qui il preintervento

SEMINARIO ANNUALE DELL’ASSOCIAZIONE “GRUPPO DI PISA”
“LA GIUSTIZIA ELETTORALE”
FIRENZE, 16 NOVEMBRE 2012 - FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA – UNIVERSITÀ DI FIRENZE
GIOVANNI PICCIRILLI*
PROFILI DI AGGIRAMENTO E DI VIOLAZIONE DEL CODICE DI BUONA CONDOTTA ELETTORALE
DELLA «COMMISSIONE DI VENEZIA» NELLA RUOLO DEL PARLAMENTO ALL’INTERNO DELLA
DISCIPLINA SUL CONTENZIOSO ELETTORALE
Premessa
Nel limitato tempo a disposizione vorrei provare ad accennare ad alcuni nodi problematici che
emergono dal raffronto tra la disciplina del contenzioso elettorale – in particolare in relazione alle
sue fasi preparatorie, nonché ad alcuni tratti della cd. disciplina “di contorno” – e il “Codice di
buona condotta in materia elettorale” (di seguito: Codice), prodotto nella cornice del Consiglio
d’Europa dalla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (cd. “Commissione di
Venezia”). Per altro, proprio in questi ultimi giorni il Codice è stato oggetto di richiami nell’ambito
del dibattito politico italiano, ancorché su profili ulteriori quali la raccomandazione di non
provvedere a una revisione delle regole del confronto elettorale a ridosso delle consultazioni 1.
In particolare, vorrei segnalare almeno due punti che appaiono costituire, nell’un caso, un
aggiramento delle linee guida contenute nella parte del codice relativa al contenzioso (descritto
come “sistema di ricorso efficace”) e, nell’altro, una frontale violazione di queste ultime, per altro,
in modo da condurre a aporie di qualche rilievo nella disciplina complessiva del procedimento
elettorale. Per il primo profilo, è in generale lo stesso sistema di verifica parlamentare di cui all’art.
66 Cost. a evidenziarsi in maniera problematica rispetto alle direttrici tracciate dal Codice; in
secondo luogo, è l’interpretazione costantemente fornita dalla giurisprudenza amministrativa circa il
difetto assoluto di giurisdizione sugli atti i provenienza parlamentare (anche qualora relativi a
profili affatto attinenti con l’autonomia “guarentigiata” delle Camere), ad aver condotto a vere e
proprie asimmetrie nel sistema complessivo del contenzioso, tali da compromettere la coerenza del
sistema.
Entrambi i profili hanno dunque ad oggetto il controverso ruolo giocato dall’autonomia
parlamentare (rectius, del ruolo che ad essa è stato, nel tempo, attribuito) rispetto alle dinamiche del
contenzioso elettorale, tanto da sottolineare nuovamente la problematicità di una simile
interpretazione (invero suffragata da ampia giurisprudenza costituzionale), mettendo in luce
notevoli profili critici sia ove il Parlamento risulti coinvolto in qualità di eventuale “giudice” dei
*
Traccia provvisoria
In proposito si v. il punto II.2.b. del Codice: “Gli elementi fondamentali del diritto elettorale, e in particolare del
sistema elettorale propriamente detto, la composizione delle commissioni elettorali e la suddivisione delle circoscrizioni
non devono poter essere modificati nell’anno che precede l'elezione, o dovrebbero essere legittimati a livello
costituzionale o ad un livello superiore a quello della legge ordinaria”.
1
risultati delle elezioni politiche, sia perfino quando quella stessa interpretazione finisca per
riverberarsi su ulteriori (e realmente “giudiziali”) momenti del contenzioso.
Prima di accennare ai due punti ora introdotti, sembra appena opportuno ricordare la natura non
vincolante del menzionato Codice, non costituendo certo le linee guida di cui esso si compone un
parametro di legittimità in relazione a cui misurare la validità delle norme interne. E tuttavia, anche
alla luce della recente giurisprudenza costituzionale in materia (si v. la pluricitata sent. n. 236 del
2010), la prospettiva del sistema CEDU latamente inteso sembra costituire almeno un elemento da
tener presente dal punto di vista argomentativo, al fine di fondare la distinzione delle fasi
preparatorie del procedimento elettorale rispetto agli altri momenti dello stesso, nonché di
evidenziare la necessità di strumenti di ricorso al suo interno quanto mai rapidi ed efficaci, onde
giungere a una costituzione quanto più possibile “genuina” dell’offerta elettorale, tale da garantire
la massima libertà e informazione dell’elettore al momento del voto.
1. La riserva parlamentare di cui all’art. 66 Cost. e il codice di buona condotta elettorale:
something “lost in translation”?
Sia consentita una schematizzazione in tabella delle cinque versioni (tutte ufficiali e non
costituenti mere “traduzioni”) del punto II.3.3.a., relativo all’esistenza di un “sistema di ricorso
efficace” all’interno delle condizioni per l’attuazione di quelli che sono considerati “principi del
patrimonio elettorale europeo”:
italiano
L’istanza di
ricorso
in
materia
elettorale deve
essere presentata
sia presso una
commissione
elettorale
sia
presso
un
tribunale.
Un
ricorso davanti
al Parlamento
può essere
previsto
in
prima
istanza
per ciò che
concerne
le
elezioni
del
Parlamento. In
tutti gli altri
casi, un ricorso
davanti ad un
tribunale deve
essere possibile
in
ultima
istanza.
Le cinque versioni ufficiali del Codice (punto II.3.3.a.)
inglese
francese
tedesco
russo
The appeal
L’instance de
Die Instanz
Обжалование
body in electoral recours
en für
eine по
всем
matters should matière
Beschwerde im избирательным
be either an électorale doit Bereich
der вопросам
electoral
être soit une Wahlen
muss производится
commission or a commission
entweder
ein либо
в
court.
For électorale, soit Wahlausschuss
избирательной
elections
to un tribunal. Un oder ein Gericht комиссии, либо
Parliament, an recours devant sein.
Eine в
суде.
appeal
to le
Parlement Beschwerde vor Обжалование в
Parliament may peut être prévu dem Parlament связи
с
be provided for en
première kann in erster выборами
в
in first instance. instance en ce Instanz für die парламент
zum производится в
In any case, qui concerne les Wahlen
final appeal to a élections
du Parlament
прежде
всего
court must be Parlement. Dans vorgesehen
непосредственно
possible.
tous les cas, un werden. In allen в парламенте. В
recours devant Fällen
muss любом случае,
un tribunal doit eine Beschwerde должно
être possible en vor
einem допускаться
dernière
Gericht in letzter окончательное
instance.
Instanz möglich обжалование в
sein.
суде.
2
È evidente la distonia della versione in italiano rispetto alle altre.
2. Ulteriori profili problematici dell’interpretazione del ruolo del Parlamento nel
procedimento elettorale anche quando questo non “giudica”: il regime delle impugnazioni della
disciplina sulla par condicio.
Inoltre, la vicenda delle elezioni regionali del 2010 ha mostrato un ulteriore profilo di
problematicità di una declinazione così ampia dell’autonomia parlamentare come quella fornita nel
nostro sistema. La giurisprudenza amministrativa ritiene del tutto non conoscibili per difetto
assoluto di giurisdizione gli eventuali vizi dei regolamenti approvati dalla Commissione
parlamentare di vigilanza in relazione alla disciplina della campagna elettorale sulle reti del servizio
pubblico (al contrario di quanto avviene per gli atti in tutto analoghi adottati dall’AGCOM per
identica finalità sulle reti private), giungendo all’assurdo di dichiarare costantemente inammissibili i
ricorsi sui regolamenti della Commissione ma, allo stesso tempo, di annullare gli atti omologhi
approvati dall’AGCOM (v. Ord. n. 201001176 del Tar Lazio, sez. Terza ter, del 12 marzo 2010 e,
dall’altro versante, l’ord. n. 201001179 del Tar Lazio, sez. Terza ter, dello stesso giorno,
quest’ultima poi confermata da Cons. Stato, Sez. Terza, sent. 30 marzo 2011, n. 1943).
Simili aporie sembrano costituire una netta violazione dei punti II.3.3.a. e II.3.3.b. del Codice,
secondo i quali “l’istanza di ricorso in materia elettorale deve essere presentata sia presso una
commissione elettorale sia presso un tribunale. […] La procedura deve essere semplice e priva di
formalismo, in particolare per ciò che concerne l’ammissibilità del ricorso”.
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