scioglimento degli enti locali

Associazione Cittadini Utenti Consumatori
Settore: Enti Locali
SCIOGLIMENTO DEGLI ENTI LOCALI – Tutte le fasi della procedura amministrativa
L'iter amministrativo per lo scioglimento degli enti locali prevede il potere d'iniziativa in capo al
Prefetto che, informato dalla magistratura o dalle Forze di polizia, del potenziale rischio di
infiltrazioni mafiose in un ente locale, avvia la procedura di accesso agli atti.
La relazione prefettizia
e L'articolo 143, comma 2 del Tuel dispone che il procedimento di scioglimento di
un'amministrazione comunale o provinciale (o anche, a seguito della novella introdotta
dall'articolo 1-bis del Dlgs 31 marzo 2003 n. 50, di città metropolitane, comunità montane,
comunità isolane, unioni di comuni, consorzi di comuni e province, organi comunque
denominati delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere, aziende speciali dei comuni e delle
province e consigli circoscrizionali) «è avviato dal prefetto della provincia con una relazione che
tiene anche conto di elementi eventualmente acquisiti con i poteri delegati dal Ministro
dell'Interno ai sensi dell'articolo 2, comma 2-quater, del decreto legge 29 ottobre 1991 n. 345
convertito dalla legge 30 dicembre 1991 n. 410, e successive modificazioni ed integrazioni».
La commissione d'accesso di nomina prefettizia, svolge un'attività d'indagine sull'operato
dell'amministrazione locale, valutando la consistenza degli elementi sui quali fondare la
proposta di scioglimento, rappresentati dai vizi e dalle anomalie dell'azione amministrativa
dell'ente. Della commissione d'accesso fanno normalmente parte vice prefetti, funzionari di
prefettura e funzionari delle forze dell'ordine (un funzionario della Polizia di Stato, un ufficiale
dei Carabinieri ed un ufficiale della Guardia di Finanza).
La commissione, al termine dei lavori, redige una relazione diretta al Prefetto che, a sua volta,
invia un rapporto al Ministro dell'Interno, affinché valuti l'opportunità di giungere ad uno
scioglimento.
Alla relazione prefettizia, nel caso di riscontro di elementi che integrino gli estremi dello
scioglimento, segue l'emanazione, da parte del Presidente della Repubblica, del decreto che
dispone lo scioglimento dell'Ente. Tale decreto viene emanato dal Capo dello Stato su proposta
del Ministro dell'Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il decreto stesso viene
trasmesso contestualmente alla sua emissione alle Camere e conserva i suoi effetti «per un
periodo da dodici a diciotto mesi prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi
eccezionali» (articolo 143, comma 3, del Tuel) e viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana. Finalità precipua dell'istituto dello scioglimento è quella «[...] di assicurare
il buon andamento delle amministrazioni e il regolare funzionamento dei servizi ad esse
affidati».
Avverso il decreto di cui all'articolo 143 Tuel è ammessa tutela giurisdizionale da esercitarsi
nelle forme ordinarie (ricorso al Tar in prime cure ed eventuale, successivo, ricorso al Consiglio
di Stato). Legittimati attivi nel giudizio sono i componenti degli organismi disciolti, mentre i
legittimati passivi sono la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministro degli Interni, il
Prefetto della provincia di appartenenza dell'ente sciolto, la Gestione straordinaria dello stesso
e l'Ente.
La gestione post scioglimento
Sciolta l'amministrazione, si segue una procedura molto simile a quella dello scioglimento per
motivi ordinari. Viene difatti contestualmente nominata «una commissione straordinaria per la
gestione dell'ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso»
(articolo 144 del Tuel). Tale commissione è composta di tre membri «scelti tra funzionari dello
Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa
in quiescenza» (articolo 144 del Tuel). La stessa permane in carica fino allo svolgimento del
primo turno elettorale utile. Nel caso dei comuni, vengono nominati tre commissari
straordinari, prevalentemente provenienti dalla carriera prefettizia, cui vengono conferiti i
poteri di sindaco, giunta e consiglio. Nessun potere straordinario, quindi, come potrebbe lasciar
intendere il nome attribuito alla commissione.
Proposte di scioglimento: i casi pratici più comuni
Le cause che concorrono alla formazione di proposte di scioglimento possono essere diverse,
anche molto eterogenee e, poiché vi è un esteso ambito di discrezionalità, si è formata una
consistente giurisprudenza di casi tipici i più comuni dei quali vengono riportati di seguito.
a. Legami, frequentazioni e parentele con mafiosi
È una delle cause di scioglimento più frequenti, sebbene raramente siano indicati come unico
motivo del provvedimento di rigore. In contesti socio-culturali ove i valori familistici o del
comparaggio assumono preponderanza rispetto al buon andamento della pubblica
amministrazione, questo tipo di rapporti è considerato un indice di elevata condizionabilità
dell'ente. I casi, al riguardo, sono moltissimi. Per esempio, lo scioglimento di San Luca (RC) nel
2000 è motivato, tra l'altro, anche sulla «... consistente partecipazione di amministratori e
dipendenti comunali alla cerimonia funebre di un noto pregiudicato». Anche dall'indagine "Il
Crimine" si rileva un dato di fondamentale importanza che consente di attualizzare la
possibilità per gli uomini della ‘ndrangheta, definiti uomini attivi di fare politica (anche
candidandosi).
b. Connivenze e procedimenti penali a carico di amministratori
In caso di connivenze accertate, la dimostrazione della potenziale deviazione della gestione
dell'ente da criteri di legalità risulta particolarmente agevolata. Ciò si evidenzia allorquando ad
essere connivente è più di un amministratore.
Casi ancor più emblematici sono quelli in cui a carico di uno o più amministratori venga
constatata - anche relativamente al periodo antecedente l'elezione - l'esistenza di procedimenti
penali per reati di tipo mafioso o la sottoposizione a misure di prevenzione quali indiziati di
reati di tipo mafioso. L'accesso ed il relativo scioglimento sono inoltre divenuti quasi certi nelle
realtà in cui gli amministratori vengono colpiti da misure cautelari nell'ambito di indagini per
reati di criminalità organizzata.
Lo scioglimento, in tali frangenti, viene basato quasi esclusivamente sui contenuti del
provvedimento cautelare o, previa autorizzazione dell'Autorità Giudiziaria, sugli atti acquisiti
dal fascicolo del procedimento.
A Seminara, comune situato tra la piana di Gioia Tauro e l'Aspromonte, i carabinieri, poco
prima delle elezioni amministrative del maggio 2007, documentarono ed intercettarono un
incontro tra Rocco Gioffrè, capo della cosca di Seminara, e il Sindaco uscente del paese: «tu ti
devi candidare - dice Gioffrè - perché qui decido io e la tua elezione è sicura. Possiamo contare
su mille e cinquanta voti e sono più che sufficienti per vincere». La previsione del capomafia si
concretizzò puntualmente: la lista del sindaco vinse con mille e cinquantotto voti. L'operazione
dei carabinieri del novembre successivo (2007) portò in carcere i due interlocutori e il vice
sindaco, già sindaco al tempo del primo scioglimento del comune nel 1991, e un assessore,
nipote del boss. L'inchiesta disvelò il controllo completo da parte della cosca Gioffrè sul
comune: dalle attività economiche gestite a livello locale alle concessioni comunali, dagli
appalti ai progetti di finanziamento con fondi regionali ed europei.
Negli ultimi tempi, molto si è parlato, anche per una felice e appropriata definizione di alcuni
studiosi e del Procuratore della Repubblica di Reggio Calabria, di «zona grigia»: oltre alle
professioni e all'imprenditoria, è la categoria dei pubblici amministratori degli enti territoriali a
costituirne una parte, che altro non è che la "cerniera" tra le istituzioni e l'associazione mafiosa
di riferimento, come è evidenziato dal ruolo di quel vice Sindaco di Seminara che sedeva
alternativamente ai tavoli delle istituzioni elettive e non elettive (Prefettura, Ministero, Scuole,
eccetera) e del patto scellerato con la ‘ndrangheta.
c. Condizionamento delle consultazioni elettorali
Il reato di scambio elettorale politico - mafioso, previsto dall'articolo 416-ter del codice penale,
è stato finora accertato in pochi casi. Tuttavia, nell'applicazione della normativa sullo
scioglimento dei consigli comunali, il condizionamento mafioso del voto è stato richiamato in
più di un'occasione. Al riguardo, oltre ai casi di campagne elettorali condotte per mezzo di
minacce, intimidazioni o con l'esercizio di forti pressioni sia sulle liste avversarie sia sugli
elettori, rilevano anche gli episodi in cui si registrano ingiustificati spostamenti di grandi
quantità di voti tra il primo turno ed il ballottaggio, in conseguenza della modifica delle
alleanze o dell'assunzione di nuovi accordi in merito alla spartizione degli assessorati.
d. Attentati ed atti intimidatori contro amministratori
Nelle regioni ad alta incidenza mafiosa, è piuttosto diffusa, sia in campagna elettorale che nel
corso del mandato dell'ente, la pratica degli atti intimidatori e degli attentati nei confronti di
candidati ed amministratori. Questi episodi comprendono una vasta gamma di reati:
- incendio di autovetture e di porte di abitazioni;
- uso di armi da fuoco per colpire ancora autovetture ed abitazioni ma anche sedi di partito o
gli stessi uffici comunali;
- atti dal contenuto simbolico tra cui l'uso di animali morti o loro parti, l'uccisione di animali
domestici;
- l'invio di lettere minatorie o altro.
Rientrano in questa categoria, ad esempio, l'uccisione, con colpi di lupara, del cavallo del
Sindaco di Taurianova (RC) il giorno di Capodanno 2009, cui è conseguito, poco dopo, lo
scioglimento del Comune (il secondo della storia di Taurianova che, come si è evidenziato, è
stato il primo comune d'Italia sciolto per mafia). Quest'ultimo amministratore ed i suoi
assessori, tra l'altro, nei mesi precedenti, erano stati ripetutamente bersagliati con atti
intimidatori di vario genere. In qualche comune sono stati colpiti fisicamente gli amministratori
o loro parenti.
e. Funzionari e dipendenti pubblici
La funzione d'indirizzo dell'attività delle amministrazioni spetta ai politici che, tuttavia,
terminato il loro mandato, sono soggetti all'alea delle elezioni, il cui risultato può essere
incerto. Chi, come le cosche, ha puntato su certi amministratori per il perseguimento di
determinati fini, può quindi trovarsi in serie difficoltà se i propri candidati non vengono rieletti.
Peraltro gli amministratori politici non svolgono direttamente attività di gestione e di tipo
tecnico-burocratico. La criminalità organizzata, per la cura di determinati affari, predilige
condizionare i funzionari amministrativi che, spesso, sono coloro che conferiscono continuità ai
progetti mafiosi, indipendente dal ricambio che può registrarsi in seguito a una consultazione
elettorale. è per questo motivo che la riforma dell'articolo 143 TUEL ha soddisfatto l'esigenza
che anche il livello dirigenziale, responsabile della gestione, sopporti le conseguenze della
propria condotta che, anche se immune da rilievi di ordine penale, deve poter concorrere a
fondare la proposta di scioglimento formulata dal Prefetto. Di tale modifica si sentiva la
necessità in quanto la soluzione consistente nell'azzerare unicamente gli organi elettivi poteva
in alcuni casi rivelarsi addirittura controproducente. Si pensi all'ipotesi in cui il "manovratore"
delle risorse comunali asservito agli interessi mafiosi sia il capo dell'ufficio tecnico, personalità
"chiave" in contesto territoriale quale quello calabrese.
In questo caso, lo scioglimento di un consiglio comunale non implicato nella infiltrazione
mafiosa, con la nomina di tre commissari straordinari che (almeno nelle prime fasi) ignorano la
realtà locale, potrebbe consentire al capo dell'ufficio tecnico, in virtù della conoscenza delle
dinamiche interne all'ente e delle relazioni sul territorio, di continuare ad agevolare le cosche
mafiose. La riforma, colmando questa lacuna, ha aperto nuovi orizzonti nel contrasto
all'infiltrazione mafiosa negli enti pubblici, anche perché i collegamenti con la criminalità
organizzata, siano essi parentele, frequentazioni, connivenze, collusioni o altro, sono assai
ricorrenti anche e soprattutto con riferimento ai dipendenti ed ai funzionari comunali, i quali
sempre più divengono destinatari di minacce ed intimidazioni.
f. Irregolarità amministrative
Il campo dell'urbanistica è al centro delle attenzioni dei gruppi mafiosi, in quanto anche se in
molti casi gli appalti pubblici (in particolare nei piccoli comuni) sono di proporzioni tali da non
essere uno strumento idoneo per il riciclaggio, l'edilizia pubblica o privata consente ai mafiosi
di assumere un ruolo determinante nel tessuto socio-economico locale, controllando le
forniture, l'indotto e decidendo l'impiego della manodopera, come un vero e proprio "ufficio di
collocamento".
Oltre al settore urbanistico, ve ne sono altri in cui le irregolarità amministrative si manifestano,
anche palesemente. Basti pensare all'affidamento dei servizi di guardiania o degli incarichi di
custode, alla erogazione di contributi per manifestazioni ed eventi promossi da soggetti vicini
ai gruppi mafiosi.
g. Omicidi, faide e pericoli per l'ordine e la sicurezza pubblica
Storicamente - come si è visto a proposito della faida di Taurianova - omicidi e fatti di sangue
efferati, quali le guerre di mafia, sono stati i primi motivi che hanno attirato l'attenzione dello
Stato verso l'accertamento del potenziale condizionamento degli amministratori locali da parte
della criminalità organizzata. Anzi, proprio da questi gravi fatti è conseguita l'introduzione della
legge sugli scioglimenti, da cui è scaturito il primo scioglimento del Comune di Taurianova (il
secondo è intervenuto nel 2009).
Ed ancora, sono stati elaborati dalla giurisprudenza altri indici che possono attestare la
presenza di situazioni d'inquinamento mafioso o criminale in genere. In particolare, situazioni
sintomatiche possono essere ravvisate laddove vi sia:
- la costante frequentazione di pregiudicati;
- l'esistenza di precedenti penali per gravi fatti di corruzione in capo agli amministratori locali;
- l'inefficienza dei servizi offerti dagli enti locali;
- la carenza di controlli e trasparenza nell'erogazione di benefici economici;
- un grave dissesto finanziario;
- la mancata riscossione dei tributi o gravi irregolarità nel rilascio di autorizzazioni e licenze
amministrative;
- costante e perdurante deviazione degli uffici comunali di edilizia e urbanistica dai compiti
d'istituto;
- irregolarità o mancanza di trasparenza nell'affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti solidi
urbani;
- la mancata costituzione di parte civile del Comune in processi penali a carico di esponenti
della criminalità organizzata locale;
- la concessione di contributi a soggetti affiliati e/o vicini a sodalizi criminali o mafiosi.
Proposte di scioglimento, tecnica di redazione delle richieste
La procedura per lo scioglimento prevede il potere d'iniziativa in capo al Prefetto. Ne consegue
che si possono determinare, in estrema sintesi, due diverse situazioni.
• In un primo caso potrebbe essere il Prefetto stesso che, motu proprio, rilevata la sussistenza
di un fumus di condizionamento, predispone la procedura di accesso agli atti, secondo le
modalità già descritte.
• In alternativa, il Prefetto potrebbe ricevere un impulso da parte della Magistratura o da parte
delle Forze dell'ordine.
Quando ad attivare il Prefetto è la Magistratura, si è in presenza di un procedimento penale
che può anche non essere definito. Ad esempio, può essere sufficiente che vi sia la conclusione
delle indagini preliminari, con la relativa notifica delle informazioni di garanzia, oppure che
vengano eseguite delle misure cautelari, dalle quali emerga un potenziale quadro di
infiltrazione mafiosa in un ente pubblico. Molto più spesso, a dare impulso all'azione del
Prefetto sono le Forze dell'ordine e, in diversi casi, ciò avviene indipendentemente dalla
conduzione di specifiche attività di indagine nell'ambito di un procedimento penale.
Le Forze di polizia sono infatti in grado di rilevare la potenziale presenza di infiltrazioni mafiose
in un ente locale per mezzo dello svolgimento della propria attività informativa, una parte
consistente della quale riguarda il monitoraggio delle amministrazioni comunali. Ad essere
particolarmente efficace, in questo ambito, è l'attività svolta dall'Arma dei Carabinieri, anche e
soprattutto grazie alla distribuzione capillare dei suoi presidi e all'automazione del processo
informativo. La fase di «acquisizione di notizie», primo passo del processo informativo, si
sviluppa proprio sul territorio.
L'attività informativa iniziale finalizzata al rilevamento di potenziali condizionamenti degli enti
locali si può tradurre, in definitiva, in due tipi di atti, entrambi destinati al Prefetto, sebbene in
due fasi diverse:
- l'eventuale proposta formulata al Prefetto dalle Forze dell'ordine, che ha la finalità di
presentare gli esiti del monitoraggio dell'ente, evidenziando gli elementi indicativi del
potenziale condizionamento e ponendo quindi il Prefetto in condizione di ordinare l'accesso;
- la relazione conclusiva della Commissione di accesso all'ente, base della relazione che il
Prefetto presenterà al Ministro dell'Interno, fornendo al decisore politico gli strumenti per
valutare se applicare o meno la misura di rigore.
La relazione della commissione di accesso
Definire una struttura standard per la relazione conclusiva della commissione d'accesso
sarebbe prima di tutto limitativo per i membri della commissione stessa che, invece, devono
poter riferire gli esiti delle loro indagini attagliando il prodotto finale alle risultanze ottenute,
evitando che rigidi schematismi possano relegare in secondo piano gli aspetti di maggiore
rilievo. Vi sono tuttavia degli elementi comuni che, per consuetudine e prima ancora per il loro
carattere di essenzialità, ricorrono nelle diverse relazioni. Tali elementi, in linea generale,
ricalcano quelli già rilevati nel monitoraggio svolto dalle Forze dell'ordine. È tuttavia ovvio che,
nella relazione della Commissione, venga riservato uno spazio maggiore all'analisi dei
documenti a cui si è acceduto in virtù degli speciali poteri d'inchiesta, con particolare
riferimento agli aspetti finanziari, all'erogazione dei contributi, alle gare d'appalto ed alle
procedure concorsuali, al conferimento di incarichi, a specifici progetti di natura urbanistica o
finanziaria. Gli aspetti economici assumono particolare rilievo e la loro analisi approfondita è
agevolata dalla ormai consolidata presenza, quali membri delle commissioni, di ufficiali della
Guardia di Finanza e di funzionari amministrativi contabili.
Altri aspetti che vengono trattati diffusamente sono, ovviamente, quelli connessi a vicende
giudiziarie nelle quali è emersa la condizionabilità dell'ente o la sua soggezione alla criminalità
organizzata. Questi elementi vengono resi disponibili previa richiesta alla Magistratura di atti
relativi ad inchieste giudiziarie, con il relativo nulla osta all'utilizzo.
Dall'analisi delle diverse relazioni è immediatamente visibile come alcune riprendano quasi
integralmente lo schema seguito dalle Forze dell'ordine. Tuttavia, come si è accennato, a
cambiare sostanzialmente sono i contenuti ed il livello di dettaglio delle informazioni. Spesso le
commissioni di accesso dedicano capitoli autonomi all'analisi approfondita di singole vicende
(esposti, gare d'appalto, progetti specifici, delibere o altro) che assumono un peso
determinante o comunque rilevante nel rappresentare la situazione di infiltrazione o
condizionamento.
Prospettive de jure condendo
Vi è una schema di legge approvato ad agosto dal Consiglio dei ministri che prevede il
rafforzamento delle norme sullo scioglimento dei comuni mediante i seguenti indirizzi:
• incandidabilità per amministratori responsabili per cui viene prevista la durata di sei anni
• allargamento del novero degli enti presso i quali possono essere effettuati i controlli alle
società partecipate o ai consorzi pubblici anche a partecipazione privata
• introduzione del ricorso alla mobilità obbligatoria presso altri enti o al licenziamento del
dipendente per i casi più gravi
• professionalizzazione dell'attività di gestione commissariale attraverso il coinvolgimento di
persone in possesso di specifiche esperienza in materia, anche per una gestione più
manageriale
• creazione di un nucleo di funzionari della carriera prefettizia destinata alle funzione di
commissario straordinario.
Nell'ambito del dibattito parlamentare in tema di scioglimenti degli ultimi anni tra le predette
proposte, quella più significativa riguarda l'istituzione di un apposito albo dei commissari
straordinari. Ciò faciliterebbe la loro professionalizzazione e la creazione di una identità più
definita del loro ruolo, con conseguente affermazione di prassi e conoscenze condivise. Per
coloro che faranno parte di questo albo, composto non soltanto da appartenenti alla Pubblica
amministrazione, si dovrebbe prevedere una formazione specifica e continua, anche al di fuori
delle tradizionali competenze giuridiche e contabili. Adeguati incentivi economici e di carriera
potrebbero motivare le persone più preparate e adatte a svolgere le funzioni di commissario
straordinario a chiedere di essere inserite nell'apposito albo. La circostanza che, con frequenza
crescente, gli enti locali fanno ricorso ai modelli societari privatistici comporta la possibilità di
eludere la normativa sullo scioglimento, dal momento che l´articolo 146 del Testo unico degli
enti locali fa riferimento alle sole aziende speciali.
È dunque necessario estendere l´ambito di applicazione a tali imprese che gestiscono i servizi
pubblici locali (come i rifiuti e l´energia). Si tratta delle società miste (a capitale pubblico e
privato) e in house (in cui l´ente locale detiene l´intera partecipazione). Del resto, la gestione
di tali servizi rappresenta un´attività di dimensioni economiche assai rilevanti, nella quale la
criminalità ha interesse a intervenire. L´estensione della normativa dovrebbe riguardare tutte
le società a partecipazione pubblica, in specie quelle in house che possono beneficiare
dell´affidamento diretto, senza il ricorso a procedure a evidenza pubblica. Altrimenti vi è il
rischio concreto che, attraverso questa via, gli interessi mafiosi continuino a essere
salvaguardati nonostante lo scioglimento del Consiglio dell´ente.
Call center: tel. 085 4714060 fax: 085 4714060 mail: [email protected]
Relazioni esterne: Dott.ssa Loreta Buzzelli Tel. 3807875901 - [email protected]
Presidenza: Tel. 3470862930 mail: [email protected]
PER ASSOCIARSI A GUARDIACIVICA
1) dal portale di Guardiacivica (www.guardiacivica.it) nella sezione “per associarsi/comuni” (in alto alla
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2) dalla pagina specifica www.guardiacivica.it/sito/documenti/associazione.pdf
3) contattando direttamente il call center