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NOTA A CORTE DI CASSAZIONE CIVILE – SEZIONE LAVORO
SENTENZA 9 giugno 2016, n. 11868
A cura di SALVATORE GANCI
La Suprema Corte interviene in ordine alla questione
se la legge Fornero si applichi anche al pubblico impiego contrattualizzato
La Sezione Lavoro della Corte di Cassazione, con sentenza n.11868/2016, afferma il principio
secondo cui ai rapporti di lavoro disciplinati dal d.lgs n.165/2001, art.2, non si applicano le
modifiche apportate dall’art.1 legge n.92/2012 all’art.18 della legge n.300/1970 (statuto dei
lavoratori).
Il Giudice di legittimità giunge a tale conclusione sulla base di molteplici argomentazioni letterali,
logiche e sistematiche, che escludono l’estensione dell’art.18, come modificato dalla legge Fornero,
al pubblico impiego contrattualizzato.
Il Primo Presidente della Corte di Cassazione, Giovanni Canzio, nel commentare tale sentenza, ha
affermato che si è di fronte ad una pronuncia equiparabile a quelle emesse dalla Sezioni Unite:
infatti, la Sezione specializzata, precisa lo stesso Primo Presidente, dopo ampio e approfondito
dibattito, ha assunto una decisione unanime, così superando la posizione contraria assunta dalla
stessa Corte di Cassazione con sentenza n.24157/2015 e con esclusione, in definitiva, dei necessari
presupposti per un’eventuale rimessione alle medesime Sezioni Unite (Sole 24 Ore, 12 giugno
2016, p.19)
Ciò posto, dopo aver ricordato le pronunce di primo e secondo grado, si evidenziano i passaggi più
rilevanti della sentenza.
Un dipendente pubblico veniva sottoposto a procedimento disciplinare in ragione dell’assoluta
incompatibilità tra prestazioni dallo stesso effettuate in località diverse, con conseguente lesione del
vincolo fiduciario.
Il procedimento disciplinare veniva sospeso, stante la pendenza per gli stessi fatti di un
procedimento penale (delitti di truffa e falso).
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In seguito all’irrevocabilità della sentenza penale, l’Amministrazione riavviava il procedimento
disciplinare e irrogava al dipendente la sanzione del licenziamento per giusta causa senza preavviso.
Il tribunale di Roma, nell’accogliere il ricorso avverso il provvedimento disciplinare, condannava
l’Amministrazione al pagamento dell’indennità ai sensi del sesto comma dell’art.18 dello statuto dei
lavoratori (Legge n.300 del 1970), come modificato dalla legge n.92 del 28 giugno 2012 (legge
Fornero).
Avverso la sentenza di primo grado proponevano reclamo sia l’Amministrazione sia il dipendente
pubblico, reclami entrambi respinti dalla Corte di Appello di Roma.
Quindi, l’Amministrazione interponeva ricorso in Cassazione, affermando l’insussistenza della
violazione dell’art.7 dello statuto dei lavoratori, stante l’assoluta corrispondenza tra la contestazione
degli addebiti e le motivazioni del provvedimento disciplinare: infatti, precisa l’Amministrazione, al
momento della riattivazione del procedimento disciplinate, la sentenza penale era stata
espressamente richiamata.
Il dipendente, a sua volta, proponeva ricorso incidentale, lamentando l’erronea applicazione degli
articoli 2727 e 2729 c.c. e la non corretta qualificazione dei fatti secondo l’art.13, comma 4, del
contratto comparto Ministeri 2006-2009.
L’annotata sentenza, in via preliminare, precisa che la Corte di Cassazione può ritenere fondata o
infondata la questione, sollevata dal ricorso, anche per una ragione giuridica diversa da quella
prospettata dalle parti, purché la relativa individuazione si basi su fatti esposti nel ricorso per
cassazione - principale o incidentale - e nella sentenza impugnata.
Quindi, il Giudice di legittimità, per ragioni di priorità logica, esamina, innanzi tutto, il ricorso
incidentale, con il quale il dipendente ha dedotto l’insussistenza del fatto contestatogli e chiedendo
l’applicazione del comma 4 dell’art.18 della legge n.300/1970 o, in subordine, del comma 5 dello
stesso articolo, come modificato dalla citata legge n.92/2012 1.
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Art. 18 Tutela del lavoratore in caso di licenziamento illegittimo
Comma quarto.
Il giudice, nelle ipotesi in cui accerta che non ricorrono gli estremi del giustificato motivo soggettivo o della giusta
causa addotti dal datore di lavoro, per insussistenza del fatto contestato ovvero perché il fatto rientra tra le condotte
punibili con una sanzione conservativa sulla base delle previsioni dei contratti collettivi ovvero dei codici disciplinari
applicabili, annulla il licenziamento e condanna il datore di lavoro alla reintegrazione nel posto di lavoro di cui al
primo comma e al pagamento di un'indennità risarcitoria commisurata all'ultima retribuzione globale di fatto dal
giorno del licenziamento sino a quello dell'effettiva reintegrazione, dedotto quanto il lavoratore ha percepito, nel
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La sentenza - nell’esaminare la questione relativa alla possibile estensione dell’art.18 dello statuto
dei lavoratori, come modificato dalla legge n.92/2012, al pubblico impiego - ricorda che nella
giurisprudenza è emerso un orientamento di merito che afferma l’estensione delle novità introdotte
dalla legge n.92/2012 ai rapporti di pubblico impiego e ciò in ragione del rinvio mobile alle
disposizioni dettate dalla legge n.300/1970 contenuto nell’art.51 del d.lgs n.165/2001.
Secondo altre pronunce l’estensione è da escludere sulla base dell’incompatibilità tra la nuova
disciplina introdotta dalla legge Fornero e lo specifico regime imperativo dettato dagli articoli 54 e
ss. del d.lgs n.165/2001.
Per quanto concerne la giurisprudenza di legittimità, la Corte di Cassazione, con sentenza n.24157
del 25 novembre 2015, da un lato, ha precisato che il nuovo testo dell’art.18 della legge n.300/1970,
come novellato dall’art.1 della legge n.92/2012, trova applicazione ratione temporis nell’ambito del
pubblico impiego contrattualizzato e a prescindere dalle iniziative normative di armonizzazione
previste dalla stessa legge c.d. Fornero, dall’altro, precisa che, in caso di violazione del principio di
collegialità, la norma di riferimento è il primo comma dell’art.18 dello statuto dei lavoratori, come
modificato dalla legge n.92/2012, che prevede la reintegra, oltre alle ulteriori ipotesi in esso
previste, anche ad altri casi di nullità previsti dalla legge, tra i quali il contrasto con norme
imperative (art.1418, primo comma, c.c.)2.
periodo di estromissione, per lo svolgimento di altre attività lavorative, nonché quanto avrebbe potuto percepire
dedicandosi con diligenza alla ricerca di una nuova occupazione. In ogni caso la misura dell'indennità risarcitoria non
può essere superiore a dodici mensilità della retribuzione globale di fatto. Il datore di lavoro è condannato, altresì, al
versamento dei contributi previdenziali e assistenziali dal giorno del licenziamento fino a quello della effettiva
reintegrazione, maggiorati degli interessi nella misura legale senza applicazione di sanzioni per omessa o ritardata
contribuzione, per un importo pari al differenziale contributivo esistente tra la contribuzione che sarebbe stata
maturata nel rapporto di lavoro risolto dall'illegittimo licenziamento e quella accreditata al lavoratore in conseguenza
dello svolgimento di altre attività lavorative. In quest'ultimo caso, qualora i contributi afferiscano ad altra gestione
previdenziale, essi sono imputati d'ufficio alla gestione corrispondente all'attività lavorativa svolta dal dipendente
licenziato, con addebito dei relativi costi al datore di lavoro. A seguito dell'ordine di reintegrazione, il rapporto di
lavoro si intende risolto quando il lavoratore non abbia ripreso servizio entro trenta giorni dall'invito del datore di
lavoro, salvo il caso in cui abbia richiesto l'indennità sostitutiva della reintegrazione nel posto di lavoro ai sensi del
terzo comma.
Comma quinto.
Il giudice, nelle altre ipotesi in cui accerta che non ricorrono gli estremi del giustificato motivo soggettivo o della
giusta causa addotti dal datore di lavoro, dichiara risolto il rapporto di lavoro con effetto dalla data del licenziamento
e condanna il datore di lavoro al pagamento di un'indennità risarcitoria onnicomprensiva determinata tra un minimo
di dodici e un massimo di ventiquattro mensilità dell'ultima retribuzione globale di fatto, in relazione all'anzianità del
lavoratore e tenuto conto del numero dei dipendenti occupati, delle dimensioni dell'attività economica, del
comportamento e delle condizioni delle parti, con onere di specifica motivazione a tale riguardo.
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Art. 18 Tutela del lavoratore in caso di licenziamento illegittimo
Primo comma
Il giudice, con la sentenza con la quale dichiara la nullità del licenziamento perché discriminatorio ai sensi
dell'articolo 3 della legge 11 maggio 1990 n.108, ovvero intimato in concomitanza col matrimonio ai sensi dell'articolo
35 del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n.198, o in
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In tale contesto, l’annotata sentenza aderisce all’orientamento secondo cui il regime delle tutele
introdotto dalla legge Fornero non può applicarsi anche ai rapporti di pubblico impiego
contrattualizzati.
Il collegio, innanzi tutto, sottolinea che, ai sensi del comma 8 dell’art.1 della legge n.92/2012,
l’applicazione del precedente comma 7 presuppone la definizione anche in via normativa - da parte
del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione - degli ambiti, delle modalità e
dei tempi di armonizzazione della disciplina relativa ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni3.
violazione dei divieti di licenziamento di cui all'articolo 54, commi 1, 6, 7 e 9, del testo unico delle disposizioni
legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, di cui al decreto legislativo 26 marzo 2001,
n.151 e successive modificazioni, ovvero perché riconducibile ad altri casi di nullità previsti dalla legge o determinato
da un motivo illecito determinante ai sensi dell'articolo 1345 del codice civile, ordina al datore di lavoro, imprenditore
o non imprenditore, la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro, indipendentemente dal motivo formalmente
addotto e quale che sia il numero dei dipendenti occupati dal datore di lavoro. La presente disposizione si applica
anche ai dirigenti. A seguito dell'ordine di reintegrazione, il rapporto di lavoro si intende risolto quando il lavoratore
non abbia ripreso servizio entro trenta giorni dall'invito del datore di lavoro, salvo il caso in cui abbia richiesto
l'indennità di cui al terzo comma del presente articolo. Il regime di cui al presente articolo si applica anche al
licenziamento dichiarato inefficace perché intimato in forma orale.
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L. 28-6-2012 n. 92
Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita.
Art. 1 Disposizioni generali, tipologie contrattuali e disciplina in tema di flessibilità in uscita e tutele del lavoratore
In vigore dal 25 giugno 2015
1. La presente legge dispone misure e interventi intesi a realizzare un mercato del lavoro inclusivo e dinamico, in
grado di contribuire alla creazione di occupazione, in quantità e qualità, alla crescita sociale ed economica e alla
riduzione permanente del tasso di disoccupazione, in particolare:
a) favorendo l'instaurazione di rapporti di lavoro più stabili e ribadendo il rilievo prioritario del lavoro subordinato a
tempo indeterminato, cosiddetto «contratto dominante», quale forma comune di rapporto di lavoro;
b) valorizzando l'apprendistato come modalità prevalente di ingresso dei giovani nel mondo del lavoro;
c) ridistribuendo in modo più equo le tutele dell'impiego, da un lato contrastando l'uso improprio e strumentale degli
elementi di flessibilità progressivamente introdotti nell'ordinamento con riguardo alle tipologie contrattuali; dall'altro
adeguando contestualmente alle esigenze del mutato contesto di riferimento la disciplina del licenziamento, con
previsione altresì di un procedimento giudiziario specifico per accelerare la definizione delle relative controversie;
d) rendendo più efficiente, coerente ed equo l'assetto degli ammortizzatori sociali e delle politiche attive in una
prospettiva di universalizzazione e di rafforzamento dell'occupabilità delle persone;
e) contrastando usi elusivi di obblighi contributivi e fiscali degli istituti contrattuali esistenti;
f) promuovendo una maggiore inclusione delle donne nella vita economica;
g) favorendo nuove opportunità di impiego ovvero di tutela del reddito per i lavoratori ultracinquantenni in caso di
perdita del posto di lavoro;
h) promuovendo modalità partecipative di relazioni industriali in conformità agli indirizzi assunti in sede europea, al
fine di migliorare il processo competitivo delle imprese.
7. Le disposizioni della presente legge, per quanto da esse non espressamente previsto, costituiscono principi e criteri
per la regolazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, in coerenza con quanto disposto dall'articolo
2, comma 2, del medesimo decreto legislativo. Restano ferme le previsioni di cui all'articolo 3 del medesimo decreto
legislativo.
8. Al fine dell'applicazione del comma 7 il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, individua e
definisce, anche mediante iniziative normative, gli ambiti, le modalità e i tempi di armonizzazione della disciplina
relativa ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
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Da ciò consegue, precisa la sentenza, che, in assenza del citato intervento normativo di
armonizzazione, le modifiche apportate dalla legge Fornero all’art.18 dello statuto dei lavoratori
non possono applicarsi al pubblico impiego.
Oltre alle argomentazioni letterali prima esposte, il giudice di legittimità individua plurime
considerazioni di natura logica e sistematica, che evidenziano – ancora una volta - l’inconciliabilità
della nuova normativa con le disposizioni contenute nel decreto legislativo n.165/2001.
In particolare, la sentenza rimarca la stretta connessione tra le finalità della legge n.92/2012 (art.1,
comma 1) e le esigenze dell’impresa privata, stante la correlazione tra la flessibilità in uscita e
quella in entrata.
Il giudice precisa poi che il comma 6 dell’art.18 della legge n.300/1970 non contiene alcun
riferimento agli articoli 55 e 55 bis del citato d.lgs n. 165/2001, con i quali il legislatore ha anche
affermato il carattere inderogabile delle stesse disposizioni “ai sensi e per gli effetti degli artt. 1339
e 1419 e seguenti c.c.”.
Ulteriore fattore, evidenziato dalla sentenza, riguarda la differente natura degli interessi rilevanti a
fronte del potere di licenziamento del datore di lavoro: infatti, nell’ambito dell’impiego privato tale
potere è limitato soltanto dall’esigenza di tutelare il dipendente, laddove nel settore pubblico il
potere di risolvere il rapporto di lavoro deve essere posto in relazione anche con i princìpi –
sovraindividuali - di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art.97 della Costituzione.
E allora, in ragione delle plurime e concordati argomentazioni prima indicate, la pronuncia
esaminata afferma che l’art.51, comma 24, del d.lgs n.165/2001, nel fare rinvio allo statuto dei
lavoratori e quindi anche all’art.18, ha voluto escludere in ogni caso una tutela diversa da quella
reale in caso di licenziamento illegittimo, anche per quelle amministrazioni (ad esempio i piccoli
enti territoriali) che sarebbero interessate – in assenza del citato rinvio - dalla disciplina dettata
dall’art.8 della legge n.604 del 1966 (tutela obbligatoria).
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Articolo 51 Disciplina del rapporto di lavoro (Art. 55 del d.lgs n. 29 del 1993)
In vigore dal 24 maggio 2001
1. Il rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche è disciplinato secondo le disposizioni degli
articoli 2, commi 2 e 3, e 3, comma 1.
2. La legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, si applica alle pubbliche
amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti.
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Quanto alla natura del rinvio previsto dal citato secondo comma dell’art.52, si tratta, precisa il
giudice, di un rinvio fisso e non mobile e, pertanto, la norma richiamata resta cristallizzata nel testo
antecedente alla modifiche apportate dalla riforma Fornero.
La sentenza, quindi, pur restando fuori la questione dai temi dibattuti, afferma che non sussistono
ostacoli normativi che ostino all’immediata applicazione del nuovo rito, introdotto dalla legge
Fornero, alle impugnative interposte avverso provvedimenti di licenziamento adottati da pubbliche
amministrazioni.
Il collegio, una volta esclusa l’estensione al pubblico impiego privatizzato della riforma Fornero,
dopo aver rigettato l’appello incidentale, ha accolto il gravame principale in ragione della
compatibilità del modus operandi dell’amministrazione con i princìpi di immutabilità e specificità
della contestazione.
Infatti, precisa la sentenza, il datore di lavoro, una volta riattivato il procedimento disciplinare, si è
avvalso degli accertamenti effettuati in sede penale per meglio circoscrivere l’addebito, comunque
ricompreso in quello originario e tutto ciò nel rispetto del diritto di difesa.
Pertanto la sentenza di secondo grado viene annullata con rinvio al giudice del merito per una nuova
valutazione in ordine all’asserita violazione del diritto di difesa del dipendente.
Per ultimo, la sentenza annotata è interessante anche nella parte in cui, dopo aver ricordato che la
pronuncia di seconde cure non era stata impugnata per quanto concerne la riconosciuta tutela
indennitaria anziché quella reale, afferma che il giudice del rinvio, ove sia accertata ancora una
volta una violazione del diritto di difesa, non potrà riconoscere una tutela diversa da quella
indennitaria (come introdotta dalla legge Fornero).
Infatti, è vero che è possibile una diversa qualificazione giuridica, ma è anche vero che l’eventuale
differente qualificazione non può collidere con il monopolio della parte nell’esercizio della
domanda ed, inoltre, in sede di impugnazione, deve porsi in relazione per l’appello con le
preclusioni di cui agli artt.329 e 346 c.p.c.5 e per il ricorso in Cassazione con la natura del relativo
giudizio di legittimità a critica vincolata e con oggetto delimita
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329. Acquiescenza totale o parziale.
Salvi i casi di cui ai numeri 1, 2, 3 e 6 dell'articolo 395, l'acquiescenza risultante da accettazione espressa o da atti
incompatibili con la volontà di avvalersi delle impugnazioni ammesse dalla legge [c.p.c. 323] ne esclude la
proponibilità.
L'impugnazione parziale importa acquiescenza alle parti della sentenza non impugnate [c.p.c. 334, 346].
346. Decadenza dalle domande e dalle eccezioni non riproposte.
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Le domande e le eccezioni non accolte nella sentenza di primo grado, che non sono espressamente riproposte in appello,
si intendono rinunciate [c.p.c. 329, 342].
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