.900.000
Orders Number
9.677
+210% vs 2004
Year 2005
597 registered suppliers (81% SME) + ~1.100 Registered “active” Point
8
Centralitazion vs Decentralization (1/2)
The Program’s action – through the 2 main tools – is aimed to obtain the
best equilibrium in the market (PP.AA. & Suppliers)
Rationalization Program of public spending
Centralization
FRAME CONTRACTS
(Characteristics)
4 Money savings through economy
of scale (national aggregation)
Decentralization
Equilibrium
4 Simplification of the entire
supplier selection process,
cutting tender time and costs
4 Transparency among participating
suppliers
MARKETPLACE
(Characteristics)
4 Wide availability of products and
services
4 Local suppliers involvement
4 Purchases logging and subsequent
expenditure monitoring
4 …
4 …
17
Centralitazion vs Decentralization (2/2)
In addition to the Program’s available tools, we are engaged in a lot of
collaboration tasks, in order to obtain a wide involvement of the
decentralized public entities (i.e. Region)
Collaboration task
Content
• Obtain the sollicitations (both of the market of the
Sourcing roundtable
Training
supply and of the PP.AA.) also in phase of
preparation of the initiatives, facilitating the
encounter between offer and demand
• Know the advantages of the Public Administrations’
Marketplace like instrument of access to the public
demand
Target
• PP.AA.
• Suppliers
• Suppliers
Communication
• Be always informed on the Program initiatives
• PP.AA.
“Sportelli Imprese”
project
Assist the enterprises in using of the Public
Suppliers
Regional Procurement
Agency
Administrations’ Marketplace
Develop continuative “collaboration table” with the
local procurement agency, in order to obtain an
efficient global procurement system
PP.AA.
18
30
9
Alcuni interventi sulle relazioni dei rappresentanti Consip
a) Due domande di Rolf Alter
Per chi si occupa di governance è importante individuare i motivi, i benefici attesi dal
Governo italiano per cui ha costituito un’agenzia indipendente, anzi una società
indipendente che lavora per il Ministero, dotandola di notevoli risorse, esterna alla sua
organizzazione con il compito di gestire un programma di razionalizzazione della spesa
pubblica.
Le strategie d’azione di Consip presuppongono una linea politica che fa parte
dell’organizzazione o una politica governativa?
Le risposte
Da tempo vigono in Italia regole stringenti che limitano l’accesso delle risorse umane
nella PA. La struttura Consip ha reso possibile l’inserimento in essa dei migliori skills
presenti sul mercato, rendendo così possibile una flessibilità contrattuale ancora in
parte estranea alle regole di ingaggio della PA.
Inoltre, vi è sempre un sottile bilanciamento di poteri non soltanto degli organi
amministrativi del MEF nei confronti di Consip, ma anche dell’organo politico su Consip
ed, in particolare, sulla sezione che si occupa del piano di razionalizzazione della
spesa. La realizzazione di tale piano necessita di un orientamento politico univoco.
Nella sessione precedente si è discusso della leadership della politica; il programma di
cui sopra presuppone una leadership importante, chiara e ben definita che ne
stabilisca i contorni ed il perimetro di applicazione.
Il programma, nella parte di finanza pubblica, funziona soltanto se tutti gli organi dello
Stato coinvolti svolgono il loro ruolo istituzionale in modo coordinato; quindi, la Corte
dei Conti, gli organi di controllo locali, la Ragioneria Generale dello Stato devono
operare in un’unica direzione, quella del controllo delle regole stabilite dal legislatore.
Se ciò non avviene, funziona soltanto la parte del programma riguardante l’innovazione
e la trasparenza.
b) L’intervento di Nashe Devin
Molti paesi hanno fatto ricorso alle agenzie indipendenti per gestire funzioni o servizi
pubblici (ad es.: la Francia) e molte sono le questioni che si pongono. Sarebbe utile
sapere come le principali questioni sono state affrontate in Italia dalla Consip per l’eprocurement.
Prima questione. Il reporting. Quest’agenzia si deve interfacciare con il MEF o con altri
soggetti istituzionali in considerazione della trasversalità dell’e-procurement? Potrebbe
esserci un conflitto di mandato tra le diverse istituzioni coinvolte.
47
Seconda questione. I finanziamenti. La sostenibilità dei costi viene da un servizio a
valore aggiunto per le amministrazioni utenti? C’è un canone da far pagare?
Le risposte
In Italia la responsabilità politica del programma è del Ministro dell’Economia e delle
Finanze. Al viceministro delegato è affidata la supervisione continua del programma.
Egli è un costante interlocutore del Direttore Generale di Consip.
Burocraticamente, altri interlocutori di altre amministrazioni dello Stato interessate sono
il Ragioniere Capo dello Stato ed un Capo Dipartimento.
Per quanto riguarda il founding, il Governo ha stabilito che a pagare Consip sia
direttamente il MEF, dietro presentazione e discussione annuale del budget, in seguito
alla contrattazione sulle attività da svolgere, sui cambiamenti organizzativi e strutturali
da apportare. Vengono sottoscritti contratti triennali di prestazione di lavoro, uno per il
programma di razionalizzazione della spesa ed uno per l’informatica.
Per quanto concerne gli organi di controllo, la Consip, in quanto struttura indipendente,
ha un suo consiglio di amministrazione. I consiglieri sono nominati dal Ministero e
rappresentano, di fatto, quasi tutte le forze politiche. L’amministratore delegato è di
nomina ministeriale e, quindi, un’espressione politica.
Per quanto attiene gli eventuali conflitti di mandato tra le varie istituzioni politiche
coinvolte, il problema non si pone, poiché la responsabilità è attribuita unicamente al
MEF in funzione della priorità attribuita agli obiettivi di finanza pubblica perseguiti
attraverso il programma innovativo che prevede l’utilizzo degli strumenti e delle
procedure di e-procurement.
48
E-Procurement:
The Government of Lebanon Experience
Hala Makarem-Saab
Office of the Minister of State for Administrative
Reform (OMSAR)
Lebanon
49
L’esperienza del Governo Libanese in materia di e-procurement
Hala Makarem Saab, ICT Poject Manager, Ufficio di Stato per la Riforma
Amministrativa, Libano (OMSAR)
La relazione descrive nella prima parte il progetto di e-procurement libanese, che è
inserito nel più ampio progetto di e-government; nella seconda parte si sofferma sulla
struttura e sull’organizzazione del public procurement; nella terza descrive l’esperienza
accumulata in ambito nazionale nella gestione degli appalti pubblici in programmi
finanziati da donatori che hanno dato luogo ad esperienze di e-procurement. Infine,
offre alcune indicazioni organizzative sulla sostenibilità nel paese delle iniziative di egovernment e delle relazioni con le organizzazioni internazionali e con i paesi donatori.
La National e-Strategy del Libano vuole orientare il paese verso un’economia basata
sull’informazione e sulla conoscenza in un momento in cui deve affrontare diverse sfide
ed alcune opportunità. La strategia risulta composta dalle seguenti parti:

Creazione di infrastrutture;

Implementazione di politiche nazionali e creazione di basi normative per lo
sviluppo del sistema;

Sviluppo dell’ITC come settore produttivo a sé e come promotore dello sviluppo
sociale mediante la riduzione del digital divide;

Creazione e sviluppo delle capacità umane necessarie;

Ricerca e Sviluppo economico;

E-government.
Al momento, l’e-government viene realizzato mediante una piattaforma che consente
alle PA di fornire attraverso le ITC informazioni e servizi al pubblico in generale ed alle
imprese. Essa consente di operare in modo trasparente, efficiente e mirato nel senso
che fornisce le informazioni rilevanti ai destinatari cui servono realmente, al momento
giusto, nel formato giusto.
Nell’ambito di tale strategia, nel 2005 si è avviato un piano di attuazione dettagliato le
cui priorità sono state definite attraverso con la partecipazione degli stakeholders del
settore privato, della società civile, delle ONG, delle università e della PA. Tali priorità
sono state presentate nel novembre 2005. Una di esse, nell’ambito dell’e-government,
è appunto l’e-procurement. L’idea di base consiste nel realizzare un servizio governo–
imprese ed imprese–governo attraverso un portale sull’approvvigionamento on line,
secondo uno schema progettuale in cui il governo si pone come utente e nello stesso
tempo come fornitore di e-commerce.
Qual è la struttura e l’organizzazione dell’e-public procurement in Libano?
Attualmente, il modello è in parte accentrato, in parte decentrato, basato su un sistema
di relazioni tra i vari organi della PA ed il Comitato degli appalti, un’agenzia centrale di
gestione e controllo governativo che interviene essenzialmente sul processo pubblico
di formazione dei contratti.
Nel caso di acquisti diretti o di richieste di quotazione, il processo si svolge all’interno
della pubblica amministrazione, mentre per i contratti e gli appalti pubblici esiste una
procedura particolare da seguire. La valutazione dei fabbisogni, la definizione delle
specifiche tecniche, la preparazione dei documenti di offerta sono fasi interne alla PA
interessata. Tutto viene poi inviato al Comitato degli appalti per l’esame e
l’approvazione. E’, invece responsabilità del Comitato la gestione dell’avviso pubblico,
di solito pubblicato in rete e sulla Gazzetta Ufficiale, l’esecuzione delle procedure di
50
appalto e la partecipazione alla valutazione delle offerte. Una volta elaborate le
raccomandazioni per l’aggiudicazione dell’appalto, la pubblica amministrazione
appronta il contratto, effettua il monitoraggio e la supervisione in fase di realizzazione e
lo chiude con l’accettazione dei beni/servizi comprati ed i pagamenti.
Il Comitato compila una lista dei fabbisogni di approvvigionamento delle varie PA sulla
base di un catalogo di beni e servizi ben definito. Mediante la pubblicazione anche on
line degli avvisi attiva il processo di appalto. E’ prevista anche la possibilità di utilizzo di
sistemi di aste. Infine, il Comitato fornisce eventuali chiarimenti e formula
raccomandazioni per l’aggiudicazione d’asta. Queste ultime due attività sono svolte on
line in lingua araba, come è chiaramente necessario, ma non in inglese, come sarebbe
auspicabile dal momento che questa è la lingua internazionale degli affari; ed anche
questo è un aspetto da considerare.
Segue un esempio dell’esperienza acquisita nell’ambito dell’Ufficio Statale per la
Riforma Amministrativa, in cui la relatrice opera. Si tratta di un ufficio che gestisce
programmi finanziati da donatori, programmi in cui si sono realizzate esperienze di eprocurement. In tale ambito si sono incontrate molte difficoltà comuni anche ad altri
paesi arabi ed occidentali.
L’esperienza fa riferimento allo sviluppo di una gestione dei flussi di lavoro per
l’approvvigionamento di beni e servizi che ha contribuito a standardizzare le procedure
interne e ad approntare una mappa delle procedure di approvvigionamento dei
donatori con cui si è lavorato (la Banca Mondiale, il Fondo per lo Sviluppo Economico,
l’Unione Europea). Tutte le procedure di approvvigionamento sono state mappate nel
sistema informatico, passaggio estremamente utile ai fini della standardizzazione della
procedura.
Per quanto attiene i benefici dell’esperienza, si è verificata l’importanza di disporre di
un data base integrato dei fornitori, che si registrano on line, aggiornato per
specializzazione. Inoltre, si dispone di un archivio informatico delle relazioni
storicamente avute con i singoli fornitori che è di supporto nelle decisioni. Questo
sistema si integra con il portale web dell’Ufficio (OMSAR) per quanto riguarda gli avvisi
di approvvigionamento, offre una fonte centralizzata di conoscenze acquisite
disponibile per tutti i progetti, fornisce dati sulle scorte.
Sulla base di questa esperienza, si è sviluppata una proposta di progetto per l’eprocurement. Un documento progettuale sottoscritto dal Governo Libanese, dall’Italia tramite il DIT - e dalla Fondazione Gateway è stato presentato a novembre 2005 per
avviare la realizzazione di un’esperienza pilota di e-procurement.
Gli obiettivi dell’esperienza sono i seguenti:

Effettuare un maggior numero di richieste multiple per ottenere una migliore
offerta dai fornitori;

Prequalificare un notevole numero di fornitori;

Migliorare e standardizzare le politiche di acquisto e di controllo della spesa;

Migliorare il monitoraggio delle transazioni, creare accurate statistiche e
monitorare la spesa su scala nazionale;

Negoziare migliori contratti;

Offrire servizi di e-procurement più trasparenti ed organizzati;

Standardizzare le politiche di e-procurement;
51

Migliorare la gestione del budget;

Minimizzare i vincoli per gli acquisti ed aumentare trasparenza ed
accountability;

Ottenere risparmi sui volumi di spesa;

Ridurre i costi delle commesse;

Velocizzare i tempi di approvazione e ridurre i tempi delle procedure;

Incrementare la produttività e la capacità di quanti si occupano di acquisti nel
settore pubblico;

Rafforzare la partnership pubblico - privato.
E’ importante tener conto del contesto reale in cui si sviluppano le politiche di egovernment e di e-procurement e del capitale umano necessario per il loro sviluppo. A
tal fine, è necessario definire e descrivere le competenze necessarie rafforzare il
partenariato pubblico/privato.
Nessuna iniziativa può svilupparsi senza una leadership forte e duratura.
Il Ministero per la Riforma Amministrativa (OMSAR), che è uno degli attori principali di
quest’iniziativa, risponde direttamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e, per
rendere sostenibile i processi di e-government, opera attraverso tre Divisioni
organizzative che si occupano degli aspetti della strategia e della pianificazione,
dell’attuazione, del management. Quest’ultima farà parte della Divisione di egovernment e si occuperà in futuro della gestione dell’e-procurement.
La cooperazione internazionale, la condivisione delle best practices e delle esperienze
innovative in genere tra i Paesi arabi, la costituzione di comunità di pratiche viene
considerata molto importante per lo sviluppo dell’e-government nel paese.
52
E-Procurement:
The Government of Lebanon Experience
1st High Level Seminar on E-Procurement
Good Governance for Development (GfD) in Arab Countries
30-31 January 2006
Naples, Italy
Presented by Mrs. Hala Makarem-Saab
ICT Project Manager
Office of the Minister of State for Administrative Reform (OMSAR), Lebanon
Presentation Outline
National e-Strategy of Lebanon
General Overview of e-Government
e-Government Priority: e-Procurement
Structure and Organization of Public Procurement
Lessons Learned: ProCycle @ OMSAR
e-Procurement Initiative in Lebanon
Structure and Organization of e-Government: Leadership
International co-operation on Public e-Procurement
2
1
National e-Strategy of Lebanon
The National EE-Strategy is a foundation which aims to move
the economy and society of Lebanon towards
a Knowledge Based Society in the shortest
possible time while simultaneously
addressing related challenges and opportunities.
Infrastructure National
Policies
Human
ICT
ICT for Social Business & e-Government
Capacity
Production
Economic
Development
Development
Sector
Development
3
General overview of e-Government
E-Government is a platform
that enables a 'Public Administration' through the use of
modern information and communications technologies to
provide information and services to the general public and
business community and to internally operate, all on a global
level, in a transparent, efficient, costcost-effective and timeliness
manner.
It enables the provision of the right information/service to the
right group of people at the right time and in the right format.
4
2
e-Government Priority: e-Procurement
Government to Business (G2B and B2G)
Online procurement portal based on harmonized
commercial coding schema
Lead example for electronic commerce on the
national level
5
Structure and organization of public
procurement
Public
Administration
Board of
Tenders
Public
Administration
Public
Administration
6
3
Public Procurement Process
Technical
Specifications
Preparation
Bidding Document
Preparation
Board of Tenders
Public Administration
Needs Assessment
Public
Advertisement
Tendering
Recommendation
for Award
Bid Evaluation
Contracting
Implementation
Supervision
Acceptance &
Payments
7
e-Procurement @ Board of Tenders
Compilation of procurement needs from the public
administration entities based on a well defined
government goods and services catalog
Posting of procurement notices / announcements online
once procurement package is completed
Activating procurement process – reverse auctioning,
competitive bidding, etc.
Online clarifications / questions sent to bidding companies
Online Recommendation of awards
www.cib.gov.lb
8
4
Lessons Learned: ProCycle @ OMSAR
A donor-funded electronic procurement and project
management workflow application developed and
implemented at OMSAR
Benefits as related to e-Procurement:
Integrates and maintains a web-based supplier database
based on clear specialization and experience criteria
Integrates with OMSAR’s web portal for the
announcement of procurement notices
Provides a centralized lessons learnt repository available
to all projects at all times
Provides a source of data-warehousing and an efficient
reporting tool for decision-makers
9
e-Procurement Initiative in Lebanon
1. An e-Procurement project proposal was developed at
OMSAR
Consolidating multiple requests to arrive at better offers from
suppliers, as a result of volume discounts.
Pre-qualifying a great number of vendors or suppliers to fulfill
government orders.
Enforcing purchasing policies (standard specifications) and control
spending.
Better logging and monitoring of all transactions, generating
accurate statistics, and monitoring spending on a national scale.
Providing more organized, transparent and instantly auditable
procurement services.
2. A Project Document was signed between the Governments
of Lebanon and Italy and the Development Gateway in Nov.
2005 for a pilot e-Procurement implementation grant. 10
5
Objectives of e-Procurement Initiative
Standardizing procurement policy across the government;
Better management of budget;
Minimizing maverick buying and increasing transparency and
accountability;
Realizing volume discounts;
Reducing purchase order costs to the extent possible;
Speeding approvals and reducing order-to-delivery cycles;
Reaching improved and more accurate statistics to identify spending
trends and negotiate better contracts;
Increasing the productivity and capacity of current government
procurement officers;
Strengthening the partnership between the public and private sectors.
11
Sustainability of e-Government: Leadership
SPECIAL PURPOSE
AGENCIES
Council of
Development
and
Reconstruction
Central Fund of
the Displaced
People
MUNICIPALITIES
Large
s
ipalitie
Munic
ed by the
Controll Audit
of
Court
t
Beiru
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Coun
of
ution
Exec ojects
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Major City of
e
for th irut
Be
National
Music
Institute
Ministry of Foreign
Affairs and
Immigrants
Ministry of
Displaced
Ministry of
Agricultrure
e
Regi ra
inist
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tio
Presidency
of the
Republic
The
Parliament
Central
Inspection
Commission
Ministry
of Labor
Civil
Service
Board
Religious
Judiciary
Defense
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and
Manag
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of
Indust
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nes
Public
Agency of
Housing
Oil Refineries
at Tripoli and
Zahrani
Ministry of
Information
Ministry of
Public Works
and
Transportation
Central Fund
for Social
Affairs
National
Institute for
Bank Deposit
Insurance
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Publ
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Exec
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aj
Proj or
ects
Ministry of
Energy and
Water
Ministry of
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Port of
Beirut
Publ
Hosp ic
itals
Man
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Agen ent
cy
Minis
Envi try of
ronm
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Court of
Accounts
Constitutional
Assembly
Leba
ne
Unive se
rsity
Agricultural
Scientific
Research Authority
Ministry of
Interior
and
Municipalities
Presidency of
the Council of
Ministers
Ministry of
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Ministry of National
and
Higher Education
OGERO
Water
Authorities
Ministry
of
Ministry
National
Of
National
Defense
Central
Disciplinary
Board
OMSAR
Ministry of Youth
and Sports
Exhibition of
President
Rachid
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PUBLIC
AGENCIES
CENTRAL
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Ministry of
Public Health
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Inte Tec ation
for Voc tion
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d
an duc
E
Ministry of
Tourism
Agency for the
Organization of
South-West
Suburb of Beirut
City
(Elissar)
Ministry
of
Justice
Ministry of Economy
and Trade
ry of
Minist
Affairs
Social
National
Employmen
t Agency
Council of the
South
CIVIL SERVICE
MINISTRIES
Ministry of
Finance +
National Lottery
Small
Munic
ipalitie
s
National Council
for Scientific
Research
National
Archiving
Agency
Public Agency
for
Encouraging
Investment
The Higher
Commission
for
Relief
Central
Bank
Spor
ts Ci
Agen ty
cy
National
Social
Security
Fund
Cooperative of
Government
Employees
12
6
Structure & Organization of e-Government:
Leadership
Presidency
of Council
of Ministers
National e-Government Lead Entity
OMSAR
STRATEGY AND
PLANNING
DIVISION
(SPD)
IMPLEMENTATION
DIVISION
(ID)
OPERATIONS AND
MANAGEMENT
DIVISION
(OMD)
13
International co-operation on e-Procurement
Major international cooperation programs:
World Bank / Development Gateway Foundation
Government of Italy
Sharing of national e-government experience
On the regional level, Arab countries need to establish
‘communities of practice’ to share e-government experiences
amongst each other in a structured and systematic manner.
This will advance Arab Country e-government developments
and allow for leapfrogging in the implementation process.
On the international level, similar ‘communities of practice’
can be benefited from. This Naples event is an example of
how such sharing of know-how and experiences can be
facilitated.
14
7
Altri spunti di discussione
Intervento del moderatore
In questa sessione sta emergendo in modo ancora più chiaro rispetto alla prima
sessione come le politiche per l’e-procurement siano anche politiche G2B (Government
to Business), quindi, quanto la struttura economica di un paese possa influenzare il
particolare modello di e-procurement adottato.
Ancora domande per i rappresentanti Consip e per la rappresentante libanese
Nell’organizzazione stessa della funzione di e-procurement c’è uno spettro che va dal
100% pubblico al 100% privato, con una scala di grigi per le diverse partnership. La
Consip e l’esempio libanese sembrano più vicine al modello pubblico in quanto, pur
essendo Consip una SPA, l’unico azionista è lo Stato. Quali sono i vantaggi derivanti
da questa posizione rispetto ad una molto più vicina al settore privato?
Esiste un sistema di monitoraggio e valutazione della fase dei pagamenti? Se c’è, è di
responsabilità della singola amministrazione che cura i pagamenti o di Consip?
Esiste una discriminazione tra fornitori registrati e non registrati in termini di accesso
agli appalti? Quanto è difficile entrare in quest’elenco?
Si è fatto riferimento da parte dei relatori di Consip e della relatrice libanese
all’importanza di sviluppare al meglio il delicato rapporto tra un’agenzia centrale per gli
acquisti pubblici e tutti i soggetti coinvolti. Avere questo quadro istituzionale, tuttavia,
non è garanzia di successo. In definitiva, coloro che si occupano di public procurement
lo fanno perché obbligati o lo fanno svolgendo un ruolo propositivo?
Esiste un importo a partire dal quale è possibile usufruire dei servizi Consip? La PA
italiana è grande, i progetti sono molti, quindi, se ci si potesse sempre rivolgere alla
Consip il sistema sarebbe troppo oneroso da gestire.
Nella regione araba, i gap di sviluppo interni ed esterni ai singoli paesi sono molto più
accentuati rispetto a quelli presenti in Italia ed in Europa. Bahrein, Giordania, Marocco,
Egitto, Libano sono i paesi più avanzati; Sudan, Yemen, Gibuti sono contesti molto
particolari. Quindi, alcuni paesi sono più pronti di altri ad avviare progetti di eprocurement e, quando si parla di politiche in tale settore, è importante non creare
ulteriori gap. In Italia, si sono avviati programmi per evitare di aumentare i divari già
esistenti a livello regionale o tra i livelli dell’amministrazione centrale e locale?
Anche nella regione araba, ancor più che in Italia, la maggior parte delle aziende
fornitrici è costituita da piccole, piccolissime e medie imprese che hanno bisogno di
supporto per utilizzare le opportunità dell’e-procurement. Cosa è stato fatto in tal senso
in Italia?
Le risposte della rappresentante del Governo Libanese
Per quanto concerne l’aspetto delle relazioni, il progetto di procurement viene definito
dalla pubblica amministrazione; ciò che l’Ufficio Statale per la Riforma Amministrativa
(OMSAR) offre è il know how tecnico, l’assistenza ed anche il servizio di procurement
sulla base della normativa stabilita dai donatori per quanto attiene l’utilizzo dei fondi.
54
Per questo motivo, intervengono rappresentanti sia dell’Ufficio che delle agenzie
pubbliche per la valutazione delle offerte.
L’esperienza maturata dalla costituzione dell’Ufficio nel 1995 consente ora di
assicurare che sin dall’inizio del processo si collabori con le interfacce giuste,
intendendosi tali non solo i rappresentanti nominati dal ministero responsabile del
progetto, ma anche tutti i soggetti che hanno il reale potere decisionale (decision
makers). Quindi, l’Ufficio offre assistenza nella gestione del progetto e si accerta che i
fornitori svolgano correttamente il loro ruolo.
Molti di questi sono progetti con forti aspetti di ITC inseriti in un programma più ampio
di riforma amministrativa. Normalmente, le aspettative che essi ingenerano negli utenti
sono molto elevate; si vuole verificare preventivamente l’esistenza di tali benefici. Di
qui deriva l’importanza di dar luogo ad una valida valutazione dei bisogni precedente
allo sviluppo dell’interfaccia operativa.
Questo è il tipo di cultura e di mutamento che si sta cercando di introdurre nella PA
libanese sulla gestione dei progetti.
Anche la realizzazione avviene a livello della PA proponente e comporta un aspetto
partecipativo forte per l’Ufficio, il quale anche in tale fase fornisce assistenza tecnica,
deve garantire il rispetto di una certa equità per i fornitori con i quali ha un contratto
fondato sul principio della concorrenza.
Per quanto concerne il data base dei fornitori, in esso vengono inseriti tutti coloro che
lo richiedono, previa compilazione di un modulo, quindi non solo quelli informatizzati.
Le risposte degli esponenti della Consip
I criteri di selezione dei beni e dei fornitori, relativamente al marketplace, non sono
particolarmente restrittivi in quanto si definiscono requisiti minimi di ingresso (ad es.,
per un fornitore si può parlare di un fatturato minimo o di un numero di dipendenti
minimo; ovviamente, egli deve essere in grado di offrire esattamente il bene o servizio
richiesto). Periodicamente, ovvero quando si ha bisogno di un bene affine, il bando
viene riaperto per consentire l’ingresso di nuovi fornitori.
Per quanto concerne la questione dell’utilità di un’agenzia esterna, l’argomento si era
posto già all’inizio del 2001. Chiaramente, solo per la parte organizzativa che segue il
piano di razionalizzazione della spesa poiché, la parte informatica fa da supporto
esclusivamente al MEF e perciò si riteneva dovesse essere necessariamente
controllata dallo stesso. Con l’avallo della CEE, si è scelto un modello in pratica
completamente pubblico. Una risposta univoca alla domanda non è possibile; tuttavia,
l’esperienza acquisita negli ultimi 3/4 anni fa ritenere preferibile la strada intrapresa, nel
senso che l’utilizzo di società esterne private comporterebbe una revisione periodica
dei contratti e delle scelte effettuate e, nel caso di ricorso a società diverse nel tempo,
esse dovrebbero essere in grado ogni volta di ricostituire il patrimonio di conoscenze e
di relazioni con il mondo delle imprese e delle PA che, invece, in Consip è un
patrimonio acquisito che si sviluppa nel tempo.
La maggiore stabilità del modello adottato in Italia e soprattutto la maggiore stabilità
delle relazioni con le principali associazioni di categoria sono funzionali rispetto al
lavoro da svolgere e, probabilmente, rappresentano un fattore da privilegiare rispetto
ad altri. Inoltre, il fatto che la parte centrale del ruolo svolto sia connessa al programma
55
di finanza pubblica, rende preferibile avere una struttura che lo gestisce molto vicina
sia all’esecutivo che alla struttura ministeriale competente, il MEF.
Per quanto riguarda il problema dei tempi dei pagamenti, la legge italiana fissa i tempi
di pagamento e gli interessi di mora che devono essere pagati dalle amministrazioni
inadempienti. I contratti stipulati dalle amministrazioni tramite Consip prevedono
normalmente un pagamento a 60 giorni dall’emissione della fattura, ma il tutto è
affidato alle amministrazioni che eseguono il contratto ed agli stessi fornitori che
decidono se chiedere l’applicazione della legge in toto o meno.
E’ in fase di valutazione, con la Ragioneria Generale dello Stato, un progetto che
prevede la possibilità di inserire una procurement card sul mercato elettronico per gli
acquisti sotto soglia alo scopo di rendere possibile il pagamento on line. Le
complessità del progetto del mandato elettronico di pagamento sono connesse
all’esigenza di rendere organici, collegati tra loro e compatibili tutti i sottosistemi
coinvolti, che non sono pochi, considerata la complessità del sistema delle
amministrazioni nazionali a cui il progetto si rivolge.
Per quanto attiene il controllo della spesa, esso comporta aspetti complessi e delicati.
Chiaramente Consip può incidere dal lato dei prezzi e del rapporto prezzi/qualità, ma
non della quantità in quanto la domanda effettiva dipende dalle singole
amministrazioni.
Per quanto concerne il controllo della performance dei fornitori si è, invece, fatto
abbastanza in questi anni. Inizialmente, si era stabilito che Consip avrebbe predisposto
i contratti quadro e che la responsabilità esecutiva sarebbe stata di competenza delle
amministrazioni. Ci si è poi accorti che spesso le amministrazioni non erano in grado di
monitorare con attenzione ed in modo omogeneo le performances dei fornitori; si è,
quindi, sviluppata una struttura di monitoraggio delle stesse. Si è assegnato tale lavoro
con una gara europea ad un ente esterno di certificazione che fornisce a Consip tutte
le consulenze e le verifiche necessarie. Tale modello è stato integrato da un sistema di
customer care; inoltre, si sta progressivamente inserendo all’interno dei contratti
quadro la possibilità di applicare direttamente penalità per problemi di mancata
performance o di performance sotto il livello stabilito come minimo da parte dei
fornitori. Ciò ha comportato la necessità di affrontare questioni di carattere normativo
rilevanti e di far ciò nel rispetto dell’ordinamento giuridico italiano che tutela
notevolmente l’impresa nella gestione delle aste pubbliche. Si pensi che nel nostro
ordinamento non sono previsti i meccanismi reputazionali, tipici invece
dell’ordinamento anglosassone: l’impresa che non esegue correttamente un contratto
non può essere esclusa dalla gara successiva, ne si può premiare chi ha eseguito
un’adeguata prestazione.
Non esistono importi-soglia per poter accedere al mercato elettronico. Esistono
soltanto delle regole minime per le PA.
In base alla legislazione attuale, le amministrazioni non hanno nessun obbligo di
ricorrere al mercato elettronico voluto dal MEF; devono rispettare i parametri di
prezzo/qualità stabiliti nelle convenzioni attive, ovvero possono acquistare in
autonomia da altri soggetti beni o servizi disponibili in convenzione a patto che il
rapporto prezzo/qualità sia migliore.
Le aziende possono o meno partecipare al mercato elettronico. Consip svolge in
relazione ad esse soltanto un ruolo promozionale.
56
In Italia vi sono amministrazioni più avanzate di altre sotto l’aspetto dell’utilizzo degli
strumenti informatici. Consip ha creato al suo interno la struttura Mercati che si occupa
dello sviluppo delle relazioni con le amministrazioni. Essa fornisce alle PA supporti di
base per farli avvicinare al mondo delle tecnologie più sofisticate dell’e-procurement,
nei limiti delle risorse disponibili. Oggi si sta pensando di lavorare insieme con le
università sul territorio in attività di education su questo tipo di strumenti.
Per quanto concerne le piccole e medie imprese, laddove possibile, si è svolta attività
di assistenza diretta all’utilizzo degli strumenti. In seguito, considerata la vasta platea
dell’uditorio, nel biennio 2004/2005 in collaborazione con le maggiori associazioni di
categoria (Confapi, Confindustria, Confartigianato, Confcommercio) sono stati aperti gli
“Sportelli delle imprese” presso le loro sedi principali. Si è realizzata attività di
education alle associazioni ed ora presso tali Sportelli le imprese possono trovare
supporto ed assistenza per utilizzare e scegliere tra i vari strumenti disponibili sul
mercato elettronico. In tal modo Consip delega attività che da sola non potrebbe
svolgere; l’investimento per le associazioni di categoria risulta essere molto basso,
poiché è sufficiente un piccolo server, con due postazioni di lavoro, collegato con il sito
Consip, a fronte di valore aggiunto ben chiaro (un nuovo servizio fornito alle imprese).
57
4
A CONTEXT FOR E-PROCUREMENT – THE
PROCESSES OF RE-ENGINEERING,
SIMPLIFICATION AND TRANSPARENCY
58
Process Reengineering, Simplification and
Transparency in E-Procurement
Julie Basile
Office of Federal Procurement Policy
United States of America
59
La razionalizzazione e la trasparenza nei processi di e-procurement:
l’esperienza degli Stati Uniti.
Julie Basile, Sezione per la formazione del budget, Governo degli Stati Uniti.
Negli Usa esiste uno stretto legame tra formazione del budget ed efficienza delle
strategie di approvvigionamento pubblico. Le politiche nazionali di e-procurement
sono state inserite nelle leggi di bilancio; si raccolgono fondi attraverso le tasse e
poi si verifica come tali fondi vengono spesi dalle autorità pubbliche che devono
perseguire obiettivi chiari e puntare sullo sviluppo delle zone economiche
sottosviluppate. Normalmente i fondi governativi e gli incentivi fiscali sono destinati a
settori ed aree che si intende rivitalizzare. Il ritardo, ovvero l’esistenza di differenti
livelli di sviluppo e di sensibilità riguardo alle potenzialità connesse alle nuove
tecnologie elettroniche applicate al public procurement, non deve essere un motivo
per fermare il processo di modernizzazione del settore.
Quali sono gli obiettivi della politica pubblica statunitense per l’e-procurement?
Bisogna dire anzitutto che il sistema prevede molte leggi e regolamenti pubblicati
anche on line. Esiste una notevole forza lavoro impegnata negli acquisti pubblici
(circa 47.000 acquirenti).
Si è agito principalmente cercando di promuovere al massimo la concorrenza e gli
elevati standard di responsabilità connessi. Nel promuovere l’e-commerce, si è
cercato di incentivare alcune categorie deboli, in particolare l’imprenditoria femminile
e le aziende che si rivolgono a portatori di handicap.
Per le PA acquirenti si è cercato di costituire elenchi di aziende in grado di offrire un
ampio range di servizi.
Per quanto attiene la trasparenza e la responsabilità, le questioni sono molto
importanti soprattutto nel campo delle ITC, laddove si parla di informazioni
accessibili a tutti. Esiste il problema della sicurezza, del trattamento e della qualità
dei dati sensibili.
Questi, in linea generale, sono i principi cardine dell’azione del Governo Americano.
Un obiettivo in rapporto al quale sono stati compiuti passi in avanti è quello della
semplificazione dei processi di e-procurement.
Il processo di procurement prevede sostanzialmente le seguenti fasi:

Analisi dei bisogni;

Ricerca delle fonti di finanziamento e di approvazione dell’acquisto;

Scrittura del contratto;

Emissione degli ordini;

Realizzazione del contratto;

Accettazione e pagamento.
Molte di tali fasi in passato si duplicavano nel corso della procedura, nel senso che
venivano effettuate da tutte le singole agenzie di acquisto esistenti negli Stati Uniti,
60
per cui si rendeva necessaria una razionalizzazione. Ora esiste un’agenzia
completamente decentrata; ciò che è centralizzato è la condivisione dei servizi.
Si è creato un sito unico in cui raccogliere tutte le procedure di e-procurement, visto
che nel 1998 ne esistevano ben 26 e ciò, chiaramente, comportava problemi per i
fornitori spesso costretti a ricorrere solo ai giornali per acquisire un’informazione
completa. Nel sito sono stati inseriti i migliori contratti come esempio per le
amministrazioni.
Altro passo in avanti compiuto: il Governo assicura una valutazione delle
performances dei fornitori ed ora tutte le agenzie possono condividere i risultati delle
valutazioni e fornirli alle amministrazioni che ne abbiano bisogno per valutare
un’offerta. I fornitori possono visualizzare la loro posizione, ma non quella dei
concorrenti.
Negli Usa esiste una Divisione di servizi tecnologici, che fa parte della General
Service Adminstration, simile alla Consip, ma non privatizzata. Essa gestisce
migliaia di contratti.
L’organizzazione di cui fa parte la relatrice ha due problemi, da un lato le relazioni
con gli altri ministeri, dall’altro, ponendosi quasi come un’azienda, vorrebbe operare
applicando delle commissioni per i servizi forniti. Essa ha il compito di uniformare gli
iter dei processi di lavoro delle agenzie decentrate e di emanare la norma che rende
obbligatorie le procedure. Prima del processo di razionalizzazione avviato, ogni
agenzia seguiva propri processi di ricerca, di approvvigionamento, di valutazione;
ogni agenzia realizzava differenti tipologie di commesse. Si è cercato di semplificare
il tutto rendendo omogenee le procedure. Quindi, si è proceduto alla semplificazione
anche attraverso la creazione di un sito unico in cui devono registrarsi tutti i fornitori
che vogliano stipulare un contratto con il Governo federale. E si tratta di ben
400.000 fornitori. Come già detto, tali dati possono essere utilizzati dalle altre
amministrazioni.
Esiste, inoltre, un sistema di dati relativi all’e-procurement. Quando si aggiudica un
appalto ci sono moltissimi elementi rilevanti (il valore, il termine, le condizioni, la
validità, etc.). Anche tali informazioni vengono raccolte nel data base di eprocurement federale. Qui pervengono anche le domande degli utenti e ciò ha
contribuito a facilitare la stesura di buoni contratti e ad ottenere risparmi in termini di
tempo di lavoro e, quindi, di costi economici.
Il problema della qualità delle informazioni è centrale nel processo di e-procurement.
In particolare, si ritiene che le informazioni debbano essere accurate, aggiornate e
coerenti per poter essere davvero utili agli operatori. Essi stessi, se consapevoli di
ciò, dovrebbero contribuire a mantenere in efficienza il sistema informativo relativo
agli appalti. Anche per quanto concerne i cataloghi, spesso le agenzie che
gestiscono gli acquisti negli Usa sono indotte ad unificare più cataloghi in uno per
facilitare l’informazione degli utenti e perfino ad eliminarli se non sono ben strutturati
e se non contengono dati realmente utili per gli acquirenti.
Infine, il sistema di procurement americano consente ora anche le subforniture; ciò
in seguito alla richiesta in tal senso effettuata dai fornitori.
61
Questo in sintesi ad oggi il processo di semplificazione realizzato. Ciò è avvenuto
attraverso il coinvolgimento degli stakeholders. Oggi esistono 20 grandi agenzie di
acquisto che agiscono in modo coordinato. Ciò è indispensabile affinché il Governo
abbia una corretta informazione circa l’andamento della spesa e delle risorse
disponibili.
Si è chiesto anche di impostare l’e-procurement come un servizio pubblico. Ciò
avrebbe comportato una serie di conseguenze (ad esempio, che il sistema di
registrazione, il sistema di valutazione dei contratti e di performance del fornitore
fossero sempre disponibili).
In definitiva, il sistema creato avrebbe dovuto contribuire a semplificare il processo
complessivo di e-procurement, cosa che non si è ancora del tutto verificata e ciò è
indice dell’esistenza di problemi ancora da risolvere e di situazioni da migliorare.
Tra i punti di forza del sistema si annoverano la creazione dell’unico sito su cui tutti i
fornitori devono registrarsi e l’opportunità per il dipartimento finanziario e per il
dipartimento per l’approvvigionamento di utilizzare gli stessi dati.
62
E-Gov started with a Task
Force
The Quick Silver Task Force August - September 2001
The Task Force members did 75 interviews
Received 300+ ideas, projects, gaps in performance
Narrowed it down to business lines that most agencies “do”
The following criteria was used to rate the projects/ideas:
•
Is it largely doable in 18 -24 months
•
Are there measurable milestones in 6 -12 months
•
Is there a large and repetitive impact
•
Does it cross agencies
The GOAL was to affect the incoming budget cycle:
Funding for these projects will come from redirection of the FY
02 funds and in the FY 03 budget.
Guiding Principles - Require
Teamwork
1. Data is entered by the data owner at the
lowest level/first step of the process
2. Data is owned by the person who generates it
3. Data should only be entered once
4. If an application is already in use by someone
else, explore how to use it and if possible, do
not build a new one
5. Integration of data to share
6. Integration of applications and exchanges
1
The 16 “Lanes” of Contracting
Micropurchases
and other
credit card
buys, to
include
payments
Simplified
Acquisitio
n
Procedure
s
up to 5M fo
r
commoditie
s
Yes, they do differ.
Large Doll
ar
VaSlue,
imp ed
NeAgotiliafi
teiod
cquisit
n
FA
R
ty
p
Procedueres
countracts
for
p to
recsearc5hM&for
omm
developomdeities
nt,
services, b
ase
operations,
constructio
n,
and major
weapons o
r
other syste
ms
What might be fixed for eProcurements
Collect all the various types of ecatalogs and e-malls into a system-tosystem integration or in a portal to:

Administer who has access to what
applications they need
Monitor usage, review all the e-catalogs
and e-malls
Periodically review who is the “weakest
link”; consolidate what is needed from it
and then turn it off
2
Traditional Procurement steps
- one at a time
model contracts
market survey
data
Contractor’s
Sub-ktg Opps
Agency pages
templates
[e.g., D&B]
past
performance
Industry
usage of
labor rates
Industry
SUB-NET
DoDBusOpps
FAMIS
FedBizOpps
model contracts
market survey
data
templates
GWACs &
MACs
[DoD]
publishing
notices of
intent
&/or
solicitations
[NASA]
labor rates
Federal
schedule
contracts
[NIH]
past
performance
contracts
model contracts
market survey
data
labor rates
templates
feeder system
GWACs &
MACs
past
performance
agency
FPDS
agency
contracts
procurement
Internal procurement process
contract
writing
approval
chain
requirement/
customer
receive
voucher
contract
administration
issue orders
close out
payment
finance
Internal budget and payment process
establish
obligation
authority
establish
commitment
verify receipt of
supply/service
make
expenditure
$
E-Procurement In 2002 (Complex
Service Contracts) 1/9/02
Available by & for source
= Needs interagency
funding
Commercial
= Proposed
Inter-agency
Intra-agency
Agency pages
Future process
SUB-NET
DoDBusOpps
Govt Inventories / Suppliers On-line
model contracts
market survey
data
FedBizOpps
model contracts
market survey
data
templates
Pricing history
publishing
notices of
intent
&/or
solicitations
FAMIS
GWACs &
MACs
[DoD]
CCR
[NASA]
labor rates
Federal
schedule
contracts
[NIH]
past
performance
model contracts
market survey
data
Award history
[e.g., D&B]
past
performance
Industry
usage of
labor rates
Industry
templates
$
Government-wide
= In process
Contractor’s
Sub-ktg Opps
labor rates
templates
GWACs &
MACs
past
performance
FPDS
feeder system
agency
contracts
agency
contracts
End User
approval
Chain
contract
writing
contract
administration
Receive
voucher
payment
close out
make
expenditure
dispose of
property
FARA
SAP
PD2
CACI
requirement/
customer
CCR
$
finance
GPE for vendor registration
procurement
establish
obligation
authority
establish
commitment
verify receipt
of
supply/service
25 departments and agencies
100+ separate reporting organizations
3
$
E-Procurement In-Progress 2005
(Complex Service Contracts)
Available by & for source
= Needs interagency
funding
Commercial
= Proposed
Inter-agency
Intra-agency
Government-wide
= In process
Contractor’s
Sub-ktg Opps
Future process
SUB-NET
model contracts
market survey
data
Agency pages
FedBizOpps
$
model contracts
market survey
data
templates
publishing
notices of
intent
&/or
solicitations
Pricing history
CCR
GWACs &
MACs
[DoD]
[NASA]
SVU
labor rates
templates
Federal
schedule
contracts
[NIH]
past
performance
PKI
model contracts
market survey
data
[e.g., D&B]
past
performance
Industry
usage of
labor rates
Industry
templates
GWACs &
MACs
past
performance
contract
writing
contract
administration
Receive
voucher
agency
contracts
payment
close out
make
expenditure
dispose of
property
FARA
SAP
PD2
CACI
procurement
CCR
$
finance
GPE for vendor registration
approval
Chain
contracts
feeder system
requirement/
customer
agency
FPDS-NG
establish
obligation
authority
establish
commitment
verify receipt
of
supply/service
25 departments and agencies
100+ separate reporting organizations
“City planning” vs. building a
system
Business
Opportunities
Network
(green)
Integrated Vendor
Profile-Data Network
(blue)
Acquisition
Information
Network
(black)
We need to decide
what needs to work
together.
4
#1
S u b -N e t
(S B A )
F e d B iz O p p s
(G S A )
FedC ommons
( G r a n ts
O n lin e )
W age
D e t e rm in a t io n
R e p o r tin g
F o rm s F ro m
C o n tra c to rs
Award Data
L e a s t P r e fe r r e d M e th o d
The World
The World
A w a rd In fo
TeD S
(D o D )
G r a n t F u n d in g O p p o r t u n itie s
Subcontracting Opportunities
or
#2
Award Data
e - C a ta lo g s
F P I/N IB
J W O D /F S S
N IS H /F T S
D o D e M a ll
In te g r a te d
A c q u is it io n fo r F A R P a r t
C o n tra c ts
S o lic ita tio n &
P ro p o sa l
R e c e iv in g T o o ls
A s s e ts /
In v e n to ry
O n lin e
N o v a tio n
A p p lic a tio n
W age
D e t e r m in a tio n s
(L a b o r)
C o n tra c t
W r itin g S y s t e m
M o s t P r e fe r re d M e th o d
P r e - A w a r d a n d A d m in D a t a
C o n t r a c t o r 's
G o v e rn m e n t
P O C In fo r m a tio n
O n lin e C e r ts
& R eps
A c q u is it io n N e t w o r k D a t a
EPLS
(S e e N o te )
G ra n te e s
Government
who want to do
P ro -N e t
(S B A )
business with the
F A M IS
(G S A )
Small Businesses
The Circle of “Neighborhoods” or
Networks
T h e W o r ld
In te r G o v e r n m e n ta l
S e rv ic e
P r o v id e r
"Y e llo w
P ages"
G W A C /M A C s
O n lin e
FMS
(D e a d B e a t
L is t)
CCR
C o n tra c to r E F T
(D o D )
5 0 8 & P ro d u ct
In fo rm a tio n
In t e r G o v 't.
O rg s .
T IN
CAGE
R a t in g s
e - M a il N o t if ic a t io n f o r a ll
C o n tr a c ts A w a r d e d O v e r $ 1 0 0 , 0 0 0
D&B
G o v e r n m e n t- w id e
PPI
S h a re d D a ta W a re h o u s e
(D o D )
G o v e r n m e n t - w id e P o in t o f E n tr y
fo r B u s in e s s O p p o r tu n it ie s
In te g r a t e d V e n d o r
P r o f ile - D a t a N e t w o r k
N IH
DoD
NASA
O t h e r A p p lic a tio n s f o r t h e
" A c q u is itio n N e tw o r k "
N o t e : E P L S P r o v id e s T h r e e C a p a b ilitie s :
1 . C o n tr a c to r s t h a t a r e s u s p e n d e d o r d e b a r r e d
2 . S t u d e n t lo a n s
3 . G r a n t d e fa u lt e e s
5
Transparency in E-Procurement: the Italian
Perspective
Paola Magrini
Department for Innovation and Technologies
Italian Government
64
Transparency in e-procurement: the Italian Perspective
Paola Magrini, Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie
This case study assesses whether electronic tools effectively contribute to a feasible,
affordable, reliable, transparent and accountable technological solution to reducing
corruption and increasing transparency in the purchasing process of the public sector in Italy.
The paper is based on social science literature on e-procurement, but also on qualitative and
quantitative data and on two case studies – the Province of Mantua and the University of
Bologna – supported by ad hoc interviews with the project managers.
The executive summary starts with a brief presentation on the introduction of electronic tools
in the purchasing sector of the Public Administration (PA) and then proceeds to analyse the
feasibility, affordability, reliability and transparency of the Italian e-procurement system.
E-Procurement in Italy: Background
The e-procurement rollout started with the Rationalisation Programme on Public Spending
for Goods and Services – part of the wider Italian public sector reform of the 1990s – aimed
primarily at the optimisation of public spending and the modernisation of the PA through
electronic purchases, but also at the reduction of corruption. In this context, transparency
was an important aspect, albeit a side effect, of the reform; through e-procurement the Italian
government aimed primarily at obtaining significant savings in expenditures for procurement
of goods and services and at opening up the government supply market to make it more
competitive. The adoption of this selected perspective has led to the creation of a system
that succeeded in generating substantial savings, but that considered transparency as a spill
over naturally emerging from the automation of the purchasing procedure and not an explicit
policy commitment. This partially explains why most Public Administrations did not adopt
specific governance tools to support the online procurement, e.g. rotation of public officials
participating in the Adjudicating Commission, conflict of interest rules, guidelines for
communication between buyers and suppliers, etc.
The then-Ministry of the Treasury decided to implement an “untying model,” which follows
three principles: promotion of the new economy and of e-commerce in general; autonomy of
the Public Administration in managing its own purchases; simplification and innovation of the
purchasing procedures. Development of the procurement process was outsourced to a
private entity, CONSIP, a joint-stock company totally and directly owned by the Ministry of
Economy and Finance.
CONSIP’s strategy is threefold:
1.
It stipulates National Frame Contracts with suppliers and allows PAs to purchase
directly online via an e-shop.
2.
It runs online auctions on behalf of public agencies, or supports them in the bidding
process.
3.
It sets up the Public Administration’s e-market place.
National Frame Contracts (NFCs) are stipulated by CONSIP directly with suppliers and list
both the technical and the economic features of the negotiated goods and services. The
Public Administrations’ position towards NFCs has changed over time. In 2000, central
Public Administrations were obliged to purchase through CONSIP, whereas local entities
65
were not obliged to buy through NFCs, but were simply required to take into account the
price and quality displayed in the agreements. On one hand, this provision facilitated market
start-up, enabled expenditure aggregation and brought about a price reduction; in addition, it
acted as a killer application for the diffusion of ICT competencies among civil servants. On
the other hand, small and medium-sized enterprises (SMEs) felt cut out from the market,
which was left open only to a few big enterprises, while public agencies were unprepared to
switch to the new procedures and reported poor quality of the supplies, late deliveries,
excessive ties imposed by NFCs and limited assistance by CONSIP in the assessment of
their needs and in follow-up operations.
To respond to the pressures from both SMEs and the public agencies, in 2003 and 2004 the
“mandatory market” was lifted and public agencies were set free to negotiate their own
contracts, provided the conditions established therein were more favourable than those
displayed in the NFCs.
Thus the Italian experience reveals the need to strike a balance between the promotion and
rollout of e-procurement through a compulsory market, and the possible subsequent
restriction to competition.
Another milestone in the path towards e-procurement is marked by Presidential Decree N.
101 of 2002, which introduced both online auctions and the electronic marketplace in Italy.
The auction consists of four phases – the decision of what to buy (internal to the PA), the
qualification of the bidders, the online auction itself, and the adjudication. The auction is run
in a single or multiple rounds through an electronic platform where suppliers and buyers
meet to negotiate goods and services, at either the lowest possible price (reverse auction) or
at the most economically advantageous solution (weighing price, technical characteristics
and service level). The auctioned commodities are those that are not frequently purchased
and that can be evaluated mainly on objective terms. The entire process can even be
followed online by interest groups.
The price obtained after the auction is optimal if the starting price is established in a fair
manner and collusions among bidders are avoided. In order to do so, the auctioneer first
analyses the PAs’ needs and then verifies if there are enough competitors on the market for
the specific negotiated commodities. To this end, CONSIP co-operates with the national
antitrust authorities.
At the end of the process, the winning supplier is sent a notification through an automatic email message. Finally, the offers are digitally signed. Thus the selection of the supplier is
simplified due to the reduced time and costs of the bidding process. Moreover, the cost for
suppliers to participate in the auction is abated through digitalisation of the procedure, which
ensures and clarity and equity.
Presidential Decree N. 101 of 2002 also allows Administrations to purchase from the emarketplace: a new business channel for enterprises, a complementary means to NFCs, and
a virtual area where the PAs’ demands meet with suppliers’ offers. The goods best suited to
the e-marketplace are those bought regularly in small quantities and – being a selective
procedure – available only for orders below the EU threshold. Once qualified, the vendors
and the registered public agencies can “meet” virtually to negotiate. Administrations, in fact,
can either order commodities directly via the e-catalogue or ask for a price quotation. In this
case the system automatically evaluates the offers using the criteria proposed by the system
itself and chosen by the Administration. In brief, CONSIP’s marketplace:
•
Allows immediate comparisons of different offers and qualities of suppliers.
66
•
Favours interactions with numerous selected suppliers.
•
Increases competition by allowing local dealers to participate.
•
Supports and facilitates the evaluation process (to note the difference with online
auctions, where offers are simply classified and not evaluated).
•
Reduces the phases in which human intervention is necessary. The search for
suppliers and their qualifications – delicate areas for bribery – is left to a centralised
procedure.
•
Reduces time consuming and, at times confusing, paper procedures.
•
Offers the opportunity to follow the transactions and keep record of the purchases
and of the different bargaining phases.
•
Allows the internal monitoring of the PAs’ expenditures.
Finally, Article 5 of Presidential Decree N. 101 of 2002 allows local entities to converge and
create local e-marketplaces aiming at favouring innovation and process reengineering at the
local level, aggregating demand in order to reduce costs and increase the entities’ bargaining
power, obtaining better quality products and rationalising expenditure. Ad hoc e-procurement
systems were created in some of the most advanced municipalities and regions, as spill
overs of CONSIP’s experience; this shows how CONSIP’s expertise and knowledge of the
subject has been capitalised.
Feasibility and Affordability
Savings and efficiency are relevant to understanding whether the Italian model is feasible
and affordable for a country. Estimated savings reached EUR 3.196 million in 2003, deriving
primarily from the services linked to mobile and fixed telephone contracts; among
technological goods major savings were obtained in the purchasing of laptops. The
measurement of savings obtained through e-procurement is, however, controversial, given
the fact that it does not derive from routine monitoring at the agency level.
Moreover, the incidence of unexpected costs cannot be underestimated, e.g. formalities,
legal obligations and general non-bid-related information requested from firms and aimed at
guaranteeing fairness during online auctions and equal access to procurement opportunities.
If these obligations become too stringent, they turn into a serious barrier to e-procurement
uptake and may reduce the potential benefits of the use of ICTs in the purchasing process. In
Italy procedural requirements related to the publication of a call, for example, are quite
expensive and can discourage smaller Public Administrations.
Another important element for evaluating whether the Italian e-procurement solution is
feasible and affordable is to assess the status quo of the instruments needed to use eprocurement tools: i.e. broadband connection, digital signatures and ICT skills in general.
During online auctions, large amounts of data are transferred; therefore, an ordinary
connection can act as a serious obstacle. In addition, old PCs or local servers might be
unable to store voluminous records. Technical features also impact on the question of
system security and reliability discussed later. Italy and the Public Administration are in the
process of updating their digital infrastructure and training public employees to use ICTs,
thus the PA seems prone, albeit not immediately ready, to use e-procurement platforms.
67
Reliability
As far as reliability of the country’s e-procurement system is concerned, the perspective is
twofold: first, guaranteeing security during the auctions and the online transactions in
general; second, selecting “reliable” suppliers to ensure high-quality products. Both
perspectives should be adequately considered in order to reduce corruption.
From the first point of view, Italy has created a new valuable professional figure: the System
Manager (SM), whose task is to guarantee the correct technical functioning of the negotiating
tools and to oversee system security, while avoiding privacy violations. The SM can even
face criminal responsibility for not having adopted the necessary measures to guarantee data
security and civil liability for damages caused in the management of personal data. The SM’s
role is now crucial, particularly in view of the fact that while technologies allow increased
transparency, they also facilitate the transmission of sensitive information. The person in
charge of e-procurement for the University of Bologna declared that “at present a totally
secure environment for data protection cannot be fully ensured; intrusion by hackers or
possible opening of offers before time cannot be excluded.” Tina Soreide of the Michelsen
Institute also believes that: “One of the benefits deriving from the use of the Internet is the
new opportunity for a quick and paperless exchange of critical business information. This will,
however, also imply a simplification of the opportunities for corruption. Electronic documents
can easily be copied, changed and forwarded to companies offering bribes.” (Soreide 2002)
Reliability under the selected perspective of suppliers’ reputation and quality of transacted
goods has also been considered by CONSIP. A recent study1 points towards the adoption of
the eBay model as the choice of NFCs and of the e-marketplace contractors. The reputation
mechanism should be unilateral, use non-negative ratings, and measure the reputation as
the average of recent transactions’ ratings in order to allow comparisons of recent dealings.
Susan Rose-Ackermann2 suggests that performance rating may help to reduce malfeasance
and encourage good performance; underperformance on a contract or low-quality products
are often by-products of corruption, thus the Italian attempt to keep this phenomenon under
control is remarkable.
The National Framework Agreements do indeed include measures to limit the risk in case of
the vendors’ underperformance. The latter is particularly relevant in the fight against
corruption; by-products can often result in substandard goods and services, unfinished
projects and other waste3. The NFCs provide for penalties in case of late delivery and for
resolution of the contract in case of non-execution on the side of the supplier. CONSIP not
only requires records from the suppliers to oversee the performance of each contract and of
enterprises in general, but also offers consultancy services to PAs for the interpretation of the
contract and the management of possible litigation with the suppliers. Moreover, CONSIP
adheres to the “Guidelines on the quality of ICT goods and services for the management of
1
Dini Federico and Spagnolo Giancarlo, Meccanismi reputazionali e mercati elettronici: problematiche
economiche e possibili soluzioni per il public procurement, in Quaderni CONSIP, November 2004
and in English Dini Federico and Spagnolo Giancarlo, Reputation Mechanisms and e-Markets:
Economic Issues and Proposals for Public Procurement, powerpoint presentation available at
www.consip.it.
2
Rose-Ackermann, Susan, Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform.
Cambridge University Press, Cambridge, 1999.
3
See Weber Abramo Claudio, Institutional risks in Public Procurement – A Study of the Regulations of
Latin American Countries, Interim Report for Transparência Brasil, November 2004.
68
PA’s contracts” drawn up by CNIPA4 in co-operation with other institutions and CONSIP
itself.
Transparency
CONSIP’s experience and the analysis of concrete case studies reveal significant findings
concerning transparency in the Italian e–procurement system.
To begin with, the introduction of e-procurement tools has led to increased competition.
According to our interviewees, the number of suppliers has risen in Bologna from five or six
suppliers for traditional tenders to 17 bidders for online auctions; in Mantua suppliers nearly
quadrupled, from three to 10 to 12 bidders. Competition has also expanded geographically,
thereby overcoming regional borders. Mantua, a province situated in the north of Italy,
reported that enterprises from the south participated in – and won – a recent auction.
Moreover the use of electronic means, such as the e-marketplace, favours interactions with
numerous selected suppliers at the same time. Finally, the government market has been
opened to local dealers, a category which was traditionally excluded from the PAs’ auctions.
Although an increase both in the number of bidders and in the level of overall competition
cannot per se point to reduced corruption, it certainly signals the existence of a wider array of
opportunities for potential suppliers.
Furthermore, the possibility of accessing online information about auctions provides real-time
notification of new business opportunities, thus reducing the so-called “power of invitation”
whereby a public official decides which enterprises to invite to the tender and/or tries to keep
the call secret for as long as possible. Della Porta and Vannucci report a case in Parma
where a corrupt public official published the call during the summer period, with a very tight
deadline for the submission of applications5. In brief, online publication reduces the exclusive
power of the Administration to detain information, re-balancing the information asymmetry
which is typical of the procurement “game”.
Italian procurement opportunities are now published in the newspapers and on the auctioning
Administration’s website at least 60 days prior to the bid, while the tender alert is repeated 30
days before the tender. The criteria for participating in the call are set as low and as wideranging as possible to avoid creating unnecessary entry barriers; the same is true for
admittance to the e-marketplace. Standardised products with clear technical specifications
usually transacted on the marketplace or during online auctions in Italy, also generate anticorruption benefits.
Suppliers have to meet only a single online qualification in order to be invited to the relevant
tenders occurring in the following 24 months; this simplifies the pre-qualification procedure
and brings about a substantial cost reduction. The Province of Mantua considers
simplification a precious benefit related to the introduction of e-procurement tools. Clear and
simple procedures, in contrast with uncertain and unpredictable rules, drastically reduce the
opportunities for corruption. Moreover, managing the entire procedure online reduces timeconsuming and confusing paper procedures and favours process standardisation. In
particular, during the auction or on the e-market, offer evaluation is to some extent freed from
human intervention, reducing the opportunity to extract bribes. Bologna, in particular, cites
minor discretion as one of the advantages of e-procurement.
4
National Centre for the Informatics in the Public Administrations.
5
Della Porta, D and Vannucci, A., Corrupt Exchanges: Empirical Themes in the Politics and Political
Economy of Corruption, as quoted by Soreide (2002).
69
Auctions can be followed online, allowing transactional transparency. CONSIP’s auctions are
even open to interest groups, while the bids of the Province of Mantua and the University of
Bologna can be followed online exclusively by qualified bidders.
The use of ICTs, however, does not guarantee a clean process; governance tools are even
more necessary. Preparation of the auction is the result of a network of
technological/economic capabilities, of policies for disciplining conflicts of interest and
avoiding restriction to competition. None of the interviewed Administrations (apart from
CONSIP) has adopted specific “guidelines” for the regulation of conflicts of interest. The
interviewees from both Mantua and Bologna seemed surprised that such situations may
arise and referred to the general loyalty obligation of all civil servants. Adequate training
could act as a remedy for the lack of awareness by e-procurement responsible officers while,
at the same time, warning them about collusion during bids. Professionalism remains one of
the best antidotes to corruption. Specialised training is also necessary for enterprises,
particularly for local dealers who often lack the necessary technological skills and legal
knowledge to participate in online auctions. The experience of the University of Bologna
points towards this direction.
Finally, e-procurement tools enable record-keeping of purchases and different bargaining
phases. The Province of Mantua believes that archival transparency is one of the major
benefits from their e-procurement experience. CONSIP shares the same view. (See interview
in the Annex.)
To conclude, the Italian experience is particularly valuable. Italy was the first European
country to set up an e-procurement regulatory framework allowing purchases above the EU
threshold to occur online. Moreover, the Italian case turned out to be exemplary – the Italian
model has subsequently been adopted by the EU PHARE programme for similar eprocurement projects both in Turkey and in Cyprus6.
INTRODUCTION
Definitions of e-procurement vary across specialised literature in the field. To quote a few
definitions: Is electronic procurement “any technology designed to facilitate the acquisition of
goods over the Internet”7 or “the electronic management of all procurement activities”8? Or
simply “aspects of the procurement functions supported by various forms of electronic
communication”8? The World Bank suggests a three-layered definition of e-procurement8.
While the second- and third-level definition make a subtle distinction between e-tendering
and e-purchasing, the first-level definition states that “electronic Government Procurement is
the use of information and communication technology (especially the Internet) by
governments in conducting their procurement relationships with suppliers for the acquisition
of goods, works and consultancy services required by the public sector.”
The Italian definition overlaps in part with the World Bank classification, as the doctrine tends
to regard e-procurement as the set of technologies, procedures and organisational steps that
6
The PHARE programme is one of the instruments financed by the European Union to assist the
candidate countries of Central and Eastern Europe in joining the EU.
7
Davila, Tony, Mahendra Gupta and Richard Palmer, Moving Procurement Systems to the Internet. The
Adoption and the use of E-Procurement Technology Model, in European Management Journal, 21(1),
2003.
8
World Bank, Electronic Government Procurement (e-GP): World Bank Draft Strategy, Procurement
and Policy & Services Group, The World Bank, Washington DC, October 2003.
70
allow the purchasing of goods and services online, through the opportunities offered by the
development of the Internet and of e-commerce9. Compared with the World Bank
designation, the Italian omits the “acquisition of works”.
The definition appears complete, albeit somehow biased towards the technological aspect of
e-procurement. A partial integration in the above should underline the organisational and
“democratic” impact that the process brings about – i.e. increased transparency and
supplementary choice. In particular, e-procurement in Italy was conceived as part of the
reform of the public sector and as an instrument of the country’s wider e-government
strategy. Like all e-government tools, an e-procurement system is fully beneficial only if
preceded by, and supported by, back office transformations10. E-Procurement in Italy has
brought about widespread changes both in the regulatory and in the socio-organisational
framework, i.e. new legislation, new competencies, creation of ad hoc professional figures to
manage the purchasing process, disintermediation, etc.
From the economic point of view, the purchasing sector of the Public Administration is an
area of intense public interest, where there is much scope for savings, but also for rents.
Douglas C. North determined that for a modern economy, 45% of GDP can be accounted for
by the cost of transactions11. In a sector where information asymmetry is quite deep, in
consideration of the non-bid related information required by firms12, the use of electronic
media can make the difference in reducing the heavy procedural costs and ultimately gaining
a better value-for-money ratio13.
It is not only a question of efficiency. The use of ICTs in the procurement process may lead
to reduced costs – and time – for managing information (i.e. increased transparency), to
integration, comparability and rapid update of data coming from different sources (i.e.
enhanced monitoring), and, finally to disintermediation and reduction of discretion (limiting
the opportunities for bribery)14. The transparent tender brought about by e-procurement tools
9
See Sarzana Fulvio di S. Ippolito, L’e-procurement pubblico, in (same author), E-Government, profili
teroici ed applicazioni pratiche del governo digitale, La tribuna, Piacenza, 2003; see also Gatti
Mauro, E-procurement. Il D.P.R. 101/2002 e gli acquisti in rete della PA, Edizioni Simone, 2002.
10
EUREXEMP, Does e-Government pay off? November 2004 Paper realised under the authority of the
Dutch Ministry of the Interior and Kingdom Relations to investigate whether it was worth investing in
eGovernment initiatives, and to identify the back office changes required for that. The study is made
by collecting information on a number of “European exemplary public services – Eurexemps”. The
analysis framework, selection criteria, etc. were discussed with the E-government Working Group of
the European Public Administration Network (EUPAN).
11
Wallis, John J and Douglas C. North (1986), Measuring the Transaction Sector in the American
Economy, in S.L. Engerman and R.E. Gallman, (eds) Long Term Factors in American Economic
Growth, Chicago, University of Chicago Press.
12
See COWI, Monitoring Public Procurement in the European Union using Firm Panel Data, Lot 1,
Final Report, July 2003. It is a study based on questionnaires addressed to sample firms from 8
countries in Europe drawn from nine economic areas corresponding to sectors that account for 66% of
all published tenders in the EU (chemicals, machinery, office equipment, medical products, motor
vehicles, motor repair, construction, business service and sewage).
13
Asian Development Bank, Interamerican Development Bank, the World Bank, Strategic Electronic
Government Procurement, March 2004, pages 8-9; See also European Commission, A report on the
functioning of Public Procurement markets in the EU: Benefits from the Application of EU directives
and Challenges for the future, February 2004, page 22.
14
See Bhatnagar, Subhash, E-government and access to information, in Transparency International,
Global Corruption Report, 2003; Heeks Richard, eGovernment for Development. Role of ICTs in
71
is also conducive to increased competition between bidders, thanks in part to cross-border
procurement when the value of the contract makes it worthwhile for foreign firms to
participate to the tender.
However, at the national level the costs of introducing e-procurement systems must not be
underestimated and at the international level the risk of “fragmenting” the market by
implementing national non-interoperable solutions should be taken into account. Moreover
effective savings stemming from e-procurement are difficult to assess and to measure15. The
EU
maintains
that
if
e-procurement were generalized it could save governments up to 5% on expenditures and
50-80% on transaction costs16.
Policy makers should also consider possible market failures. According to Celentani and
Ganuza the consequences of a larger number of potential suppliers in the procurement
market and of increased competition in the market for procurement agents may well be
increased corruption. Increases in competition are always desirable and to some extent
beneficial, but “it is reasonable to expect that corruption and competition will grow together in
certain markets”17. Soreide admits that firms exposed to increased competitive pressure are
also more likely to resort to unethical business practices18.
The above statements reinforce the need to support e-procurement and e-government in
general through governance tools. In order to avoid collusion in bids, for example, interaction
between the public procurement body and the national antitrust authority could be increased.
Controlled or affiliated suppliers could be banned from taking part in the auction or contracts
could be split into lots accessible to SMEs19. To supervise the behaviour of the purchasing
entity, policy makers may use a mixed system of codes of conduct and monitoring
authorities.
Aim of the study
In the following pages, the Italian e-procurement system is examined in order to assess
whether it provides a transparent, accountable, reliable, feasible, and affordable
technological solution to reduce corruption and increase transparency and accountability in
the purchasing process of the public sector. Transparency is here defined as “accessible
Transparency Projects, University of Manchester, UK, 2004; for the benefits of e-procurement like
increased transparency and probity see OECD, Synthesis of Lessons Learned of Donor Practices in
Fighting Corruption, June 2003.
15
See Tonkin Christine, E-procurement in the Public Sector: Story, Myth, Legend, Working Paper, the
Policy Institute, Trinity College Dublin, November 2003, pages 6-7.
16
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, the
European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the
regions. Action Plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement,
Brussels, December 2004 , p. 3.
17
Celentani Marco, Ganuza Juan-José Corruption and competition in procurement, Universidad Carlos
III de Madrid Universitat Pompeu Fabra January, 2001.
18
Soreide, Tina, Corruption in international business transactions: The perspective of Norwegian firms,
CMI Report R 2004:10, available on www.cmi.no, Chr. Michelsen Institute, 2004.
19
See Piga, Gustavo and Zanza Matteo, An Exploratory Analysis of Public Procurement Practices in
Europe, in Quaderni CONSIP, September 2004.
72
information on laws and procedures as well as on specific procurement opportunities”
(OECD, 2004)20.
Methodology
The study is based on social science literature dealing with e-procurement, which in Italy is
specifically focused on the juridical aspect of the subject, but also on official papers reporting
both qualitative and quantitative data supplied by the Ministry of Finances, the National
Centre for Informatics in the Public Administration, the Observatory on the Information
Society and CONSIP (the company called upon to introduce e-procurement tools in the
public sector). Complementing this theoretical framework are CONSIP’s concrete experience
and two case studies – the Province of Mantua and the University of Bologna – supported by
ad hoc interviews with the corresponding project managers.
Structure of the paper
The first part of the paper locates e-procurement within the Italian public sector reform. At the
same time, in order to assess the effective feasibility of the Italian solution and its affordability
for the central and local Public Administration, the chapter illustrates the presence of the socalled enabling factors needed for the introduction of e-procurement – the diffusion of ICTs in
Italy and the development of the e-administration (digital signatures, etc.).
The analysis then delves into the existing Italian reality by examining the functioning of eprocurement tools such as e-shops, online auctions and e-marketplaces. The study is not
limited to the technological and procedural aspect, but also verifies whether specific
corruption prevention mechanisms are in place, such as policies for conflicts of interest, the
possibility of redress for unsuccessful bidders, and the existence of principles of equity at the
regulatory level. Finally, two case studies are offered.
20
OECD, The role of Transparency in Preventing Corruption in Public Procurement, paper distributed at
the OECD Global Forum on Governance-Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public
Procurement. Paris, 29-30 November 2004, p.2.
73
E-PROCUREMENT: A CENTRAL ELEMENT OF THE GOVERNMENT STRATEGY
FOR ADMINISTRATIVE SIMPLIFICATION AND EFFICIENCY
Public sector reform and e-procurement in Italy: Blazing a new path
“Over the past ten years, progress on improving the environment for business and on
modernising the public administration in Italy has been rapid, broad and impressive. Although
Italy started reforming later than many countries, modern Italy is far advanced compared to
the Italy of 1990. The public sector itself needed reform. Unclear and complex laws that were
difficult to implement had resulted in unnecessary burdens on citizens and businesses, as
well as low compliance, sowing fertile ground for corruption. The public administration
suffered from inefficient use of resources, low productivity, fragmentation and duplication,
and inadequate training of civil servants.”21
The public sector reforms of the 1990s were viewed as highly necessary not only to respond
to a different budget reality, but also to re-establish the citizens’ trust in government22.
Accordingly, the reforms brought in:
•
Vertical subsidiarity by transferring responsibilities to the institutions and
organisations closest to the citizens (Regions, Provinces and Municipalities).
•
A reshaping of the central government to improve co-ordination, to avoid duplication
and reduce the number of Ministries.
•
A range of simplification tools, inter alia the Observatory on Simplifications, the
regulatory impact analysis, one-stop shops for business, the combined services
conference.
•
Civil service restructuring, making it more similar to the private sector, e.g. link
between wages and productivity, new forms of flexible contracts.
•
The e-government action plan to speed up the administrative simplification process,
increase transparency and deliver better and faster online services. This came
about with appropriate legal tools to regulate digital signatures, the use of electronic
documents and ID cards.
Within this framework, the purchasing sector of the Public Administration attracted special
attention as the constant increase in public spending23 gave rise to substantial savings, and
21
Jacobs, Scott, Statement for FORUM PA on regulatory reform in Italy, Rome, 7 May 2001.
22
On the need for governments to regain legitimacy and trust see OECD, Government of the Future,
Paris 2000 pages 23 et seq.
23
The analysis of the last ISTAT data relating to “Consolidated Economic Account of the Public
Administration” shows that in the period 2000-2003, there was a constant increase in public spending
74
as significant differences in adopted procedures created high expectations for innovation. On
one side, a few administrations experimented with the use of electronic tools in pilot eprocurement projects, while on the other side, the majority were still validating offers with
sealing wax.
In 2000 the then-Ministry of the Treasury laid down in the Budget Act for that year24 the
“Rationalisation Programme on Public Spending for Goods and Services” with the aim of:
•
Optimising public spending through the use of electronic means
•
Guaranteeing efficiency and simplifying the purchasing process
•
Promoting e-procurement tools
•
Supporting innovation of Public Administration
And side effects of:
•
Increasing transparency and timely tracking of PAs expenditures
•
Enhancing market dynamics (e.g. favour competitiveness of the country).
Public expenditure for goods and services amounted to approximately EUR 97 billion (15%
of overall public spending in Italy and 7.9% of GDP). It was calculated that about 40% of
expenditures – EUR 40 billion – were eligible for the Rationalisation Programme. The latter’s
activity covered about EUR 16 billion in 2003 (see Figure 1).
Figure 1. Public spending for goods and services eligible for the Rationalisation Programme
Source: CONSIP.
The development and management of the Programme was entrusted by the Ministry of
Economy and Finance25 to CONSIP26, a joint-stock company totally and directly owned by the
for the purchasing of goods and services in Public Administration (so-called intermediate
consumption), an increase of +8.8% in 2003 compared to 2002, that is EUR 5.611 million.
24
Law of 23 December 1999, n. 488.
75
Ministry itself, which also monitors the enterprise’s activity. Within this outsourcing model
CONSIP was given the task of delivering, promoting and monitoring the use of innovative eprocurement tools in the Public Administration. The Ministry centralised the management of
the demand for goods and services of the Public Administration, and not the administration of
the purchases themselves27.
The purchasing system offered to the Public Administrations was – and to a certain extent
can still be considered to be – a “mixed untying” model. Such a model foresees that the
Ministry, through CONSIP, stipulates National Frame Contracts directly with suppliers. In the
year 2000, central government administrations were obliged to purchase within the limits
established by such contracts (tied system), whereas local bodies were free to either adhere
to the contracts or to run their own tenders provided the price and quality of the frame
contracts were taken into account (untied system).
Legal evolution has progressively freed Public Administrations from their obligations to
purchase through CONSIP up to a substantial liberalisation of the procedures in use. A
cornerstone in this process is Presidential Decree N. 101 of 2002, which entrusts the Ministry
with the development of the Public Administration’s e-marketplace; for the first time in Italy
major phases of the project – the presentation of offers, their evaluation and the adjudication
of contracts – could take place online.
Savings and ICT endowment as enabling factors for e-procurement: Conditions for
making
e-procurement affordable
The paragraph above shows the initial approach of the Italian government to e-procurement
– a way to realise public interests by achieving efficiency, savings and transparency.
Savings are fundamental to understand whether the Italian e-procurement system in place is
feasible, advisable for the country and affordable. In 2003 purchases of goods and services
from National Frame Contracts amounted to EUR 1.959 million, of which 1.092 was for the
Central Public Administration alone (See Tables 1 and 2). The number of supply orders that
reached CONSIP was approximately 183 000. Only 12% of the Administrations used
electronic means to send their orders to suppliers; the remaining agencies still followed the
fax procedure. However, in 2004, 62% of the Administrations registered online for CONSIP’s
purchasing system, compared to 58% in the year 2000, with 42% registering offline.
Estimated savings reached EUR 3.196 million, deriving primarily from the services linked to
mobile and fixed telephone contracts; among technological goods, major savings were
obtained in the purchasing of laptops. This figure, however, is not the result of routine
monitoring at the agency level. The percentage reduction in unit costs, obtained at the end of
the tender to select suppliers for the NFCs, has been applied to the annual estimated
25
26
27
The Ministry of Economy and Finance (http://www.mef.gov.it/welcome.asp , hereinafter MEF) has
taken over the responsibility of the Ministry of the Treasury, Ministry of Budget and Economic
Program and of the Ministry of Finances (Article 23 of the legislative decree 30/07/1999 n.300).
Public Information Services Agency (Concessionaria Servizi Informatici Pubblici), www.consip.it .
This is the opinion of Bertini, Leonardo and Sciandra Luisa, La riforma del procurement della P.A. Il
nuovo modello di gestione e le estensioni alla sanità, paper based on a research made for the
Technical Commission on Public Spending -Ministry of Economy and Finance-, October 2001,
chapter I.4.
76
expenditure for goods and services managed through the Programme. Thus, savings
stemming from reduction in unit costs over total expenditure for 2003 have been calculated.
Table 1.
Main items managed through the Rationalisation Programme in 2003 (million Euro)
Volume
Central PA
Value of purchases
from NFCs in 2003
Annual estimated
expenditure for
goods and services
Estimated Savings
1.092
Health
Sector
210
Local
entities
527
Universities
Other PAs
Total
118
11
1.959
3.876
4.949
4.328
543
1.341
15.036
1.267
587
899
135
309
3.196
Source: Ministry of Economy and Finance – Office for the Rationalisation of PA’s online purchases.
Savings include both direct savings – deriving from purchases made by public entities
through the frame contracts – and indirect savings, stemming from the so-called
“benchmarking effect”. The latter occurs when the administrations run their own procurement
procedures, taking into account the unit price shown in CONSIP’s NFCs.
Another important element for evaluating whether the Italian e-procurement solution is
affordable is to assess the status quo of the e-tools needed for the diffusion of e-procurement
in a country. These are the so-called “enabling factors” for the development of eprocurement: digital signatures (identifying both the bidder and the administration), email use
for PAs’ internal mailings, ICT skills of public employees and general ICT penetration in the
country (broadband, PCs, etc.).
Table 2 shows the development of some of the 10 objectives to be realised during the
legislature adopted by the Committee of Ministers for the Information Society28 in February
2002, of which one is specifically addressed to e-procurement while others relate to the
development of the e-administration in general. The National Centre for the Informatics in the
Public Administration29 – an entity created to speed up the modernisation of the central and
local Public Administration – is called upon to monitor the advancement of the public sector
towards the aforementioned objectives.
Table 2.
Italian e-government programme: status of the objectives
The chart below shows the status of the intermediate targets – those goals selected for the mid-term review – in
2003. The proposed objectives for the same year are in brackets. The last column provides a synthetic comment.
OBJECTIVES
2001
2003(target for 2003)
Comments
Digital signature tools
585 000
(value for 2002)
1 121 700
(1 000 000)
On track
Public e-procurement expenditure (million
euros)
293
1 959
(3 000)
Behind
E-Mail use for internal mailing
10%
61%
(40%)
On track
28
To promote the development and use of information and communication technologies in the various sectors, a
Committee of Ministers for the Information Society has been set up
http://www.innovazione.gov.it/eng/intervento/riunioni_comitato_eng.shtml.
29
In 2003 the National Centre for the Informatics in the Public Administration (hereinafter CNIPA) took over
the responsibilities of the Authority Centre for the Informatics in the Public Administration (AIPA)
and of the Technical Centre of the Presidency of the Council of Minister. www.cnipa.gov.it.
77
E-Payments
300 000
24 655 000
(20 000 000)
On track
Public employees with certified ICT skills
(ECDL)
0.1%
1.2%
(60%)
Behind
Source: CNIPA’s data, commented and revised by the author.
Digital signatures are widely used because Italy was one of the first EU countries to confer
binding legal effect to electronic documents and to put digital signatures on par with
traditional ones. Now enterprises use such signatures for legal obligations with the Public
Register for the Enterprises, with an estimated savings of about EUR 260 million per year.
The police forces (Carabinieri), the Ministry of Justice, and the National Council of Forensic
Research have also adopted digital signatures30.
The number of employees with an email account – an indicator used as a proxy to measure
the percentage of internal mailing sent electronically – shows a steady increase, plus 34.9%
since 2002.
The certified training of employees, although behind government schedule, is not particularly
worrying. Currently, 91% of employees that need training already use a PC and 50 000
employees have attended to ECDL courses or similar.
A final useful element for evaluating the Italian system from the point of view of its
affordability is the status of the digital infrastructures in the country (see Box 1).
One of the risks associated with the introduction of e-procurement solutions is that the latter
need to be able to “talk” to external constituencies. Suppliers (mainly SMEs) and customers
(public employees) must be ready (ICT penetration) and prepared (diffusion of the culture for
innovation, e.g. PC per student) to accept the novelty. By measuring the time new products
need to penetrate the European markets it appears that, while in Finland innovative products
penetrate the market within 4.6 years, in Italy the same happens in 6.7 years. (Source:
European Innovation Scoreboard 2003) This may be taken to point to a sort of reluctance of
the country towards innovation. The person responsible for e-procurement in the Province of
Mantua reported, in fact, that SMEs were suspicious about the new system, mainly due to a
lack of specific technical knowledge. However, the quantitative data provided show that Italy
is undergoing profound changes; increased internet and broadband penetration, together
with a steady development of online services to citizens, reveal transformation of the country
and the readiness to take on e-procurement solutions.
The final evaluation of the Italian e-procurement system from the affordability perspective is a
mixed positive one, as both positive and negative aspects emerge from the analysis.
According to CONSIP, the toolkit needed to use e-procurement tools is quite simple –
broadband connection, digital signature tools and limited ICT skills. As described, the Italian
Public Administration has recently updated its digital infrastructure and is proceeding to train
its employees to use ICTs; it seems prone, albeit not immediately ready, to use eprocurement platforms.
Moreover, the Italian system has generated substantial savings, which makes the solution
viable for other countries. However, measurement of the savings is controversial given the
fact that it does not derive from routine monitoring at the agency level.
30
See http://www.innovazione.gov.it/eng/comunicati/2004/2004_03_22.shtml.
78
Lastly, the incidence of unexpected costs – such as formalities, legal obligations the general
non-bid related information required from firms – can represent a serious barrier to eprocurement uptake in Italy. These are taken into account in the following chapter.
Box 1. ICT penetration and the development of e-government as enabling factors for e-procurement
•
Internet household penetration: 42%; + 17% since 2001
•
Internet penetration in enterprises: 45.5% average; maximum 98.4% in big enterprises; minimum
43.2% in SMEs)
•
% of enterprises with Internet access using broadband: 45%; +120% since 2003
•
% of households with Internet access using broadband: 38%; + 107% since 2003
•
PCs per student in 2001: 1 per 28
•
2004: 1 pc every 11 students)
•
% of surfers visiting PA websites: 53,9%; + 17% since 2003
•
Compared to other OECD countries like Spain, where the percentage is around 50%, Germany
(37%), the UK (42%) or France (55%), the Italian public sector’s Web sites seems well placed to
attract more and more users.
•
Satisfaction of citizens using PAs websites: 62% are very satisfied; 2% are totally dissatisfied;
10% are not satisfied and 26% do not have an opinion.
Maturity of online services
According to the latest European measurement of the maturity of online services, in Italy the
sophistication of online services has increased on the average from 39% in October 2001 to 72% in October
2004. While in 2001 Italy was below the EU average (39% vs. 45%), now it is perfectly aligned with the EU
average (72%). As far as the percentage of services totally available online is concerned, Italy is above the
EU average (53% vs. 46%) (See Figures 2 and 3).
The best results are registered for the services supplied to enterprises; their maturity reaches an
average of 90% (+ 10% since October 2003), 6% points above the EU average (EU 15 + Iceland, Norway,
Switzerland). On the other hand, the maturity of services to citizens offered online is lower at 60%, but with
a substantial increase since 2003 of 14 percentage points.
Source: Observatory on the Information Society.
79
Figure 2 Percentage of services totally available online in Italy
Services Totatally available on lineAverages for EU and Italy from 2001
to 2004
60
40
20
0
Europea
n Union
Italy
2001 2002 2003 2004
20
33
42
46
15
35
45
53
European Union
Italy
80
Figure 3. Sophistication of online services in Italy
Sophistication of on line servicesAverage for EU and Italy from 2001 to
2004
100
50
0
2001
2002
2003
2004
European
Union
45
59
66
72
Italy
39
57
59
72
European Union
Italy
Source: EU, revised by the Research and Studies Unit of the Minister for Innovation and
Technology.
81
E-PROCUREMENT TOOLS AS A MEANS TO FOSTER TRANSPARENCY:
E-SHOPS, E-MARKETPLACES AND ONLINE AUCTIONS
After having analysed the context in which e-procurement takes place, the paper describes
the role of CONSIP and of the regulatory framework in which it operates. The study then
proceeds to examine the opportunities for increased transparency offered by the individual eprocurement applications available in Italy.
CONSIP’s role in the Italian regulatory framework for e-procurement
Before the year 2000 laws disciplining procurement auctions, sometimes in the form of royal
decrees, did not make any reference to the use of electronic means in the procurement
system.
In Italy, the first administrations to introduce electronic tools in the purchasing process were
decentralised local entities: the regions. In 1997 a law of the Lombardy region, in the North of
Italy, foresaw the possibility of operating auctions through electronic means, both for
collecting information on suppliers and for presenting offers. More recently, local entities –
such as provinces and municipalities – were given substantial autonomy from the central
government through a constitutional reform (in 2003). These bodies are now free to adopt
their own rules in the procurement field (provided EC regulation is respected). There is room
for the introduction of digital means in the purchasing procedure and the first e-procurement
experiences can be traced down to municipalities.
The Budget Law for the year 2000 marks a watershed in the e-procurement rollout in Italy.
CONSIP’s role for the rationalisation of public spending was consolidated in that year, when
the company – totally owned by the Ministry of Economy and Finance – was made
responsible for the optimisation of public expenditure for goods and services. In particular
CONSIP was given the tasks of:
•
Defining purchasing strategies.
•
Drawing up competitive frame contracts for public administrations.
•
Promoting the use of e-procurement within the PAs.
•
Providing monitoring tools for the PAs.
National Frame Contracts (NFCs) are stipulated by CONSIP directly with suppliers and list
both the technical and the economic features of the negotiated goods and services. NFCs
prove to be an efficient tool, as they lower the unit cost of goods and services and simplify
purchasing procedures when applied to standardised goods and services and whenever
demand aggregation is feasible. In the first case, benefits deriving from economies of scale
can be reaped, whereas in the second case suppliers are required to make an offer for huge
quantities of commodities, negotiating a price reduction. In particular, demand aggregation
82
reinforces the bargaining power31 of the Public Administration, thus favouring above others
smaller municipalities that are often unable to negotiate substantial discounts with local
suppliers if left to their own devices. According to a recent study by the European
Commission, e-procurement generates major benefits when used for the acquisition of goods
that are standardised, not technologically complex, of low value and ordered frequently or
very rarely (e.g. office furniture). In brief at least some of the e-procurement tools are used at
best when quality evaluation is reduced to a minimum32.
The role of CONSIP in managing NFCs is to define a tender strategy, act as auctioneer by
selecting suppliers through a tender run following EC legislation of the field, and monitor the
agreements. CONSIP acts as a crucial interface between the public and the private sector
(see Figure 4). By endorsing the NFCs, suppliers are obliged to satisfy orders coming from
PAs within the limits of the agreements themselves.
The Public Administrations’ position towards NFCs has changed over time and needs further
attention. Article 26 of the Budget Law for the year 2000 mandated that central Public
Administrations adhered to the frame agreements unless they could provide an “adequate
reason” for not doing so and for resorting to alternative solutions (i.e. prove that the goods or
services were available elsewhere at better conditions or that the commodities needed were
not included in the NFCs). A motivation for not following the frame contracts was required in
order to identify responsibilities and enable future inspections. A subsequent internal
document of the Ministry of Economy and Finance33 specified that administrations had to
identify public servants “responsible for the optimisation of the initiatives to rationalise the
expenditure.” The aim was to increase the accountability of public officials.
Local entities, on the other hand, were not obliged to buy through NFCs, but were required to
take into account the price and quality displayed in the agreements.
In brief, PAs were free to assess their needs (i.e. to decide when and what to buy), but when
the choice to purchase was made they either had to adhere to NFCs or refer to them within
the limits specified above. The orders were then sent directly to suppliers (the latter part of
this procedure is still valid today). Adhesion to the agreements can be carried out both online
by registering on a portal (www.acquistinretepa.it) or by traditional means (mail/fax). In this
way e-procurement tools work as a killer application for the diffusion and use of ICTs in the
public sector.
NFCs are operated through an electronic catalogue available on the above mentioned portal.
The catalogue is easy to integrate into the traditional procurement process of public
agencies, which need only click on the items that interest them and choose the quantity
required at the price displayed in the NFCs. The e-shop is efficient, especially for standard
goods that have well-known technical features, stable high prices, are ordered frequently and
have numerous buyers.
The agreements include measures to limit risk in the case of vendor underperformance. The
latter is particularly relevant in the fight against corruption, which can often result in
31
See Barbiero Alberto, Osimo David, Spagnolo Laura, L’e-procurement nella Pubblica
Amministrazione: guida pratica all’acquisto on-line di beni e servizi, Maggioli Editore, 2001, p.24.
32
European Commission, Analysis of Electronic public procurement pilot projects in the European
Union, November 2000; see also IDA, Public eProcurement. Analysis of Public eProcurement
Initiatives, May 2002, pg. 4.
33
Circolare N. 1/2000 of the Ministry of Economy and Finance.
83
substandard goods and services, unfinished projects and other wastes34. The NFCs provide
for penalties in case of late delivery and for resolution of the contract in case of nonexecution on the side of the supplier. CONSIP requires records from the suppliers to oversee
the performance of each contract and of enterprises in general, and also offers consultancy
services to PAs for interpretation of contracts and management of possible litigation with
suppliers. CONSIP also adheres to the “Guidelines on the quality of ICT goods and services
for the management of PAs contracts” drawn up by CNIPA35 in co-operation with other
institutions and CONSIP itself36.
Figure 4. The functioning of NFCs: CONSIP as a crucial interface between the public and private sectors
Frame
contracts
e-shops
tii tii
Consip
Suppliers
Contracts
Monitoring
tools
Needs/Feed-
On-line/fax
Administrations
Delive
Payments
Source: CONSIP.
This analysis reveals that transparency is obtained through simplification and personal
exposure, i.e. smoothing out of the procurement cycle. Some phases of the process are
managed by CONSIP directly, leaving to PAs the “onus” of emitting orders, reducing paper
procedures and consequent minimising of errors in documents, standardising the
procurement cycle, shortening the time required for the procurement process and clearly
identifying public officials responsible for purchasing decisions (see Figure 5). Moreover, at
the end of the year 2000, Law N. 340 established that the PAs were obliged to publish bids
below European thresholds on one or more Web sites specified by the Presidency of the
34
See Weber Abramo Claudio, Institutional risks in Public Procurement – A Study of the Regulations of
Latin American Countries, Interim Report for Transparência Brasil, November 2004.
35
National Centre for the Informatics in the Public Administrations.
36
(www.cnipa.gov.it/site/it-IT/In_primo_piano/Qualit%c3%a0_dei_servizi_ICT) guidelines presented
on 25th January 2005; see also the Interview with Ferranti director at CONSIP.
84
Council of Ministers. This form of publicity aimed to substitute for the traditional practice from
1 July 2001 (provided EC legislation was respected and that advertisements on major
newspapers were maintained). Transparency is facilitated by a free flow of information
between the PA and the constituency, in this case enterprises and interest groups.
The budget law for the year 2000, together with subsequent legal specifications, extended
the scope of application to almost all public agencies until the year 2003, creating (at least
initially) a “compulsory market” for e-procurement and facilitating its rollout. If goods and
services were present on the electronic catalogue, most purchasing entities were obliged to
use this instrument to carry out their purchases. As a result, during the period 2000-2003, 61
NFCs were concluded for 35 different categories of goods and services ranging from
telecommunication services to copy machines, desktop computers, laptops, vehicles for rent,
stationery, etc. Overall, 90% of public agencies also applied to NFC (the percentage is
obtained as the ratio between the number of registered users and the number of potential
ordering bodies: 44 982 vs. 45 609 entities).
Tighter conditions were also established for bids37. Contracts worth over EUR 50 000 had to
be negotiated through open bids so as to ensure equal opportunities and transparency.
CONSIP could even act as auctioneer and replace agencies in carrying out the procurement
tender. Although this situation contributed to an increase in the number of orders through
NFCs, it produced different reactions from PAs and vendors.
While a few public agencies decided to stop purchasing in order to avoid using unfamiliar
procedures, others spent more money than necessary to take advantage of the reduction in
unit costs determined by the NFCs. However, this increase in spending could also be
attributed to the satisfaction of previously unexpressed needs, such as innovation and
modernisation of offices (e.g. purchases of desktops and laptops). Moreover, some PAs
lamented they could not find the specific commodities required for their activities (material,
surgery products, etc.).
In general, public agencies found it difficult to switch to the new procedures – the personnel
was not adequately trained and had limited technical skills – and reported poor quality
supplies, late deliveries, excessive ties imposed by NFCs and limited assistance by CONSIP
in the assessment of their needs and in the follow-up operations38. CONSIP, on its side, is
limited by current legislation to act generally as facilitator in the negotiations between the
Public Administration and the supplier, and may not intervene in each contract or supply.
From the vendors’ standpoint the “compulsory market”, although used to start up eprocurement, crowded out local dealers, mainly SMEs with special ties to Public
Administrations. In protest these enterprises gathered and set up a dedicated website with
the explicit aim of contrasting CONSIP, as per its very name “againstconsip”
(controconsip.it). In their opinion, CONSIP was displacing small firms, as proven by the fact
that only large companies responded to CONSIP’s invitations for bids. Some of the larger
enterprises even created cartels to monopolise the offers; in one case an oligopoly of eight
enterprises bidding for restaurant tickets was actually sanctioned by the Italian Antitrust
Authority with a fine of EUR 34.1 million. Public agencies also complained about insufficient
specifications of technical features in bids and unclear requirements for participation in the
auctions.
37
Article 24 of the law 289 /2002.
38
See Galletti Anna, Dossier sulle criticità degli acquisti tramite convenzioni CONSIP, available on
www.codau.it and Marra, Mita, Innovation in e-Procurement: the Italian Experience, IBM Centre for
the Business of Government, November 2004, p. 15 et seq.
85
The Italian Audit Court intervened on the subject and pointed out that the alleged savings
advertised by CONSIP were difficult to verify due to the lack of an agreed system for
gathering information on purchases at both the central and local levels (e.g. changes in the
composition of budget lines over the years)39. There were therefore no reliable data to
compare expenditures for goods and services before and after the introduction of NFCs.
Finally, legal doctrine maintained that the role of the central government was exceeding the
limits imposed by the recent constitutional reform on decentralisation (see above). In other
words, the mixed untying model and the state-supply driven approach were too stringent –
especially for regions and local bodies – and while the model was well tailored to obtain
savings, it failed to respect decentralised autonomies40.
Box 2. The experience of the province of Pisa in using National Frame Contracts
While using CONSIP’s NFCs, the province of Pisa experienced both disadvantages and advantages:
•
Quality issues: Laptops’ features did not adhere to the Administration’s expectations.
•
Knowledge Management: Online information on suppliers and products on CONSIP’s Web site have
made possible clear and efficient bidding calls and access to related documents.
•
Internal procedural simplification.
Box 3 The experience of the University of Bologna in using National Frame Contracts
Bologna University has offered criticism of the NFCs regarding:
•
Poor quality of products.
•
Late deliveries.
•
Prices for stationery higher than those available on the local market.
•
Difficulties in accessing the Web site and long registration procedure.
To respond to pressure from SMEs and from the public agencies alike, in 2003 and 200441
the “mandatory market” was lifted and public agencies were set free to negotiate their own
contracts, provided the conditions established therein were more favourable than those
displayed in the NFCs. The EUR 50 000 threshold was first interpreted by the Audit Court as
a compulsory communication to be made to the Court itself and then abrogated tout court at
the end of 200342. The Audit Court asked CONSIP to set up a monitoring system in
39
See Marra Mita, op.cit. p. 14.
40
See in this respect: Greco Maurizio, Gli approvvigionamenti di beni e servizi nelle P.A. mediante
sistemi elettronici e telematici, available on http: //www. lexitalia.it ; Sarzana, Fulvio, op.cit.
41
Law 212/2003; legislative decree n. 269/2003; Budget law for the year 2004.
42
See Ferrara Marina and Panassidi Giuseppe, Gli acquisti di beni e servizi nella legge finanziaria 2004,
available on lexitalia.it ; Pitocchi Fiorella, Acquisti in economia di beni e servizi, available on www.
86
collaboration with ISTAT (the National Statistics Office) on the execution of NFCs. CONSIP
made an effort to gain a better insight on pricing and on the consumption dynamics of
products purchased by public agencies, and decided to set up a performance rating system
with certified authors verifying the quality of supplies. In brief, CONSIP decided to customise
its support to the public sector. A recent study suggests to CONSIP how to select a
reputational mechanism for the frame contracts and the e-marketplace. The study argues
that the eBay model is efficient, if adapted to the specific needs of the public sector. The
reputational mechanism should be unilateral and use non-negative ratings, and should
measure reputation as the average of recent transactions’ ratings in order to allow
comparisons of recent dealings and avoid the risk of “resting on the laurels”43.
Deeper analysis, however, reveals that poor quality in commodities meant for PAs and
displacements of SMEs reflect market distortions that are only partially due to the
introduction of the NFC system. Underperformance of the contract in general does not
depend solely on the size of the firm. Local dealers value their customers, but are often
unable to procure special and specific goods needed by government, while large firms often
sell their dead stocks to the PA, which they consider to be a less demanding customer.
A recent analysis of the procurement environment in some Eastern European countries
reveals that competition between local dealers and big corporations also emerged. An
interviewee explains that: “In a recent tender (…) the requirements were set in such a way
(quality of the equipment was not so essential in evaluation of offers) as to tip the scales in
favour of a local company, which in the end won the tender, but which was offering lowquality products at high prices”44. Specific to Italy, instead, is the fact that public agencies are
usually late in payments, which in turn leads to supplier inefficiency. Additionally, the
personnel in the procurement sector are often under qualified for the task and not adequately
considered within the internal organisation of the institution.
The natural evolution of the e-procurement system towards simplification, involvement of
SMEs and customisation of offers through online auctions and e-marketplaces is illustrated in
the following paragraphs.
lexitalia.it; Scerbo Danilo, L’acquisizione di beni e servizi secondo la disciplina prevista dall’art. 24
della legge finanziaria 2003, available on www. lexitalia.it.
43
See Dini Federico and Spagnolo Giancarlo, Meccanismi reputazionali e mercati elettronici: problematiche
economiche e possibili soluzioni per il public procurement, in Quaderni CONSIP, november 2004 and
in English Dini Federico and Spagnolo Giancarlo, Reputation Mechanisms and e-Markets: Economic
Issues and Proposals for Public Procurement, powerpoint presentation available on www.consip.it.
44
See Grødenland Åse, The use of contacts and Informal Networks in Public Procurement: Findings from indepth interviews with public procurement officials, representatives of local and foreign companies in
the Czech republic, Slovenia, Bulgaria and Romania, Paper presented at OECD Global Forum on
Governance, Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement, Paris, 29-30
November 2004, p.9.
87
Figure 5 CONSIP’s activities for NFCs: Procedural simplification
CONSIP’s
ACTIVITIES
Needs
analysis
Contract
And
Tender
Documen
tation
Supplier
Selection
Possible
litigation
with
supplier
Contract
Signing
Goods/
services
delivery
Payment
Fax/Online
order
Source: CONSIP.
Online auctions: The role of transparency at different stages of public procurement
Another milestone in the path towards e-procurement is marked by Presidential Decree N.
101 of 2002, which introduced both online auctions and the electronic marketplace in Italy.
The decree also provided an ex post regulation for experimental online purchases that were
running since 2001 in municipalities such as Siena.
Online auctions are feasible both for purchases below the EC threshold and for contracts
exceeding EUR 160 000 (for central PAs) and EUR 250 000 (for other public agencies).
Electronic tenders are also run to select suppliers for NFCs. The decree is mandatory for
those central administrations that decide to purchase online, while local entities may apply
the provisions of the decree if they wish.
The auction consists of four phases – the decision of what to buy (internal to the PA), the
qualification of the bidders, the online auction itself and the adjudication – which are all
governed by public/administrative law. A fifth phase, which disciplines the execution of the
contract, can be added – this phase is governed by the civil code.
All public agencies running a tender are obliged to respect the so-called “public evidence”
procedures, which include the principles of transparency, respect of equality among bidders,
adoption of favourable conditions to participate to the bids, etc.45 The same principles are
repeated and listed in the Presidential Decree N. 101 of 2002.
The first phase, the decision to enter into negotiation (i.e. identifying what and when to buy),
concerns solely the Public Administration so the future bidders have no legitimate
expectations.
45
See Gatti Mauro, E-procurement. Il D.P.R. 101/2002 e gli acquisti in rete della PA, Edizioni Simone,
2002, page 27.
88
The second phase starts with the publication of a call to bid that contains the criteria required
for admittance to the tender – volume and technical features of the goods (divided by
merceological type) and the identification of levels or classes for which suppliers can be
registered according to their technical, financial and economic capabilities. These criteria are
set as low and as wide-ranging as possible to avoid creating unnecessary entry barriers. The
process is structured as follows: the call is published on the Official Italian and European
Gazette, in the newspapers and on the auctioning Administration’s Web site at least 60 days
before the bid takes place. The tender alert subsequently appears on the Web site 30 days
before the auction, while the invitation to bid to qualified suppliers is sent out only 10 days
before the actual tender.46 This procedure, albeit transparent, is quite expensive for Public
Administrations and can discourage smaller entities.
If on one hand web-publishing reinforces transparency insofar by offering real time
notification of new business opportunities, on the other the State Council has recently
decided that bidders can contest illegitimate provisions contained in a call only after the
adjudication of the contract, that is when the suppliers’ legitimate interest (to be selected)
becomes concrete. Sole exceptions to this process are provided for by the clauses of the call
directly disciplining the participation to the bid, which can be appealed immediately47.
Suppliers need qualify only once in order to be invited to the relevant tenders occurring in the
following 24 months, thus concentrating the pre-qualification procedure with substantial cost
reduction. Those suppliers who have not responded to the first qualification call can still be
admitted to the bid if they apply after the tender alert. In this case, however, they may qualify
only to take part in that specific procedure and would need to re-qualify for a different tender.
The selected enterprises that intend to participate in the tender are sent a password and ID
and asked to pay a deposit.
The registration procedure can take place either online or offline. In this context the
relevance of clearly stated bid specification and selection criteria must be underlined. Indeed,
the importance of reducing human intervention in defining the terms of the tender is a major
issue in the above-referenced analysis of procurement in Eastern European countries48. The
University of Bologna points to reduced discretion as one of the major benefits of eprocurement.
Finally, in the run-up to the event, both procurement officers and suppliers must be
adequately trained, in order to ensure that the auction runs smoothly and that the bidding
tactics are properly monitored, and that collusion is avoided. Another suggestion is to rotate
public officials who normally participate in the Adjudicating Commission or are called upon to
run tenders. An example of efficient training can be found at the University of Bologna, which
trains officials and enterprises before running an online auction; however, the university
neither has policies to solve conflicts of interest nor rotates the officials responsible for the
procurement process (see interview in the Annex).
The “real” auction (3rd phase) is run through an electronic platform where suppliers and
buyers meet to negotiate goods and services. The price obtained after the auction is optimal,
if the starting price is established in a fair manner and collusions among bidders are avoided.
46
For further information on the publication procedure followed by CONSIP see the recent directive on
“the Timing and Ways to diffuse information to stakeholders”, published on 3rd March 2005.
47
See Flore Raffaella, Responsabilità precontrattuale della PA nei contratti ad evidenza pubblica, in
Amministrazione in Cammino, available online on www.luiss.it.
48
See Grødenland Åse, op.cit, p.8.
89
In order to do so, the auctioneer first analyses the PA’s needs and then verifies if there are
enough competitors on the market for the specific negotiated commodities. To this end,
CONSIP co-operates with the national antitrust authorities: AGCM, the Guaranteeing
Authority for the Competition and the Market, and AGCOM, the Communication Regulatory
Authority.
It is important to draw up clear policies for conflicts of interest before the actual event takes
place to deal with those situations where “(…) the public official has private-capacity interests
which could improperly influence the performance of their official duties and
responsibilities”49. The code of ethics adopted by CONSIP50 is applicable to CONSIP’s
personnel, to anyone who co-operates with the company – including Commission members –
and to CONSIP’s suppliers. The code forbids activities and behaviour which may be in
conflict or in competition with CONSIP, and decisions that involve a monetary interest or any
other benefit to the (interested) person or to his/her spouse/partner, relatives and friends or
of organisations of which the person is an administrator or manager and that are in conflict
with CONSIP or with the PAs for which CONSIP operates.
CONSIP clarifies that conflicts of interest may arise inter alia when:
•
It is possible to obtain a personal advantage of any nature through access and
improper use of information.
•
Someone works for CONSIP’s suppliers.
•
Someone divulges, even at informal meetings, secret information on CONSIP’s
activities.
•
Someone exploits his/her position to obtain a personal advantage which conflicts
with CONSIP’s interests.
In all of these cases CONSIP’s employees, suppliers and anyone to whom the code is
addressed should abstain from taking any decision or initiative which may have an impact on
CONSIP. Communication of a potential conflict to one’s superior is required if someone
detains bonds of a company involved in a CONSIP auction. The code also nominates an
internal monitoring body (Organo di Vigilanza), which depends on the board of directors and
verifies the effective application of the code. The Organo di Vigilanza ensures that the code
is u-to-date, facilitates its dissemination and investigates those situations where crimes such
as corruption, embezzlement, fraud, agiotage, abuse of power by public officials or
“concussione51” are committed.
49
OECD, Guidelines on Managing Conflict of Interest in the Public Service.
50
CONSIP, in recognition of the fact that e-procurement in the public sector is a delicate area due to
possible commission of offences against the Public Administration, has introduced a self-regulatory
organisational ethics code in response to the legislative Decree 231 of 2001 (adopted by Italy to
implement the OECD Convention against corruption) and has diffused the culture of social
responsibility within the firm through various ad hoc seminars.
51
The crime of “concussione” is set out in Article 317 of the Italian Penal Code, which describes it as
the case in which a public official takes advantage of his/her functions or power to oblige or induce
another to unduly give or promise money or other assets to him/herself or a third party. In this
situation criminalisation is not extended to the payment. The OECD Working Group on Bribery met
to examine the compatibility of the Italian legislation against corruption with the OECD 1997
Convention against bribery; when faced with this provision it voiced its concern that the concept of
90
None of the Administrations interviewed had policies to solve conflicts of interest.
At this point, it is time for the online auction. The negotiated goods are usually special
commodities that are not frequently purchased and that can be evaluated mainly on objective
terms. The offers are automatically classified by the electronic platform, which also highlights
the ones that are excessively low in comparison to the others. The auctioneer, in this case,
asks for further details and may disqualify the bidder. The entire process can be followed
online even by interest groups.
The subjects involved in the online auction are the Administrations, the Suppliers (defined by
the decree as “qualified users”) and the System Manager (SM). The SM is a new
professional official (an IT expert) in either the private or the public sector whose task is to
guarantee the correct technical functioning of the negotiating tools and whose activity is
crucial to the online auction. Responsibilities of the SM can entail:
•
Criminal responsibility for not having adopted the necessary measures to guarantee
data security.
•
Civil liability for damage caused in the management of personal data, as
gathering/storing of economic offers amounts to treatment of personal data52. If
these data are lost or the secrecy of the offers is violated (e.g. through a virus or
insufficient protection) System Managers can be liable for damages, unless they
prove that they have adopted all the necessary measures to avoid the damage. The
activity of the System Manager (data handling) is considered by Law “dangerous”,
and thus requires special attention53.
The minimum measures foreseen by the law54 are the use of a password and its autonomous
substitution by the person entitled to handle personal data, clear and written identification of
the administrator entitled to manage data, assignment to this person of a code, and
protection of the system from intrusions like viruses. Bologna University officers believe that
data security is one of the major issues for guaranteeing fair online auctions and that new
feasible solutions still need to be found (see interview in the Annex).
The auction run in a single or multiple rounds allows adjudication (4th phase) at either the
lowest possible price (reverse auction) or at the most economically advantageous solution
(weighing price, technical characteristics and service level). Offers are clearly shown,
although the source is hidden; at the end of the process, the winning supplier notified through
an automatic e-mail message. Finally, the offers are digitally signed. The selection of the
supplier is therefore simplified due to the reduced time and costs of the bid. Moreover, the
cost for suppliers to participate to the bids is abated thanks to the informatisation of the
procedure and the clarity and equity ensured.
In this phase bidders have a legitimate interest to ask the PA for damages in case of
unethical behaviour by the Administration.
concussione “may weaken the effective application of the Convention”. See OECD: “Italy: Review of
Implementation of the Convention and 1997 Recommendation” www.oecd.org/pdf/m00007205.pdf.
52
In Italy data belonging both to physical and to juridical persons can be protected.
53
Article 7 (1) and Article 3 refer to Article 36 and Article 15 of the new code on data protection
(former Article 18 of the law 675/1996). The latter, finally, refers to Article 2050 of the civil code, i.e.
responsibility for dangerous activities.
54
L. 675/1996 and Presidential Decree N. 318 of 1999.
91
Unsuccessful bidders are not debriefed, but can make their own evaluations by following the
auction directly online. The University of Bologna and the Province of Mantua follow this
procedure.
Figure 6. Online auction for beaming projectors
Source: CONSIP.
The e-marketplace
Presidential Decree N. 101 of 2002 allows Administrations to purchase from the emarketplace, a new business channel for enterprises. It is a means that is complementary to
NFCs, a virtual area where PAs’ demands meet with suppliers’ offers. Goods best suited for
the e-marketplace are those bought regularly in small quantities and available only for orders
below the EU threshold (since the e-marketplace is a selective procedure).
Procedure
The procedure starts with a qualification call to select suppliers and goods to be shown
online. Suppliers download the call and the annexed documents, upload their catalogue in an
Excel file, fill in an ad hoc qualification form and then sign it digitally. A Qualification
Commission set up by CONSIP evaluates the form and the catalogue, requires further
specifications and admits or denies registration to the supplier.
Public agencies are also required to fill in an online form and obtain a user ID that the system
automatically generates. A password and a PIN are chosen by the public agency, which
downloads the completed form and signs it digitally.
Once qualified, the vendors and the registered public agencies can “meet” virtually to
negotiate. Administrations, in fact, can either order commodities directly via the e-catalogue
or ask for a price quotation. In this case, the system automatically evaluates the offers using
92
the criteria proposed by the system itself and chosen by the Administration. The System
Manager regularly updates the catalogues.
Benefits of e-marketplaces
The description or e-marketplaces shows that the system seems well suited to favour an
increase in transparency. Although some of the following characteristics are shared by eauctions and online processes in general, CONSIP’s marketplace:
•
Allows immediate comparisons of different offers and qualities of suppliers.
•
Favours interactions with numerous selected suppliers.
•
Increases competition by allowing local dealers to participate, levelling the playing
field for big and small enterprises alike (EUR 20 000 turnover is enough to be
admitted to the e-market). SMEs can restrict the selling of their products even to the
territory of a single Province, therefore no big investments in terms of transport and
delivery are required.
•
Supports and facilitates the evaluation process (to note the difference with online
auctions, where offers are simply classified and not evaluated).
•
Reduces the phases in which human intervention is necessary. The search for
suppliers and their qualifications – delicate areas for bribery – is left to a centralised
procedure. In this way, valuable resources at the agency level are freed and buyers
can concentrate on developing managerial competencies (deeper analysis of the
agency’s needs, monitoring of the markets, support to other offices, purchase
innovation, etc.) rather than focusing on administrative procedures (formalities).
•
Reduces time-consuming and, at times confusing, paper procedures (i.e. eliminates
mistakes and reduces the exclusive power of the Administration to detain
information which is put online, rebalancing the information asymmetry typical of the
procurement “game”. (This characteristic is in common with e-auctions.)
•
Offers the opportunity to follow transactions (transactional transparency) and keep
record of purchases and different bargaining phases. The latter are qualified as
archival transparency and are important not only for enhancing efficiency but also
for allowing future inspections and independent reviewers to verify that the
procurement process is not affected by external factors, such as favoured buying or
bribery55. (This is also the case with online auctions.)
•
Allows the internal monitoring of PAs’ expenditures (feature in common with online
auctions).
Initiatives at the local level
Finally, Article 5 of Presidential Decree N. 101 of 2002 allows local entities to converge and
create local e-marketplaces aimed at: favouring innovation and process re-engineering at the
local level; aggregating demand in order to reduce costs and increase the entities’ bargaining
55
See Eurochambres, Contribution Paper 2004, contribution to the EC consultation on e-procurement,
November 2004, p.3.
93
power; obtaining better quality products; and rationalising expenditures. Ad hoc eprocurement systems were created in some of the most advanced municipalities and
regions, as spill overs of CONSIP’s experience. In a few cases, independent portals for eshopping were set up in addition to online auctions, which shows how CONSIP’s expertise
and knowledge of the subject has been utilised. Now the question is how to co-ordinate the
different initiatives at the local level, where there are at least 17 e-procurement systems56.
Box 4. The Province of Mantua: A case of excellence
The Province of Mantua in the North of Italy is among the most advanced administrations in the use of
e-procurement tools. The province is an aggregating and co-ordinating entity of a pilot project, “Online
purchases”, which intends to run electronic auctions (both below and above the European threshold) for the
procurement of goods, services and. Where feasible, it will work for the province itself and 22 of the 70
municipalities included in the Mantua territory, along with 8 centres for the elderly. The aggregation of entities
is specifically foreseen by Article 59 of the Budget Law for the year 2001 with the aim of preparing common
purchasing strategies, providing standardisation of orders and adhering to regional frame contracts.
The model chosen by the Province of Mantua resembles CONSIP’s – the selection of an external
partner to implement the project (Pleiade ltd.), the rules governing the tender which take into account the
Decree 101 of 2002, the creation of an online register for qualified suppliers (which now counts over 900
enterprises), use of NFC’s prices as a benchmark, and creation of an open source electronic platform and of
a dedicated website (www.provincia.mantova.it/acquistionline). In 2004 Mantua ran more than 50 auctions
online. Main advantages of the use of e-procurement tools:
56
•
Substantial savings: EUR 525 000 on a total tender value of EUR 1 590 000, so 33% (in 2004
alone).
•
Creation of a network among public agencies operating in the territory.
•
Simplification of procedures for both the agency and the suppliers: e.g. reduction of the formalities
to participate in the auction due to a single registration for enterprises, which lasts for 24 months;
elimination of paper procedures linked to reception of offers.
•
Increased transparency through the possibility to follow the auction online.
•
Enhanced competition among bidders.
See www.buoniesempi.it.
94
Box 5 E-procurement at the University of Bologna
In 2001 the University adhered to the Rationalisation programme and started an intense
collaboration with CONSIP, which turned out to be quite useful in the running of three online auctions
(two with other Italian universities). One of the auctions, in particular, was run following Decree 101 for
goods (240 PCs) above the EU threshold. The University acted as auctioneer.
•
Special contributions of the University to the e-procurement rollout are:
•
Cooperation with CONSIP in drafting of technical specifications of the NFCs.
•
Analysis of common expenditure – the expenditure on goods and services whose features
are the same for most public agencies (stationery, telephone services, cars, and meal
coupons) – and of specific expenditure, the expenditure on goods and services that are
sector specific. The analysis was used for NFCs and for the marketplace of the PA.
•
Revision of internal University norms related to purchasing to guarantee uniformity of
application.
•
Evaluation of the impact of the new procurement system on the University buying
department.
Example: Online auction for chemical goods run on 14 February 2002. Bologna acted as
aggregating entity of three universities (Padova, Bari and Bologna itself). The auction starting price
was EUR 70 000. Achieved savings: 31%.
95
Figure 7 presents a summary of the paper’s main points regarding actions that
administrations should undertake and the mistakes they should avoid to enhance the
transparency of online auctions.
Figure 7 “Do’s” and “Don’ts” to increase transparency of online auctions
Preparation
-Train
procurement
managers, suppliers
-Decide
number
of
suppliers to invite to
ensure competition
DOs
-Announce tenders in
time
using
both
traditional and online
tools
-Agree and publicize
clear bid specifications
displaying:
9
Description
of
goods/ services
9
Bid format and
timing of the event
9
Evaluation
criteria
9
Disqualification
criteria
Event
-Make online auctions
accessible to the public:
NGOs, special interest
groups
-Provide reliable
technological platforms
for the auctions
- Show the offer but
mask the offerors
(through technology)
-Respect time limits for
acceptance or rejection
of an offer
-Monitor bidding tactics
directly on line
DON’Ts
-Provide feedback to
suppliers,
regardless
whether they win
all
of
-Monitor
performance
of
contracts
(e.g.
introduce
performance ratings)
- Provide mechanisms to list
and/or suspend contractors
with
poor
performance
records
or
unethical
behaviour
-Provide prompt
judicial/extra judiciary means
to seek redress against bid
awards
-Provide for e-payment
-Pay on time
-Keep records of the auction
to enable inspections
-Set clear rules for
communications
between buyer and
supplier
-Establish clear policies
for conflicts of interest
-Underinform
participants
-Plan the event at the
wrong
time
(e.g.
holidays)
Follow Up
-Rotate
public
officials
responsible for procurement
-Incorporate
management
-Act unethically (reveal
confidential
information, etc.)
-Search only for the
lowest price
knowledge
-Underestimate the need to
follow up
- Ignore lessons learned
96
Transparency in e-procurement: the
Italian Perspective
Paola Magrini
1st HIGH level seminar on e-procurement
30 –31 January 2006
Naples, Italy
How was Public Administration in
Italy before the 1990s?
Minister Bassanini
described it as:
(Former minister for the Public Function)
“An inefficient administration: islands of excellence in a sea of
general inefficiency
A costly administration: crucial need to balance the budget and
reduce public debt”
debt”
And e-procurement?
Before the year 2000: no reference in the laws or royal
decrees to the use of electronic means in the
procurement system
Decentralised local entities (regions)
regions) were the first to
introduce electronic tools in the purchasing process
(1997 Lombardy region)
region)
1
So why the Italian experience?
Italy was the first European country to set up
an e-procurement regulatory framework
allowing purchases above the EU threshold to
occur online
The Italian model has subsequently been
adopted by the EU PHARE programme for
similar e-procurement projects both in
Turkey and in Cyprus
The Selected
perspective:Transparency
Transparency is here defined as “accessible
information on laws and procedures as well
as on specific procurement opportunities”
(OECD, 2004)
+ by products/enabling factors: simplification, accountability,
reduced corruption…
2
Public sector reform and e-procurement in
Italy: Blazing a new path
“Rationalisation Programme on Public Spending for Goods and
9
9
9
9
Services” (year 2000) with the aim of…
optimising public spending through the use of electronic means
guaranteeing efficiency and simplifying the purchasing process
promoting e-procurement tools
supporting innovation of Public Administration
…and as side effects of:
9 increasing transparency and timely tracking of PA’s
expenditure
9 enhancing market dynamics (e.g. favour
competitiveness of the country)
Transparency as an important
aspect, albeit a side effect, of the
reform
The
Programme aimed primarily at generating
substantial savings, but considered transparency as
a spill over naturally emerging from the
automation of the purchasing procedure and
not an explicit policy commitment
Thus
public agencies did not adopt specific
governance tools to support e-procurement
3
The Italian e-procurement strategy
Outsourcing Model: CONSIP
Untying System: Central government administrations
were obliged to purchase within the limits established
by National Frame contracts (tied system), whereas
local bodies were free to either adhere to the contracts
or to run their own tenders provided the price and
quality of the frame contracts were taken into account
(untied system) (year 2000 - Article 26 of the Budget
Law )
Substantial liberalisation: untying system
CONSIP’s strategy
1. National Frame Contracts with suppliers, allow
PAs to purchase directly online via an e-shop.
For standardised goods and services and whenever
demand aggregation is feasible
2. Online auctions on behalf of public agencies, or
support them in the bidding process
For special commodities not frequently purchased and
mainly evaluated on objective terms
3. The Public Administration’s e-market place
Presidential Decree N. 101 of 2002
For goods bought regularly in small quantities
and available only for orders below the EU threshold
4
NFCs
Transparency through simplification
and accountability
Identification of public servants “responsible for
the optimisation of the initiatives to rationalise the
expenditure.” (increase the accountability of public
officials)
Limiting
risk
in
the
case
of
vendor
underperformance
Monitoring: CONSIP requires records from the
suppliers to oversee the performance of each
contract
Smoothing out of the procurement cycle: PAs need
only emit orders, thus reducing paper procedures,
minimising errors in documents, standardising the
procurement cycle, shortening the time required for
the procurement process
NFCs:the most compelling issues
Compulsory market for e-procurement facilitated
its start up, BUT agencies and vendors
complained about:
crowding out of small local dealers (controconsip),
poor quality supplies;
limited assistance by CONSIP in the follow up
operations;
insufficient specifications of technical features in bids
and unclear requirements for participation in the
auctions
The regions maintained that:
the mixed untying model and the state-supply driven
approach were too stringent
5
However…
Poor quality in commodities meant for PAs and
displacements of SMEs reflect market
distortions:
Local dealers value their customers, but are often
unable to procure special and specific goods
needed by government
Public agencies are usually late in payments
The personnel in the procurement sector are often
under qualified for the task and not adequately
considered within the internal organisation of the
institution
The role of transparency at different
stages of online auctions 1/2
Tight
(but
expensive)
publication
requirements:web-publishing
reinforces
transparency through real time notification of new
business opportunities
Clear statement of bid specifications and
selection criteria
Online or off-line registration procedure:importance
of the reduction of human intervention
Running of the auction: question of the “optimal”
price and avoidance of the collusion among bidders
Cooperation bw CONSIP and the National
Antitrust authorities
6
The role of transparency at different
stages of online auctions 2/2
Adoption of governance tools: rotation of public
officials, code of ethics, management of conflicts of
interest
Automatic classification of the offers by the
electronic platform, which also highlights the ones
that are excessively low in comparison to the
others (Possible disqualification of the bidder)
Offers are clearly shown: the entire process can
be followed online even by interest groups
Appointment of the System Manager (data
security, violation of the secrecy of the offers)
The e-marketplace: benefits for
transparency 1/2
Allows immediate comparisons of different offers
and qualities of suppliers
Favours interactions with numerous suppliers
Increases competition by allowing local dealers to
participate, levelling the playing field for big and small
enterprises alike (EUR 20 000 turnover is enough to be
admitted to the e-market)
Facilitates the evaluation process (difference with
online auctions, where offers are simply classified and
not evaluated)
7
The e-marketplace: benefits for
transparency 2/2
Reduces human intervention. The search for
suppliers and their qualifications – delicate areas for
bribery – is left to a centralised procedure
Reduces time-consuming and, at times confusing,
paper procedures
Offers the opportunity to follow transactions
(transactional transparency) and keep record of
purchases and different bargaining phases (archival
transparency)
Allows
the
internal
monitoring
of
PAs’
expenditure
Conclusions: Lessons Learned…
1. Strike a balance between the rollout of eprocurement through a compulsory market and the
possible subsequent restriction to competition
2. Use e-tools to increase the number of bidders,
expanded the competition geographically (enterprises of
the South won auctions in the North of Italy)
3. Use on-line publication to re-balance the
information asymmetry: reduction of the sc “power
of invitation”(Summer Bids), real time notification of
opportunities for potential suppliers
4. Set the criteria for participating in the call as low
and as wide-ranging as possible to avoid creating
unnecessary entry barriers
8
… and Boundaries breakdown
5. Electronic tools as governance tools?
Governance tools are all the more
necessary
9 Rotation of public officials responsible for
adjudicating
9 Adequate training to Public officials
9 Involvement of suppliers before the tender
(experience of the Univ. Of Bologna)
9 Ethic codes
9 Management of conflict of interests
Preparation
DOs
Event
Follow Up
-Train procurement managers,
suppliers
-Make online auctions accessible to the
public: NGOs, special interest groups
-Provide feedback to all suppliers, regardless of
whether they win
-Decide number of suppliers to invite
to ensure competition
-Provide reliable technological platforms
for the auctions
-Monitor performance of contracts (e.g. introduce
performance ratings)
-Announce tenders in time using both
traditional and online tools
- Show the offer but mask the offerors
(through technology)
-Agree and publicize clear bid
specifications displaying:
9Description of goods/ services
9Bid format and timing of the event
9Evaluation criteria
9Disqualification criteria
-Respect time limits for acceptance or
rejection of an offer
- Provide mechanisms to list and/or suspend
contractors with poor performance records or
unethical behaviour
-Monitor bidding tactics directly on line
-Provide prompt judicial/extra judiciary means to
seek redress against bid awards
-Provide for e-payment
-Pay on time
-Set clear rules for communications
between buyer and supplier
-Establish clear policies for conflicts of
interest
-Keep records of the auction to enable
inspections
-Rotate public officials responsible for
procurement
-Incorporate knowledge management
DO
N’Ts
-Underinform participants
-Plan the event at the wrong time
(e.g. holidays)
-Act unethically (reveal confidential
information, etc.)
-Search only for the
lowest price
-Underestimate the need to follow up
- Ignore lessons learned
9
Administrative and Legislative Simplification
and the Challenges of E-Procurement
Luca Varrone
DFP Consultant, Expert in Administrative
Simplification
97
La semplificazione normativa ed amministrativa e le sfide dell’e-procurement
Luca Varrone,
amministrativa
magistrato,
consulente
DFP
esperto
di
semplificazione
In questa relazione si affronta, sotto l’aspetto giuridico, il tema del quadro in cui si
collocano le nuove regole connesse allo sviluppo di modelli di e-procurement in
Italia. Ciò allo scopo di cercare di capire come è possibile inserire i nuovi strumenti
nell’ordinamento giuridico, senza appesantirlo e fornendo loro la veste giuridica di
legalità necessaria per tutelare i diritti delle parti (cittadini, aziende, pubblica
amministrazione). Le nuove tecnologie rendono possibili nuove opportunità e nuove
sfide che l’ordinamento giuridico è chiamato ad inquadrare in un sistema di legalità.
Ciò è necessario, per quanto di difficile attuazione, anche al fine di evitare che gli
istituti esistenti diventino, in breve tempo, superati.
La semplificazione amministrativa è un concetto molto elastico, ancora non ben
definito. Essa è finalizzata a rendere l’azione amministrativa il più possibile efficiente
e vicina al cittadino. Nel significato corrente, spesso si è equiparata la
semplificazione alla liberalizzazione intesa come aumento di spazio per i privati
rispetto alla PA, alla deregolazione intesa come riduzione delle norme che
appesantiscono l’azione della PA, alla delegificazione intesa come passaggio da
una fonte primaria ad una fonte secondaria, alla razionalizzazione, all’innovazione.
Il discrimine principale attiene alla differenza tra semplificazione normativa e
semplificazione amministrativa, nel senso che si possono semplificare sia le regole
dell’azione amministrativa che portano alla manifestazione della volontà sia le
regole che disciplinano il procedimento amministrativo.
Per quanto concerne la semplificazione normativa, la prima realizzata in Italia è la
delegificazione, ovvero il passaggio da un sistema di fonte primaria ad uno di fonte
secondaria più elastica e facilmente modificabile. In Italia, vige il principio di legalità,
in funzione della storica superiorità del Parlamento – organo rappresentativo rispetto al Governo – organo esecutivo -. In conformità a tale principio, una legge
può essere modificata o abrogata soltanto da un’altra legge. Il problema è che la
legge ha finito per non limitarsi a dettare le norme generali della materia regolata,
ma è spesso entrata nel dettaglio della regolazione ed in tal caso, chiaramente,
essa non può essere continuamente modificata, anche se relativa ad una realtà
sempre più in rapido cambiamento. Il processo di delegificazione è stato attuato
prevedendo in un’altra legge, l’unica in grado di modificare la legge regolante la
specifica materia, la possibilità di abrogazione, dopo che fosse entrato in vigore il
regolamento di attuazione. In tal modo è la legge ad abrogare ma subordinando
l’effetto dell’abrogazione all’entrata in vigore della fonte secondaria che disciplina la
materia.
In seguito, si è fatto ricorso come strumento di semplificazione ai testi unici ed ai
codici che raccolgono fonti primarie e secondarie in un unico testo in maniera
ordinata ed organica. Ciò ha contribuito a ridurre il grado di confusione e
d’incertezza esistente, soprattutto tra gli operatori giuridici.
Va anche detto che in Europa si è spesso associata la semplificazione all’esigenza
di ridurre la burocrazia, che limita il campo di azione delle imprese, per favorirne lo
sviluppo, ridurne i costi, incrementarne la produttività. Infatti, nei Paesi europei,
98
quando si parla di questi temi, spesso l’interlocutore pubblico prevalente è il
ministero delle attività produttive. In Gran Bretagna è attiva una task force sulla
semplificazione che persegue l’obiettivo di semplificare i rapporti tra impresa e PA,
prevedendo come risultato perfino un risparmio stimato in 4 o 5 punti percentuali del
PIL. Anche in Italia si opera in tal senso; si pensi all’esperienza degli Sportelli Unici
per le imprese.
L’ottica economica è certamente giusta, ma non l’unica. C’è anche un’ottica sociale,
rivolta al cittadino nella tutela della sua vita quotidiana sia rispetto all’operato della
PA che delle imprese. Questo concetto sembra più chiaro in Italia, dove
probabilmente il cittadino è “maggiormente vessato” dai lacci della burocrazia e
dove, non a caso, uno degli interlocutori privilegiati di questi temi è il Dipartimento
della Funzione Pubblica.
La tappa fondamentale per la tutela del cittadino è rappresentata dall’approvazione
della legge sul procedimento amministrativo in cui si esplicitato il passaggio dal
concetto di azione amministrativa intesa come potere al concetto di funzione e di
servizio pubblico. Il cittadino è ora visto come un utente di servizi pubblici su un
piano il più possibile paritario rispetto alla PA. Tale legge ha fissato come principi
generali dell’azione amministrativa la trasparenza, la pubblicità, il rispetto di tempi
certi e stretti. Ha approntato strumenti che consentono al cittadino di ottenere
risposte dall’amministrazione anche in caso di inerzia15. Si sono snellite le
procedure e, recentemente, si è approvata una modifica generale di tale legge che
ne ha ampliato i principi. In particolare, si è affermato il principio della sussidiarietà
orizzontale, che già si stava affermando in altri Paesi europei, in base al quale la PA
deve agire solo quando è necessario e, se possibile, con gli strumenti del diritto
privato, ponendosi su un piano paritario con il cittadino. Solo quando ciò non è
possibile si può ricorrere al potere autoritativo. Come esempio si può pensare che,
anche nel caso dell’esproprio, la PA deve prima cercare un accordo con il
proprietario; se non si addiviene ad un accordo si passa all’esproprio ed all’equo
indennizzo.
Per la prima volta si è previsto nella legge sul procedimento amministrativo l’obbligo
di rispettare il diritto comunitario. In realtà, ciò era già sancito nel sistema delle fonti
a livello costituzionale e, in ogni caso, di fatto il principio era già rispettato. E’ tuttavia
un chiaro segno di come l’ordinamento nazionale e quello comunitario stiano
diventando sempre più un unico ordinamento e non due ordinamenti che si
confrontano e dialogano, come nell’interpretazione data dalla Corte Costituzionale.
Molti sono i procedimenti su cui si è intervenuti in un’ottica di semplificazione, ad
esempio, in materia di forme di energia rinnovabili, di energia elettrica, di registro
per le imprese (quindi sulle modalità previste per la nascita delle imprese), di tutela
dei consumatori, di edilizia, di diritto fallimentare. Per quanto concerne più
direttamente il tema del convegno, si è intervenuti in materia di utilizzo di nuove
tecnologie per consentire la partecipazione del cittadino al procedimento
amministrativo, in materia di utilizzo sempre di nuove tecnologie per la
15
Si veda l’istituto del silenzio-assenso o la possibilità di cui si discute che permette al cittadino di
ricorrere direttamente al giudice per obbligare l’amministrazione ad agire una volta che sia decorso un
certo termine, senza doverla mettere in mora
99
comunicazione interistituzionale, in materia di erogazione di servizi in rete da parte
delle PA.
Il contesto delineato è positivo, ma permangono delle difficoltà sia di tipo formale
perché le riforme devono avvenire in un quadro di legalità, sia di tipo sostanziale
perché la semplificazione comporta perdite per quanti agiscono come intermediari o
consulenti tra cittadino e PA in un quadro di maggiore complessità.
Un’altra difficoltà consiste nel far accettare i nuovi strumenti alla stessa
amministrazione per tutti i necessari, lunghi e costosi cambiamenti interni, culturali,
organizzativi e tecnologici che dovrà affrontare.
Questo è in definitiva il quadro in cui si collocano i nuovi strumenti.
Lo strumento della semplificazione è estremamente importante per favorire la
competitività del sistema paese perchè attiene direttamente allo sviluppo socioeconomico ed all’eliminazione delle disfunzioni. In quanto tale, esso va senza
dubbio sviluppato.
Semplificazione normativa ed amministrativa sono processi inscindibilmente
connessi, per cui non ha senso preferire un modello all’altro.
La semplificazione normativa può e va messa in pratica mediante strumenti
particolarmente innovativi, almeno per il contesto italiano, come l’analisi d’impatto
della regolazione. Si tratta di uno strumento che comporta uno studio preliminare
che può aiutare a capire quando porre nuove regole, perché farlo, se la nuova
regolazione è necessaria, ovvero capire se, prima di un intervento pubblico di
regolazione, i soggetti destinatari non sono in grado di fare da sé (e questo un
concetto ancora molto difficile dall’essere compreso in Italia). L’analisi d’impatto
comporta il coinvolgimento dei destinatari nella fase di predisposizione della nuova
normativa, quindi la possibilità per il regolatore di sentire il loro parere, di individuare
i possibili ostacoli che i destinatari stessi potrebbero porre al percorso di
regolazione. In definitiva, contribuisce a mettere i decision makers nelle migliori
condizioni possibili per intervenire.
100
Semplificazione, reengineering dei processi ed indicatori
-
La semplificazione della legislazione è necessaria ed in linea con gli altri
processi di innovazione. Il lavoro dovrebbe essere svolto in parallelo per non
avere poi effetti controproducenti.
-
E’ importante che la semplificazione legislativa proceda di pari passo con la
semplificazione delle procedure amministrative, in modo tale da non
generare eventuali effetti controproducenti. In proposito, si sottolinea che
negli Stati Uniti sono state elaborate delle “linee guida secondarie”, quali utili
suggerimenti operativi che si consiglia di mantenere ad un livello di
semplicità e di genericità, in modo che, qualora il contesto in cui si opera lo
richieda, non sia troppo complesso modificarli.
-
Per quanto riguarda il reengineering delle procedure, si rileva come spesso
siano prima i processi di acquisto non informatizzati a dover essere ricostruiti
e razionalizzati e, solo successivamente, quelli telematici.
-
Una mappatura delle competenze ed un corretto inquadramento
organizzativo dei giusti profili professionali può contribuire in modo
significativo a migliorare i processi di lavoro. Ciò significa che il quadro del
reengineering va ben oltre la modifica della legislazione e delle procedure
amministrative.
-
L’e-procurement, aumentando il livello di concorrenza, rende necessaria, allo
scopo di ridurre possibili conflitti di interesse tra i vari attori coinvolti, una
valida regolazione normativa e regolamentare della materia.
-
Il processo di reingegnerizzazione richiede tempo per essere attuato in modo
efficace e presuppone una preventiva azione di sensibilizzazione. Come si è
detto, esso serve a razionalizzare i processi di lavoro e, quindi, ad ottenere
benefici in termini di tempo e di costo economico, di trasparenza e di
responsabilizzazione.
-
Una prima possibile risposta suggerita per individuare nei singoli settori i
processi più importanti, dai quali iniziare per la loro reingegnerizzazione,
consiste nell’individuare il 20% di quelli che contribuiscono all’80% del totale
dei lavori, nel nostro caso in termini di acquisti pubblici. Negli Stati Uniti, negli
anni ’90, si è definito il cosiddetto “best in class” per individuare i servizi che
danno i maggiori benefici nel proprio settore. Si è proceduto fissando quelle
che si possono considerare come delle metriche, delle unità di misura,
ovvero il costo da sostenere per la spesa di un dollaro. Tale misura dovrà poi
essere utilizzata per alcuni anni in modo da consentire di misurare
l’evoluzione del fenomeno.
-
Chiaramente la scelta dei servizi da cui partire per un loro miglioramento
dipende fondamentalmente dagli obiettivi perseguiti. Ad esempio, in Italia
101
l’obiettivo prioritario è il contenimento della spesa pubblica e, quindi, si sono
scelti i servizi in grado di influire in misura maggiore sul raggiungimento di
tale obiettivo.
-
Per quanto riguarda la reingegnerizzazione, in genere, in Italia come altrove,
si lavora prima ai processi off line e successivamente a quelli on line, per
eliminare eventuali duplicazioni di fasi. In Italia, infatti, si è iniziato dalla
modifica dei processi di lavoro back office per poi passare, con la nuova
legislazione, alla trasformazione del front office. La razionalizzazione dei
processi comporta anche un’esigenza di maggiore partecipazione e
coordinamento di tutti i soggetti coinvolti (all’interno dell’organizzazione, tra
amministrazioni e con il coinvolgimento di esperti). In tal senso può essere
utile, nella sua semplicità, l’esperienza descritta da Julie Basile (USA),
consistente nel mettere on line i primi output della reingegnerizzazione allo
scopo di rendere la nuova procedura accessibile a tutti e,
conseguentemente, di potersi giovare on line ed in tempo reale delle
proposte di ulteriore miglioramento e di risoluzione dei problemi degli altri
attori interessati.
-
E’ difficile individuare un set di indicatori in grado di misurare i benefici
derivanti dalla razionalizzazione dei processi di acquisto e dall’introduzione
dell’e-procurement. Sarebbe, tuttavia, importante disporre di misure
attendibili in tal senso soprattutto per guidare le scelte dei decision makers.
Sarebbe utile per i diversi paesi disporre di un set di indicatori comuni, anche
se costruiti in base ai fabbisogni specifici di ognuno, e di una serie storica
che consenta una valida analisi temporale e comparativa e che sia
funzionale al benchmarking. Disporre di un set di indicatori più standardizzati
potrebbe essere di valido aiuto ai decision makers, ma la definizione di
indicatori quantitativi utili in tale senso è un processo ancora agli inizi anche
nei paesi più avanzati. Articoli della Banca Mondiale evidenziano che nessun
paese è stato ancora capace di misurare correttamente i risparmi conseguiti;
anche l’Ocse non ha ancora elaborato linee guida in materia.
-
Spesso, per quanto concerne le gare on line, si propone come indicatore la
riduzione percentuale del costo unitario, applicata alla spesa annuale stimata
per beni e servizi gestiti attraverso il programma. Gli organi di revisione
effettuano dei controlli, ma è molto difficile sapere esattamente quanto
spende ciascuna amministrazione pubblica e, quindi, quanto e se sta
risparmiando. Inoltre, non è semplice misurare il costo economico del lavoro
necessario per svolgere determinate procedure o parti di esse.
-
Quando si pensa al tasso di rendimento degli investimenti in e-government
ed e-procurement, non si trovano valutazioni sistematiche ma solo
sporadiche. Tuttavia è importante procedere ad una riflessione comune,
anche secondo modalità analoghe a quella di questo seminario, per avere
indicazioni che possano guidare le decisioni di spesa verso i settori che
offrono maggiori benefici netti.
-
C’è anche da considerare che la carenza di indicatori induce a volte i governi
a sceglierne alcuni di scarso significato se non pericolosi. Ad esempio, un
indicatore utilizzato in molti organismi internazionali per l’e-government ed
102
anche in situazioni non molto lontane dall’UNDP, è il numero di servizi già
disponibili ed ora forniti on line; tanto maggiore è questo numero, tanto
migliore è considerata l’amministrazione che li fornisce. In realtà, si rischia
così di sottovalutare la rilevanza e l’effettiva utilità di tali servizi, di allocare le
risorse pubbliche in modo non ottimale e di fuorviare le politiche di
investimento.
103
5
TECHNOLOGICAL CHALLENGES IN THE
EFFECTIVE IMPLEMENTATION OF EPROCUREMENT SYSTEMS
104
The eG4M Italian Project:
Technological Challenges
in Implementing E-Procurement Systems
Carlo Batini
University of Milano Bicocca – Italy
105
Il progetto “Eg4M” e le sfide tecnologiche dell’e-procurement
Carlo Batini, Università di Milano Bicocca
L’obiettivo della relazione consiste nell’approfondire l’analisi del progetto “Eg4M”, di
cui si era già discusso il giorno precedente nella relazione della prof.ssa Corsi, e
nell’affrontare il tema degli aspetti tecnologici connessi all’attuazione dei sistemi di
e-procurement.
Le tecnologie sono sempre un mezzo e mai un fine. Quindi, in ogni progetto di eprocurement o di e-government gli aspetti tecnologici vanno considerati insieme con
i fattori giuridici ed organizzativi, devono essere adattati alle modalità di
organizzazione della PA dei singoli paesi ed alle peculiarità sociali, economiche e
territoriali. Nella scelta delle tecnologie più efficaci da tutti questi punti di vista, la PA
deve seguire un percorso di evoluzione dei sistemi.
I sistemi informativi tradizionali sono monolitici e rigidi, nel senso che non
comportano forme di differenziazione, né possibilità di effettuare scelte tecnologiche
particolari, orientate alle esigenze delle singole pubbliche amministrazioni o degli
utenti.
Per questo motivo, la prima evoluzione si è verificata verso sistemi di tipo
cooperativo, creati per amministrazioni diverse, che cooperano per la fornitura di
servizi comuni. I nuovi sistemi accettano la distribuzione, cercano di risolvere i
problemi di eterogeneità dei dati, del significato delle informazioni nelle varie
amministrazioni, etc. Inoltre, questi sistemi cercano di considerare le preferenze
particolari degli utenti e le loro caratteristiche. L’orientamento all’utente si riesce ad
ottenere soprattutto nei sistemi in cui i front office consentono all’utente di interagire
con i vari canali e, quindi, diversi tipi di utenti possono essere considerati dal punto
di vista delle loro abitudini, atteggiamenti, etc. Questa è l’evoluzione subita negli
ultimi 20 anni dai sistemi informativi. Di essa si deve tener conto nella scelta delle
infrastrutture tecnologiche.
Nei modelli monolitici, i cittadini e le imprese devono interagire con le singole PA
fornendo una serie di dati e senza avere un front office comune. Perciò il bilancio
delle informazioni, quelle fornite dagli utenti e le poche fornite dalla PA, è
certamente asimmetrico. In questo caso, ci si chiede cosa può fare
l’amministrazione per modificare la situazione riuscendo a fornire informazioni e
servizi a valore aggiunto agli utenti a fronte di una domanda di dati più contenuta.
Per rispondere, bisognerà condurre un’analisi dal lato del back office e del front
office. Dal primo lato, diversi flussi di informazioni devono essere scambiati tra varie
amministrazioni; in tal modo si può giungere a fornire un servizio finale partendo dai
data base di cui già si dispone. Per fare questo è necessario creare uno strato
comune e cooperativo di back office, nel senso di scambiarsi dati in un formato
comune, di fornire alle PA motori di ricerca per armonizzare i differenti formati ed i
diversi contenuti delle informazioni registrate nei data base. E per rispondere a
questa esigenza, sono disponibili diverse baseword, diverse antologie possono
essere create per disporre di una rappresentazione concettuale comune delle
informazioni sui cittadini e sulle imprese.
106
Anche per quanto concerne il front office è necessario crearne uno strato comune in
cui tutti i dettagli delle differenti procedure amministrative siano “nascosti” dal
sistema. Le amministrazioni in questo caso si presentano al cittadino ed alle
imprese con una parte comune, con un portale intelligente comune.
Parole chiave possono considerarsi cooperativo per il back office ed efficiente per il
front office. In questa dimensione nella scelta delle tecnologie informatiche, ci si
orienta su due tecnologie specifiche, il computing orientato ai servizi (Service
Oriented Computing), molto utile nel livello del front office comune, e la qualità
dell’informazione, molto utile per l’armonizzazione, per il livello di qualità delle
informazioni comuni e per lo scambio di informazioni tra utenti dei servizi e PA.
Per quanto riguarda il Service Oriented Computing, considerato a proposito dei
processi di e-procurement e dei nuovi servizi in genere, si è visto che la varie fasi
delle nuove procedure possono essere svolte utilizzando canali diversi e quindi
diversi utenti possono interagire con un sistema mediante strumenti differenti. Nel
Service Oriented Computing, rispetto agli approcci precedenti che prevedevano
l’esigenza di costruire servizi informativi o applicativi per lo sviluppo dei nuovi
servizi, almeno come linea di tendenza, nessun nuovo software deve essere
prodotto quando si realizza un nuovo servizio, in quanto esso nasce
dall’aggregazione dei servizi esistenti. Inoltre, il Service Oriented Computing è
totalmente rivolto all’utente nel senso che il servizio reso può essere adattato alle
caratteristiche dell’utente soprattutto laddove si riesce a scindere del tutto back
office e front office. Ad esempio, se si ha un utente finale del servizio cieco, gli si
può permettere di interagire con l’amministrazione fornendogli un lettore di schermo;
se si ha un dipendente cieco gli si può fornire lo stesso strumento sul PC.
La qualità del servizio, espressa ad esempio in termini di utilità, accessibilità, tempo,
in questo approccio è molto elevata in quanto gli aspetti qualitativi possono essere
descritti accuratamente e misurati. Il servizio fornito può o meno essere adattato al
contesto. Infine, dal momento che è orientato al web, è caratterizzato almeno in
linea di principio da un buon livello di interoperabilità.
La qualità delle informazioni, come si è più volte detto in questo convegno, è molto
importante nella gestione dei processi amministrativi e lo è ancora di più per i
processi di e-procurement. La PA ha bisogno di molti dati per fornire un servizio ed,
in tal senso, l’informazione può essere considerata la sua risorsa principale. Se
quanto detto è vero, è chiaro che un’informazione di bassa qualità genera servizi di
altrettanto scarsa qualità e ciò causa perdite economiche rilevanti per le imprese,
come hanno rilevato vari studi condotti in materia.
In letteratura sono state proposte almeno 40 dimensioni per definire le informazioni
di scarsa qualità; le 4 più rilevanti attengono i seguenti fattori:

La correttezza e l’aggiornamento per esprimere i cambiamenti che si
verificano nel tempo

L’accuratezza e l’esattezza

La completa rappresentazione del fenomeno di riferimento
107

La coerenza (nel senso che le informazioni usate per descrivere lo stesso
fenomeno in due diversi data base devono dare rappresentazioni coerenti)16.
Nell’ambito di progetti sia italiani che europei cui partecipa l’Università di Milano
Bicocca, si è accumulata una notevole esperienza negli ultimi anni sul rapporto tra
Service Oriented Computing e qualità delle informazioni. Sono state prodotte linee
guida per progetti di e-governance che ora si sta cercando di adattare a progetti di
e-procurement, con riferimento a particolari paesi. Per questo motivo, potrebbe
essere interessante discutere con i presenti al convegno interessati all’argomento
come tali questioni tecnologiche possano essere affrontate in progetti di eprocurement nazionali.
16
Un esempio con riferimento all’e-procurement. Se un’amministrazione ha bisogno di un servizio
alberghiero e trova lo stesso hotel descritto in modo diverso su più siti, avrà difficoltà nel decidere se
risponde o meno alla caratteristiche richieste.
108
The eG4M Italian project
Technological challenges in
implementing e-procurement systems
Carlo Batini
University of Milano Bicocca – Italy
[email protected]
The general vision

Technologies are a means, not an end
Technologies should be chosen
considering:

Legal frameworks
Organizational issues
Social and territorial peculiarities
Economic sustainability
2
1
Evolution of information systems
Distribution
Cooperative
Serviceoriented
High
Monolithic
User
orientation
no
High
High
Autonomy and
Heterogeneity
3
New interactions and technological layers in G2B relationships
Common front office
service oriented layer
Front office
SocSecurity
Front office
AssInsurance
Front office
ChCommerce
Back office
SocSecurity
Back office
SocInsurance
Back office
ChCommerce
Front office
SocSecurity
Front office
AssInsurance
Front office
ChCommerce
Back office
SocSecurity
Back office
SocInsurance
Back office
ChCommerce
Internal information
flows
Common back office
cooperative layer
a. Technological architecture
in the traditional interaction
b. Technological architecture
in the new interaction
4
2
We focus on two types of technologies
Service oriented
computing
Information
quality
Common front office
service oriented layer
Front office
SocSecurity
Front office
AssInsurance
Front office
ChCommerce
Back office
SocSecurity
Back office
SocInsurance
Back office
ChCommerce
Internal information
flows
Common back office
cooperative layer
b. Technological architecture
in the new interaction
5
Peculiarities of Service oriented
computing wrt traditional environments
User oriented
Context aware
Use of interoperable formats
Software by composition of web services
Multiple channels

6
3
Multichannel character of SOC
Demand
Offer
$
WWW
Auction
Platform
7
The e-procurement process is performed……
Demand
estimation
Contracting
Budget
Needs
Sourcing
and
definition notificaton
Ordering
Supplier
scouting
Request
Supplier
for
qualification
proposal
Supply
monitoring Benefits
Tendering
8
4
SOC: An eProcurement Example
Contracting
Administration
eProcurement Outsourcer
t1
Demand
estimation
t2
t3
Budget
Needs
definition specification
Supplier
+
t7
t7
t4
t5
t6
t8
Supplying Invoicing
Supplier Supplier Tender
scouting qualification
9
IQ is crucial in Public
Administration and in Business

Information is the main resource used in
Public Administration. It has to be:
Current
Accurate
Complete
Consistent

Otherwise results in loose quality of
processes and services (losses of 600
Bl $ a year for USA businesses reported)
10
5
Information Quality in practice
The same business
or different businesses
?
Business
Name
Type
of activity
Dafra
Hotel
Address
80
Av. des
FAR
City
Business
Name
Type
of activity
Rabat
Defra
????
Address
City
100
Avenue
des FAR
Rabt
11
An eProcurement Example
Contracting
Administration
eProcurement Outsourcer
t1
Demand
estimation
Assets
t2
t3
Budget
Needs
definitionspecification
Balance
Supplier
+
t7
t7
t4
t5
t6
t8
Supplying Invoicing
Supplier Supplier Tender
scouting qualification
Accounts
CRM
Transactions
History
Logistics
Invoices
12
6
We have …
Developed Guidelines and
Gained Experiences

that we would like to share with all of you
that are interested to follow a common
path
13
For further contacts:
[email protected]
14
7
Technical Challenges in Implementing
E-Procurement
Elio Gullo
Department for Public Administration
110
L’impatto delle nuove tecnologie di e-procurement
Elio Gullo, DFP
L’e-procurement comporta l’utilizzo di tecnologie telematiche ormai abbastanza in
uso (network, web, data base) per l’acquisto di beni e servizi da parte della PA.
Quindi, in teoria, non dovrebbe essere una metodologia di lavoro particolarmente
complicata da seguire. In realtà esistono differenti modelli di procurement, almeno 4
principali, oltre alle possibilità intermedie. E, per i singoli paesi che vogliano
introdurre sistemi di e-procurement, potrebbe essere utile implementarne anche più
di uno. Ciò significa che la complessità è un fattore fondamentale in questo tipo di
applicazioni.
Le esperienze di e-procurement si sono rivelate complesse anche per il settore
privato, il primo che ha iniziato ad utilizzarle registrando spesso insuccessi per non
aver avviato un processo innovativo in cui gli aspetti tecnologici fossero integrati con
tutti gli altri esistenti, in un’ottica di governance complessiva del sistema.
L’utilizzo di Internet nei sistemi di e-procurement non è neutro per la PA. Si tratta di
uno strumento in cui non vi sono clienti e fornitori ma partecipanti. Nel momento in
cui un governo decide di introdurre sistemi di e-procurement, che ne sia
consapevole o meno, sta di fatto cambiando non solo il modo di acquisire per
risparmiare, ma anche il mercato complessivo del suo paese. In altri termini sta
modificando il sistema complessivo cambiando il modo di fare le offerte, di
presentarsi e, poiché si opera su Internet, sta influendo sulla modifica dei
comportamenti individuali e delle learning organizations.
Quello che si vuole evidenziare in questa breve premessa è, non tanto la difficoltà di
usare tecnologie per modificare comportamenti, quanto il fatto che appunto
utilizzando alcune tecnologie a basso costo e di largo impatto si generano outcomes
nel lungo periodo che vanno comunque considerati.
In questa relazione si espongono alcuni risultati emersi da un learning lab svoltosi
circa un anno fa sui sistemi di e-procurement dei Paesi dell’Unione Europea e dei
Paesi in fase di ingresso (Romania, Bulgaria, Turchia).
Il procurement emerge da questi lavori come un insieme di processi interdipendenti.
I sistemi censiti nell’UE spaziano da quelli assolutamente tradizionali (cartacei) o
che utilizzano sistemi di office automation (office, word, excel), a sistemi che
automatizzano solo alcune fasi del processo, sino all’on line integrated eprocurement solution che prevede una versione completamente automatizzata via
Internet ed una intermedia in cui il trasferimento delle informazioni avviene via e
mail.
Incrociando una griglia di 5 possibilità - dal minore al maggior grado di automazione
- con alcune fasi dell’e-procurement, si è visto che molti Paesi europei operano, per
la maggior parte delle fasi, con livelli di automazione bassi o medio-bassi. I casi di
soluzione completamente informatizzata esistono per le fasi centrali del
procurement ma, in media, non esiste uno spostamento forte verso l’e-procurement,
nonostante la Commissione europea stia spingendo moltissimo su questo fronte.
111
Passando alle tecnologie, ci si deve anzitutto interrogare sui problemi connessi
all’uso delle applicazioni.
I costi dell’uso dell’e-procurement sono dati dai costi relativi alle applicazioni
software e da una categoria residuale che comprende tutti gli altri costi. Da uno
studio condotto negli Stati Uniti è emerso che questi ultimi superano i primi da 5 a
10 volte. Ciò conferma l’estrema importanza di usare le migliori tecnologie
disponibili, ma anche che i costi maggiori ed i correlati rischi di fallimento sono in
realtà altri.
In proposito, nel 2002 era stata predisposta da Gartner (uno dei maggiori esperti di
utilizzo delle tecnologie) una sorta di e-procurement check list. Questi, in sostanza,
avendo verificato che negli USA il grado di fallimento dell’e-procurement era molto
elevato, ha predisposto una serie di quesiti per indurre le amministrazioni o i governi
che volessero implementare tali sistemi a considerare preventivamente tutti i vari
aspetti in gioco. Tale approccio può essere molto utile ai paesi in fase di transizione
verso l’adozione di modelli di e-procurement.
Sempre con riferimento alla situazione statunitense (che si prende in considerazione
solo perché rende disponibile una serie storica abbastanza significativa in funzione
del tempo trascorso dalle prime innovazioni), si è visto che il tempo necessario per
l’installazione della nuova tecnologia va da 6 a 15 settimane, mentre l’avvio
complessivo dei sistemi di e-procurement richiede da 1,5 a 2 anni. Quindi la scelta e
l’acquisizione della nuova tecnologia sono relativamente semplici, una volta fatte
tutte le valutazioni necessarie, mentre trarre il massimo dei benefici è
particolarmente complesso e la spinta forte dei governi verso l’e-procurement ha
effetti indiretti da non sottovalutare.
Tra i principali criteri per valutare la scelta tecnologica da fare vi sono i seguenti
aspetti:

L’architettura tecnologica. Essa comprende momenti che vanno dalla
progettazione del software per l’e-procurement all’integrazione delle sue
componenti, alla sua interoperabilità, alla qualità dell’interfaccia.
In genere, il prodotto software acquisito dovrebbe essere compatibile con i
precedenti investimenti effettuati dalla PA. Il trade off tra le possibilità di
riutilizzo di quanto già si ha e le nuove possibilità non è una questione
banale. Anche rendere l’interfaccia utente facilmente accessibile da parte
degli operatori che prima non avevano mai usato tali tecnologie può
facilitarne l’accettazione.
In casi simili o per vincoli di altro genere accade spesso che i nuovi processi
partano in maniera sperimentale, prototipale, per poi essere estesi di colpo a
tutta l’organizzazione o a tutte le amministrazioni di un paese. Ciò significa
che improvvisamente ci si troverà ad affrontare volumi molto elevati di
transazioni effettuate con le nuove tecnologie. Ed è chiaro che tale elemento
dovrà necessariamente essere affrontato in fase di progettazione.

I requisiti di integrazione esterna. Essi afferiscono alle modalità seguite
dall’amministrazione acquirente nel rapportarsi ai cataloghi elettronici o ai
sistemi di classificazione dei beni delle aziende private. Dal punto di vista
112
tecnologico, ciò comporta problemi di non scarso rilievo, richiede un attento
studio delle prospettive di mercato e delle capacità del governo di incidere
sulle scelte tecnologiche. Inoltre, molti fornitori sono multinazionali, quindi
sono tecnologicamente organizzati per agire su scala internazionale e sono
capaci di influenzare le scelte dei governi nazionali.

I requisiti di integrazione interna. Il processo di e-procurement rende più
semplice l’acquisizione e sposta il livello di decisione a livello dei cosiddetti
colletti bianchi, ovvero dei funzionari e dei dirigenti, dotandoli di strumenti cui
non erano abituati (la firma digitale, l’acquisto sui portali internet). Questo
aspetto è molto delicato perché, se non ben gestito, può rendere difficile
l’accettazione della nuova tecnologia, ad esempio riducendo il numero di fasi
del processo di approvvigionamento coperte dalle nuove tecnologie. In
proposito, in alcuni paesi ed in particolari fasi potrebbe essere preferibile
mantenere fuori dal processo automatizzato alcuni momenti decisionali del
processo stesso per poter gestire situazioni di difficoltà (ad es. per quanto
concerne i pagamenti o le allocazioni di bilancio).

L’informazione sui prodotti da acquisire. Sull’argomento si parla di prodotti e
non di servizi in quanto si ritiene, come molti, che l’e-procurement sia adatto
ad acquisire beni più che servizi spesso caratterizzati da un maggior livello di
complessità. In questo caso le sfide sono due, la scelta del catalogo da un
lato e le scelte su dove inserirlo e su chi è responsabile della sua
predisposizione.
Tutti i fornitori hanno propri cataloghi e differenti standard per classificare i
beni offerti. La scelta che l’amministrazione deve operare in fase di
progettazione del sistema di e-procurement è se integrare uno o più
cataloghi di fornitori esterni o se ricreare il catalogo all’interno. In quest’ultima
ipotesi, bisogna decidere anche se farlo da soli o cercando il dialogo e la
collaborazione con i fornitori per non creare loro ulteriori difficoltà.
Le soluzioni dipendono dai contesti specifici. Ciò porta all’esistenza di
differenti standard di interoperabilità tra i cataloghi (ad esempio, chi utilizza
Oracle avrà un determinato standard diverso da quello che può raggiungere
chi utilizza un’altra suite).

I sistemi di pagamento. Lo sviluppo di nuove modalità dipende molto dalle
abitudini dei singoli paesi; da una ricerca del 2004, nel Medio Oriente i
sistemi di e-commerce (di cui l’e-procurement è una derivazione), che
prevedono anche modalità di pagamento on line, risultano poco sviluppati.

I costi. Essi includono i costi di avvio ed i costi di gestione che sono di solito
molto maggiori dei primi.

I criteri tecnici di valutazione del sistema di e-procurement. In proposito, si
sottolinea come, da una ricerca condotta sempre per l’UE nel 2003, su 19
criteri elencati ben 13 hanno un peso elevato. Ciò significa che i sistemi di eprocurement hanno un elevato rischio di fallimento se non sono considerati
con attenzione tutti gli aspetti in gioco. Tra questi si pensi all’impatto dei
modelli adottati; infatti, qualunque sia la scelta fatta in proposito (una società
esterna che curerà l’e-procurement per tutte le agenzie governative oppure
113
un ministero che lo fa per gli altri, o ancora diversi sistemi di e-procurement
per diverse amministrazioni), esiste un problema di diversi acquirenti con
differenti fornitori da gestire.

La sicurezza. Ovviamente, come tutti i servizi che si svolgono in rete, la
questione della sicurezza è fondamentale.
114
Technical challenges in
implementing e-Procurement
Elio Gullo – Department for Public Administration
Naples, 31 January 2006
1
E-procurement

E-procurement describes the use of network,
Web, database, and related information
technologies for paperless procurement.
E-procurement can range from using
electronic data interchange to digitally
processed transactions to sophisticated
order management and inventory control
systems.
2
1
E-procurement models

e-Procurement software

Online auctions

Multiple buyers place bids to acquire goods or services at an Internet
site.
e-Marketplace

Any Web-based software application that enables employees to
purchase goods from approved electronic catalogs in accordance with
company buying rules.
Web sites that bring multiple buyers and sellers together in one central
virtual market space and enable them to buy and sell from each other at
a dynamic price determined in accordance with the rules of exchanges.
Internet purchasing consortia

Internet service that gathers the purchasing power of many buyers to
negotiate more aggressive discounts.
3
Survey of the technical practices of
procurement procedures in Europe

The Learning Lab on Public Procurement was
launched during the Italian EU Presidency in
autumn 2003 to exercise a benchmark of
procurement activity across EU members.
Objective of the survey is to compare status quo
and progress within and between European
countries and to identify difficulties and possible
solutions in the field of public e-procurement.
The survey was conducted in October and
November 2004.
4
2
Procurement procedure for tendering
public authorities (Cont’d)
5
Methods for the execution of each
procurement process step (Cont’d)

Paper – including standard forms or the transmission of
information by mail or fax.

Basic Office Software like word or excel or e-mail.

Individual Software - including special sw supporting only a
particular process step in the procurement process.

Online integrated e-procurement solution. A web-based sw,
which supports at least the core procedure of tendering.
Information transfer is executed via internet (Http).

Offline integrated e-procurement solution. A non web-based
sw, which supports at least the core procedure of tendering.
Information transfer is executed via e-mail (SMTP).
6
3
Result of the survey (Cont’d)
Planning of
resources
and
Requirements
Creating
tender
documents
Paper
10
8
11
10
13
12
11
12
Basic Office
Software
14
13
7
6
4
1
7
7
Indivisual Software
3
2
4
2
0
0
2
6
Online integrated eprocurement
solution
0
4
9
9
7
7
4
8
Offline integrated eprocurement solution
1
0
0
1
0
0
0
0
Publishing
of tenders
Dispatching
of tenders
Obtainment
of offers
Tender
opening
Tender
evalutation
Purchas
e order
7
Use of digital signature (Cont’d)
NO
47%
YES
53%
8
4
Use of digital signature in each step
(Cont’d)
Purchase order; 13%
Payment; 4%
Creating tender documents;
8%
Publishing of tenders; 8%
Tender evalutation; 8%
Dispatching of tenders; 13%
Tender opening; 21%
Obtainment of offers; 25%
9
The cost of e-procurement

Application costs + Other costs.
Other costs = 5x to 10x “Application costs”:

Implementation costs
Content aggregation, rationalization maintenance
Catalog/search engine
Transaction
End-user training
Process re-engineering
Associated licensing — e.g., additional DBMS fees,
integrationware licensing
Marketplace participation
10
5
E-procurement checklist

Are the true procurement costs understood?
Can savings be achieved without software?
Have you considered process impacts?
Are you a dominant player with your supplier base?
Who will manage the catalogues?
Have you considered alternatives?
Who will lead the effort?
Are the total costs of implementation understood?
Source: Gartner, 2002
11
Key points

Technologies offer new prospects at an
attractive cost compared to traditional
infrastructure.
Complexities and risks involved are frequently
misunderstood.
Management and culture (not technology per se)
are the keys.
12
6
Key points (Cont’d)

Installing new technology can be simple.
Extracting maximum benefit involves complex
governance, management, organisational and
behavioural changes.
Shifting government procurement online has the
potential to provide major impetus to the roll-out
of ICTs throughout the economy.
13
Some Technical Evaluation Criteria

Technical architecture Î
Internal and external integration requirements
Product information management Î
Process
Payment options Î
Optimization tools
E-markets
Functional specification
Costs Î
14
7
Technical architecture

Technical architecture covers:

overall design of the e-procurement software
integration of components with each other and
with third-party systems
portability and interoperability of the eprocurement suite
quality of the graphical user interface (GUI)
scalability.
15
Technical architecture (Cont’d)

The e-procurement product should be compatible
with previous investments in information technology
and help to minimize additional costs.
The GUI influences a product’s ease of use. A good
GUI is more than just user-friendly: it means that the
user can work effectively and efficiently.
Scalability affects the whole process of commerce
transactions. Scalability is the capacity to
accommodate increased workloads without
reduction in performance (ie higher volume of
transactions).
16
8
Product information

Product information management covers the
processes that allow users to obtain and manage
product information.
These processes allow for the aggregation of
information from one or more suppliers into a
consolidated catalogue.
Part of this aggregation include transforming
supplier catalogues to conform to a single
organizational standard.
Once consolidated, this information must be stored
in a DBMS to allow rapid retrieval and permit enduser analysis of the available purchasing options.
17
Product information (Cont’d)

Catalogues provide access to product information
electronically. They typically allow for browsing by
category including product descriptions, price, and
availability.
Organizations may also develop capacity to support
supplier-managed catalogues and various catalogue
interoperability standards such as OBI, cXML and
xCBL.
The data dictionary and translation engine provide
common naming, semantics and syntax for products
supplied through the e-procurement system. These
functions help to ensure purchase order accuracy.
The e-procurement shopping basket uses the same
metaphor as consumer Web-based shopping to provide
end users with the means to keep track of the products
they wish to purchase.
18
9
Payment options

Payment processors:

The e-procurement product should process payment
for the acquired products using procurement cards,
electronic cash, EFT or paper cheques.
Interoperability with EDI-based EFT and support
procurement cards should be among the highest
priorities.
Organizations should also evaluate the ability of eprocurement applications to support more-traditional
methods of payment.
Less-commerce-capable suppliers or certain classes
of goods may not be suitable for automation by eprocurement applications.
19
E-Commerce in Regions
Value of e-commerce
($)
%
United States
3.2 trillion
46.4%
Asia Pacific
1.6 trillion
23.2%
Western Europe
1.5 trillion
21.7%
Latin America
82 billion
1.2%
Eastern Europe, Africa,
Middle East
68.6 billion
0.9%
Others
450 billion
6.6%
Regions
Source: Forrester Research, Inc., 2004
20
10
E-Commerce in Arab Countries
E- Commerce in Arab Countries
No. of internet
users
Annual Average
spending ($)
Value of eeCommerce ($)
Emirates
976,000
22100
1,078 million
Kuwait
200,000
18270
182.7 million
Saudi Arabia
300,000
8460
126.9 million
1,000,000
1530
76,5 million
Lebanon
300,000
4010
60.15 million
Oman
120,000
8300
49.8 million
Tunisia
400,000
2070
41.4 million
Qatar
40,000
20100
40.2 million
Bahrain
47,000
15100
35.49 million
Morocco
400,000
1190
23,8 million
Jordan
212,000
1750
18,55 million
Countries
Egypt
Source: Based on World Development Indicators data, 2003
21
Costs

Cost includes the typical costs of purchasing license
rights and maintenance from software vendors. It is
necessary to understand other major cost elements,
such as implementation, catalogue and marketplace
participation costs.
Initial costs are the costs incurred by an organization
to implement an e-procurement application, including
the costs of system installation, initial training, and
consulting.
Ongoing costs are the total costs associated with the
long term support of an e-procurement solution,
including annual maintenance, additional consulting
and ongoing training.
22
11
Costs (Cont’d)

Determining the cost of implementing e-procurement
is difficult.
However, buying and installing the e-procurement
application represents a small fraction of the total
expense of implementing e-procurement.
Implementation, product data and catalogue
management, and ongoing maintenance account for
much of the expense of e-procurement applications.
These less visible costs are 5 to 10 times higher
than licensing and maintenance costs.
23
Technical criteria
Source: European Dynamics for European Commission, 2003
24
12
Technical criteria (Cont’d)
25
Technical criteria (Cont’d)
26
13
Some key prerequisites of e-P

Architectural impact. E-procurement systems require
well-defined policy and governance structures. In the
public sector individual agencies have diverse levels of
autonomy and different procurement policies which
makes implementing e-procurement more complicated.
This variability may require agencies to support
"multienterprise" e-procurement architectures, especially
in the presence of a variety of price schedules and
aggregate-buying plans.

Security. Regardless of the scope of the e-procurement
system, organizations with extensive Web architectures
are vulnerable to security attacks. Organizations should
not underestimate the need to plan and manage
security, and build such planning into budget estimates.
27
Thank you for your attention
28
14
E-Procurement in UAE
Rehab Lootah
Acting Director of e-Services
Dubai Government
116
L’esperienza degli Emirati Arabi Uniti
Rehab Lootah, direttore operativo dei servizi elettronici-Governo di Dubai
Gli Emirati Arabi Uniti hanno maturato una notevole esperienza nella gestione dell’eprocurement. La soluzione prescelta è quella internazionale secondo cui tutte le fasi
delle trattative avvengono in rete. Il cosiddetto “approccio Dubai” è un mix di vari
modelli di e-procurement. Tutte le entità governative devono utilizzare un sistema
interno elettronico unico in cui sono raccolte tutte le informazioni.
Per quanto concerne il quadro normativo, come si è già detto, esiste una legge del
2002 sull’e-commerce. La legge federale di e-procurement è stata abbozzata ma
non ancora approvata. I diversi dipartimenti governativi usano un sistema ERP
(Enterprise Resourse Planning) e un sistema integrato di e-procurement
denominato “Dijari”. Tali sistemi, utilizzati in parallelo in maniera integrata, sono stati
introdotti nel 2000.
Oltre 9.000 sono gli utenti formati per l’utilizzo del sistema.
È possibile fare richieste di acquisto attraverso il sistema ERP, collegato con il
sistema di contabilità e di fatturazione. Il tutto è collegato al sistema e-procurement
Dijari.
Tutti gli utenti, sia i fornitori che gli acquirenti, devono essere registrati. Per quanto
riguarda i fornitori, i costi dipendono dal numero di aste e di utilizzo dei servizi
richiesti. Non c’è bisogno di seguire particolari e lunghe procedure burocratiche
dalla propria postazione, ma basta inserire la propria ID, la propria password e il
numero di registrazione per poter accedere al mercato elettronico del sistema Dijari.
Se si proviene da un’agenzia governativa si può utilizzare sia il sistema elettronico
interno sia il sistema ERP in quanto le rispettive informazioni sono integrate. Sia
l’ERP che il sistema Dijari si basano su Oracle. E’ importante sottolineare che i
fornitori non hanno bisogno di un proprio sistema elettronico per partecipare alle
transazioni on line.
Esiste un ente governativo separato, con un propria linea di budget, responsabile
del mercato elettronico.
Sin dal lancio nel 2000 dell’e-procurement sono stati effettuati ordini di acquisto per
un valore di oltre 2 miliardi di cui oltre 1 miliardo relativi ad acquisti governativi. Oltre
3.600 sono i fornitori registrati, oltre 41.000 le offerte on line ed oltre 100.000 le
merci disponibili sul catalogo.
Dei benefici del sistema si è ampiamente discusso. Come ostacoli ancora da
superare del tutto permangono l’esigenza di sensibilizzare e formare il personale
incaricato. Il processo di sensibilizzazione deve essere rivolto sia agli acquirenti sia
ai fornitori. Tra le azioni avviate si registrano l’inserimento di un training in rete,
l’attivazione di una formazione di base per tutti i dipendenti governativi i quali
devono essere in possesso di una certificazione nell’uso del computer per poter
accedere al sistema, una formazione sulle applicazioni tecnologiche utilizzate.
Acquisti on line sono stati effettuati in due importanti settori della Pubblica
Amministrazione, per le Forze Armate e per il Ministero della Salute, consentendo in
117
media un risparmio del 40% in attrezzature e del 14% in hardware rispetto alle
tradizionali modalità di acquisto.
Oggi il 70% degli acquisti avviene ormai in rete. Oltre 700 aste sono state realizzate
nel primo trimestre del 2005, ben 6.000 dall’avvio del sistema Dijari.
118
eProcurement in UAE
Rehab Lootah
Agenda:
• Definition
• Approach
• Laws and Regulation
• Features
• Statistics
• Benefits
• Barriers
• Published results
January, 2006
OECD
1
Definition:
We look at The Chartered Institute of Purchasing &
Supply (CIPS) definition of eProcurement as an
accurate definition.
“eProcurement is using the Internet to operate the
transactional aspects of requisitioning, authorizing,
ordering, receipting and payment processes for the
required services or products.”
January, 2006
OECD
Approach:
• All government entities are authorized and encouraged
by their higher authority to purchase using electronic
means.
• Our eProcurement solution is centralized to serve all
government and non-government entities within UAE and
other countries.
Note : The e-procurement system in Dubai is called Tejari
January, 2006
OECD
2
Laws and Regulation:
•A Federal Law has been drafted by the Ministry of
Economy and Planning on eCommerce and is under
review by Cabinet.
•Dubai has passed the Electronic Transactions and
Commerce Law, (Law No. 2) dated February 12, 2002
covering electronic transactions for the Emirate of
Dubai .
January, 2006
OECD
Features:
Gov3
Gov3
Gov2
Gov1
XML Data exchange
Buyers
Buyers
Buyers Supplier
January, 2006
Supplier Supplier
OECD
3
Features:
All related purchase processes is done electronically
such as :
• eTendering ( Submit – Collect – Evaluate tenders )
• eCataloguing ( Upload – Search )
• eOrdering ( Orders- Invoices)
• eAuctioning ( eMarketplace- Negotiations )
January, 2006
OECD
Statistics- Dubai e procurement
Since the launch of e procurement in 2000:
• Over US$2.0 Billion value of business through this
system.
• Over 3,600 registered members
• Over 41,000 Online Tenders/RFQs conducted
• Over 75,000 Online Purchase Orders
• Over 100,000 Catalogue items Tejari
January, 2006
OECD
4
Benefits
• Greater simplification and transparency of
procedures
• Reduced duplication of procurement functions and
offices.
• Greater transparency and accountability of
decision making
• Benefits of scale due to consolidated purchasing
• Unified and user-friendly procurement system .
• Efficient , time and cost saving .
• Information that is readily available by all parties
involved, ensures any person making a decision, is
also accountable for any action taken.
January, 2006
OECD
Benefits
• Detailed specification has helped reduce purchase
disputes.
• Analyse data more accurately.
• Consolidate all our common purchase towards a
“centralized contract” approach.
• Accumulative orders strengthen bargaining power.
• Great business opportunities for suppliers.
January, 2006
OECD
5
Barriers:
• Lack of proper awareness.
• Lack of suppliers and buyers.
• Resistance of change from traditional purchasing
methods.
January, 2006
OECD
Published results
•Well- studied method of electronic trade has ensured
the success of Tejari.
Armed Forces:
¾ 40% savings of equipment purchasing.
¾ 14% savings for IT Hardware through structured
on-line comparisons and negotiations.
January, 2006
OECD
6
Published Results
Department of Health and Medical Services:
¾ Efficiency has increased by 40%.
¾ 70 % of pharmaceuticals, medical equipment and
consumables are bought online.
¾ 700 auctions in the first quarter of 2005 alone,
with more than 6,000 auctions since joining Tejari.
January, 2006
OECD
Thank You
Rehab Lootah
January, 2006
OECD
7
Intervento del moderatore sulla relazione di Elio Gullo
La relazione è molto ricca di spunti per un auspicabile prosieguo dei lavori. Da essa
emerge un aspetto che sta molto a cuore all’Ocse ed a tutti i paesi seriamente
interessati all’argomento, quello dei costi, non soltanto finanziari, dei processi di egovernment e di e-procurement.
Non si tratta solo di cambiare modi di essere e di operare, ma di mutare la visione
che il cittadino ha dell’amministrazione e che l’amministrazione ha di se stessa. Tale
cambiamento può essere subito o prevenuto e gestito. Il processo di previsione di
change management e di management informato può evitare impatti indiretti
negativi delle scelte operate che possono, non soltanto determinare il fallimento del
nuovo sistema adottato, ma andare ben oltre le previsioni.
L’attuazione dell’e-government e dell’e-procurement comporta costi, espressi in
termini finanziari e di management, che possono essere altissimi e provocare
resistenze o rifiuti, spesso perfettamente motivati, da parte dell’amministrazione, dei
fornitori e dei cittadini. Essi possono indurre i politici a rinunciare a tali programmi.
Quindi, è molto importante riflettere su quanto è necessario fare dal punto di vista
della progettazione ed implementazione della riforma amministrativa, dal punto di
vista della formazione, della ridefinizione delle competenze e delle strutture
necessarie, al fine di creare una rete di salvaguardia di riuscita intorno a questi
progetti.
Le rivoluzioni tecnologiche presuppongono buone relazioni con i ministri che si
occupano di processi di riforma e con quanti nell’amministrazione gestiscono i
processi di formazione del personale.
Altri spunti di discussione emersi dal dibattito

Nel Bahrein si è avvertita sin dagli anni ottanta l’importanza della qualità delle
informazioni raccolte dalla popolazione. Sono stati, infatti, creati un sistema
centralizzato di registro della popolazione ed il codice fiscale automatizzato, che,
all’epoca e forse a tutt’oggi, rappresentano esperienze uniche nell’area araba.
Ciascun cittadino ha a livello governativo un record in cui vengono registrati tutti
i suoi dati personali, raccolti presso le fonti originarie competenti, in modo da
ridurre le possibilità di errore. I vari database disponibili sono integrati fra di loro,
per cui con una semplice query si possono ottenere informazioni complete,
aggiornate e il più possibile corrette direttamente dalla fonte competente.
Quando un’impresa si registra, i dati inseriti vengono automaticamente
controllati dal sistema di e-procurement; si verificano tutte le informazioni
disponibili presso il Dipartimento di economia, cui consegue un processo di
accettazione della società sulla base dei suoi precedenti, verificandosene la
120
moralità. In caso di esito negativo l’impresa non viene registrata. In casi di esito
positivo, si richiede il pagamento di una quota ed ulteriori informazioni in modo
da rendere efficace e valida la licenza. Le informazioni relative all’impresa, nel
caso di aziende non operanti sul territorio nazionale, vengono richieste ai
Dipartimenti dei paesi di provenienza. I controlli effettuati sono diversificati, per
le imprese operanti negli Emirati Arabi Uniti e nella Free Zone da un lato e per
quelle non operanti in dette aree dall’altro. In ogni caso nelle gare internazionali
la partecipazione delle imprese estere viene assicurata nel rispetto degli impegni
assunti attraverso appositi accordi internazionali. Un’esperienza simile, anche se
più complessa rispetto a quella del Bahrein, si registra in Italia dove, in passato,
esistevano due diversi tipi di registri della popolazione a livello comunale, uno
per la residenza e l’altro, più attendibile, per lo Stato Civile. Successivamente, a
livello nazionale, i dati di ciascun comune sono confluiti nel registro nazionale
del Ministero degli Interni e successivamente si è creato un secondo legame
incrociato con i dati del Ministero delle Finanze.

Una tipica raccomandazione Ocse: l’introduzione o il miglioramento di modelli di
e-government e di e-procurement deve avvenire nel rispetto del principio di
concorrenza e di non esclusione dei soggetti più deboli (cittadini o imprese). In
particolare, con riguardo all’e-procurement, per evitare detto rischio di
esclusione, è necessario in fase di definizione delle strategie e,
conseguentemente, in fase di realizzazione degli interventi fare in modo che tutti
nel tempo abbiano accesso alle opportunità connesse al nuovo mercato.

Esiste poi la questione relativa all’apertura internazionale dei mercati di eprocurement. Essa è finalizzata all’aumento della competitività, ma comporta
anche una serie di impatti di breve, medio e lungo periodo che devono essere
attentamente valutati sin dall’inizio dai Governi. In alcuni casi, la conclusione di
Free Trade Agreement (FTA) ha influenzato la modifica delle regole nazionali
per l’e-procurement (es. accordi USA - Bahrein).
121
6
THE CREATION OF SKILLS, IDEAS, KNOWLEDGE
AND COMPETENCES
122
E-Procurement in a Euro-Mediterranean
Comparative Context
Giuseppe Pennella, Mauro Bucci, Valeria Russo
Formez
123
E-Procurement in an Euro-Mediterranean comparative context
Giuseppe Pennella, Responsabile Ricerca e Sviluppo, Formez, Direttore C.A.I.MED.
Contents:
1 Introduction; 2 E-procurement in Europe; 2.1 Notes on the contents of
the new directives; 2.2 E-procurement discipine; 2.3 E-procurement in Europe; 2.4
Problems with the implementation of e-Procurement; 2.4.1 Human Resources; 2.4.2
Administrative decentralization, , centralisation of purchases; 3 MENA Countries – Brief
remarks; 3.1 Some existing applications and projects being implemented.
1. Introduction
E-Procurement refers to the use of information and communication technology (ICT) on
the part of the public administration in order to manage its relationship with suppliers
with regards to the acquisition of supplies, services, and labour for the public sector. It
is one of the many ways in which e-Government is implemented.
In planning and implementing e-Government systems, much attention is typically paid
to optimising relations with the citizenry through the use of ICT in supplying public
services. Such initiatives are becoming increasingly widespread, and they lead to an
ever more advanced degree of interactivity between public administrations and their
clients.
As for other types of e-Government, the practical applications of e-Procurement are
differentiated mostly by the degree of ICT use in the various phases of any given
project. The simplest applications use ICT only in the publicity phase: tenders can be
published online, or, even more simply, news about the publication of a call for tenders
can be made available online. More complex ICT infrastructures are necessary in order
to make it possible for potential suppliers to accept economic offers online. Even more
complex systems are needed fot the electronic management of purchased supplies,
which require shared standards for electronic data exchange in the ordering, invoicing,
accounting, and payment phases.
Within the galaxy of e-Government applications, e-Procurement is characterised by an
inversion in the relationship described above: the administration is the one requesting
the services of the private sector; the positive effects of using new technologies
manifest themselves mostly in an improved allocation of resources in the public sector.
The use of electronic means makes it possible to cut the transaction costs of public
sector purchases through the automation and the centralisation of the fulfillment of
administrative requirements. This then makes it possible to reallocate the
administration’s human resources towards organisational units directly responsible for
furnishing services to the citizenry.
Financial advantages for the public administration can also arise out of lower unit costs
for the goods and services that are required. This can happen both because the
centralisation of orders makes it possible to purchase goods in bulk, and thanks to the
improved functioning of competition and market mechanisms. Indeed, the electronic
management of procurement process, if implemented correctly from a technical point of
view and supported by an adequate normative regime, can make such processes more
transparent, widen the base of potential suppliers (both in geographic terms and in
terms of the size of potentially interested firms), and improve the flow of information;
these are essential conditions for competition that the administration can take
advantage of.
It is thus evident that the main motives behind the implementation of e-Procurement
programmes on the part of public administrations are often financial in nature. Citizens
124
enjoy these benefits indirectly, since they lead to a more efficient use of public funds.
The implementation of e-Procurement programmes also has other objectives, which
are more difficult to quantify but probably more important.
Indeed, process automation is an excellent tool to promote transparency in public
tenders. For example, an e-auction system can register bids automatically, and does
not allow their consultation before the closing of bids. Minimising human intervention
also makes it easier to identify the individuals managing the process, thus making them
more responsible. These characteristics make e-Procurement a particularly valid
solution in places in which corruption is widespread and negatively impacts the
functioning of markets within which public administrations operate.
The introduction of new management modalities is also an opportunity to re-organise
work flows, including both those of the public administration and those of private
economic operators. Thanks to ICT, procedures can be sped up and optimised, thus
pursuing the simplification goals usually associated to e-Government programmes.
The implementation of e-Procurement system can also be seen as a development
policy to promote electronic commerce, and in more general terms to encourage the
computerisation of the private sector. Public administrations that automatise their
supply system encourage the private sector to invest in ICT in order to participate in
public tenders; it introduces and spreads communications standards and protocols for
the exchange of documents that can then be used for transactions between private
firms; in other words, it creates an electronic market in which e-Procurement’s benefits
in terms of efficiency and transparency are transferred to the private sector.
2. E-procurement in Europe
The European Union adopted common rules for public contracts with directives
1993/36 (supplies), 1993/37 (public works), 1992/50 (services), 1993/38 (water,
energy, transportation, and telecommunications). These directives did not include
specific norms for the use of ICT in public administration procurement processes.
In order to harmonise, simplify, and modernise these processes the EU adopted two
new directives: directive 2004/18, which consolidates and updates the norms on
tenders for public works, supplies, and services, and directive 2004/17, which updates
these norms for the water, energy, transportation, and postal services sectors. The final
term for the adoption of these two directives on the part of member states is January
31, 2006.
The use of common standards in the regulation of public contracts is seen as a further
step to perfect the European single market, which suffers in this field from barriers on
private transactions and the lack of homogeneity in the norms adopted by the single
countries1.
2.1 Notes on the contents of the new directives
With regards to goods, services, and public works, community norms are applicable for
purchases that exceed a given amount, which is updated by the Commission every two
years. Certain types of contracts are excluded, in particular secret ones and those that
have to do with a country’s fundamental interests. In order to guarantee the
transparency of procedures, several types of publicity are envisaged. Some are
facultative (pre-information announcement and announcement of the publication of the
1
According to European Union international agreements, certain privileges of paritary treatment are
extended to: countries participating in the European Economic Area (Iceland, Norway,, Liechtenstein);
Bulgaria and Romania (European Agreement); countries that signed the WTO’s Government
Procurement Agreement (including Canada, Hong Kong, Israel, Japan, South Korea, U.S.A.).
125
tenders) while others are compulsive (public call for tenders, announcement on the
contracts that have been awarded and on the results of the call for tenders). The
templates for these documents are prepared by the Commission.
Participation of economic operators to public contracts is subject to verification of their
eligibility, based on criteria related to economic and financial capabilities, as well as
professional and technical knowledge and skills; furthermore, there are criteria to
exclude economic operators that are a risk in terms of fraud and corruption (ongoing
competition procedures, convictions for crimes that have to do with professional
morality, instances of fiscal evasion).
Criteria for winning tenders can be based exclusively on the lowest price, or they can
be based on the most economically advantageous offer. In this case, criteria different
from the price must be specified, and their weighed coefficients must be explained.
There are different ways to award public contracts: open procedure, in which each
interested economic operator can make a bid; restricted procedures, in which each
economic operator can ask to participate, but only those invited by the administration in
question can make bids; negotiated procedure, in which the administration in question
consults with the economic operators they have chosen and negotiates the conditions
for bidding with one or more of them. Negotiated procedures are applicable only in
limited, exceptional circumstances. For particularly complex contracts, the competitive
dialogue procedure is introduced, in which the public administration publishes the call
for tenders and selects a minimum of three candidates to participate in a dialogue in
which the technical, economic, and judicial aspects of the contract in question are
defined. At the end of the consultation, the candidates make their bids and the
administration chooses one on the basis of the economically most advantageous offer.
2.2 E-Procurement discipline
The two directives call for detailed norms on the use of electronic communication
means in public tenders processes, and they grant them paritary status with regards to
traditional communication means.
In keeping with general principles of equal treatment, transparency, and lack of
discrimination, the electronic transmission of documents on tenders procedures must
offer certain guarantees2. Electronic communication tools must be easily available to
the public and compatible with ICT products generally in use. Furthermore, necessary
specifications for applying for participations and bids must be made known to the
interested subjects; this includes specifics for data coding.
Technology used in communication systems must guarantee the integrity and the
confidentiality of the data being transmitted. In particular, it must be possible to
determine with precision the date and hour in which bids and requests for participation
were made; in order for data to be accessed – which cannot be allowed before the
agreed upon time – the presence of authorised persons is required. Violations of these
access procedures must be clearly identifiable.
New types of negotiation based entirely on ICT have been introduced: the e-auction3
and the dynamic purchasing system or DPS4.
2
Directive 2004/18, Art. 42 and Appendix X.
“An ‘electronic auction’ is a repetitive process involving an electronic device for the presentation of
new prices, revised downwards, and/or new values concerning certain elements of tenders , which occurs
after an initial full evaluations of the tenders, enabling them to be ranked using automatic evaluation
methods” (Directive 2004/18, Art. 1).
3
126
2.3 E-Procurement in Europe
Although the relevance of e-Procurement has widely been acknowledged, its
implementation in the EU member countries has been relatively limited. Oftentimes, the
first e-Government applications to be implemented are those dealing with providing
services to the citizenry; this is due both to the fact that improving services is the
primary goal of the public administration, and because the benefits of these
programmes are immediately felt by the citizenry, and thus the political incentive for
their implementation is quite strong.
That being said, all EU countries have tackled the problem, at least at the project
phase. There are many motivations that encourage governments to adopt eProcurement. A survey undertaken on behalf of the European Union5 identified the
main goals of e-Procurement projects in EU countries.
Figure 1. Main motivations for planning an e-Procurement system
Other (simplification, transparency...)
Alignment with other EU members
Better control on public spending
Competition and efficiency in the private sector
Modernization of the public sector
Financial savings for the public sector
0
2
4
6
8
10
12
14
16
It should be noted that the simplification of administrative tasks and transparency in
public contracting are at the bottom of the list. The main motivation behind eProcurement remains the opportunity to achieve financial savings on the part of the
public administration.
An e-Procurement system can be considered fully implemented when each process
step is handled through ICT6. These steps include:

Notification about tenders
4
“A ‘dynamic purchasing system’ is a completely electronic process for making commonly used
purchases, the characteristics of which, as generally available on the market, meet the requirements of the
contracting authority, which is limited in duration and open throughout its validity to any economic
operator which satisfies the selection criteria and has submitted an indicative tender that complies with
the specification” (Directive 2004/18, Art. 1).
5
Impact Assessment: Action Plan on electronic Public Procurement, Ramboll Management, December
2004.
6
Directives 2004/17 e 2004/18 explicitely regulate only the steps related to publicising requests for
supplies and the bid acceptation process. Issues related to ordering, invoicing, and the digital signature of
contracts are disciplined by other directives, such as 2000/31 on electronic commerce and 1999/93 on
digital signatures.
127

Publication of tenders

Submission of tenders Accettazione delle offerte

Evaluation of tenders

Ordering

Invoicing
Generally, automatisation takes place in steps, starting with pubblication. More
sophisticated applications call for invoicing and payment to take place electronically.
On the basis of European Union sources7 we can provide an overview of eProcurement implementation in each country.
Table 1. Grado Degree of implementation of each e-Procurement step in EU countries
Project
Automated step (including pilot projects and partially automated steps)
e-Procurement Notification Publication Submission Evaluation
Ordering Invoicing
project exists about tenders of tenders of tenders of tenders
Austria
yes
yes
yes
yes
-
-
-
Belgium
yes
yes
yes
-
-
-
-
Cyprus
yes
-
-
-
-
-
-
Czech Republic
yes
yes
yes
-
-
yes
-
Denmark
yes
yes
yes
yes
yes
yes
yes
Estonia
yes
yes
-
Finland
yes
yes
yes
yes
yes
-
France
yes
yes
yes
yes
-
yes
Germany
yes
yes
yes
yes
yes
-
Greece
yes
-
-
-
-
-
-
Hungary
yes
yes
-
-
-
-
-
Ireland
yes
yes
yes
yes
-
-
-
Italy
yes
yes
yes
yes
-
yes
-
Latvia
yes
yes
yes
-
-
-
-
Lithuania
yes
-
-
-
-
-
-
Luxembourg
yes
-
-
-
-
-
-
-
Malta
yes
yes
yes
yes
-
-
-
Netherlands
yes
yes
-
-
-
-
-
Poland
yes
yes
yes
-
-
-
-
Portugal
yes
yes
yes
-
-
-
-
Slovakia
yes
-
-
-
-
-
-
Slovenia
yes
-
-
-
-
-
-
Spain
yes
yes
yes
yes
-
-
-
Sweden
yes
yes
yes
yes
-
-
-
United Kingdom
yes
yes
yes
yes
yes
yes
-
Drawn from data provided by IDABC (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses
and Citizens) and Impact Assessment: Action Plan on electronic Public Procurement, Ramboll Management
7
IDABC eGovernment factsheets; Impact Assessment: Action Plan on electronic Public Procurement,
Ramboll Management, December 2004.
128
Denmark and the United Kingdom have reached a high degree of sophistication in
implementing e-Procurement. In particular, in January 2005 Denmark became the first
country to implement the general use of e-invoicing.
In order to provide a quantitative synthesis of the data in the table, we have use some
simple weighed criteria. The weight assigned to each phase is based on cost, the
degree of technical difficulty of implementation, usefulness, and the degree of impact of
implementation. The results are shown in the two figures below.
Figura 2. Grado di implementazione delle fasi dell’e-procurement nei Paesi UE
Denmark
United Kingdom
France
Italy
Finland
Germany
Sweden
Ireland
Austria
Spain
Czech Republic
Malta
Belgium
Portugal
Poland
Latvia
Netherlands
Hungary
Estonia
Luxembourg
Slovenia
Greece
Slovakia
Lithuania
Cyprus
Clearly, the countries that are traditionally more developed in terms of governance and
technological infrastructure – such as those in Scandinavia and western Europe – are
more advanced compared to the others, especially those in eastern Europe and in the
eastern Mediterranean.
129
Figure 3. Degree of implementation of e-Procurement steps in EU countries, according to
geographic area
2.4 Problems with the implementation of e-Procurement
Although applications are limited, and available data is often incomplete, it is possible
to identify some problems that must be taken into account in order to successfully
design e-Procurement processes. Certain factors can influence the spread of new
procedures – both on the part of public administrations and of the private sector – with
the risks that new barriers may be raised while attempting to eliminate others.
2.4.1 Human resources
In any e-Government process, changes in procedures and the introduction of new
technolgies must be accompanied by adequate training of the human resources
involved: the natural resistance to change of organisations is a significant obstacle for
the success of innovation. The particularly sensitive nature of public tenders
procedures mandates that management staff should be thoroughly familiar with the
tools to be used.
It is thus particularly important – as the European Commission surveys have found8 - to
keep in mind that the problem of ICT competence presents itself also for the firms that
wish to participate in the new tenders procedures. While any e-Procurement project will
always include training and updating activities for the public administration staff
involved in the reform, this may not always happen for private sector staff. Small and
medium sized firms are particularly susceptible to this problem, since they may be find
themselves unprepared for new reforms. One of the main objectives of the introduction
8
Impact Assesment etc.
130
of e-Procurement, the incentive to spread new technologies in the private sector and to
create well-developed electronic markets, thus becomes a barrier to market access.
E-Procurement programmes thus need adequate promotion efforts, in which economic
operators are made aware of the possibilities offered by the new tools, and are given
enough time to adjust their technological infrastructure and technical staff before the
programme is implemented. As a professional working in this sector stated, Procurement must be “publicised, explained, and publicised once again. Otherwise we
will have to face an extremely costly digital divide”9.
2.4.2 Administrative decentralisation, centralisation of purchases
It has been said that e-Procurement can bring about increased efficiency though the
centralised management of public tenders. This allows the public administration to work
on a larger scale and thus at more convenient prices, and creates the conditions for the
rationalisation of public spending.
This phenomenon bucks recent trends in terms of the allocation of the responsibilities
of the administration. In the last twenty years there has been a strong trend towards
administrative decentralisation, which has greatly increased the reponsibilities of
peripheral administrations.
The problem is thus whether economically independent local administrations are willing
to adopt a system that centralises procedures for public tenders and facilitates their
control on the part of the central administration. According to analysts, this is one of the
reasons why the excellent Danish e-Procurement system, in its first year (2002), only
handled a total of 0.01 billion Danish kroner, while its estimated potential was of 8
billion kroner.
Some centralised systems are having success at the sub-national level as well (ex:
Intercenter project of the Emila-Romagna region in Italy). In this case as well, local
administrations are reluctant to give up some of their responsibilities
On the other hand, associated management of procurement, including the use of eProcurement, through multi-year agreements or conventions (and thus through
voluntary instruments) launched by several local administrations in Italy (ex:
Municipality of Turin), could be considered an interesting initial step to try to reconcile
the goal of cutting costs with the needs of local public administrations to maintain high
levels of autonomy.
These remarks lead us to conclude that planning an e-Procurement platform must take
great care to differentiate between responsibilities and the execution of public tenders
processes. Decentralised administrations must maintain their managerial and
economic responsibilities while the procurement process can be centralised in order to
improve efficiency. In this way, the various institutions can maintain their autonomy in
terms of what and when to purchase, while taking advantage of a centralised system
that takes care of where and how to purchase10.
9
Ion Marcu, Director for e-Government Services of the Romanian government, International conference
on e-gp: lessons learned, 2004.
10
Henriksen, Mahnke, Hansen, Public procurement adoption: economic and political rationality, 37th
International Cenference on System Sciences, 2004.
131
3. MENA countries – Brief remarks
Even more than in developed countries, in developing countries, e-Procurement and eGovernment in general are seen as a tool to reform public administration and to
modernise its structure.
Taking for granted the existence of a political willingness to reform, the lack of a
modern technological infrastructure is clearly the main obstacle to the diffusion of ICT
in the public administration. On the other hand, this disadvantage is partly
compensated by the fact that, unlike in industrialised countries, computerisation is
starting almost from scratch, so that there are few if any problems regarding the
compatibility of new platforms with pre-existing ICT systems which were not made to
be integrated online and have thus become obsolete. This is true both for public
administrations and for firms, assuming that the latter have the necessary resources to
invest in new technologies. This is another reason why the modernisation of the public
tenders system can find its ideal placement in a wider reform programme that aims to
create a favorable enviroment for economic activities in order to attract capital in the
shape of long-term productive investments.
International agreements provide a further impetus for reform, in normative rather than
in technological terms. In particular, the World Trade Organization has promoted the
multi-lateral Agreement on Government Procurement (GPA), whose goal is to offer a
guarantee of non-discrimination for external suppliers in the management of public
tenders. The agreement creates a framework of obligations and rights that member
countries must take into account in their legislation, and which prohibit discriminatory
measures such as the need to have a local representative in order to participate in
public tenders, or the use of different prices for local participants. In the MENA area,
Oman and Jordan are negotiating their adhesion to the Agreement.
3.1 Alcune applicazioni esistenti e progetti in corso
The United Arab Emirates have obtained excellent results in developing their eGovernment portal: http://www.government.ae, which has achieved recognition as a
regional best practice11. E-Procurement has been introduced both at the federal level,
with the e-Tender portal, and in the single emirate – in particular, of course, in Dubai,
which is aiming to become an economic area of primary importance in the region, with
a good likelyhood of success. E-Tender is an electronic management system for the
procurement activities of federal ministries, and offers online registration for suppliers,
and the possibility of accessing the ministries’ calls for tenders and participating in the
bidding process; approved bids are visible to all members. Payments can be made
online12.
Lebanon’s government has a project to connect five ministries to a system that will
optimise the procurement process by making it accessible to offers made electronically.
The programme enjoys the technical assistance of the Development Gateway
Foundation and is financed with funds from the Development Gateway Foundation's eGovernment Grants Program, founded in partnership with the Italian government. The
Office of the State Ministry for Administrative reform (OMSAR) will be responsible for
implementing the project.
In Jordan, there is a collaborative effort between the United Nations Development
Programme and the Ministry of Finance to create an e-Procurement platform whose
inauguration is planned for August 2006.
11
12
United Nations Global e-Government Readiness Report 2005.
Ministry of Finance and Industry, UAE: see http://www.uae.gov.ae/mofi
132
There is also a project involving Algeria, Morocco, Mauritania and Tunisia, which
aims to create a shared e-Procurement system in the countries of the Maghreb. It is
being financed by the Development Gateway Foundation and the World Bank.
133
High level seminar on e-procurement
Good Governance for development in Arab Countries initiative
Working Group II on E-government and Administrative Simplification
Dr. Giuseppe Pennella
Head, Research & Development – Formez
Director, C.A.I.MED.
January 30th – 31st 2006
About C.A.I.MED.
UN Department for
Economic and Social Affairs
UN Network for Public
Administration and Finance
Italian Government Department of Public
Administration
Training and Studies Centre
1
C.A.I.MED. Study areas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
International competition
National competition
Regulation
Co-administration – Regulation of conflicts
Simplification - Transparency
Rewards - Penalties
Control - Accountability
8. e-Government – e-Governance – m-Government
9. Public workforce - Management
10. Public-Private Partnerships (P.P.P.)
11. Organisational modalities
12. Duration of the reform
Documentation, Research and Study Centre
Years 2004-2005
General index with abstracts and introduction
Selected Documentation about the Euro-Mediterranean
Administrative Innovation
Works of art donated by Mediterranean artists: Nikos Balatsos, Lello Esposito, Consiglia Pennella
2
General index of CAIMED selected documentation
1.–. Administrative Reform in the Mediterranean Region - ( Comparative Summary and Country Reports)
1.1 - Tome I: Comparative Summary (104 pp.) *
1.2 - Tome II: Country reports (Albania, Algeria, Bosnia and Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt,
Israel, Jordan, Lebanon) (234 pp.)
1.3 - Tome III: Country reports (Libya, Macedonia, Malta, Morocco, Serbia and Montenegro,
Slovenia, Syria, Tunisia, Turkey) (216 pp.)
2 .–. Opulent Administrations in Wealthy European Societies (26 pp.)
3 .–. Administrative Innovation in the Mediterranean Countries and Europe *
3.1 Tome I: Policies for business in the Mediterranean Countries (334 pp.)
3.2 Tome II: Welfare in the Mediterranean Countries (341 pp.)
3.3 Tome III: Best practices and governance and Europe (331 pp.)
4 .–. Public administration innovation: budget, accounting and control systems. Europe and the
Mediterranean: comparisons and avenues for interactions
4.1 Part I, The European Case (201 pp.)
4.2 Part II, The Mediterranean Case (125 pp.)
5 .–. New Neighborhood Policies of the European Union and the Euro-Mediterranean Area *
5.1 I: The Role of the Regional System
5.2 II : Decentralized and Territorial Cooperation: Regional Experiences (12 pp, abstract)
General index of CAIMED selected documentation
6 .–. Creation of a Network in “Sustainable Tourism and best practices in Europe and the Western
Mediterranean”
6.1 Tome I: Analysis, proposals and programs (297 pp)
6.2 Tome II: Study, research, best practices and documentation (292 pp)
7 .–. The frontier innovation on Public Administration. First seminars Cycle Opulent Administration vs
Developing Administration – (191 pp) *
8 .–. Shared Identities and Cultures in the Mediterranean (29 pp)
9 .–. An Administrative Mosaic - Notes and comments on the book: The Liberal Administration (156 pp.) *
10 .–. Notes and Comments on the Italian Administrative System (2004) Critical Nodes and Proposals for
Improvement in the Italian Administrative System (2005) (161 pp) *
11 .–. Comparative analysis of budget and tax systems between opulent and developing administration:
European and Mediterranean Cases (25 pp)
12 .–. The Meeting of the Directors of Training and Administrative Innovation Centres in Europe and the
Arab World (171 pp) *
13 .–. Studies on Administrative Innovation in Europe and the Mediterranean Region (192 pp) *
C.A.I.MED.: Information sheet and innovation activities completed
*Available in the folder
3
C.A.I.MED. Study areas
8. e-Government – e-Governance – m-Government
9. Public workforce - Management
e-Procurement
e-Procurement
Use of ICTs for the management of public procurement
Implementation:
• Online notification of tenders
• Online publication of tenders
• Online bids submission
• Ordering
• Invoicing
Advantages:
• Transparency
• Simplification
• Better allocation of public resources
• Techological development of the private sector
4
e-Procurement in Europe: EU legislation
EC Directive 2004/17: utilities (water, energy, transports, postal services)
EC Directive 2004/18: works, supplies, services
Traditional and electronic means of communication on equal footing
Requisites for electronic means of communication:
• General availability
• Interoperability with tools of general use
• Data integrity and confidentiality
• Availability of specifications for electronic tendering
• Security measures for data access
e-Procurement in Europe: implementation
Most important motivations for adopting e-Procurement
Financial savings for the public sector
Modernization of the public sector
Competition and efficiency in the private sector
Better control on public spending
Alignment with other EU members
Other (simplification, transparency...)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
5
Degree of implementation of e-Procurement steps in EU countries
Denmark
United Kingdom
France
Italy
Finland
Germany
Sweden
Ireland
Austria
Spain
Czech Republic
Malta
Belgium
Portugal
Poland
Latvia
Netherlands
Hungary
Estonia
Luxembourg
Slovenia
Greece
Slovakia
Lithuania
Cyprus
Degree of implementation of e-Procurement steps in EU countries
- geographical distribution
6
e-Procurement in Europe
Problems with the implementation of e-Procurement - I
Human resources
• Competences in the public administration
• Human resources in the private sector, especially SMEs
Lessons learned:
• Need for adequate promotion efforts
• Give time to adjust technological infrastructure and staff
e-Procurement in Europe
Problems with the implementation of e-Procurement - II
Administrative decentralisation, centralisation of purchases
• Local authorities may be unwilling to give up control
of the procurement procedures
Lessons learned:
• Differentiate between the responsibilities and the
execution of public tenders processes
7
e-Procurement in the MENA Countries
E-procurement in developing countries: opportunities
• A tool to reform public administration as well as
modernise its structure
• Fewer obsolete systems to integrate with
• Creation of a favorable enviroment for economic
activities
e-Procurement in the MENA Countries
Some existing applications and projects being implemented
• United Arab Emirates
e-Tender
• Lebanon
DGW – OMSAR program to consolidate
procurement in five ministries
• Jordan
UNDP – Ministry of Finance project to launch an
e-Procurement platform in 2006
• Algeria, Morocco, Mauritania and Tunisia
creation of a shared e-Procurement system for the
Maghreb countries
8
Supporting the Development of the
E-Procurement in the PA
Valeria de Magistris
Formez
135
Le attività del Centro di Competenza “Diffusione della qualità nelle PA e
benchmarking” del Formez a supporto delle competenze per la PA in generale e
per lo sviluppo della funzione acquisti in particolare
Valeria de Magistris, dirigente Centro di Competenza Diffusione della qualità nelle PA e
benchmarking - Formez
L’attività del Centro di Competenza Diffusione della qualità nelle PA e benchmarking –
Formez ha l’obiettivo di facilitare:

L’implementazione di strumenti “innovativi” nella P.A. con riferimento a politiche
settoriali, quali la qualità, il welfare, il miglioramento della qualità della
regolazione, la semplificazione, il telelavoro e l’e-procurement

La promozione del benchmarking fra le P.A. attraverso la selezione e la
valorizzazione sistematica delle buone pratiche.

L’implementazione di strumenti “innovativi” nelle P.A. con riferimento a politiche
“trasversali” di supporto alla realizzazione di azioni di governance
Il programma di attività 2000 – 2005 ha sviluppato azioni finalizzate alla valorizzazione
delle best practices, alla diffusione delle esperienze attraverso gli scambi ed il lavoro in
rete, al sostegno dell’incontro fra domanda ed offerta di innovazione fra
amministrazioni, al sostegno dei percorsi di miglioramento avviati dalle P.A.
Tra gli strumenti utilizzati, diversificati e tra loro integrati, vi sono:

I siti ed i canali tematici su argomenti specifici (http://www.buoniesempi.it;
http://www.patrimonioacquisti.formez.it per l’e-procurement;
http://www.welfare.formez.it)

I Laboratori di approfondimento tematico e/o di sperimentazione

I seminari/workshop di informazione, sensibilizzazione e di
diffusione dei risultati conseguiti attraverso gli altri strumenti

Le pubblicazioni anche multimediali

L’avvio della costituzione di comunità di pratiche.

La formazione/assistenza on the job e la sperimentazione progettuale
Per facilitare la diffusione dell’innovazione sul tema del public procurement in genere e
dell’e-public procurement, sono state realizzate numerose attività in convenzione con il
Dipartimento della Funzione Pubblica, a partire dalla sezione e-procurement del
progetto CIPA (Coesione e Innovazione nelle PA) del 2002 ai progetti mirati successivi,
anche a supporto di particolari aree territoriali (il progetto Change Management nei
processi di acquisto per le Regioni Obiettivo 1 cofinanziato dal FSE e quello in corso
rivolto a tutte le amministrazioni nazionali Amministrazione cliente – sezione eprocurement).
Per quanto concerne nello specifico le attività a supporto dell’innovazione delle
procedure telematiche di acquisto si segnalano le seguenti attività del gruppo di lavoro
“Patrimonio e acquisti”:

5 laboratori di approfondimento tematico/scambio/sperimentazione sui temi di
cui al punto 1

6 pubblicazioni (di cui 1 in fase di revisione) sui temi dei nuovi modelli di
acquisto e su vari strumenti di e-procurement (gare on line, marketplace,
convenzioni
aperte,
gestione
associata
interamministrazione
degli
approvvigionamenti)
136

1 CD che raccoglie tutti i materiali sinora prodotti

9 workshop di diffusione territoriali

Canale tematico http://www.patrimonioacquisti.formez.it (attivo dal 2003) con le
sue varie sezioni (Focus Normativa, Focus Procedure telematiche di acquisto,
per diffondere i risultati ed i materiali dei laboratori, Forum di discussione,
Esperienze delle amministrazioni)

Banca dati nazionale dei referenti degli acquisti pubblici.

News letter inviata ai registrati al sito, ai partecipanti alle attività ed agli iscritti in
banca dati
Il laboratorio Formez “Nuove competenze e profili professionali per la funzione
acquisti” 13 e la pubblicazione conclusiva.
Uno dei laboratori realizzati ha approfondito il tema degli skills necessari in rapporto
alle nuove metodologie telematiche e non di acquisto.
Il percorso del laboratorio è stato progettato e realizzato per raggiungere i seguenti
obiettivi:

analizzare alcune esperienze di innovazione in corso in alcune amministrazioni
italiane ed individuare le ricadute di tali esperienze sulle professionalità e le
competenze necessarie per il loro sviluppo;

individuare e descrivere i principali profili professionali coinvolti nel public
procurement ed in particolare nell’e-public procurement e le relative
competenze/conoscenze, così come si stanno delineando allo stato attuale del
percorso di cambiamento della funzione acquisti, prima attraverso l’analisi di
casi paradigmatici poi mediante il confronto con un numero di amministrazioni
più ampio di quello coinvolto nella fase di analisi/interviste partecipanti ai tre
incontri realizzati.
Hanno partecipato condividendo le proprie personali esperienze e testimoniando il
percorso intrapreso dalla propria amministrazione:

dirigenti responsabili della funzione acquisti a livello dell’intera amministrazione;

professionisti coinvolti nei processi di riorganizzazione della funzione acquisti;

dirigenti di line che hanno rivisto o stessero rivedendo il funzionamento degli
approvvigionamenti relativi alla propria struttura;

dirigenti responsabili della funzione organizzazione e responsabili della
funzione formazione.
Il laboratorio ha visto la partecipazione di 18 amministrazioni, tra Enti locali (tra cui i
Comuni di Verona e di Firenze, la Provincia di Pisa), Regioni (tra cui le Regioni
Campania, Umbria, Emilia Romagna) università, enti strumentali; per ogni incontro si è
contato su un gruppo di lavoro di circa 30 persone.
Il report conclusivo, è stato pubblicato nella collana Materiali Formez. La pubblicazione,
come tutte le altre realizzate a chiusura dei laboratori, fornisce Linee Guida operative
da cui le amministrazioni interessate ad avviare e/o proseguire percorsi di innovazione
possano trarre informazioni e spunti. Essa costituisce il report di sintesi delle attività
13
Attività realizzata in collaborazione con la società Lattanzio e Associati ed, in alcune fasi, con il
supporto di esponenti Consip.
137
realizzate, delle metodologie e degli strumenti utilizzati, dei risultati conseguiti, intesi
anche come spunti per il prosieguo delle attività del Formez a supporto
dell’innovazione nell’ambito tematico analizzato.
Il volume viene distribuito gratuitamente nel quadro delle future attività del Formez,
ovvero alle amministrazioni che ne facciano richiesta e diffuso mediante il sito di
progetto http://www.patrimonioacquisti.formez.it.
I principali risultati del laboratorio, esposti nella pubblicazione in fase di ultimazione,
possono sintetizzarsi nei tre punti seguenti:
1. descrizione delle esperienze analizzate ed individuazione di trend comuni da
esse emergenti in termini di nuovi skill.
Alcuni trend evolutivi comuni individuati sono:
•
Problematiche connesse ai consistenti processi di riorganizzazione della
funzione acquisti - accentramento/decentramento di compiti e responsabilità
-.
•
Problematiche connesse alla variabilità degli acquisti per tipologie e tempi molti/pochi acquisti, acquisti specifici per tipologia e mercato/acquisti
comuni, acquisti periodici e non -, che richiedono di volta in volta una
notevole attenzione nella categorizzazione e descrizione dei fabbisogni e
dei prodotti/servizi, nella relazione con il mercato dei fornitori, nella scelta di
procedure via via adeguate al bisogno da soddisfare; una gamma degli
acquisti particolarmente sfrangiata richiede, poi, un impegno ulteriore
nell’analisi dei mercati e dei prodotti, sia sulla funzione centrale, sia sulle
strutture di line, con il conseguente ulteriore bisogno di integrazione e
collaborazione.
•
Esigenze connesse alla standardizzazione/razionalizzazione delle
procedure, attraverso la definizione di regolamenti e manuali operativi dei
processi ed all’informatizzazione delle stesse, sia nella direzione
dell’informatizzazione dei processi di ordinazione e gestione del magazzino,
sia nella direzione dell’adozione delle modalità di e procurement quali le
gare on line ed il marketplace; qui si richiedono competenze organizzative
ed informatiche anche avanzate, nella gestione delle nuove procedure.
•
Introduzione di nuove professionalità, soprattutto a livello manageriale –
espresse in termini di capacità organizzative, di pianificazione e controllo di
gestione ovvero di governance complessiva dei processi, di
sperimentazione di nuove soluzioni, relazionali rispetto ai collaboratori
interni all’organizzazione ed ai soggetti esterni coinvolti, di sensibilizzazione,
comunicazione e formazione, di conoscenza dei beni/servizi e dei mercati di
riferimento, delle metodologie e tecnologie utilizzabili per l’acquisto.
•
Accentuazione del nesso tra programmazione e gestione degli acquisti e
gestione del magazzino da un lato e tra acquisti e processi complessivi di
pianificazione, budgeting e controllo dall’altro. Da una parte il magazzino (a
volte decentrato, a volte eliminato) informatizzato e l’informatizzazione degli
ordini da parte delle strutture di line consentono una riduzione dei costi e
nuovi spazi per una azione evoluta di monitoraggio e analisi dei fabbisogni
delle strutture da parte della funzione acquisti; dall’altra una nuova enfasi
sui processi di programmazione e di controllo, supportati dalle nuove
soluzioni informatiche integrate (ordini, magazzino, consumi, aspetti
138
contabili), cambiano il ruolo della funzione acquisti, responsabilizzandola
sulla governance complessiva del problema (regole, procedure, soluzioni ad
hoc, integrazione), circoscrivendo invece, spesso, sulle strutture di line la
responsabilità piena sui propri acquisti.
•
La nuova funzione acquisti, ridefinita nella struttura e nei processi, nei
compiti e nelle competenze, nei contenuti professionali e tecnologici, nella
relazione interna con le strutture di line e con il vertice strategico, ed esterna
con il mercato dei fornitori e la comunità professionale delle pubbliche
amministrazioni, ha oggi spazi per una diversificazione delle soluzioni
gestionali, con la possibilità di prevedere forme nuove di gestione dei
servizi, in grado non solo di ridurre i costi (scelte di in o outsourcing), ma
anche di trasformare centri di costo in centri di profitto, introducendo logiche
imprenditive e di service interno ed esterno.
2. individuazione e descrizione dei principali ruoli coinvolti nella programmazione
e gestione della “nuova funzione acquisti”:
•
il manager degli approvvigionamenti
•
il professional degli approvvigionamenti
intesi come figure agenti a livello dell’amministrazione nel suo complesso.
Le descrizioni sono presentate in riferimento ad alcuni processi chiave della
funzione acquisti emergenti dalle analisi di caso, ovvero:
•
Processo di rilevazione dei fabbisogni di acquisto delle strutture
•
Presidio delle procedure di acquisto
•
Analisi e studi di prodotto, servizio, mercato
•
Governance dei costi
•
Regolazione e standardizzazione degli acquisti
•
Innovazione continua dei processi
•
Relazioni con il mercato e con i fornitori
•
Relazione con le strutture ed i professionisti dell’ente
Per ognuno dei due profili e per ogni processo, vengono definite le aree di
risultato/responsabilità essenziali e le relative competenze chiave, entrambi da
sviluppare con interventi adeguati al risultato che si intende perseguire, interni
ed esterni all’amministrazione, quali laboratori, siti web, attività di
informazione/formazione/assistenza on the job, azioni di sistema, costituzione
di comunità di pratiche.
Ad esempio, dai risultati dell’analisi e dalla condivisione dei risultati nell’ambito
degli incontri di laboratorio, è emerso che il manager degli approvvigionamenti
in relazione ad uno dei processi più importanti, il processo di pianificazione
strategica ed operativa degli acquisti (Presidio delle procedure di acquisto) deve
perseguire le principali aree di risultato sintetizzate nel seguente prospetto
sviluppando per ogni area le relative conoscenze/competenze indicate:
139
Manager degli approvvigionamenti
Aree di risultato (deve essere
in grado di…)
Scegliere e dirigere le scelte tra
le diverse modalità e procedure
possibili e compatibili (anche in
modalità e procurement) , in
funzione di una attenta analisi
del fabbisogno da soddisfare
Conoscenze, competenze e capacità
critiche connesse

Coordinare le diverse fasi
dell’acquisto, con particolare
attenzione al lavoro dei
professionisti interni ed esterni
coinvolti nella predisposizione
della documentazione tecnico
amministrativa

di base su normativa e
regolamenti per gare, appalti,
contratti
avanzate su normativa e
regolamenti acquisti
di base su responsabilità civile e
penale
di base su procedure di acquisto
avanzate su specifiche del
fabbisogno cui rispondere
di base su specifiche dei
beni/servizi da acquisire
avanzate su modelli e soluzioni di
e procurement
analisi e diagnosi dei problemi
comunicazione.
avanzate su procedure interne
avanzate su organizzazione
interna
avanzate su responsabilità civile
e penale
di base su normativa gare,
contratti ed appalti
avanzate su normativa acquisti
di base su procedure di acquisto
avanzate su modelli e soluzioni di
e procurement
avanzate su sistemi e strumenti
di comunicazione
comunicazione, leadership,
negoziazione
140
Il professional degli approvvigionamenti, in relazione allo stesso processo
deve:
Aree di risultato (deve
essere in grado di…)
Proporre alla direzione la
scelta migliore tra le diverse
modalità e procedure possibili
e compatibili, in funzione di
una attenta analisi del
fabbisogno da soddisfare e del
bene e/o servizio da acquisire
Conoscenze, competenze e capacità
critiche connesse

Realizzare le diverse fasi
dell’acquisto, integrando
l’azione dei professionisti
coinvolti nella predisposizione
della documentazione tecnico amministrativa di supporto e
predisponendo egli stesso atti
e documenti tecnici

Rilevare criticità e possibili
miglioramenti incrementali
sulle procedure in uso,
proponendo alla direzione
specifiche soluzioni

di base su normativa e regolamenti
per gare, appalti, contratti
avanzate su procedure acquisti
avanzate su modelli e soluzioni di e
procurement
penale
avanzate su specifiche del
fabbisogno cui rispondere
avanzate su specifiche dei
beni/servizi da acquisire
avanzate su modelli di e
procurement
di base in informatica
problemi solving
comunicazione
di base su normativa e regolamenti
per gare, appalti, contratti
avanzate su procedure acquisti
avanzate su modelli e soluzioni di e
procurement
penale
avanzate su organizzazione interna
avanzate su modelli di e
procurement
di base in informatica
leadership
teamworking
avanzate su modelli de soluzioni di
e procurement
di base su sistemi e strumenti di
business process reengeneering
di base su processi di
informatizzazione dei servizi
avanzate su tecniche di redazione di
atti e regolamenti
leadership
141
Vengono considerati ruoli/profili di supporto e d’interesse secondario per l’analisi,
dunque non descritti nei relativi profili e competenze:
•
Ruoli/profili amministrativi.
•
Ruoli/profili tecnico/informatici.
•
Ruoli/profili contabili esperti anche in programmazione, controllo di gestione,
reporting direzionale dell’amministrazione.
3. descrizione di alcune ricadute delle linee di tendenza espresse in termini di
innovazioni e responsabilità emergenti, sul ruolo del manager di line impegnato
nel governo dei costi di funzionamento delle strutture di cui è responsabile.
Alla luce dei risultati emersi dall’analisi, le innovazioni in corso arricchiscono il
ruolo del manager di line senza modificarne nella sostanza le caratteristiche
vecchie e nuove.
Tuttavia, tra le non trascurabili ricadute di tali innovazioni sul ruolo e sulle
responsabilità emergenti nella funzione si rilevano:

Una necessaria, rinnovata attenzione ai costi di funzionamento delle
strutture di competenza, con un ruolo essenziale nel porre, presidiare e
conseguire obiettivi di efficienza.

Un’accentuazione del collegamento e dell’integrazione tra le proprie
strutture e la funzione centrale.

Un’attenzione alla crescita nella propria struttura di una cultura
complessivamente improntata alla capacità di analisi, interpretazione e
rappresentazione del fabbisogno, nonché alla responsabilizzazione dei
professional.
In questo senso le leve in possesso del manager pubblico nella gestione dei
propri processi e servizi si arricchiscono della leva degli approvvigionamenti che
diventa pienamente e al pari delle altre “leva manageriale”.
142
THE ROLE OF FORMEZ CENTRE OF
COMPETENCE
DIFFUSION OF QUALITY IN THE P.A. AND
BENCHMARKING
SUPPORTING THE DEVELOPMENT OF EEPROCUREMENT IN THE P. A.
Valeria de Magistris
Head of Administrative Innovation Unit, FORMEZ
Naples,
Naples, 31 January 2006
BENCHMARKING IN SUPPORT OF INNOVATION
The activities are designed to facilitate :
1)
The implementation of “innovative” instruments in the P.A. involving
cross-cutting policies supporting the execution of governance actions.
2)
The promotion of benchmarking in the P.A. through the selection and
systematic valorisation of good practices.
3)
The implementation of “innovative” instruments in the P.A. involving
sectorial policies, particularly in relation to welfare and the new
procurement processes in the P.A.
1
BENCHMARKING IN SUPPORT OF INNOVATION
The activities:
The instruments:
• Valorisation of best practices
• Special interest sites and channels
• Diffusion of experiences
through exchange and network
collaboration
• Support for efforts to match
supply and demand for
innovation among the
administratIons
• Support for improvement
strategies launched by the P.A.
(www.buoniesempi.it;
www.patrimonioacquisti.formez.it;
www.welfare.formez.it).
• Laboratories for specialist analysis
and/or experimentation.
• Seminars and workshops designed
to provide information, increase
awareness and diffuse results
achieved by other instruments.
• Multimedia publications.
LABORATORIES
as Action in Support of Change
What is a LABORATORY?
• A Workgroup that deals with
specific themes and involves
experts, pilot administrations
and administrations that
want to launch and/or
continue their respective
innovation strategies.
• A forum for comparison and
discussion aimed at fostering
the growth and diffusion of
knowledge and skills.
The aims of the LABORATORY
• The
formulaton of
instruments to aid change
(guidelines,
recommendations, etc).
• Reinforcement of the sense
of belonging to the practicing
community.
•4 Laboratories for innovation
in PA procurement procedures
have been completed, and 1 is
underway.
2
Themes covered in P.A. procurement
1.
Processes of organisational and procedural innovation and
relations with suppliers (1st laboratory)
2.
Instruments for e-procurement (2nd, 3° and 5th laboratory)
3.
The governance of procurement (1st laboratory)
4.
Skills and professional profiles (4th laboratory)
Laboratory “New skills and professional profiles
for procurement”
procurement”
1.
deep analysis of selected innovative experiences in the field of
innovation in procurement;
2.
drafting of a thorough and well-researched description of skills;
3.
definition of an initial body of information useful in the
formulation and the effective enabling of substantial responses to
professional and training requirements
3
Participants
1.
managers and directors responsible for procurement;
2.
professionals involved in reorganisation of procurement
functions;
3.
directors of structures, who have revised or are currently
revising procurement procedures in their own structures;
4.
managers and directors responsible for organisation and
training.
Profile of roles
Attention is focused on :
• the procurement manager
• the procurement professional
4
Main results of Laboratory (1)
1) Description of experiences analysed and identification
of common approaches to the problem of modernisation
of procurement :
• Reorganisational choices in procurement
• Rationalisation of the provisioning process
• Rationalisation of the purchasing procedure
Main results of laboratory (2)
2) Identificaton and description of the main roles in the programming and
management of the “new procurement function”
The descriptions of the tasks of the provisioning managers and
professionals are presented in relation to key processes considered
essential to the safeguard and management of procurement
1.
Process of assessment of procurement needs of structures
2.
Safeguard of procurement procedures
3.
Analyses and studies of product, service and market
4.
Governance of costs
5.
Adjustment and standardisation of procurement
6.
Continuous innovation of processes
7.
Relations with the market and with suppliers
8.
Relations with structures and professionals of the body in question
5
Main results of Laboratory (2b)
For each of the two profiles and for each process, the
following was defined :
•
•
the areas of essential results/responsibilities;
the correspondent key skills
Main results of Laboratory (3)
3) Description of some spin-off effects from recent
tendential developments in the role of the line
manager
•
Renewed attention on the operational costs of the
competent struttures
•
Strengthening of links and integration between
individual structures and central operation
•
Attention to the growth, in the individual structures,
of a culture of needs analysis and the increased
accountability of professionals.
6
Suggestions for actions in support of skills and
competences
training-support-assistence strategies integrating:
• modalities directed at the single administrations;
• “system” modalities, managed through
cutting across a number of administrations.
actions
Modalities of action :
• The linking of (i) areas of results and skills and (ii)
types of support intervention.
7
The Experience of Morocco:
the Overall Scenario
Saad Sebbata
Ministry of Finance
Kingdom of Morocco
144
L’esperienza del Marocco – Il quadro complessivo
Saad Sebbata, Ministry of Finance, Kingdom of Morocco
La presentazione relativa alle esperienze in atto in Marocco ilustra le strategie seguite
per l’implementazione delll’ITC, il piano di azione e la governance delle strategia di
ITC.
Il Governo, consapevole dell’importanza economica e sociale delle ITC, ha costituito
un comitato per promuovere il loro sviluppo in cui sono rappresentati sia il settore
pubblico che quello privato. Tale comitato ha formulato un piano d’azione molto
discusso nel periodo in cui si è diffusa nel paese la rete Internet, nel corso del 2005. Il
piano, rivolto ai cittadini, alle imprese e al settore pubblico, prevede una serie di
programmi e progetti specifici. Il primo programma “L’amministrazione on line”
comprende come sotto progetti la realizzazione di un portale nazionale, di un intranet
governativo, del sito web per gli appalti pubblici, di un portale per il settore pubblico nel
suo insieme e di un portale civico rivolto soprattutto agli Enti locali. La sua conclusione
è prevista per il 2007.
Per quanto riguarda la formazione, l’obiettivo perseguito consiste nel migliorare i profili
professionali utili per ridurre il digital divide e favorire lo sviluppo delle ITC. Per
raggiungere detti obiettivi si è redatto un piano di azione che prevede le seguenti
tipologie di intervento:
1. Creazione di filiere specializzate per i servizi telematici
2. Programma di formazione per il settore pubblico e privato
3. Programma di sensibilizzazione per l’utilizzo delle ITC rivolto alle scuole e alle
università
4. Formazione a distanza (FAD)
5. Programma di formazione formatori
Quasi tutti i programmi dovranno essere conclusi nel 2007 ad eccezione del primo che
dovrà concludersi nel 2013.
Per quanto concerne la governance della strategia adottata, anzitutto è in discussione
una legge sull’e-commerce; in secondo luogo si stanno definendo una serie di
indicatori di performance relativi alla gestione dei progetti in corso. Infine, il Governo
sta aumentando i finanziamenti delle politiche di sviluppo delle ITC.
145
Building up Effective Skills and Human
Capacities
Hicham Zakani
Head of Ministry Portal, Ministry of Finance,
Kingdom of Morocco
146
L’esperienza del Ministero delle Finanze marocchino nell’informatizzazione della
funzione acquisti
Hicham Zakani, Responsabile del Portale Ministeriale, Ministero delle Finanze
Per quanto riguarda la funzione acquisti, il Ministero delle Finanze marocchino agisce
sia in qualità di acquirente di beni e servizi per sé e per altre pubbliche amministrazioni,
sia in qualità di responsabile dei pagamenti ai fornitori. Il Ministero è stato ben presto
informatizzato, ma negli ultimi anni si è manifestata l’esigenza di rivedere il sistema
informativo per renderlo più funzionale ai servizi offerti. In particolare si è cercato di
intervenire sul back-office e di offrire servizi on line ai fornitori e al pubblico.
Nel 2005 è stato lanciato il sistema di gestione finanziaria e contabile. Un gruppo
misto, composto da tecnici e gestori, si è occupato del reengineering delle procedure
degli appalti pubblici. Si è determinato così prima un trasferimento di competenze e poi
la creazione di un vero e proprio centro di competenze a supporto delle altre unità
organizzative del Ministero che volessero avviare iniziative di innovazione nel settore.
In parallelo, per quanto concerne la comunicazione e la diffusione, è stato creato un
sito di progetto. Oltre a ciò si è realizzato un sistema ERP per la gestione delle risorse
umane in grado di rendere più agevole un’adeguata collocazione dei vari profili
professionali nelle diverse unità organizzative.
Per quanto riguarda il quadro normativo, come si è già detto, è attualmente in fase di
discussione un progetto di legge sull’e-commerce, che si prevede essere approvato dal
Parlamento nel corso del 2006. Il passo successivo sarà l’emendamento del codice
degli appalti pubblici in modo da contemplare il nuovo dettato di legge sulle ITC.
Altro dato interessante è relativo al tasso di penetrazione di Internet nel paese. Verso
la fine del 2005 sono state attribuite due licenze, una per la telefonia fissa ed una per
Internet, rompendo il monopolio dell’operatore storico. Questi fattori contribuiranno ad
aumentare il tasso di penetrazione di Internet a livello delle imprese e dei cittadini in
senso lato, facilitando così anche l’accesso ai mercati elettronici delle pubbliche
forniture ed in genere alle informazioni governative.
Dal 2004 sono stati banditi dal Governo dei premi di eccellenza riservati alle
amministrazioni che realizzassero le migliori esperienze di innovazione nel campo delle
ITC. Le prime premiazioni sono state effettuate nel giugno del 2004 e molti sono stati i
ministeri premiati. Da sottolineare che i criteri di selezione si basano non tanto sul
numero di servizi on line quanto sulla natura degli stessi, sull’impatto che essi hanno
sulle imprese e sugli utenti in genere, e sul grado di innovazione tecnologica apportato.
147
Kingdom of Morocco
---------
High Level Seminar on E-Procurment
Session 5 : Building up effective skills
and human capacities
January 2006
LIST OF CONTENTS
---------
•Strategy
•Action plan
•Strategy Governance
1
Strategy
IT Vision
Develop a Knowledge economy
Strategic
objective of
IT
To place Morocco
at international level
Reduce digital
fracture
Major
focus
Content
Infrastructure
Access
Training
ICT industry
e services
Strategic action plan
Action plan
Content
Objective
Avail a Moroccan content structured , useful, updated and
adapted to targeted users needs: : People – Commercial
companies – Public sector
Objectives indicators:
Generalized online access to users services – special priority to
most used and high impact services
Digitizing information patrimony of public sector
2
Action Plan
Content
Program
Project/actions
deadline
Indicators of
performance
eAdministration
National Portal
Government Intranet
2005-2006
• Overall
interconnection of
Public sector
• General coverage to
different regions
Publics purchase website
e-Economy
e-Social
Public Sector portals
(e Parliament, e Finance, e Justice, e Industry, …)
2005-2007
City Portal – Management of Administrative
Procedure .
2005-2007
e Enterprise
2005
e-Trade
2006-2010
e-Learning
2005-2007
e-Job (e Intermediation )
e-Health (Health care offers, Public Health
monitoring , …)
Virtual
Networks …
e NetTransvers (Community Portals : Health,
Agriculture, Judicial, …)
e NetSpecific (Portals of Sectorial Networks :
professional associations , NGO, …)
Action Plan
2005
2005-2007
Connecting companies
to access developed
services
Gradually Connecting
Peoples to developed
services
Gradually
generalization to
different sectors
Training
Objective
Training based on profiles needs : ICT industry development
(increasing offer capacity – redeployment) – digital fracture
control (info-mediates, on going training …)
Objectives indicator:
Double at minimum offer capacity of public and private sector
Diversifying Profiles, specialties and application sectors
3
Action Plan
Training
Program
Project
deadline
performance indicator
Training on ICT jobs
based
Development of training
programs related to e.services
2013
130.000 Jobs
ICT on-going training
General coverage of ICT training
at public and private sector
2007
100%
Developing a program
of use of ICT
Training program for INFO
mediates (IM)
2007
3.000 ( 1 IM / 3000 persons)
Training program for professors
and technical assistant – public
sector-
2007
100%
Capacity development of training
potential at public sector
2007
Moving to 6.000 graduates / year
Graduates redeployment
2007
Train 3.000 / year
accreditation of private sector
schools
2007
100%
ICT Jobs training
Strategy Governance
Adequate legal framework : finishing preparation of the legal framework, digital confidence – Electronic Certification - Protection of ICT intellectual property
Steering body : based on tools of performance measurement : sustaining Morocco
role on– Observatory of measurement and publication of the indicators related ICT at
international level, monitoring cooperation agreements, management of strategy
project to the evolution of ICT use in Morocco
On going rationalized funding : increasing budget allocated to ICT – specific
funds – International and bi multi level cooperation – Public and private partnership
4

Per quanto riguarda la definizione delle politiche pubbliche in materia di gestione
degli acquisti nella Regione araba si ritiene molto importante in questa fase
affrontare tutti gli aspetti estremamente delicati connessi all’adozione di politiche
centralizzate o decentrate.

Viene espressa da parte araba l’esigenza di riassumere i risultati ed i suggerimenti
di questi due giorni di lavoro sotto forma di linee guida operative espresse non solo
in inglese e francese, ma anche in arabo, per favorirne al massimo la diffusione tra
gli operatori del settore pubblico e privato interessati, anche se non presenti
all’incontro.
149
7
E-PROCUREMENT COOPERATION INITIATIVES:
CHALLENGES AND PROSPECTS
150
The Italian Government Commitment to
Administrative Simplification
Federico Basilica
Head of Public Function Department
151
The Italian Government Commitment to Administrative Simplification
Federico Basilica, Capo Dipartimento della Funzione Pubblica.
L’intervento dell’avv. Basilica tenuto per conto del Ministro Baccini, assente per
impegni istituzionali, inizia con un ringraziamento a tutte le delegazioni presenti ed a
quanti hanno reso possibile la realizzazione del seminario, ovvero i collaboratori
dell’Ocse – Rolf Alter, Christian Vergez, Fiorenza Barazzoni e Marco Daglio che hanno
lavorato con impegno alla fase di preparazione – i collaboratori del Dipartimento della
Funzione Pubblica (DFP), del Formez e del Dipartimento dell’Innovazione Tecnologica
(DIT). Un ringraziamento particolare va a Vincenzo Schioppa che è stato l’ideatore
dell’iniziativa insieme con il Direttore del C.A.I.MED. e dirigente dell’Area Sviluppo e
Innovazione del Formez, Giuseppe Pennella, che si è incaricato poi di metterla in
pratica.
Si tratta di un’iniziativa in cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il DFP credono
fortemente in quanto modello di incontri su temi intorno ai quali è possibile ed utile lo
scambio di esperienze ai fini dello sviluppo. Il Governo italiano è, infatti, da sempre
sostenitore dei lavori del comitato Public Governance dell’Ocse, presieduto da Pia
Marconi. L’Italia è stata tra i principali promotori delle attività dell’Ocse rivolte in
particolare ai Paesi Arabi ed è in tale quadro che l’Italia, per consentire un reale
sviluppo delle attività del II Gruppo di lavoro sull’e-government e la semplificazione
amministrativa, ha deciso di organizzare questo incontro di alto livello, di scambio di
esperienze e buone pratiche nel quadro di argomenti estremamente importanti, quali
quelli dell’e-government e della semplificazione amministrativa connessi
all’introduzione di modelli di e-procurement.
In particolare, riguardo all’argomento specifico dell’incontro, si rileva il carattere
avanzato dell’esperienza italiana in materia di e-procurement. Si tratta di politiche di
miglioramento della qualità della regolazione e di semplificazione dell’azione normativa
ed amministrativa che rivestono oggi un ruolo cruciale nell’ambito della politica più
generale di modernizzazione dei sistemi amministrativi, perché solo uno Stato leggero
ed un apparato amministrativo snello possono consentire i risultati migliori in termini di
avvicinamento del servizio all’utente. Tale dibattito è oggi molto vivo a livello
internazionale e l’Ocse ha notevolmente contribuito allo sviluppo dei temi della migliore
qualità della regolazione e della semplificazione con linee guida, principi e
raccomandazioni.
Il connubio migliore regolazione e competitività è oggi al centro di tutti i dibattiti; anche
in ambito comunitario la Commissione ed il Consiglio ne hanno fatto uno dei temi
centrali del loro operato. In questo quadro, il Governo italiano ed il DFP, in
coordinamento con altre istituzioni, in particolare con il DIT, è impegnato in un’azione di
miglioramento della regolazione e di semplificazione sia in ambito normativo che
amministrativo. Molti risultati sono stati raggiunti, ad esempio, a proposito dello
Sportello Unico per le imprese, azione concreta di semplificazione delle procedure
avviata sin dal 2001, cui si è poi affiancata una più organica politica di codificazione
normativa per blocchi di materie, che già con la prima legge di semplificazione 2003
aveva superato il precedente modello dei cosiddetti testi unici misti. La funzione
semplificativa di questi ultimi era meramente compilativa e non innovativa della fonte
raccolta, mentre, con il modello di riassetto normativo della legge 2003, si è passati al
modello della codificazione, in altre parole all’idea di realizzare codici settoriali in grado
di consentire una reale semplificazione amministrativa; ne è un esempio il Codice della
società dell’informazione, attualmente caso unico in Europa.
152
Cooperation Initiatives on E-Procurement
Challenger and Perspectives
Giorgio Mariani
Development Gateway Foundation
153
L’e-government Grants Program
Giorgio Mariani, Manager e-government Grants programs, Fondazione Gateway per lo
Sviluppo, Stati Uniti d’America
La relazione affronta in particolare il tema delle prospettive per i paesi donatori
partecipanti alle iniziative di cooperazione internazionale. La fondazione Gateway è
una Organizzazione No Profit (ONG) statunitense, un istituto indipendente nato nella
Banca Mondiale.
La sua mission consiste nel fornire ITC e soluzioni Internet per migliorare l’efficacia
dell’e-government. Tale obiettivo è perseguito attraverso un programma di donazioni,
la parte più importante del quale è quella relativa all’e-government finanziata dal
Governo italiano. In questo ambito si opera in stretto collegamento con il Centro
Tecnico del DIT, che partecipa attivamente ai progetti della Fondazione Gateway. Vi è
un Comitato Direttivo che definisce le strategie del programma cui partecipano i
rappresentanti del Governo italiano.
Qui si guarda all’e-procurement da una diversa prospettiva, ossia quella dell’efficacia
degli aiuti da parte dei paesi donatori: una volta che i paesi partners definiscono la
strategia, i paesi donatori si aspettano che vengano messi a punto dei sistemi efficienti
di gestione e controllo delle iniziative, sotto il profilo finanziario, degli
approviggionamenti, del monitoraggio e della valutazione. Si parla di sistemi e non
specificamente di ITC in quanto un sistema è qualcosa di più complesso della semplice
attuazione di alcuni software, consistente in un complesso mix di tre elementi: persone,
processi e tecnologie, dove le tecnologie sono dei semplici facilitatori della soluzione
attuata.
L’e-procurement è, quindi, un sistema che nei paesi beneficiari dovrebbe essere
costituito soprattutto in funzione dei benefici da esso derivanti in termini di
miglioramento della spesa. Se si è certi che i fondi stanziati sono spesi nel modo più
efficace ed efficiente, il paese beneficiario può facilmente ottenere ulteriori fondi.14
Quindi anche per quanto concerne le iniziative di cooperazione internazionale, i
principali obiettivi dell’e-procurement sono connessi alla maggiore trasparenza ed
efficienza dei sistemi di approvvigionamento pubblico ed alla semplificazione delle
procedure di acquisto attraverso l’adozione di soluzioni per lo più basate su Internet o
su strumenti di ITC. Altro obiettivo importante è collegato alla promozione delle
economie locali in modo che i fornitori locali nei paesi beneficiari possano individuare
nuove opportunità di business sia a livello locale che internazionale.
Per quanto concerne la maggiore efficienza che ci si aspetta da un sistema di eprocurement, esiste sul tema uno studio UE che ha valutato un risparmio del 5% in
termini di impatto sui prezzi. Ovviamente si tratta di una stima puramente indicativa,
non essendo facile, come più volte detto in questi giorni di lavoro, definire e misurare
indicatori relativi alle politiche di e-procurement, ma che tuttavia può considerarsi
attendibile come soglia minima, anche superabile in paesi caratterizzati nella fase di
start up da procedure poco trasparenti.
Un effetto indiretto è connesso alla individuazione delle imprese più efficienti e ciò
contribuisce ulteriormente a migliorare l’efficienza della spesa. Maggiori risparmi si
traducono in una crescita del PIL e, normalmente a livello internazionale, si è visto che
14
Un altro aspetto che incide sull’efficacia degli aiuti internazionali, e che però non è possibile
approfondire in questa sede, è quello della loro armonizzazione.
154
incrementi del PIL si associano ad una sensazione di maggiore trasparenza dell’azione
amministrativa e di minore corruzione.
Per quanto riguarda le sfide da affrontare, molteplici sono gli aspetti in gioco:

L’adozione di un adeguato sistema normativo e regolamentare

Il miglioramento dei processi e delle procedure seguite

L’individuazione delle imprese da coinvolgere nel mercato elettronico.
La semplificazione delle procedure, in particolare, è un risultato molto importante,
quando nasce dall’attuazione di sistemi di e-procurement in quanto, attraverso la
definizione di standard di comportamento, razionalizza le modalità di azione sia del
settore pubblico sia di quello privato, contribuendo alla riduzione di eventuali conflitti.
Infine, si sottolinea che per i fornitori potrebbe essere importante avere come
riferimento un’unica fonte di informazione sulle opportunità connesse al sistema di eprocurement nazionale; ciò, infatti, potrebbe incoraggiarli a presentare nuove offerte
sul nuovo mercato.
155
Cooperation Initiatives on e-Procurement
Challenges and Perspectives
Giorgio Mariani
Development Gateway Foundation
Good Governance for development in Arab Countries
1° High Level Seminar on e-Procurement
30-31 January 2006
Naples - Italy
1
Effective Aid
• Partner countries set the strategy
• Donors use strengthened country systems:
– Financial management
– Procurement
– Monitoring and evaluation
• Aid harmonization:
– Common arrangements
– Simplified procedures
– Shared information
2
1
e-Procurement Objectives
• Increase transparency and efficiency in
government procurement
• Streamline procurement processes through the
adoption of state-of-the-art web-based solutions
• Contribute to local economic development by
enabling local suppliers to find national and
international business opportunities
3
Benefits of Transparency
• Annual government procurement − $3 trillion
worldwide, about $1 trillion in developing countries
• 2005 EU study: price impact of e-procurement in
EU countries − 5% savings
• Direct price impact in less transparent countries is
even larger
• Indirect impact is larger than the price impact
(reallocating resources to more efficient firms)
4
2
Corruption vs. Economic Development
45,000
40,000
GDP (PPP) per capita
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
0
High corruption
2
4
6
8
Corruption Perceptions Index
Sources:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, 2004
Transparency International, Corruption Perceptions Index, 2004
10
12
High transparency
5
Challenges
• Procurement laws and regulations have to be
strengthened in many countries
• Procurement processes and procedures need to
be clearly identified across several actors
• Lack of standards and inter-operability often cause
“Reinventing the wheel”
• Suppliers want “one-stop” source of procurement
information
6
3
E-Government
Procurement in World Bank Projects:
an Operational Perspective
Rachele Gianfranchi
World Bank
157
I progetti della Banca Mondiale per lo sviluppo dell’e-procurement
Rachele Gianfranchi, Banca Mondiale
La relazione si incentra sull’azione della Banca Mondiale finalizzata a favorire
l’introduzione di sistemi di e-procurement in alcuni paesi.
Nel 2000 le banche di sviluppo multilaterale (la Banca di sviluppo interamericana e
quella africana) hanno armonizzato le loro procedure di procurement ed uno dei
migliori risultati connesso a tale processo è stata l’individuazione di soluzioni in materia
di prestiti e donazioni.
In caso di richieste di aiuto da parte di paesi in via di sviluppo, tutte le banche
interessate operano sulla base di un modello elettronico implementato negli stati in
questione da parte dei gruppi tecnici dei ministeri che attuano i progetti. Nel 2002 tutte
le suddette banche hanno individuato metodolgie comuni di valutazione della capacità
di e-procurement dei paesi mutuatari in base alle quali sono stati elaborati rapporti di
valutazione per paese, disponibili sul sito Internet della Banca Mondiale.
La valutazione della capacità di un paese di attuare un sistema di e-procurement è
molto importante in quanto naturalmente costituisce il criterio di base da tener presente
ai fini dell’approvazione del prestito. In un forum del sito è disponibile una mappa (in
fase di perfezionamento) che mostra il diverso livello di sviluppo dell’e-procurement in
ambito mondiale.
Sempre sul sito è disponibile un tool kit (una sorta di cassetta degli attrezzi) contenente
linee guida operative per i paesi che vogliano avviare la costituzione di sistemi di eprocurement, quali:

Strategie da seguire per lo sviluppo di una base istituzionale, normativa e
regolamentare per l’e-procurement;

Metodi di autovalutazione della propria posizione;

Metodologie di pianificazione, programmazione e controllo;

Individuazione di standard comuni che contribuiscono a migliorare
l’interoperabilità, la compatibilità e le possibilità di concorrenza dei vari sistemi
nazionali;

Indicazioni gestionali.
In generale, prima di concedere un prestito, la Banca Mondiale valuta la capacità delle
singole amministrazioni di richiedere il prestito e di spenderne i fondi. Quindi, realizza
uno studio di fattibilità del progetto collegato al prestito richiesto. Di solito il
finanziamento dei progetti è preceduto da un’analisi della normativa del paese
destinatario relativa agli acquisti e agli appalti pubblici e da eventuali proposte di
semplificazione.
I modelli di e-procurement attuabili per la Banca Mondiale spaziano da modelli
totalmente pubblici a modelli totalmente privati. Questi ultimi sono pochi e considerati
di scarsa efficacia, mentre al momento le soluzioni miste, in cui una parte dei servizi
viene esternalizzata (di solito i servizi tecnologici) ed un’altra gestita più correttamente
da agenzie pubbliche, risultano essere le migliori.
Una volta che il Governo abbia ottenuto il finanziamento, deve accettare le regole di
approvvigionamento della Banca Mondiale, quindi, un certo livello di trasparenza, di
competitività negli appalti e standard basati sulle best practices internazionali.
158
Il personale delle agenzie governative nazionali può trovare sul sito interessanti
opportunità di formazione e ulteriori informazioni sui criteri di valutazione usati dalla
Banca. Tutti i paesi che hanno ricevuto prestiti dalla Banca Mondiale hanno accesso a
questo portale; qui possono visualizzare tutti i contratti avviati nell’ambito dei prestiti
concessi e tutte le procedure seguite.
Quanto detto sinora riguarda sia iniziative di e-procurement, sia azioni volte a
migliorare il processo di procurement globalmente considerato, sia le politiche di egovernment nazionali. Ad esempio, le donazioni IGF sono fondi istituzionali che
finanziano azioni di preparazione allo sviluppo dell’e-procurement. Un’altra azione è
svolta in collaborazione tra Banca Mondiale, Governo italiano e Fondazione Gateway
per la realizzazione di una piattaforma di e-procurement per alcuni paesi del NordAfrica e che probabilmente in futuro potrebbe essere estesa anche ad altri paesi
dell’area araba. Più precisamente si tratta di un fondo finalizzato a realizzare una serie
di studi e valutazioni che dovrebbero portare alla costituzione di un portale regionale.
La Banca Mondiale si occuperà in particolare della formazione, mentre la Fondazione
Gateway degli aspetti più precipuamente applicativi.
Per quanto riguarda le opportunità, l’e-procurement può funzionare da acceleratore
dello sviluppo economico. Quindi sarebbe molto importante al riguardo misurare l’entità
di tale acceleratore per avere un’idea del miglioramento economico conseguibile.
Inoltre, la realizzazione di sistemi tecnologici per l’e-procurement contribuisce ad un
ulteriore miglioramento delle infrastrutture tecnologiche complessive del paese, quindi,
anche in tal senso si può parlare di acceleratore del sistema infrastrutturale nazionale.
Un altro aspetto molto importante riguarda lo studio delle serie storiche. Infatti, il
confronto nel tempo degli approvvigionamenti e dei risultati conseguiti consente di
valutare i livelli di efficienza raggiunti ed i problemi da risolvere.
Dal punto di vista dell’efficienza, infine, si ritiene che i risultati principali siano quelli che
si conseguono attraverso il risparmio dei tempi di lavoro connessi alle nuove procedure
elettroniche.
159
E-Government
Procurement In World
Bank Projects
- An operational perspective-
High-level Seminar on e-procurement- Naples
30-31 January
6/7/2006
History
|
MDBs have reformed and harmonized their
procurement processes: "E-Bidding
Requirements for MDB Loans, Grants and
Credits
|
Since 2002 they share practices and
assessments towards borrowers’
procurement capacity: Country Procurement
Assessment reports
|
They have introduced e-GP through a
common website: http://www.mdb-egp.org
30-31 January
6/7/2006
1
MDBs’ e-GP
30-31 January
6/7/2006
E-GP Toolkit
|
|
Strategic guidelines
Designed for
governments to:
z
z
z
z
z
|
|
develop the institutional
base
make a diagnosis,
elaborate a strategic
plan,
select the right
standards
elaborate an
implementation
roadmap
Identifies best practices
Provides e-GP tools to
enhance Gov’s
effectiveness
30-31 January
6/7/2006
2
E-GP in WB
Projects
|
Project preparation assesses the
"agency“ procurement capacities
|
The project’s "loan
agreement" mandates
governments to abide by the
Bank's procurement policies
|
Extranet page provides useful
information to government
agency staff:
z training opportunities,
z "agency" assessment details
z quick links to policies and
manuals.
30-31 January
6/7/2006
Www.worldbank.org ->
projects -> procurement
|
|
|
Bidding/Consulting Opportunities Portal:
business opportunities from WB-financed
projects.
Public Procurement - knowledge and
information on public procurement systems,
including Country Procurement Assessment
Reports
WB Policies and Procedures - most
frequently requested procurement
documents and pages.
30-31 January
6/7/2006
3
e-GP in WB activities (1)
1.
IDF Grants fund preliminary
work:
•
e-GP readiness survey
•
e-GP strategy devpm./
implementation
•
Strengthening/promoting eGP
•
Improving governance and
reducing corruption
•
Local governance
•
Procurement reform
E-GP Readiness Survey: 9
components
1) Government leadership and
planning
2) Direct and supporting
legislation
3) Regulation
4) Infrastructure and technology
5) Industry and business
development
6) Procurement management
7) Environmental influences
8) Current e-procurement
initiatives
9) Other relevant issues
30-31 January
6/7/2006
e-GP in WB activities (2)
2.
e-GP as a Project
component:
z
e-Government or eCountry (ICT
development ) project
z
Always accompanied or
preceded by legal and
regulatory framework
z
Preferred model is PPP
z
Statistical data gathering,
M&E and data flow
enhancement
|
|
Box/Timeline of Countries
where e- GP projects are/
have taken place
Different starting points of
our work in the client
countries
z some operate already eGP systems (e.g.
Mexico, Brazil, Chile,
Romania, India,
Philippines),
z others plan to do so
(e.g. Armenia,
Kazakhstan, Vietnam,
China),
z others haven't really
thought about it so far
(e.g. Cambodia).
30-31 January
6/7/2006
4
Implementation Stages
Information
Transaction
Integration
• Procurement policies
• Procurement law
• Procurement regulations
• Procurement notices
• Awarded contracts
• Etc.
• Download of documents
• Online clarification
• Electronic bid submission
• Online bid opening
• Online request for quotation
• Electronic catalogues
• e-Reverse Auctions
• Online qualification
• Contract Management
• Supply Chain Management
• Systems integration
• Vietnam
• Armenia
• Guatemala
• Mexico, Chile
• Romania, Croatia
• Philippines,
• Western Australia
• Korea
• India (AP)
30-31 January
6/7/2006
Contacts
Knut Leipold
[email protected]
|
Rachele Gianfranchi
[email protected]
|
30-31 January
6/7/2006
5
An Experience Launched by the UNDP
Najat Rochdi
ICT for development In the Arab Region (ICTDAR)
161
Un’esperienza promossa dall’UNDP
Najat Rochdi, Coordinatore regionale Information & Comminication Technologies for
development In the Arab Region “ICTDAR”
L’intervento è incentrato sulla costituzione, attualmente in corso, di un istituto da parte
dell’UNDP, che avrà sede in Giordania ma che sarà rivolto a tutti i paesi della regione
araba per le questioni relative alla governance.
Esso fornirà consulenza ed assistenza tecnica, formazione ma sarà anche un archivio
di best practices realizzate nella regione ed altrove nel campo dell’e-governance e
dell’e-government. Inoltre, tale istituto fornirà una piattaforma comune per lo sviluppo di
sinergie e per la realizzazione di forme di partenariato tra paesi donatori e paesi
partners.
L’istituto vuole fare da animatore nelle relazioni tra i diversi soggetti e vuole costituire
una rete tra i centri di eccellenza. Sarà retto da un Board rappresentativo dei Governi e
delle imprese dell’intera regione.
Oltre al ruolo di primo piano svolto dal Governo giordano in tale ambito, parteciperanno
attivamente anche altri paesi come il Marocco, la Tunisia, il Bahrein.
In questo momento si sta lavorando alla messa a punto di alcuni progetti di
partenariato con diversi soggetti, non soltanto della regione araba. Una seconda
iniziativa in corso prevede la partecipazione dell’istituto ad un portale sull’egovernment, attualmente l’unico sito realizzato in lingua araba, che raccoglie diverse
comunità di pratica e che rappresenta l’esito di uno sforzo comune.
Tutti i paesi presenti al seminario sono ovviamente invitati a partecipare.
162

Nel 2002 il Governo italiano e la Fondazione Gateway hanno avanzato una
proposta per raccogliere idee progettuali nel campo dell’e-government. Delle 70
proposte di progetto ricevute, 42 riguardano l’e-procurement. Ciò è un indicatore
dell’interesse suscitato da questo argomento.

Ulteriori informazioni fornite dal project manager Hussein Hiyassat sul progetto
avviato in Giordania da parte del Governo italiano. Nella prima fase è stata creata
l’Unità di Sostegno al progetto e il Comitato Direttivo per la sua gestione. E’ stata
costituita una Segreteria Generale che serve i diversi ministeri. Sono stati istituiti
alcuni Comitati Tecnici rappresentativi di varie Divisioni che si occupano di eprocurement e, comunque, di acquisti. Infine, è stato costituito un Comitato di
Valutazione. Al momento si sta analizzando lo stato dell’arte, il contesto di
riferimento e le prospettive future. Si sta analizzando la procedura di acquisto
tradizionale e si stanno formulando raccomandazioni per la razionalizzazione
dell’intero processo di acquisto, in modo da comprendere se altri processi possono
essere integrati. Il valore aggiunto del progetto consisterà in questo modo nella
razionalizzazione del processo di approvvigionamento nel suo complesso e, solo
eventualmente, prevederà la sua integrazione o evoluzione verso modalità
telematiche di acquisto.
163
8
CONSTRUCTION OF INITIAL GUIDELINES AND
PROPOSALS FOR EXPLORING THE WAY AHEAD
La sessione conclusiva è servita a riassumere i primi risultati raggiunti e condivisi nei
due giorni di lavoro dalle delegazioni presenti e soprattutto ad individuare primi spunti
utili per il prosieguo dei lavori e per l’implementazione di validi modelli nazionali di eprocurement integrati anche nel quadro complessivo della regione araba.
La sessione si è aperta con il saluto del Capo Dipartimento della Funzione Pubblica
italiana, Federico Basilica, che preliminarmente ringrazia quanti hanno organizzato
l’evento e trae alcune brevi conclusioni sul lavoro svolto. In particolare, egli ribadisce
l’interesse del Governo italiano verso questa iniziativa e l’impegno a far sì che essa
non sia un momento isolato; difatti un prossimo incontro è già in
fase di
organizzazione a Dubai per il mese di marzo 2006.
Gli obiettivi dei due giorni di lavoro vengono così riassunti da un partecipante:

Creazione di rapporti operativi tra governi ed organismi internazionali attivi nel
settore delle ITC, dell’e-government e dell’e-procurement.

Contributo alla semplificazione amministrativa nei paesi arabi, attraverso la
condivisione di best practices.

Invito alla creazione di reti e comunità di pratiche.
I risultati del convegno discussi nelle varie sessioni del seminario vengono sintetizzati
come segue

L’e-procurement è uno strumento per promuovere la trasparenza, l’efficienza e
non un prodotto di per sé della riforma amministrativa. I cittadini e gli
imprenditori dovrebbero essere convinti che davvero esso comporti
cambiamenti in meglio nel funzionamento della pubblica amministrazione.

Le innovazioni tecnologiche sono strumentali all’innovazione complessiva del
processo di public procurement.

Le politiche innovative devono essere molto attente ai fabbisogni ed ai costi;
l’impegno politico è essenziale nella fase di progettazione delle nuove strategie
di e-procurement.

Nella fase di attuazione bisogna far tesoro delle esperienze degli altri paesi,
anche dei loro fallimenti. È importante costituire delle reti di riformatori in modo
da condividere i problemi e le competenze.

I singoli sistemi devono essere creati dall’analisi delle proprie esigenze anche
se è sempre possibile trarre spunto dalle esperienze altrui per la risoluzione di
problemi spesso comuni o simili.

Il miglioramento della governance complessiva del sistema paese, considerata
nei suoi vari aspetti di governance interna alle organizzazioni, governance
interistituzionale e governance esterna (relativa ai rapporti pubblico/privato),
conseguente alla realizzazione di politiche di e-procurement, consente di
aumentare la trasparenza, la responsabilità e per converso di ridurre le
possibilità di corruzione.
164
Le conclusioni della copresidenza italiana: proposte di lavoro per un prosieguo
dell’iniziativa
Vincenzo Schioppa, esperto di riforma amministrativa - Ministero degli Esteri
È importante per favorire questo tipo di azione a supporto dei processi innovativi, la
collaborazione tra i vari ministeri coinvolti del Governo italiano, quindi il Ministero degli
Esteri, il Dipartimento della Funzione Pubblica, il Dipartimento per l’Innovazione e le
Tecnologie. Inoltre è fondamentale la partecipazione degli organismi internazionali e di
tutti i paesi destinatari delle politiche stesse.
Questo progetto interessa moltissimo l’Italia come soggetto particolarmente attento alle
esigenze e allo sviluppo dei paesi arabi e come membro dell’Ocse. Ciò che si è
utilizzato nell’ambito del convegno, e che si spera di utilizzare in futuro, è proprio il
metodo dell’Ocse, un metodo che prevede un confronto di esperienze tra eguali,
intorno ad un tavolo senza forma cui partecipano soggetti attivi nei processi di riforma
avviati dai rispettivi governi a favore dei propri cittadini, dal punto di vista sociale ed
economico.
Questo esperimento non è un avvenimento isolato; sono in previsione altre occasioni
per parlare di e-procurement, per esempio a Dubai nel mese di marzo 2006.
Anche per l’Ocse questa esperienza riveste notevole importanza, infatti il Consiglio
dell’Ocse è molto attento ai lavori che si stanno svolgendo in queste giornate.
Le misure proposte per il follow up:

Anzitutto sarebbe auspicabile che una voce del mondo arabo testimoni già nel
prossimo incontro di Dubai quanto è stato fatto in questa occasione e come si
è lavorato.

In secondo luogo è di fondamentale importanza creare una rete informale, un
network, di esperti e di operatori del public procurement che si aiutino nelle
situazioni problematiche scambiandosi esperienze.
Del resto in Europa ed in Italia l’approccio del benchmarking, anche con paesi
terzi, si è rilevato di fondamentale importanza. Gli ultimi governi italiani, difatti,
hanno favorito in tutti i modi la realizzazione di tale metodologia di lavoro e
l’avallo delle organizzazioni internazionali può contribuire ulteriormente alla
realizzazione di tale approccio da parte dei governi nazionali. In questa linea è
utile coinvolgere tutti i soggetti istituzionali in grado di svolgere un’azione a
supporto dell’implementazione delle nuove politiche (si pensi ad esempio al
Formez per l’Italia, all’Ocse, all’UNDP, alla Banca Mondiale, alla Scuola di
Dubai, all’Istituto di Amministrazione del Cairo, etc.).

Il Formez e l’Ocse potrebbero stilare una lista di linee guida sulle modalità di
costituzione di un sistema integrato di e-procurement e delle check list di
autovalutazione e suggerimenti che ogni paese possa seguire e verificare nel
momento in cui decide di avviare un piano di azione per l’e-procurement come
sotto prodotto, per così dire, dell’e-government reform.

Si auspica, infine, da parte dei paesi MENA (Medio Oriente e Nord Africa) una
candidatura all’organizzazione di un seminario che veda anche la
partecipazione degli operatori privati (ossia fornitori ed associazioni di
categoria), incentrato sul tema “E-procurement e aiuti bilaterali e multilaterali”.
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Le conclusioni della copresidenza Ocse
Marco Daglio, Amministratore Ocse, Direttorato per la Public Governance e lo Sviluppo
territoriale
Le conclusioni e le prospettive di lavoro appena suggerite dal copresidente italiano
dimostrano come questa iniziativa stia progredendo e si stia ponendo quale vero e
proprio partenariato tra i paesi arabi che hanno accettato di partecipare. Essa sta
cominciando a produrre degli esiti concreti ed avrà un prosieguo che contribuirà al
raggiungimento di una serie di risultati.
L’Ocse, dal suo vertice - il Segretariato Generale - è direttamente coinvolto. Del resto i
paesi membri dell’Ocse sono molto interessati a questa iniziativa ed alcuni di essi,
come gli Stati Uniti, la seguono sin dall’inizio. Questo convegno, come riportato al
Comitato dei paesi membri ed al Consiglio, è il primo risultato di quanto ci si era
riproposti nella prima riunione svoltasi a Dubai, ovvero mettere intorno ad un tavolo
degli esperti sul tema degli acquisti pubblici elettronici.
Si è già detto che i risultati raggiunti in questi due giorni saranno diffusi nella prossima
riunione a Dubai.
Tuttavia, l’iniziativa mira soprattutto a contribuire alla creazione di piani di azione
nazionali riconsiderati nel quadro regionale. In quest’ottica, è importante sviluppare i
contatti con i paesi partecipanti, utilizzare tutte le informazioni da essi fornite, anche in
questi due giorni, per migliorare i country reports (le analisi per paese) e per sviluppare
piani di azione in materia di e-procurement.
La prossima riunione di Dubai verterà principalmente su alcuni obiettivi stabiliti
dall’Ocse, in particolare dal Comitato direttivo e di sorveglianza, composto da sei
gruppi di lavoro che si occupano rispettivamente di amministrazione elettronica, di
funzione pubblica, di lotta alla corruzione, di budget, di riforma e regolamentazione ed,
infine, di rapporti con la società civile, e che lavorano in maniera coordinata.
L’obiettivo di fondo che l’Ocse intende perseguire consiste nel promuovere una
metodologia di lavoro comune e coordinata; né potrebbe essere diversamente
considerato che i temi dell’amministrazione elettronica, come del resto è emerso
chiaramente nel corso dell’High Seminar, rientrano nel più vasto ambito della riforma
della pubblica amministrazione.
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