Lavori Pubblici: verifica e validazione del progetto, procedure di

COSTRUZIONI
Lavori Pubblici:
verifica e validazione
del progetto,
procedure
di aggiudicazione
per la selezione
dell'operatore
economico
e varie garanzie di rito
di Mauro Cappello
GEOCENTRO/magazine pubblica, di Mauro Cappello,
Ingegnere e Ispettore Verificatore del Ministero dello Sviluppo
Economico, la terza delle sei lezioni del corso “Normativa e
procedure alla base della realizzazione delle opere pubbliche”
tenute nella Facoltà di Ingegneria dell’Università di Roma
“La Sapienza”.
La versione video della lezione è visionabile gratuitamente
sul sito www.filotecna.it, sezione “e-learning”.
La fase di aggiudicazione dell’appalto ha lo scopo di
selezionare l’operatore economico che dovrà realizzare
l’opera pubblica.
Da un punto di vista generale l’aggiudicazione comincia
solamente dopo che il progetto oggetto di gara è stato
validato dalla Stazione Appaltante ed è quindi stato
sottoposto ad una serie di verifiche che mirano ad
accertarne la correttezza, l’aderenza alle indicazioni date
dall’Amministrazione ed infine l’immediata eseguibilità
(spesso denominata anche “cantierabilità”).
La verifica della progettazione prima dell’inizio dei
lavori
Il tema delle verifiche cui deve essere sottoposta la
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progettazione è trattato all’art. 112 del Codice dei
contratti, che riprende molte delle disposizioni
originariamente introdotte dalla Legge 109/1994 agli
articoli 30 e 19, integrandole con nuove norme.
Il Codice prevede che tutti i livelli di progettazione
(preliminare - definitivo - esecutivo) debbano essere
sottoposti a verifica.
Le operazioni di verifica sono governate dagli articoli
da 44 a 59 del Regolamento di attuazione del Codice
dei contratti (D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207), debbono
accertare che il progetto sia aderente alla normativa
vigente, che sia completo relativamente all’insieme degli
atti autorizzativi.
L’articolo 52 del Regolamento detta i principali criteri
generali di verifica dei progetti e prevede una ricognizione
generale degli elaborati al fine di stabilire che il progetto
sia adeguato per essere fondamento della successiva
procedura di aggiudicazione.
Il D.Lgs. 163/2006 prevede che il soggetto incaricato
delle attività di verifica sia munito di apposita polizza
di responsabilità civile professionale, estesa al danno
all’opera, dovuto ad errori od omissioni nello svolgimento
delle attività di verifica, le cui caratteristiche sono definite
all’art. 57 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207.
Qualora le citate attività fossero svolte da personale
interno all’Amministrazione, l’onere di pagamento della
polizza deve essere a carico dell’Amministrazione stessa
e deve comparire nel quadro economico del progetto,
sotto la voce delle somme a disposizione.
Il comma 5 dell’articolo 112 del Codice individua la
soglia, per l’importo dei lavori, pari a 20 milioni di
euro al di sotto della quale le attività di verifica possono
essere svolte dagli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti
se la progettazione è stata svolta da progettisti esterni
ovvero se le Amministrazioni dispongono di un sistema
interno di controllo di qualità, ovvero da altri soggetti
autorizzati.
Se invece l’importo dei lavori è uguale o supera la soglia
di importo di 20 milioni di euro, allora le citate verifiche
debbono essere effettuate da organismi di controllo
accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN
ISO/IES 17020
Per quanto riguarda la polizza di garanzia del soggetto
verificatore, essa deve avere durata specifica fino alla data
di emissione del certificato di collaudo definitivo o di
regolare esecuzione.
Art. 52 D.P.R. 207/2010 - Criteri generali della verifica
1. Le verifiche sono condotte sulla documentazione progettuale per ciascuna fase, in relazione al livello di progettazione, con riferimento ai seguenti aspetti del
controllo:
a) affidabilità;
b) completezza ed adeguatezza;
c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità;
d) compatibilità;
intendendosi per:
a) affidabilità:
1. verifica dell’applicazione delle norme specifiche e delle regole tecniche di riferimento adottate per la redazione del progetto;
2. verifica della coerenza delle ipotesi progettuali poste a base delle elaborazioni tecniche ambientali, cartografiche, architettoniche, strutturali, impiantistiche e
di sicurezza;
b) completezza ed adeguatezza:
1. verifica della corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell’affidamento e verifica della sottoscrizione dei documenti per l’assunzione delle
rispettive responsabilità;
2. verifica documentale mediante controllo dell’esistenza di tutti gli elaborati previsti per il livello del progetto da esaminare;
3. verifica dell’esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale;
4. verifica dell’esaustività delle informazioni tecniche ed amministrative contenute nei singoli elaborati;
5. verifica dell’esaustività delle modifiche apportate al progetto a seguito di un suo precedente esame;
6. verifica dell’adempimento delle obbligazioni previste nel disciplinare di incarico di progettazione;
c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità:
1. verifica della leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di elaborazione;
2. verifica della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati e della ripercorribilità delle calcolazioni effettuate;
3. verifica della coerenza delle informazioni tra i diversi elaborati;
d) compatibilità:
1. la rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati
progettuali prodotti nella fase precedente;
2. la rispondenza della soluzione progettuale alle normative assunte a riferimento ed alle eventuali prescrizioni, in relazione agli aspetti di seguito specificati:
a. inserimento ambientale;
b. impatto ambientale;
c. funzionalità e fruibilità;
d. stabilità delle strutture;
e. topografia e fotogrammetria;
f. sicurezza delle persone connessa agli impianti tecnologici;
g. igiene, salute e benessere delle persone;
h. superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche;
i. sicurezza antincendio;
l. inquinamento;
m. durabilità e manutenibilità;
n. coerenza dei tempi e dei costi;
o. sicurezza ed organizzazione del cantiere.
LAVORI ORDINARI
IMPORTO DEI LAVORI
SOMMA GARANTITA DALLA POLIZZA DEL VERIFICATORE
I minore di euro 4.845.000,00
5% dell'importo lavori con limite di euro 500.000,00
I maggiore o uguale a euro 4.845.000,00
10% dell'importo lavori con limite di euro 1.500.000,00
LAVORI DI PARTICOLARE COMPLESSITÀ
IMPORTO DEI LAVORI
SOMMA GARANTITA DALLA POLIZZA DEL VERIFICATORE
Può essere richiesto un massimale superiore ad euro 1.500.000,00 fino al 20% dell'importo lavori con un limite di euro 2.500.000,00
Qualora il soggetto verificatore sia coperto da una polizza generale allargata all'intera attività, allora la citata polizza deve essere integrata attraverso idonea
dichiarazione della compagnia che attesti la volontà di coprire anche le attività di verifica
Tabella 1 – Caratteristiche della polizza del soggetto verificatore – (Art. 57 D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207)
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La validazione del progetto
La validazione del progetto posto a base di gara è l’atto
formale che recepisce gli esiti delle verifiche, è sottoscritta
dal responsabile del procedimento e fa esplicito riferimento
al rapporto conclusivo del soggetto verificatore ed alle
eventuali contro deduzioni del progettista.
Nel caso in cui il Responsabile del Procedimento dovesse
essere in disaccordo rispetto alle risultanze delle verifiche,
dovrà esporre le proprie motivazioni all’interno dell’atto
di validazione o mancata validazione, sarà quindi
l’Amministrazione aggiudicatrice a prendere la decisione
finale in accordo con le proprie disposizioni regolamentari
interne.
I contratti pubblici di lavori – Art. 53 D.Lgs. 163/2006
I lavori pubblici possono essere realizzati solamente tramite
due tipologie di procedimento:
• contratto di appalto;
• contratto di concessione.
Per definire la concessione di lavori pubblici, si potrebbe
dire che essa è un contratto concluso in forma scritta fra un
imprenditore ed un’amministrazione aggiudicatrice, aventi
ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione
esecutiva e l’esecuzione dei lavori pubblici, o di pubblica
utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente
collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica.
La controprestazione a favore del concessionario, che
finanzia la realizzazione delle opere, consiste nel diritto di
gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti
i lavori realizzati.
Per quanto riguarda invece l’appalto di lavori pubblici, esso
concerne nella sottoscrizione di un contratto tra un soggetto
pubblico ed un operatore economico (soggetto privato) che
realizza, a fronte di un prezzo pagato dal soggetto pubblico,
un lavoro od opera.
Nell’ambito dei contratti di lavori pubblici, il decreto o la
determina a contrarre definiscono le modalità esecutive del
contratto, ovvero:
•
•
solo lavori;
progetto esecutivo + lavori, sulla base di un progetto
definitivo redatto dall’Amministrazione;
• previa acquisizione del progetto definitivo in sede di
offerta (sulla base di un progetto preliminare redatto
dall’Amministrazione), esecutivo + lavori .
Gli stessi contratti sono sempre stipulati a corpo, le
Amministrazioni hanno facoltà di stipulare a misura i
contratti, solamente nei seguenti casi:
• appalto di sola esecuzione di importo inferiore ad euro
500.000,00;
• contratti d’appalto relativi a manutenzione, restauro e
scavi archeologici;
• opere in sotterraneo, ivi comprese le opere in fondazione
e quelle di consolidamento dei terreni
Quando il contratto è stipulato a misura, il prezzo
convenuto può variare, in aumento o in diminuzione,
secondo la quantità effettiva della prestazione.
In questi casi, il capitolato fissa i prezzi invariabili per unità
di misura e per ogni tipologia di prestazione.
In un medesimo contratto possono essere comprese
prestazioni da eseguire a corpo e a misura.
Le procedure per l’individuazione degli offerenti – Art.
54 D.Lgs. 163/2006
L’argomento delle procedure da utilizzare per l’individuazione
dei soggetti offerenti è trattato all’articolo 54 del Codice dei
contratti pubblici, dove il legislatore richiama ben quattro
tipologie di procedura:
• procedure aperte;
• procedure ristrette;
• procedure negoziate;
• dialogo competitivo.
Procedure aperte
Nelle procedure aperte, tutti gli operatori economici
interessati possono presentare offerta per concorrere
all’assegnazione dell’appalto.
Procedure ristrette
Nelle procedure ristrette gli operatori economici presentano
la richiesta di invito nel rispetto delle modalità e dei termini
fissati dal bando di gara e, successivamente, le proprie
offerte nel rispetto delle modalità e dei termini fissati nella
lettera invito.
Alle procedure ristrette, sono invitati tutti i soggetti che ne
abbiano fatto richiesta e che siano in possesso dei requisiti
di qualificazione previsti dal bando.
Figura 1 – Tipologia di contratti pubblici – appalto – concessione.
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Procedure negoziate
Le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti
pubblici mediante procedura negoziata, previa
Dialogo competitivo
Le stazioni appaltanti possono avvalersi del dialogo
competitivo, nel caso di appalti particolarmente complessi,
qualora ritengano che il ricorso alla procedura aperta o
ristretta non permetta l’aggiudicazione dell’appalto.
Figura 3 – Procedure per l’individuazione degli offerenti
pubblicazione di un bando di gara, solamente quando
ricorrono le seguenti ipotesi:
a. quando, in esito all’esperimento di una procedura
aperta o ristretta o di un dialogo competitivo,
tutte le offerte presentate sono irregolari ovvero
inammissibili, in ordine a quanto disposto dal
presente codice in relazione ai requisiti degli
offerenti e delle offerte. Nella procedura negoziata
non possono essere modificate in modo sostanziale
le condizioni iniziali del contratto. Le stazioni
appaltanti possono omettere la pubblicazione del
bando di gara se invitano alla procedura negoziata
tutti i concorrenti in possesso dei requisiti di cui agli
articoli da 34 a 45 che, nella procedura precedente,
hanno presentato offerte rispondenti ai requisiti
formali della procedura medesima. Le disposizioni
di cui alla presente lettera si applicano ai lavori di
importo inferiore a un milione di euro;
b. nel caso di appalti pubblici di lavori, per lavori realizzati
unicamente a scopo di ricerca, sperimenta-zione o
messa a punto, e non per assicurare una redditività o
il recupero dei costi di ricerca e sviluppo.
Il ricorso al dialogo competitivo per lavori è consentito
previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici.
Ai fini del ricorso al dialogo competitivo un appalto
pubblico è considerato «particolarmente complesso»
quando la stazione appaltante:
• non è oggettivamente in grado di definire i mezzi tecnici
atti a soddisfare le sue necessità o i suoi obiettivi,
• non è oggettivamente in grado di specificare
l’impostazione giuridica o finanziaria di un progetto.
Possono essere considerati particolarmente complessi, gli
appalti per i quali la stazione appaltante non dispone, a
causa di fattori oggettivi ad essa non imputabili, di studi
in merito alla identificazione e quantificazione dei propri
bisogni o all’individuazione dei mezzi strumentali al
soddisfacimento dei predetti bisogni, alle caratteristiche
funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie
degli stessi e all’analisi dello stato di fatto e di diritto di
ogni intervento nelle sue eventuali componenti storicoartistiche, architettoniche, paesaggistiche, nonché sulle
componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche,
amministrative e tecniche.
La seduta di gara
La prima seduta di gara deve essere adeguatamente
pubblicizzata, infatti il Regolamento prevede che il bando
rechi l’indicazione del giorno e dell’ora di inizio della
seduta, inoltre essa può essere interrotta ed aggiornata
Il Consiglio Superiore dei lavori pubblici è il massimo Organo tecnico consultivo dello Stato, cui è garantita l’indipendenza
di giudizio e di valutazione; ha autonomia funzionale, organizzativa e tecnico-scientifica.
Le competenze istituzionali del Consiglio Superiore si esplicano attraverso le seguenti attività:
•
attività consultiva, che consiste essenzialmente nell’emissione, da parte dell’Assemblea Generale o delle Sezioni, di pareri obbligatori sui progetti di lavori
pubblici di competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore a 25 milioni di euro, nonché di pareri richiesti da
altre amministrazioni pubbliche centrali e locali;
•
attività normativa che consiste nell’elaborazione ed aggiornamento di norme tecniche e di indirizzo (circolari, linee guida, capitolati tipo) in materia di
sicurezza delle costruzioni e di opere speciali;
•
rappresentanza presso Enti ed Organismi nazionali ed internazionali competenti in materia di qualificazione e sicurezza dei materiali e prodotti da
costruzione;
•
attività di certificazione, ispezione e vigilanza, attraverso il Servizio Tecnico Centrale, per il rilascio di benestare tecnico europeo dei prodotti e dei sistemi
destinati alle opere di ingegneria strutturale e geotecnica, relativamente al requisito essenziale n.1 “Resistenza meccanica e stabilità”;
•
attività di abilitazione di organismi di certificazione, ispezione e prova;
•
rilascio della concessione ai laboratori di prove materiali ed ai laboratori di prove geotecniche;
•
qualificazione dei prodotti siderurgici;
•
deposito della documentazione ed autorizzazione di manufatti prefabbricati;
•
certificazione di idoneità tecnica di sistemi costruttivi.
•
qualificazioni di prodotti di legno.
•
qualificazione di centri di trasformazione.
L’attività consultiva del Consiglio Superiore si svolge nell’ambito delle Adunanze dell’Assemblea Generale e delle Sezioni.
Nell’ambito della Presidenza Generale del Consiglio Superiore è, inoltre, incardinato il Servizio Tecnico Centrale, Organo che opera alle dipendenze funzionali del
Presidente del Consiglio Superiore nei settori della certificazione dei materiali da costruzione e abilitazione degli organismi di ispezione, certificazione e prova.
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salvo che nella fase di apertura delle offerte economiche.
Va detto che una voluminosa giurisprudenza prevede che,
durante la sospensione, la documentazione di gara sia
adeguatamente custodita, con la citazione delle misure di
protezione che l’Amministrazione porrà in essere già in
sede di verbale di sospensione.
Criteri di aggiudicazione: massimo ribasso
Quando l’Amministrazione decide di adottare il criterio
del massimo ribasso, l’autorità che presiede la gara, aperti
i plichi ricevuti e verificata la documentazione presentata,
aggiudica l’appalto al concorrente che ha presentato il
massimo ribasso percentuale:
a. sull’elenco prezzi unitari per i contratti da stipulare a
misura;
b. sull’importo dei lavori per i contratti da stipulare a
corpo.
Per le prestazioni a corpo, il prezzo convenuto non può
essere modificato sulla base della verifica della quantità o
della qualità della prestazione, per cui il computo metrico
estimativo, posto a base di gara ai soli fini di agevolare lo
studio dell’intervento, non ha valore negoziale.
Prima della formulazione dell’offerta, il concorrente ha
l’obbligo di controllarne le voci e le quantità attraverso
l’esame degli elaborati progettuali e pertanto di formulare
l’offerta medesima tenendo conto di voci e relative quantità
che ritiene eccedenti o mancanti.
L’offerta va inoltre accompagnata, a pena di inammissibilità,
dalla dichiarazione di aver tenuto conto delle eventuali
discordanze nelle indicazioni qualitative e quantitative
delle voci rilevabili dal computo metrico estimativo nella
formulazione dell’offerta, che, riferita all’esecuzione dei
lavori secondo gli elaborati progettuali posti a base di gara,
resta comunque fissa ed invariabile.
Criteri di aggiudicazione: offerta economicamente più
vantaggiosa
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
viene utilizzato di preferenza dalle Amministrazioni
quando la gara abbia ad oggetto lavori complessi, per i
quali si voglia valutare non soltanto l’aspetto economico,
ma anche quello tecnico, eventuali componenti artistiche
ed impiantistiche, ed altri particolari aspetti.
Per dare un’idea dell’applicazione del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, riportiamo per estratto
alcune delle informazioni che il relativo bando dovrà
contenere, in particolare:
1. Prezzo;
2. Qualità;
3. Pregio tecnico;
4. Caratteristiche estetiche e funzionali;
5. Caratteristiche ambientali e contenimento del
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consumo energetico e delle risorse ambientali;
6. Costo di utilizzazione e manutenzione;
7. Redditività
8. Servizio successivo alla vendita;
9. Assistenza tecnica;
10. Data di consegna ovvero termine di consegna e di
esecuzione;
11. Sicurezza di approvvigionamento
Il bando di gara dovrà inoltre fissare il peso ponderale
di ciascun criterio, indicando un valore assoluto oppure
una soglia in cui il rapporto tra il valore minimo e quello
massimo siano appropriati.
L’aspetto più delicato nell’applicazione del criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa riguarda
l’attribuzione dei punteggi, in quanto ciò implica la
costituzione di una specifica commissione giudicatrice in
cui siano presenti figure di esperti riconosciuti nei settori
(previsti da bando) cui attribuire i punteggi.
Le garanzie del contratto: cauzione definitiva
Per tutelare l’Amministrazione, l’articolo 113 del Codice
dei contratti prevede che l’esecutore del contratto è
obbligato a costituire una garanzia fideiussoria del 10 per
cento dell’importo contrattuale.
In caso di aggiudicazione con ribasso d’asta superiore al 10
per cento, la garanzia fideiussoria è aumentata di tanti punti
percentuali quanti sono quelli eccedenti il 10 per cento;
ove il ribasso sia superiore al 20 per cento, l’aumento è di
due punti percentuali per ogni punto di ribasso superiore
al 20 per cento.
Il progressivo inasprirsi della soglia di garanzia
all’aumentare della percentuale di ribasso offerta dal
concorrente, costituisce una misura preventiva finalizzata
al contenimento del fenomeno denominato “ribassi
temerari”.
Osservando il mercato degli appalti ed i numerosi studi
elaborati sul tema, per dovere di cronaca si deve concludere
che il solo istituto della cauzione definitiva fino ad oggi è
risultato insufficiente a limitare i ribassi temerari, potendo
le imprese rifugiarsi nelle maglie dell’istituto delle riserve.
Uno spiraglio di luce in questo senso è rappresentato dal
Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70 “Decreto sviluppo”,
recentemente pubblicato in Gazzetta Ufficiale e che all’art.
4 “Costruzione di opere pubbliche” introduce una serie di
modifiche al D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici di lavori servizi e forniture) ed al relativo
Regolamento.
Una delle disposizioni del Decreto Sviluppo introduce
una integrazione all’art. 240-bis del Codice, prevedendo
un limite massimo pari al 20% dell’importo lavori per
l’iscrizione delle riserve.