L` Associazionismo comunale

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L'Associazionismo
comunale, tra obbligo ed
opportunità.
Una panoramica della normativa vigente
10 Febbraio 2016
Nara Berti
Indice
-Da dove si parte
- La legislazione vigente
- Gli obblighi della gestione associata
- Le forme di gestione associata
- Convenzioni
- Unioni dei comuni
- Focus sulle Unioni dei comuni
L'Associazionismo
comunale: tra obbligo ed
opportunità.
Una panoramica della normativa vigente
Da dove si parte: un problema che viene da
lontano
“Molti borghi e villaggi hanno il nome di
Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli
dall’impotenza e dall’isolamento in cui sono e
per collegare meglio l’interesse locale al
generale, si concede ad essi la facoltà di
riunirsi in consorzio per certi servizi comunali,
la cui trascuranza fa reclamare, a danno della
libertà locale, l’ingerenza dello Stato”.
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Da dove si parte: un problema che viene da
lontano
Citazione di “Francesco Crispi che nel 1887 spiegava le
ragioni dell’auspicato associazionismo intercomunale al
Parlamento del giovane Regno d’Italia.
La tematica dell’associazionismo comunale è di vecchia data,
e fino ad ora non è stato ancora risolta in modo organico su
tutto il territorio nazionale.
Come vedremo nella lezione di oggi e nelle altre che
seguiranno la resistenza al cambiamento da un lato e la
scarsa efficacia degli strumenti individuati hanno determinato
situazioni molto differenti da regione a regione senza
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Da dove si parte
I comuni
8.092 i Comuni in Italia (Istat –censimento del 2011), di
cui:
1.951 piccolissimi comuni (con popolazione fino a 1.000
abitanti), pari al 24,1 % del totale
5702 “piccoli Comuni” con popolazione fino a 5.000
abitanti) pari al 70,5 % del totale
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Da dove si parte
La popolazione
59.433.744 abitanti in Italia (Istat – popolazione legale
censimento del 2011), di cui:
1.053.767 residente nei “piccolissimi comuni”(con
popolazione fino a 1.000 abitanti), pari al 1,8 % del totale
9.177.675 residenti nei “piccoli Comuni” con popolazione
fino a 5.000 abitanti) pari al 15,4 % del totale
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Da dove si parte
I piccolissimi comuni (fino a 1.000 abitanti ) sono
concentrati nella stragrande maggiorana nella area
geografica di Nord Ovest ed in particolare in Piemonte ed
in Lombardia, in particolare nell’area di montagna;
Anche i comuni fino a 5000 abitanti si collocano in questa
area geografica anche se molti di questi sono anche al
sud di Italia.
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Da dove si parte: il quadro di insieme delle
Unioni
Regione
Valle d'Aosta
Piemonte
Lombardia
Veneto
Liguria
E. Romagna
Trentino
Friuli V. Giulia
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
Abruzzo
Campania
Molise
Basilicata
Puglia
Calabria
Sicilia
Sardegna
totale
Numero
Unioni di
Comuni
8
52
60
39
23
42
1
5
25
10
1
20
12
15
8
1
23
12
47
35
439
% di Unioni
rispetto al
totale
Nazionale
Numero di
Comuni
1,82%
11,85%
13,67%
8,88%
5,24%
9,57%
0,23%
1,14%
5,69%
2,28%
0,23%
4,56%
2,73%
3,42%
1,82%
0,23%
5,24%
2,73%
10,71%
7,97%
100,00%
73
277
224
201
115
268
3
11
150
43
8
99
67
90
54
7
113
66
174
284
2.327
Fonte: ANCI
Aggiornato al novemnbre 2015
9
Numero di Abitanti
93.521
622.229
515.415
979.898
182.352
2.487.294
2.951
34.241
958.030
165.792
39.272
203.735
235.967
470.261
98.415
21.994
1.042.743
187.558
831.472
702.715
9.875.855
Da dove si parte: il quadro di insieme delle
Unioni
Percentuale di Unioni di Comuni
Calabria
2,73%
P uglia
5,24%
Sicilia
10,71%
Sardegna
7,97%
Valle d'A o sta
P iemo nte
1,82%
11,85%
Lo mbardia
13,67%
Trentino
0,23%
B asilicata
0,23%
Friuli V. Giulia
1,14%
M
o lise
Campania
1,82%
3,42%
A bruzzo
2,73%
Lazio
M arche
Umbria
4,56%
2,28%
0,23%
To scana
5,69%
10
E. Ro magna
9,57%
Liguria
5,24%
Veneto
8,88%
Da dove si parte: un problema ancora
aperto
Regione
Numero
Unioni di
Comuni
Numero
di
Comuni
Numero
comuni
complessi
vo
%
comuni
unionati
su totale
comuni
Piemonte
52
277
1206
22,97%
Lombardia
60
224
1528
14,66%
Emilia Romagna
42
268
349
76,79%
Sicilia
47
174
389
44,73%
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Da dove si parte: un problema ancora
aperto
La resistenza maggiore è dei comuni piccoli e piccolissimi,
cioè dove ci sarebbe più bisogno di innovazione
organizzativa;
l’Unione di Comuni è stata istituita finora solo da una
minoranza dei “piccoli Comuni”, la maggior parte dei
quali ha optato per la forma associativa più soft
(convenzione)
molto spesso non è stata ancora avviata una gestione
effettiva di tutte le funzioni fondamentali
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La legislazione vigente: obbligo o
volontarietà
La legislatura in vigore prevede un “associazionismo
obbligatorio“ da realizzarsi attraverso la convenzione o
l’Unione;
La ratio è la riduzione dei costi e la maggiore efficienza del
sistema.
Il criterio per la obbligatorietà è determinato dalla dimensione
demografica, l’obbligo di associare le funzioni fondamentali
vige per i comuni con dimensione demografica inferiore a
5000 abitanti o a 3000 abitanti se montani.
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volontarietà
Con il mille proroghe per il 2016, il DL 210/2015 si posticipa di
ancora un anno l’obbligo a provvedere (termine: 31/12/2016).
Andando a ritroso
– Il primo termine per l’obbligatorietà era fissato 1/1/2013
(almeno 3 funzioni fondamentali) e al 1/1/2014 tutte le
restanti.
– scaduto tale termine il Ministro dell’Interno era
intervenuto per sollecitare le Prefetture ad adempiere e
“senza indugio assegnare ai comuni, con formale
diffida un termine perentorio”
14
volontarietà
Invece:
- Il termine è stato via via prorogato
- Con il mille proroghe del 2015 il termine è poi stato
fissato al 31/12/2015.
- Dalle relazione sull’emendamento che inseriva la
proroga al 31/12/2015 “Bisogna ripensare agli obblighi
della gestione associata (…) con l’obiettivo di
sostenere la realizzazione di Unioni sulla base di scelte
volontarie, garantendo flessibilità nella definizione degli
ambiti”
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volontarietà
Le dichiarazioni di esponenti dell’Anci (Matteo Ricci, vice
presidente; Massimo Castelli, coordinatore dei piccoli comuni)
- La aggregazione obbligatoria dei piccoli comuni è un
criterio sbagliato. Occorre che i Sindaci definiscano i
loro ambiti ottimali di gestione dei servizi al cui interno
si possono pensare politiche di sviluppo dei territori”
- Sostituire il criterio demografico con quello del bacino
adeguato e omogeneo individuato dalle assemblee dei
sindaci.
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volontarietà
La definizione degli ambiti ottimali.
Art. 33 del TUEL - Ruolo delle Regioni in attuazione art. 118
della costituzione
Comma 1 Le regioni possono delegare funzioni ai comuni
Comma 2 – 3 Al fine di favorire le gestioni associate, le regioni
individuano gli ambiti ottimali di esercizio delle stesse,
concordandolo con i comuni nelle apposite sedi concertative.
Comma 4 Disciplina delle forme di incentivazioni, anche creando un
proprio fondo, attenendosi ai seguenti principi:
Favorire la massima integrazione delle funzioni, da rilevarsi attraverso
indicatori
Prevedere maggiorazioni per le unioni e le fusioni di comuni
Promuovere le unioni dei comuni, senza alcun vincolo alla successiva
fusione, premiandolo però nel caso si arrivi alla fusione.
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La legislazione vigente: un escursus
Le norme che si sono succedute
- d.l. 78/2010
- d.l. 138/2011
-d.l. 95/2012
-Infine la L. 56/2014 (legge Del Rio), che ha
dato sistematicità alla materia del riordino
istituzionale.
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Gli obblighi della gestione associata
(tutt’ora in vigore)
In base all’art. 14, comma 28, del d.l. 78/2010 i
Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti
(ovvero 3.000 se appartengono o sono
appartenuti a comunità montane), devono
associare le loro «funzioni fondamentali»
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LE 10 FUNZIONI FONDAMENTALI (art. 19 del DL 95/2012)
a) Organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria,
contabile e controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici locali
c) catasto, ad eccezioni delle funzioni mantenute allo stato dalla normativa
vigente.
d) Pianificazione urbanistica ed edilizia
e) Attività in ambito comunale della protezione civile
f) raccolta dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi
g) Progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed
erogazione delle relative prestazioni ai cittadini;
h) Edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale
l-bis) statistica
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LE 10 FUNZIONI FONDAMENTALI (art. 19 del DL 95/2012)
Non è sempre semplice definire i servizi e le funzioni
contenute nell’elenco di cui sopra.
Un’ipotesi di lettura, deriva anche dalla articolazione in
missione programmi prevista dalla contabilità
armonizzata dl 118/2011
Funzione fondamentale
a) Organizzazione generale dell’amministrazione, gestione
finanziaria, contabile e controllo: (personale; servizio finanziario;
economato/acquisti; gestione entrate; controlli interni; controllo
di gestione; informatica; appalti; lavori pubblici)
b) Le altre funzioni di lettura più univoca
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L’obbligo associativo in esame non comprende:
I SERVIZI DEMOGRAFICI (funzione fondamentale esclusa per
legge da ogni obbligo)
LE FUNZIONI “NON FONDAMENTALI”
- URP
- Cultura
- Sviluppo economico
- Turismo
- Sport e tempo libero
Sono funzioni che comunque è possibile associare.
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In ogni caso, i conferimenti delle funzioni devono avvenire nel
rispetto dell'art. 14, comma 29, del decreto legge n. 78/2010
che dispone a carico degli enti locali un doppio divieto di
sovrapposizione tra gestioni diverse:
la medesima funzione non può essere svolta da più di una
forma associativa;
la funzione gestita in forma associata non può essere
parzialmente gestita dal singolo Comune.
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Ratio:
superare le pratiche elusive degli obblighi associativi
ad esempio:
Fuzioni di Polizia locale
Si conferisce all’unione o ci si convenzione solo per i servizi
esterni (rilievi degli incidenti)
Si mantiene in capo al comune gli altri servizi di polizia locale
Il conferimento parziale di una funzione produce
tendenzialmente sprechi e poca efficienza (nell’esempio: la
duplicazione delle professionalità necessarie; la difficoltà a
definire chi fa che cosa)
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Ne consegue l’obbligo, per ogni funzione, di unificare:
tutti i procedimenti amministrativi,
le competenze politiche e gestionali,
le strutture organizzative,
le risorse umane e finanziarie,
le relative responsabilità,
in modo da evitare ogni possibile duplicazione di costi.
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Incentivi
Le gestioni associate vengono incentivate direttamente dallo
Stato e/o dalle Regioni.
La finanziaria per l’anno 2016 aumenta i contributi per le
Unioni e le fusioni
“ art 17 comma b, 60 milioni del Fondo di solidarietà alle unioni e fusioni di comuni e si
aumenta il contributo per i comuni che danno luogo alla fusione”
Le unioni ed i comuni fusi possono reintegrare il turn over al
100%. I comuni al 25%
“Art 229 “decorrere dall’anno 2016, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, i
comuni istituiti a decorrere dall’anno 2011 a seguito di fusione nonché le unioni di comuni
possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per
cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente.”
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Le diverse forme di gestione associata:
L’Unione
La Regione Emilia Romagna in questi anni ha incentivato la
costituzione di unioni di comuni, che sono più adatte per
gestire assieme una percentuale significativa di funzioni specialmente se conferite anche dagli enti maggiori.
Nessun incentivo economico se le funzioni vengono gestite
tramite convenzioni.
Lr. 12/2012 disciplina delle forme di governo territoriale. La
quantificazione e le modalità di erogazione dei contribuiti
vengono disciplinate con D.G., annualmente o pluriennale,
di approvazione del il Programma di Riordino Territoriale di
disciplina degli incentivi.
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Altri obblighi
Obbligo, previsti dal comma 3-bis dell'art. 33 del Codice dei
contratti pubblici, a carico di tutti i Comuni non capoluogo di
Provincia, dunque anche quelli con popolazione superiore alla
soglia di 5.000 Abitanti, di avvalersi di centrali uniche di
committenza per l’acquisto di beni e servizi e per le procedure
di gara per i lavori pubblici.
La norma blocca il rilascio del CIG ai Comuni, che
devono avvalersi delle Centrali Uniche di Committenza (CUC)
DEROGA all’obbligo, e quindi i comuni possono procedere in
autonomia per sotto la soglia dei 40.000 euro.
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Le possibili CUC sono:
- l'Unione di Comuni;
- la Convenzione ex art. 30 TUEL;
- la Provincia;
- un altro Soggetto aggregatore purchè iscritto
all'Elenco nazionale.
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(ancora in vigore)
in definitiva:
- i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti ovvero 3.000 se
montani devono, associare le loro funzioni fondamentali (entro
il 31/12/2016) e possono associare le altre;
- tutti i comuni non capoluogo di provincia devono associare le
funzioni indicate dalla legge nazionale (acquisti**) e possono
associare le altre.
* art. 14 comma 28 d.l. 78/2010
** art. 33 comma 3bis d. lgs. 163/2006 (a meno di ricorrere ad altro soggetto
aggregatore)
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La legislazione vigente
Legge 56/2014 (DELRIO), disciplina in modo organico i
livelli di governo locale
- province e città metropolitane, con funzioni di area vasta
(pianificazione territoriale, trasporti ecc.)
- unioni di comuni e convenzioni per una gestione più
razionale dei servizi comunali
- fusioni tra comuni, in modo da eliminare in radice il
problema costituito dai comuni più piccoli
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Unione vs Convenzione
I comuni possono gestire in forma associata le
funzioni mediante:
• Unione di Comuni (ai sensi dell’art. 32 del
T.U.E.L.)
ovvero
• Tramite Convenzione (ai sensi dell’art. 30
del T.U.E.L)
32
L’Unione di Comuni rappresenta la forma
associativa più stabile e organica, in
quanto dotata di personalità giuridica e di
propri organi, politici e gestionali, in
grado di guidare l’azione amministrativa in
relazione alle funzioni conferite dagli enti.
33
L’unione è un modo strutturato per gestire un
insieme di funzioni.
Solo attraverso l’Unione si ha la massima
integrazione dei servizi con la possibilità di
ottenere maggiore efficienza e più qualità dei
servizi.
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La convenzione è la soluzione più adatta per
quei Comuni che vogliono sperimentare la
gestione associata dei servizi, assieme agli
altri Comuni , con modalità più «libere» e
flessibili.
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Le diverse forme di gestione associata: la
convenzione
LA CONVENZIONE
E’ un semplice accordo tra più enti, finalizzato alla gestione
associata di uno o più servizi (tendenzialmente un numero limitato )
GOVERNANCE:
- delega al comune capofila
- strumenti di coordinamento tra gli organi politici dei comuni
convenzionati (si possono inserire in convenzione obblighi reciproci)
SCHEMI ORGANIZZATIVI:
- Ufficio del comune capofila che esercita la funzione delegata,
oppure uffici comuni
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L’Unione
E’ un ente locale vero e proprio con soggettività giuridica, dotato di
organi di riferimento, politici e tecnici, e di risorse proprie (umane,
strumentali e finanziarie).
GOVERNANCE:
- organi politici dell’Unione
SCHEMI ORGANIZZATIVI:
-uffici dell’Unione
-Proprio bilancio
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Le diverse forme di gestione associata: La
convenzione
Art. 30 TUEL- comma 1 e 2
1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti
locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni.
2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione
degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie.
Anche per la delega delle funzioni ad un Unione si utilizza lo strumento
della convenzione.
Nello statuto dell’Unione si possono stabilire alcune regole relativamente ad
approvazione più stringenti di approvazione. Ad esempio le convenzioni di
delega di funzioni all’Unione devono essere approvate a maggioranza
assoluta dei componenti dei consiglio comunali.
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Le diverse forme di gestione associata: La
convenzione
Art. 30 TUEL- comma 4
4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la
costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti
partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli
enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti
partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto
degli enti deleganti.
Anche nell’ipotesi di uffici comuni è comunque necessario individuare un
comune capofila.
Rispetto alle Unione non vi è autonomia finanziaria e quindi i costi della
gestione associata sono inseriti nel bilancio del comune capofila.
La gestione del personale degli uffici comuni si complica perché gli addetti
rimangono alle dipendenze dei comuni e non dell’ufficio comune.
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Le diverse forme di gestione associata
In base all'art. 14, comma 31-bis, le convenzioni hanno durata
almeno triennale.
Ove alla scadenza non sia comprovato, da parte dei comuni
aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed
efficienza nella gestione (DECRETO MINISTERIALE
11.9.2013), i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le
funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione.
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L’Unione
Art. 32 TUEL, commi 1-2
-l’Unione è un ente locale costituito da due o piu‘ comuni, di norma
contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi.
- laddove costituita in prevalenza da comuni montani, assume la
denominazione di unione di comuni montani e può esercitare le
specifiche competenze di tutela e promozione della montagna
attribuite in attuazione dell’art. 44, secondo comma, della
costituzione.
-ogni comune può far parte di una sola unione
- le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro
o con singoli comuni.
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L’Unione
Art. 32 TUEL, comma 3
Organi di governo dell’unione: Presidente; Giunta; Consiglio, sono
formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e ad essi
non possono essere attribuite ulteriori retribuzioni, gettoni e
indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti. Sono
riconosciuti invece permessi e rimborsi spese.
– Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati
– La giunta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati
– Il consiglio è composto da un numero di consiglieri definiti nello
statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni, garantendo la
rappresentanza delle minoranze e assicurando la
rappresentanza di ogni comune.
42
L’Unione
L’unione ha autonomia statutaria e potestà regolamentare, ed
ad essa si applicano, in quanto compatibili le disposizione
relativa alle città Metropolitane, ai comuni, con particolare
riguardo allo status di amministratori, all’ordinamento
finanziario e contabile, al personale ed alla organizzazione.
Lo Statuto dell’unione stabilisce le modalità di funzionamento
degli organi e ne disciplina i rapporti.
43
L’Unione
La governace dell’Unione, quindi il patto politico
tra i comuni costituenti l’Unione, deve essere
definita dalla statuto dell’Unione, in conformità al
comma 3 del’art. 32 del TUEL.
Presidente. Lo statuto ne deve disciplinare la durata
decidendo se si vuole privilegiare:
la stabilità (durata pari al mandato)
lo rappresentanza dei comuni (presidente a
rotazione con durata annuale).
44
L’Unione
Giunta. L.R. Emilia Romagna, 21/2012, prevede che la
giunta sia composta dai sindaci dei comuni e non da membri
dell’esecutivo. Pertanto tutti gli statuti delle Unioni della
Regione E.R. hanno questa previsione.
Vantaggio: Autorevolezza politica della giunta. E’ difficile
prendere decisioni se non sono d’accordo i sindaci
Criticità: Non omogeneità politica. Conta la rappresentanza
territoriale e non l’appartenenza politica.
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L’Unione
Consiglio. Lo statuto deve disciplinare il numero
complessivo; il numero per ogni comune; il metodo di
elezione per garantire la rappresentanza delle forze politiche
e dei territori.
Modalità di voto: Statuto della RG, con voto limitato
Rappresentanza comuni: sistama paritario 3 componenti per
ogni comune (1 maggioranza; 1 minoranza; il sindaco)
I sindaci membri effettivi e di diritto del consiglio
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L’Unione
Commissioni e/o organi di raccordo tra Unione e
i Comuni.
Lo statuto può prevedere la costituzione di:
•Commissioni consiliari, con la partecipazione di consiglieri dei
comuni;
•Riunione periodica degli assessori comunali, convocarti dal
sindaco delegato alla materia;
•Conferenza dei capigruppo (Unione comuni)
Vantaggi: politiche condivise con i comuni
Criticità: lentezza e frammentarietà della decisione
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L’Unione
LR 21/2012 - Art. 19, comma 10
Lo statuto dell'Unione garantisce adeguate forme di
partecipazione e controllo degli amministratori dei Comuni
aderenti con riguardo alle funzioni conferite, anche mediante
la previsione di sedi stabili di raccordo e confronto.
Quando la governance diventa molto complessa è
ora di pensare alla fusione.
48
L’Unione
l.r. 21/2012 art. 20
Lo statuto e il regolamento disciplinano i casi in cui gli organi
(Consiglio e Giunta) si riuniscono con modalità di astensione
obbligatoria per i Comuni non interessati alla decisione, fatto
comunque salvo il caso in cui le decisioni abbiano valenza
sull'intero territorio dell'Unione.
Queste fattispecie deve essere regolamenta nello statuto
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L’Unione
l.r. 21/2012 art. 19, comma 11
Qualora l'Unione coincida con il distretto sanitario di cui
all'articolo 9 della legge regionale n. 19 del 1994 le funzioni
del Comitato di distretto sono esercitate dalla Giunta, la cui
composizione viene integrata, ove la legge lo preveda, con la
partecipazione del direttore del distretto, o di altri soggetti che
per legge devono essere sentiti.
50
L’Unione
Art. 32 TUEL, comma 4 ultima parte
In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato
dai consigli dei comuni partecipanti, unitamente all'atto
costitutivo, con le procedure e le maggioranze richieste per lo
statuto comunale (art. 6 TUEL);
Le successive modifiche sono approvate dal consiglio
dell‘Unione.
51
L’Unione
… in realtà, è opportuno sottoporre a tutti i consigli comunali
le modifiche statutarie prima della loro adozione – alla
ricerca di un indirizzo politico possibilmente condiviso:
1.
presentazione in consiglio Unione;
2. presentazione in tutti i consigli comunali, in modo da
raccogliere eventuali osservazioni;
3. approvazione formale in consiglio Unione
52
L’Unione
-all'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane,
finanziarie e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro
attribuite
-in particolare, il personale può essere comandato o distaccato o
trasferito (soluzione, quest'ultima, preferibile a regime)
-l’unione subentra ai comuni nei rapporti contrattuali in essere in
relazione alle funzioni conferite
- l'unione acquista dai comuni la quota corrispondente al trattamento
accessorio del personale trasferito.
53
L’Unione
Restano fermi i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di
personale
-la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non puo'
comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della
somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai
singoli comuni;
- a regime, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in
materia di personale.
54
L’Unione
Art. 32 TUEL, comma 5bis
- Previa apposita convenzione, i sindaci dei comuni facenti
parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale
dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione
stessa o dei singoli comuni associati
55
L’Unione
Art. 32 TUEL, comma 5ter
Il presidente dell'unione di comuni si avvale del Segretario di
un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti
l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica.
56
L’Unione
Organi gestionali dell'Unione: sono i Responsabili dei servizi
nominati dal Presidente dell’Unione.
Per ogni struttura deve essere previsto un unico responsabile (di
qualifica dirigenziale o apicale).
In effetti non viene esclusa a priori la possibilità per l’unione di
strutturarsi su più livelli di responsabilità, in modo ampiamente
autonomo, a patto che il modello organizzativo prescelto sia
compatibile con gli obiettivi generali di riduzione della spesa
57
L’Unione
Alle unioni competono le entrate derivanti dalle tasse, dalle tariffe e
dai contributi sui servizi ad esse affidati.
Quindi le unioni sono enti a finanza derivata, che ricavano la
maggior parte delle risorse dai Comuni aderenti, sulla base dei criteri
concordati all’interno delle convenzioni di conferimento (per abitanti
o altro criterio; perequazione per ragioni di gradualità rispetto al
costo storico.)
Autonomia finanziaria determina una doppia responsabilità
Accertare ed incassare correttamente le entrate proprie (rette;
contrvvenzioni, ecc..)- istituire un FCDE
Rendicontare ai comuni le modalità di spesa delle risorse
conferite
58
L’Unione
Art. 1, comma 110, legge 56/2014
Le unioni possono svolgere in forma associata le seguenti
attività:
- responsabile anticorruzione e per la trasparenza (nominato
dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’Unione e dei
comuni che la compongano)
- organo di revisione (un unico revisore per le Unioni fino a
10.000 abitanti; un collegio di 3 per le altre)
- organo di valutazione e di controllo di gestione (funzioni
attribuite dal presidente sulla base di un regolamento)
59
L’Unione
Organi politici o di governo Unione (ente di secondo livello) vs i
comuni
- Sindaco (eletto dai cittadini)/Presidente Unione (eletto dal Consiglio
dell’Unione);
- Giunta comunale (nominata dal Sindaco)/Giunta dell’Unione
(è composta da membri dell’esecutivo il RER dai Sindaci dei comuni
aderenti);
- Consiglio comunale (eletto dai cittadini)/Consiglio dell’Unione (è
composto dai consiglieri comunali scelti dai rispettivi consigli)
60
L’Unione
Organi gestionali
- Segretario generale del Comune/dell’Unione
- Direttore esterno (può essere nominato negli enti con
popolazione superiore a 100.000 abitanti)
-Dirigenti/Responsabili dei servizi del Comune/dell'Unione
La struttura organizzativa e le responsabilità, gli obblighi sono del
tutto analoghi a quelli di un comune
• Obblighi della trasparenza;
• dell’anticorruzione;
• dei controlli interni
61
L’Unione
CONSIGLIO compiti previsti dalla legge
SINDACO/PRESIDENTE compiti attribuiti dalla
legge/Statuto/ regolamenti
GIUNTA tutti gli altri compiti di natura politica
(competenza residuale)
62
L’Unione
Competenze del Consiglio (Comune o Unione)
(art. 42 tuel)
Organo collegiale di indirizzo e controllo politico-amministrativo, a cui spettano gli atti
politici fondamentali individuati per legge:
-Statuto e regolamenti, fatta eccezione per quelli sull'ordinamento degli uffici e dei
servizi – che spettano alla Giunta
-Atti di programmazione economico-finanziaria (bilancio ecc.)
-Quadro generale dei tributi e dei servizi
-Atti di programmazione urbanistica (a parte i casi attribuiti per legge ad altro organo)
-Pianificazione nell'ambito dei lavori pubblici
-Servizi pubblici: scelta della forma gestionale
-Approvazione dei principali contratti (compravendite immobiliari, ecc.)
-Forme di collaborazione tra enti
-Atti di decentramento
-Nomina dei “rappresentanti del Consiglio”; indirizzi per le nomine dei “rappresentanti
del Comune”, di competenza del Sindaco
63
L’Unione
Competenze della Giunta (Comune o Unione)
(art. 48 tuel)
Organo politico collegiale che collabora con il Sindaco nel Governo del Comune, in
attuazione degli indirizzi generali fissati dal Consiglio. In particolare:
-approva i regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi;
-delibera in materia di dotazioni organiche e relative variazioni;
-ha compiti di pianificazione nell'ambito delle assunzioni;
-approva gli schemi di bilancio da sottoporre al Consiglio;
-approva il PEG-PDO-PIANO DELLA PERFORMANCE e i relativi aggiornamenti;
-destina il fondo di riserva;
-adotta le variazioni di bilancio in caso d'urgenza;
-approva i progetti dei lavori pubblici;
-dispone in materia di liti, transazioni e costituzione in giudizio;
-dispone criteri attuativi dei vari regolamenti (ad es. per l'erogazione di contributi).
In realtà spettano alla Giunta tutte le competenze
politiche non attribuite ad altro organo.
64
L’Unione
Competenze del Sindaco/Presidente Unione
(art. 50 tuel)
- Responsabilità generale dell'Amministrazione
- Rappresentanza dell'Ente (istituzionale/legale)
- Nomine (staff politico/tecnico)
Assessori, Segretario, Responsabili dei servizi
- Convoca/presiede la giunta (in alcuni comuni, anche il consiglio)
- Sovrintende al funzionamento degli uffici
- Altre funzioni previste dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti.
65
L’Unione
Più complesso è il tema di una corretta ripartizione delle
competenze politiche tra organi dell'Unione e dei Comuni.
La legge Delrio sembra confermare la tesi del passaggio
obbligatorio agli organi dell'Unione delle competenze relative
alle funzioni conferite (cfr. art. 1, commi 111-112, in materia di
polizia municipale e protezione civile).
111. Il presidente dell’Unione, ove previsto dalla statuto, svolge le
funzioni attribuite al sindaco dalla l. 65/86 art. 2
112. Se all’Unione è conferita la funzione di protezione civile l’Unione
deve approvare ed aggiornare i piani di emergenza, nonché l’attività di
prevenzione ed aggiornamento. I sindaci rimangono titolari delle
funzioni di cui all’art. 15 L 225/92
66
L’Unione
Di conseguenza, agli ORGANI POLITICI
DELL’UNIONE spettano di norma tutti gli atti
caratterizzati da discrezionalità politica con
riferimento alle funzioni conferite, ad
esclusione di alcune specifiche casistiche.
67
L’Unione
Gli ORGANI POLITICI DEL SINGOLO COMUNE:
1) mantengono ovviamente tutte le competenze di natura
politica con riferimento alle funzioni non conferite
all’Unione;
2) per le funzioni conferite, mantengono solo compiti di
indirizzo generale e di controllo;
3) mantengono le decisioni loro riservate espressamente
dall’ordinamento o comunque non pienamente
riconducibili agli ambiti funzionali conferiti...
68
L’Unione
Le seguenti casistiche sembrerebbero di esclusiva
competenza del Sindaco:
nomina e revoca previsti dall’art. 50 TUEL, i compiti
esercitati in veste di autorità locale in materia di pubblica
sicurezza, protezione civile, igiene e sanità pubblica (art. 50,
commi 4-5, Testo unico, come confermato dall’art. 1, comma
112, della legge Delrio anche se con limitato riferimento alla
materia della protezione civile),
i poteri di determinazione degli «orari della città» (art. 50,
comma 7)
i compiti esercitati in veste di «ufficiale di governo» (art. 54
TUEL);
69
L’Unione
competenza del Consiglio Comunale:
gli atti “fondamentalissimi” attribuiti inderogabilmente al
Consiglio comunale dall’art. 42 TUEL (modifiche agli statuti
comunali; i bilanci annuali e pluriennali e le relative variazioni,
il rendiconto; le principali scelte in materia tributaria, come le
aliquote IUC da cui dipendono gli equilibri generali di bilancio;
la costituzione e modificazione di forme associative; la
nomina dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende
ed istituzioni);
-
70
L’Unione
competenza della Giunta Comunale:
- alcune competenze a carattere generale come
l’approvazione del regolamento di organizzazione del singolo
Comune o come quelle decisioni che comportano spese, in
particolare d’investimento, a beneficio del singolo territorio
comunale che non sono state trasferite all’interno del bilancio
dell’Unione.
71
L’Unione
Competenze gestionali dei dirigenti/ responsabili (Comune o Unione)
(art. 107 tuel)
-La presidenza delle commissioni di gara e di concorso
-La responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso
-La stipulazione dei contratti
-Gli atti di gestione finanziaria
-Gli atti di amministrazione e gestione del personale
-I provvedimenti gestionali autorizzatori (es. permesso di costruire)
-I provvedimenti gestionali restrittivi (es. ordinanze)
-Le manifestazioni di giudizio e di conoscenza
-Gli atti attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o delegati dal sindaco
(in realtà spetta ai dirigenti/responsabili la generalità degli atti
gestionali, tranne i casi attribuiti eccezionalmente ad altri organi)
72
L’Unione
Per evitare incomprensioni che possono tramutarsi in veri e
propri disservizi è necessario rafforzare gli organismi di
raccordo e di confronto tra Unione e Comuni,oltre che
politici anche gestionali:
Alcune idee
a) Conferenza dei segretari (da convocare periodicamente)
b) Conferenza dei responsabili dei servizi finanziari
73
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