LE RACCOMANDAZIONI DELL`ONU ALL` ITALIA

LINO RIZZI
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LE RACCOMANDAZIONI DELL’ONU ALL’ ITALIA
PER FAR FRONTE ALLA DISCRIMINAZIONE RAZZIALE SERVONO
ISTITUZIONI DI CONTROLLO INDIPENDENTI DAL GOVERNO
Presso la sede ONU di Ginevra ha avuto luogo il 9 Febbraio 20101 lo
scrutinio quadriennale (Universal Periodic Review) sullo stato di attuazione
dei diritti dell’uomo nel nostro Paese. La richiesta di render conto attraverso
un rapporto scritto e interrogazioni orali sono indicativi di un processo che è
tutt’altro che puramente formale. Le “osservazioni” degli organi di controllo
dell’ ONU e le richieste dei diversi paesi-membri mettono indirettamente in
luce alcuni seri limiti nella nostra cultura circa il legittimo governo delle
istituzioni.
Nel suo rapporto finale il Council on Human Rights - l’organo ONU
di controllo - presenta al governo italiano una lista di ben 92
“raccomandazioni” puntuali sulle misure da prendere per implementare gli
standard delle convenzioni sottoscritte2, ed in particolare per combattere la
discriminazione razziale. Secondo i paesi che ci hanno giudicato noi siamo
ben lontani dai livelli di tolleranza e di inclusione raggiunto da altre nazioni
europee. Ne risulta il giudizio di un’ Italia come di un paese che mostra una
scarsa sensibilità per i diritti umani quando questi diventano obblighi che
limitano comportamenti e poteri.
Il Council ci richiede con insistenza da quasi un decennio la creazione
di ISTITUZIONI NAZIONALI INDIPENDENTI, capaci di fornire una
valutazione delle nostre istituzioni e politiche pubbliche secondo un criterio
che separi chi governa da chi giudica. Richiede che gli organi di conoscenza
dei dati sui diritti umani goduti non siano organi che dipendono dal governo.
Si richiede una verifica di risultato, ossia le istituzioni debbono legittimarsi
di fronte ai destinatari dei diritti che ne sono poi i titolari. Il principio è
quello del governo che è limitato dalle legittime aspettative degli attori della
società civile, che deve render conto ai governati e mantenere quanto
promette, è in definitiva dal giudizio a posteriori sui risultati (output
legitimacy) che dipende la sua legittimazione e anche la sua sorte. Una
verifica indipendente delle nostre istituzioni che metta davanti allo specchio
le nostre condotte pubbliche e sociali e che valuti nella pratica i valori di cui
crediamo di essere portatori non può che essere per noi una salutare
operazione di de-narcisizzazione culturale. E’ un passo necessario per capire
sino a che punto i diritti umani fanno parte dell’ etica dei nostri
1
UN Documents, A/HRC/14/4, 18 March 2010, Human Rights Council, Fourteenth
session, Universal Periodic Review, Report of the Working Group on the Universal
Periodic Review: Italy, Conclusions and/or recommendations §§ 84–85. Universal Periodic
Review, UPR Italy, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/PAGES/ITSession7.aspx
2
Si fanno anche richieste di sottoscrivere articoli di convenzioni non ancora sottoscritte, cfr
Raccommendation n. 1.
1 comportamenti e in che misura appartengono invece solo all’estetica dei
sentimenti.
1. Raccomandazioni dell’ONU e le risposte dell’Italia. L’Universal
Periodic Review (UPR) – cosi è chiamato il procedimento di controllo - si
svolge in forma di contradittorio in cui gli esaminatori sulla base del
dossier3 redatto dall’Office of the High Commissioner for Human Rights
avanzano ai rappresentanti del paese in esame richieste di chiarimenti sulle
inadempienze o violazioni di articoli specifici delle convenzioni; richiedono
inoltre una illustrazione delle misure che il governo intende adottare per
superare le inadempienze. La verifica si conclude con una serie di
“raccomandazioni” sui passi che il governo deve compiere. Si tratta di una
forma di rendiconto prevista dall’obbligo di ciascun paese, che ha
sottoscritto una convenzione, di “rapportare” agli organi (Treaty Bodies) di
controllo sullo stato di implementazione.
La commissione esaminatrice (Working Group), composta di
rappresentanti degli Stati-membri, ha chiesto alla Delegazione4 italiana
informazioni sulla partecipazione di attori della società civile nella
redazione del rapporto nazionale depositato dal governo, come è previsto
dalle guide per la stesura; non soddisfatta, conclude lo scrutinio con una
rinnovata5 e corale raccomandazione6 all’Italia di colmare questa lacuna del
3
Ҥ 275.The review of Italy was held on 9 February 2010 in conformity with all the
relevant provisions contained in Council resolution 5/1, and was based on the following
documents: (a) The national report submitted by Italy in accordance with the annex to
Council resolution 5/1, paragraph 15 (a) (A/HRC/WG.6/7/ ITA/1); (b) The compilation
prepared by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights
(OHCHR), paragraph 15 (b) (A/HRC/WG.6/7/ITA/2); and (c) The summary prepared by
OHCHR in accordance with paragraph 15 (c) (A/HRC/WG.6/7/ITA/3).
Vedi Report of the Human Rights Council on its fourteenth session, A/HRC/14/L.10 , 18
June 2010 , Italy.
4
La delegazione, composta da 25 esperti in diritti umani, era guidata dal Sotto-segretario
agli Esteri on. Vincenzo Scotti.
5
Già nel 2006 il Comitato di controllo della Convention on Civil and Political Rights
osservava: “The Committee notes that the State party has not yet established a national
human rights institution. It notes, however, the State party’s statement that a draft bill will
be introduced in Parliament over the following months, with a view to establishing such an
institution that would comply with the Principles relating to the status of national
institutions for the promotion and protection of human rights (the Paris Principles), annexed
to
General
Assembly
resolution
48/134
(art.
2).“
E raccomanda: “The State party should establish an independent national human rights
institution, in accordance with the Paris Principles. Consultations with civil society should
be organized to this end.” Council on Human Rights, International covenant on civil and
political rights, CCPR/C/ITA/CO/5. Concluding observations of the Human Rights
Committee Eighty-fifth session : Italy. 24/04/2006. 6
La Recommendation 92 del rapporto finale richiede: “ To establish an effective and
inclusive process to follow-up on universal periodic review recommendations, bearing in
mind that the active participation of civil society is essential to a meaningful review process
(Norway); and to consult with and involve civil society in the follow-up to the universal
periodic review, including in the implementation of recommendations (United Kingdom”),
UN Documents, A/HRC/14/4, 18 March 2010, Report of the Working Group on the
Universal Periodic Review: Italy, Conclusions and/or recommendations §§ 84–85.
2 nostro sistema. Nel rapporto finale, il tema dominante delle 92
raccomandazioni è, in effetti, l’insufficienza delle misure adottate per
combattere razzismo e discriminazione. Sei raccomandazioni7 (11-16), in
particolare, insistono sulla necessità di creare in Italia “Istituzioni Nazionali
Indipendenti” a partecipazione “non-governativa”, secondo le modalità
previste dai “Principi di Parigi”8.
Sentite le risposte della Delegazione italiana, il Council rinnova nel
documento finale ancora una volta questa raccomandazione cosi come
l’aveva formulata nella scheda presentata all’apertura dell’UPR; la richiesta
era già stata avanzata anche dai Treaty Bodies, in particolare nel 2008 dal
Comitato contro la discriminazione razziale (CERD) che aveva al riguardo
7
11. To consider establishing, at the earliest, a national human rights
institution that is compliant with the Paris Principles (India); to continue its efforts to
establish a national human rights institution, with a mandate to promote and protect human
rights in conformity with the Paris Principles (Burkina Faso); to continue its efforts on the
draft law to set up an independent human rights institution that would function in an
independent manner, in accordance with the Paris Principles (Kuwait);
12. To take steps to accelerate the existing efforts to establish an independent human rights
institution (Algeria); to expedite the process towards the establishment of an independent
national human rights institution in conformity with the Paris Principles (Philippines); to
speed up efforts towards the establishment of an independent national human rights
institution in conformity with the Paris Principles (Malaysia);
13. To establish its national human rights institution, on priority, in
accordance with the Paris Principles (Pakistan); to establish an independent national
institution for human rights (Islamic Republic of Iran); to establish an independent national
human rights institution in accordance with the Paris Principles (Azerbaijan); to adopt the
draft law on an independent national human rights institution in accordance with the Paris
Principles, as soon as possible (France); to finalize the establishment procedure for the
national human rights institution according to the Paris Principles (Bosnia and
Herzegovina); to create an autonomous and independent national human rights institution in
conformity with the Paris Principles and with the technical assistance of OHCHR (Chile);
14. To establish its national human rights institution in accordance with the Paris Principles
before the end of 2010 (Denmark); 15. To continue efforts to establish an independent
institution for the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, as
well as an independent national body for the promotion of the rights of the child (Russian
Federation); to establish an ombudsperson for children according to the Paris Principles
(Norway);
16. To strengthen the National Office against Racial Discrimination in terms of its capacity
to provide assistance to victims and raise awareness
(Philippines); to strengthen the mandate of the National Office against Racial
Discrimination (Bosnia and Herzegovina); to strengthen the andate and independence of the
National Office against Racial iscrimination in line with the Paris Principles (Pakistan); to
reinforce the action of the National Office against Racial Discrimination to ensure that it
offers victims of acts of discrimination and intolerance in all its forms the most effective
protection possible (Algeria).
8
I Principi di Parigi danno indicazione precise su come devono essere queste istituzioni. I
due primi articoli sottolineano la libertà d’iniziativa di cui devono godere: “1. A national
institution shall be vested with competence to promote and protect human rights. 2. A
national institution shall be given as broad a mandate as possible, which shall be clearly set
forth in a constitutional or legislative text, specifying its composition and its sphere of
competence. Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles),
Adopted by General Assembly resolution 48/134 of 20 December 1993.
3 inviato in Italia uno Special Rapporteur9; un’ulteriore richiesta viene infine
dal “rapporto ombra” presentato all’Ufficio dell’Alto Commissariato per i
Diritti Umani da 13 ONG10, in occasione dell’UPR. Appare evidente che
quanto fatto finora non è ritenuto sufficiente, e gli esamitori premono perché
l’Italia si dia un termine entro il quale dotarsi delle National Human Rights
Institution conformemente ai Principi di Parigi, ma un impegno preciso non
viene assunto neppure questa volta:
Recommendation No. 14 : To establish its national human rights institution in accordance
with the Paris Principles before the end of 2010 (Denmark)11.
Risposta della Delegazione: Not accepted. A Bill on the establishment of a National Human
Rights Institution will be submitted to the Parliament as soon as the required budgetary
resources are made available. However, in accordance with the principle of the separation
of powers, the Government is not in a position to commit the Parliament to act within a
specific deadline.12
E’ questo il primo ciclo (2008-2011) dell’UPR, in cui gli Stati-membri
sono per la prima volta sottoposti ad una verifica complessiva, cosi come è
stata introdotta con la riforma del UN monitoring system varata
dall’Assemblea Generale nel 2006. Non c’è quindi da stupirsi se la
Delegazione italiana si è trovata in una situazione inconsueta. Ci sono però
ragioni che vanno al di là delle responsabilità attuali di governo, è il divario
che separa la nostra cultura della pura e semplice legalità dal principio di
legittimazione formale e di risultato come si è, invece, andato affermando
nei paesi di diritto comune e nelle democrazie del Nord Europa. E’ infatti
soprattutto da tre paesi nordici (Danimarca, Norvegia ed Inghilterra)13 che
9
“13. The Committee recommends that the State party undertake, in consultation with a
broad base of civil society representatives and with the support of the Office of the United
Nations High Commissioner for Human Rights, the necessary steps to establish an
independent national human rights institution in accordance with the Paris Principles. “
COMMITTEE ON THE ELIMINATION OF RACIAL DISCRIMINATION, 18 February7 March 2008, CONSIDERATION OF REPORTS SUBMITTED BY STATES PARTIES
UNDER ARTICLE 9 OF THE CONVENTION, Concluding observations of the
Committee on the Elimination of Racial Discrimination, ITALY. CERD/C/ITA/CO/15,
page 3.
10
A/HRC/WG.6/7/ITA/3, Summary prepared by the Office of the High Commissioner for
Human Rights, in accordance with paragraph 15 (c) of the annex to Human Rights Council
resolution 5/1, Italy, Geneva, 8–19 February 2010.
11
Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Italy, cit. 12
/Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Italy. Addendum Views
on conclusions and/or recommendations, voluntary commitments and replies presented by
the State under review, A HRC/14/4/Add.1 13
NORWAY: How did the Government of Italy include civil society organizations in the
elaboration of its national report? What steps will Italy take to follow up and implement the
recommendations of the Human Rights Council? How will civil society be involved in this
process? UNITED KINGDOM OF GREAT BRITAIN & NORTHERN IRELAND: The
UK would be grateful if Italy could please elaborate on the role played by civil society in
the preparation of the Government of Italy’s national report. • Could you please provide
further information on the likely timetable for the establishment of a national human rights
institution in Italy, in accordance with Paris principles? QUESTIONS SUBMITTED IN
ADVANCE,
United
Nation,
UPR
Italy,
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/PAGES/ITSession7.aspx.
4 partono le richieste di descrizione degli attori della “società civile” nella
redazione del rapporto, nonché la richiesta riguardo all’agenda14 e i termini
temporali nelle misura da prendere..
Tanto il Rapporto Nazionale quanto le risposte evidenziano quattro
ordini di deficienze, tutte di carattere strutturale15: 1) le istituzione di
controllo indicate dal Rapporto Nazionale16 sono principalmente
governative e non indipendenti; 2) la descrizione delle politiche attuative dei
diritti umani in questione è basata sui diritti legiferati e non sui diritti
erogati; 3) la cultura giuridica con cui le risposte sono state formulate manca
della cultura del render conto di cui i diritti umani sono portatori; 4) la
cultura dei diritti si fonda su soggetti attivi, presuppone capacità civili e
portatori civili.
L’argomentare per leggi e per organi è obsoleta perché assume che il
principio di legalità sia assoluto e esaurisca la legittimità di uno stato
fondato sul rispetto dei diritti. Sarebbe poi ultimativo e perentorio nel caso
di un’autorità sovrana che non ammetta repliche e di uno stato sovrano che
non ammetta ingerenze nella sua politica interna, ma come membri
dell’ONU e segnatari dei trattati sui diritti umani noi dobbiamo rispondere
alle richieste secondo i criteri della cultura dominante nel Council.
Dalle risposte emerge invece una preoccupazione formale di mostrare
che il paese ha provveduto a dotarsi delle leggi necessarie a tutelare i diritti,
o sta per farlo. La reazione degli scrutinatori è di questo tenore: certo avete
leggi e organi, ma perché allora le denunce di violazioni aumentano? E il
progresso fatto dov’è? In effetti, oltre al Rapporto Nazionale, gli esaminatori
dispongono di ben altri documenti17, dei rapporti degli Special Rapporteurs
e del “rapporto ombra” delle ONG. Appare poi evidente che la Delegazione
– nonostante i 25 componenti - si è trovata in una situazione inconsueta per
l’asimmetria di culture sugli stessi diritti umani : gli esaminatori ONU sono
si eletti dagli stati, ma, per lo più non sono membri del corpo diplomatico
ma indipendenti esperti dei diritti umani18, hanno quindi la cultura dei diritti
e impegno civile alle loro spalle. Inoltre, una parte dei membri del collegio
(Filippine, Algeria, Chile, Malesia, India, Burkina Fasu, Bosnia Erzegovina)
14
The UK would be interested to learn what steps the Italian government is taking to
improve conditions in its jails, following recent reports of over-crowding by more than
20,000 inmates. Ibid.
15
Cfr anche il recente rapporto al CERD, Committee on the Elimination of Racial
Discrimination, Reports submitted by States parties under article 9 of the Convention,
Sixteenth to eighteenth periodic reports of States parties due in 2009, Distr.: General 21
June 2011 16
Per l’elenco delle istituzioni governative nominate vedi NATIONAL REPORT
SUBMITTED IN ACCORDANCE WITH PARAGRAPH 15 (A) OF THE ANNEX TO
HUMAN RIGHTS COUNCIL RESOLUTION 5/1, Italy A/HRC/WG.6/7/ITA/1, Page 8, I.
Institutional framework: bodies competent for human rights’ protection. 17
Vedi nota 3 18
La commissione esaminatrice è composta di esperti nominati dai governi, ma non di
origine governativa; la cornice internazionale in cui si svolge il dibattimento, non più
limitata alla ristretta cerchia delle rappresentanze diplomatiche; l’obbligo di pubblicazione e
diffusione del dibattimento e del giudizio finale in un’audience indipendente, in cui il
governo non può contare neppure sul lealismo dei mezzi di informazione).
5 ha compatrioti immigrati nel nostro Paese, e hanno quindi anche un
interesse (stakeholders) diretto a veder rispettati i diritti dei loro compatrioti.
Essi chiedono prove su politiche adottate, chiedono conto dei risultati tenuti,
“dati statistici” a livello municipale, regionale e nazionale19.
La scarsa proprietà delle risposte, le inadempienze nell’attuazione delle
convenzioni, il farsi ripetere per anni le stesse richieste, i ritardi nella
presentazione dei rapporti20 sono tutti elementi indicativi di un’attitudine
che sottovaluta il valore dello scrutinio e l’impatto che l’UPR ha
sull’opinione pubblica. Violazioni ed inadempienze in materia dei diritti
umani ledono principi etici e di diritto, ma il danno non si arresta al pur
grave livello di violare una norma. Un giudizio negativo emesso dalla più
alta autorità per i diritti umani è grave per il nostro Paese perché erode il
credito dell’Italia e intacca la dignità di tutti. Per l’alta esposizione
internazionale del Paese, violazioni e inadempienze - e tanto più in materia
di discriminazione razziale - acquisiscono una altissima valenza simbolica.
Infatti, lo scrutinio internazionale è pubblico, non riservato alla cerchia
ristretta delle rappresentanze nazionali; inoltre, il Council fa obbligo allo
stato scrutinato che il giudizio finale deve essere diffuso nella società civile.
E’ quindi bene per la credibilità internazionale del Paese e per l’autostima
degli Italiani che anche in questa sede il dovere di cooperare con gli Stati 19
COMMITTEE ON THE ELIMINATION OF RACIAL DISCRIMINATION,
rileva e raccomanda “§ 11. ….the Committee expresses concern regarding the lack of
statistical data in the report of the State party on the ethnic composition of its population.
The Committee recommends that, in accordance with paragraph 11 of its revised reporting
guidelines (CERD/C/2007/1), the State party should provide information on the use of
mother tongues, languages commonly spoken or other indicators of ethnic diversity,
together with any information derived from targeted social surveys conducted on a
voluntary basis, with full respect for the privacy and anonymity of the individuals
concerned.” COMMITTEE ON THE ELIMINATION OF RACIAL DISCRIMINATION
Seventy-second session, 18 February-7 March 2008. CONSIDERATION OF REPORTS
SUBMITTED BY STATES PARTIES UNDER ARTICLE 9 OF THE CONVENTION
CERD/C/ITA/CO/15, page 3.
Il COMMITTEE ON THE RIGHT OF THE CHILD nella sessione del 19 September – 7
October 2011, articola in questo modo la responsabilità di controllo e di risultato del
governo
a
livello
nazionale,
regionale
e
municipale:
“Recalling that the central Government is responsible for ensuring coordination of the
Convention and providing leadership and the necessary support to the regional governments
in this regard, the Committee recommends that the State party: (a) Review and clarify the
role of the National Observatory on Childhood and Adolescence to coordinate
implementation of child rights policies and programmes amongst all the relevant Ministries
and institutions and at all levels. In doing so, the State party is urged to ensure that it is
strengthened and provided with the necessary human, technical and financial resources to
implement child rights policies which are comprehensive, coherent and consistent at
national, regional and municipal levels; (b) Develop effective mechanisms to ensure a
consistent application of the Convention in all regions through strengthening the
coordination between national and regional levels and adopt national standards such as the
essential levels for provision of social services (Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali LIVEAS). Committee on the Rights of the Child, Fifty-eighth session, 19 September – 7
October 2011, Consideration of reports submitted by States parties under article 44 of the
Convention.
20
Il rapporto al CERD dovuto nel 2009 è stato presentato solo recentemente, cfr nota 11.
6 membri, nella comune impresa di attuare gli standard dei diritti umani, sia
onorato al meglio.
Sarebbe un errore credere che lo scarto che ci separa da uno stato di
diritti effettivi sia imputabile solo a episodi isolati, a responsabilità di
singoli, si tratta invece di una propensione cronica che non è messa in luce
solo dal recente UPR, ma dalla lunga lista di documenti ONU sulle denunce
di violazioni, e dalle ispezioni in particolare sulla discriminazione razziale21.
La violazione di diritti fondamentali è una malattia cronica che induce
periodicamente il Council on Human Rights (prima del 2006, la
Commissione) ad applicare all’Italia le “procedure speciali” previste per i
casi di allerta. Da noi questo stato di emergenza è stato dichiarato cinque
volte nell’ultimo decennio: per detenzioni arbitrarie, per discriminazioni
razziali, per la libertà di espressione, per i diritti degli emigranti, per
l’indipendenza dei giudici22. L’invio di Special Rapporteurs è una misura
estrema – una specie di commissariamento ONU - adottata solo per paesi le
cui istituzioni pubbliche entrano in parziale default, perché, a fronte di gravi
e ripetute violazioni, si mostrano incapaci di auto-correggersi.
E’ la stessa Delegazione – si legge nel Rapporto23 finale del Council –
a riconoscere che “UPR had significantly contributed to an assessment of its
domestic situation in the field of human rights” e ad “ impegnarsi
liberamente” ad attuare le raccomandazioni ONU. Perché questo
riconoscimento non resti una semplice espressione di politesse, una più
approfondita conoscenza degli aspetti deboli dei diritti appare
indispensabile. Un’analisi empirica ci permetterebbe di affrontare in
migliori condizioni il prossimo esame quadriennale nel 2014, e di soddisfare
al meglio le raccomandazioni avanzate sulle istituzioni di controllo. Il fatto
21
United
Nations,
Human
Rights
Documents,
Italy,
http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?c=90&su=96. COMMITTEE ON THE
ELIMINATION OF RACIAL DISCRIMINATION, 18 February-7 March 2008,
CONSIDERATION OF REPORTS SUBMITTED BY STATES PARTIES UNDER
ARTICLE 9 OF THE CONVENTION, Concluding observations of the Committee on the
Elimination of Racial Discrimination, ITALY.
22
Most recent Special Procedures' reports : Report of the Working Group on arbitrary
detention - Mission to Italy (A/HRC/10/21/Add.5); Report of the Special Rapporteur on
contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance,
Mr. Doudou Diène - Mission to Italy (A/HRC/4/19/Add.4); Report of Ambeyi Ligabo,
Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and
expression - Mission to Italy E/CN.4/2005/64/Add.5); Report of Gabriela Rodríguez
Pizarro, Special Rapporteur on the human rights of migrants (7-18 June 2004)
(E/CN.4/2005/85/Add.3); Report of the Special Rapporteur on the independence of judges
and lawyers, Dato' Param Cumaraswamy (11-14 March 2002) (E/CN.4/2002/72/Add.3).
23
“1. Views expressed by the State under review on the recommendations and/or
conclusions as well as on its voluntary commitments and on the outcome..Italy noted that
the UPR had significantly contributed to an assessment of its domestic situation in the field
of human rights. It recalled that in presenting its national report, it had focused on priority
areas such as the fight against racism and racial discrimination, the situation of migrants
and asylum-seekers, the presence of Roma and Sinti communities, human rights of women
and children, freedom of opinion and expression, independence of the judiciary and
administration of justice, and the commitment to establish and independent human rights
institution. “ Report of the Human Rights Council on its fourteenth session,
A/HRC/14/L.10 , 18 June 2010, § 278.
7 di dovere spiegare ad altri come funzionano le nostre istituzioni e le cause
delle nostre inadempienze è un’opportunità formidabile per compiere
un’analisi clinica del nostro sistema.
2. La verifica dei risultati. Alla questione circa la mancanza di Istituzioni
Nazionali Indipendenti, il Rapporto Nazionale - e viene poi ribadito nella
replica – dice che esiste un Comitato interparlamentare di vigilanza sui
diritti umani24, un Ufficio Nazionale contro la Discriminazione Razziale
(UNAR), creato nel 2004; e un Piano d’Azione Nazionale, del 2006
aggiungiamo un Ministero per le Pari Opportunità. Si obbietta che un
Comitato interparlamentare non è un’ istituzione “indipendente” dal
governo. La carenza del Rapporto Nazionale ha dato motivo agli
esaminatori per precisare che i Principi di Parigi sottoscritti richiedono che
tali istituzioni siano indipendenti appunto “dal governo” e con propria
capacità d’azione25. Neppure la replica – “sarà sottoposto al Parlamento un
progetto di legge non appena le risorse saranno disponibili” per istituirle26 deve avere soddisfatto i membri del Council. In effetti, l’insistenza sulle
Istituzioni Nazionali Indipendenti dovrebbe colmare la lacuna del Rapporto
Nazionale di non fornire dati sulla politiche svolte. La richiesta è di
informazioni sull’output istituzionale, dati sui diritti critici (Roma,
Immigrati, discriminazione razziale, prigionieri ecc.), descrizioni dei
progressi fatti nelle politiche adottate, ad es. del Piano di Azione Nazionale
contro il Razzismo. Presentare i provvedimenti legislativi come unico
elemento di prova, rende la Delegazione italiana poco convincente. I dati
pubblici non sono solo prove quantitative sulle politiche in atto, sono la base
per misurare la crescita dell’impegno.
Dalle impostazioni delle domande e delle risposte appaiono evidenti
negli interlocutori due approcci e due modi diversi di mettere in realzione lo
stato di diritto e i diritti dell’uomo. La figura giuridica è la stessa, ma la
cultura costituzionale espressa nel Rapporto Nazionale e la cultura di Good
Governance che si è sviluppata nelle istituzioni dell’ONU sono molto
diverse. Sembra che la teoria dei diritti umani, sia stata recepita senza che le
concezioni rispettivamente dell’autorità e della responsabilità di governo
siano state adeguate all’idea che i diritti sono libertà fondamentali, i cui
portatori civili hanno legittime aspettative e avanzano legittime pretese,
quella del buon governo, per esempio. Nella cultura dei diritti un’autorità è
responsabile verso il destinatario della politiche dei diritti, nella cultura delle
24
NATIONAL REPORT, A/HRC/WG.6/7/ITA/1, Page 8,
Per la replica alla
Reccommendation n. 14.
25
Si legge nei Principi di Parigi, all’Articolo 2. “A national institution shall be given as broad a mandate as possible”.
26
“Recommendation No. 14, Not accepted. A Bill on the establishment of a National
Human Rights Institution will be submitted to the Parliament as soon as the required
budgetary resources are made available. However, in accordance with the principle of the
separation of powers, the Government is not in a position to commit the Parliament to act
within a specific deadline”. Response of the Government of Italy to recommendations in the
report of 11 February 2010 of the Working Group on the Universal Periodic Review
(A/HRC/WG.6/7/L.3).
8 leggi invece no, l’autorità è un sovrano legislatore, una specie di Mosè che
agisce proprio jure, e perlopiù ha limiti solo interni all’ordinamento.
In definitiva, l’obbligo di uno Stato-membro di sottomettere un
rapporto ai Treaty Body e al Council – come è stato precisato da più di un
Comitato – non deve essere considerato “essentially only a procedural
matter designed solely to satisfy each State party's formal obligation to
report to the appropriate international monitoring body”.27 Il controllo è
effettivo e il processo consiste in un dare e chieder conto delle rispettive
parti. Per cui la Delegazione italiana si è trovata davanti ad una richiesta di
accountability, una forma di responsabilità civile dei governanti, in questo
caso, verso gli Stati-pari della Comunità Internazionale. L’obbligo di
rendiconto è correlato all’idea che i diritti sono qualità inerenti ai governati,
e sono atti dovuti dai governanti che creano le leggi ma non le libertà, tra
cui la facoltà di chieder conto; queste non sono concessioni del sovrano.
Il Council on Human Rights28 funziona come una Camera di Pari:
ciascuno Stato-membro è chiamato a render conto davanti a tutti di come
implementi i trattati sottoscritti e del perché di certe violazioni. L’ UPR è
una forma civile di rendiconto, un processo del Monitoring System, diretto
ad accertare lo stato di attuazione effettiva dei diritti nei singoli stati. Il fatto
che il giudizio finale si concluda in semplici “raccomandazioni” e non in
sentenze, non deve far passar in ombra l’elemento essenziale che il giudizio
è fondato su di un accurato processo di investigazione non inferiore a quello
dei tribunali. L’obbligo di rapporto è reiterato: costatati i punti deboli, allo
stato viene richiesto di render conto entro un tempo determinato – prima
della scadenza dei quattro anni - su quanto ha fatto per attuare la
raccomandazione.
Tra i tre tipi di diritti umani – politici, civili e sociali – quelli
dell’ultima generazione, quelli “sociali” 29, si sono affermati più tardi e sono
più problematici perché l’attuazione investe la disponibilità e l’uso delle
risorse economiche di un paese. A questo riguardo è stata elaborata dal
Comitato di controllo della CESCR un’obbligazione nell’implementazione
dei diritti sociali che non è valutata secondo il criterio giurisprudenziale (il
Council non è una corte), ma è misurata sulla base di indicatori di tendenza
delle politiche nazionali30. Nel caso in cui all’Ufficio dell’Alto
27
Ҥ 1. The Committee considers that it would be incorrect to assume that reporting is
essentially only a procedural matter designed solely to satisfy each State party's formal
obligation to report to the appropriate international monitoring body. On the contrary, in
accordance with the letter and spirit of the Covenant, the processes of preparation and
submission of reports by States can, and indeed should, serve to achieve a variety of
objectives.” Treaty Body che controlla la Convenzione sui Diritti Economici, Sociali, e
Culturali (CESCR), General Comment n. 1. 28
E’ composto da 47 Stati-eletti che esaminano periodicamente tutti i 192 Stati-membri,
29
Convention for Economic, Social and Cultural Rights, CESCR General comment 1.
Reporting by States parties :. 24/02/89. 30
“6. A fifth objective is to provide a basis on which the State party itself, as well as the
Committee, can effectively evaluate the extent to which progress has been made towards
the realization of the obligations contained in the Covenant. For this purpose, it may be
useful for States to identify specific benchmark or goals against which their performance in
a given area can be assessed. Thus, for example, it is generally agreed that it is important to
9 Commissariato per i Diritti Umani arrivino notizie (per lo più via ONG o
per petizione) di non applicazioni, tocca poi al paese in questione l’onere
della prova: deve provare in che misura le politiche messe in atto osservino
l’ ”obbligo” di attuazione dei diritti contestati.
Non è perché l’obbligo internazionale è un impegno liberamente
assunto che il rendiconto non deve essere puntuale. Dalla qualità del
rapporto all’ONU dipende la reputazione e il credito di uno Stato in seno
alla Comunità Internazionale. La guida richiede agli Stati di “fare passi”
che mostrino una implementazione “progressiva”31, ossia la volontà a
rimuovere gli impedimenti al godimento dei diritti sociali.
Le Istituzioni Nazionali Indipendenti devono svolgere una funzione
verifica di vigilanza sui diritti attuati o violati. I dati che documentano le
set specific goals with respect to the reduction of infant mortality, the extent of vaccination
of children, the intake of calories per person, the number of persons per health-care
provider, etc. In many of these areas, global benchmarks are of limited use, whereas
national or other more specific benchmarks can provide an extremely valuable indication of
progress.” CESCR General comment 1. Reporting by States parties :. 24/02/89, para 6. Human rights indicators are being deployed to achieve three predominant goals: (1) To monitor compliance with, and fulfillment12 of, human rights commitments. (See Sakiko Fukuda‐Parr, Terra Lawson‐Remer & Susan Randolph, Measuring the Progressive Realization of Human Rights Obligations: An Index of Economic and Social Rights Fulfillment, Human Rights Institute Working Paper No. 8 (2008). (2) To measure the progress of human development in human rights terms. For instance, the Office of the High Commissioner for Human Rights had developed “a list of simple development indicators, designed to measure ‘what is’, on a right‐by‐right basis.” (Craig G. Mokhiber, Toward a Measure of Dignity: Indicators for Rights‐Based Development, 18 STAT. J. U.N. ECON. COMM’N FOR EUR. 141, 157 n.18 (2001). UNDP, Using Indicators for Human Rights Accountability, in HUMAN DEVELOPMENT REPORT 2000 89 (2000). (3) To measure the impact/success of particular rights‐based development programming. Many U.N. agencies, for example, have begun to use socioeconomic data disaggregated to highlight gender, race, and other axes of discrimination to measure the impact of their programming on specific. UNICEF, for example, had begun to use such indicators as net school enrollment ratios disaggregated by gender and dropout rates by grade, gender and age, to measure the impact of their programming to improve girls’ education in various countries. See UNICEF, Girls’ Education: A Framework for Action 7 (2000).. 31
L’espressione “progressive implementation” formula l’obbligo di risultato,
specificamente coniato dal Treaty Body del CESCR: Ҥ 7. In this regard, the Committee
wishes to note that the Covenant attaches particular importance to the concept of
"progressive realization" of the relevant rights and, for that reason, the Committee urges
States parties to include in their periodic reports information which shows the progress over
time, with respect to the effective realization of the relevant rights. By the same token, it is
clear that qualitative, as well as quantitative, data are required in order for an adequate
assessment of the situation to be made.” CESCR General comment 1. (General Comments)
Reporting by States parties : . 24/02/89, para 1. and 7.
For the international obligation of member states to cooperate with the UN organs tree
sources are usually cited: the general undertaking given in the UN Charter; Article 28 of the
Universal Declaration of Human Rights, which provides that “everyone is entitled to a
social and international order in which the rights and freedoms set forth in this Declaration
can be fully realized;” and the reference in Article 2(1) of the ICESCR to states parties’
obligation “to take steps, individually and through international assistance and cooperation.”
10 politiche governative nei diritti specifici non possono, a rigore, essere forniti
semplicemente dall’ ISTAT, in quanto è un ente governativo. La garanzia di
“indipendenza” implica invece il coinvolgimento di istituzioni della società
civile in grado di ricercare e mettere a disposizione dati, ad esempio, sui i
passi fatti e sui risultati raggiunti nella rimozione delle cause di
discriminazione razziale in materia di lavoro, alloggio, educazione, cultura,
religione.
3. Cultura dei diritti e cultura delle leggi. I corpi di vigilanza
sull’applicazione dei singoli trattati (Treaty Bodies) assolvono nei riguardi
degli Stati membri una funzione di ombudsman internazionale. I Comitati
preposti alle singole convenzioni verificano lo stato di attuazione dei diritti
in uscita dalle istituzioni pubbliche, e raccomandano a loro volta la
creazione di ombudsman nazionali. Nel luglio scorso è stato istituito da noi
il “National Ombudsman” per “Childhood and Adolescence”32, ma la Legge
Finanziaria per il 2010 ha tagliato I fondi agli ombudsman locali, con il
semplice voto di fiducia senza discussione parlamentare, per cui questa
istituzione va verso l’estinzione.
Questa spiccata allergia33 verso il controllo esterno dell’attività di
governo rivela un’altra aporia che intacca il primato che deve invece essere
riservato ai diritti fondamentali: chi fa le leggi non si limita a disciplinarne
l’esercizio; l’autorità di governo si attribuisce spesso il potere di togliere di
mezzo i vincoli posti dai diritti. Il paradosso è che non sono i diritti
fondamentali a limitare il potere, ma il potere che limita diritti. A volte –
come nel caso del diritto politico di candidatura, o del decidere della fine
della propria vita, o della libertà di espressione – la legge addirittura i diritti
li abolisce. Una tale spregiudicatezza che tratta come non-vincolanti le
libertà fondamentali, è indice di un potere che non ha bisogno di dichiarati
colpi di stato per cambiare regime: basta modificare, sospendere o togliere
di mezzo il vincolo che al momento disturba.
Questa discrezionalità mostra una straordinaria continuità con l’idea
che i diritti non sono inerenti alla dignità dell’uomo, non sono dovuti a tutti
e sempre, ma sono grazia del sovrano, che decide a chi, come e quando
concederli. Questa stranezza è certo soggiacente ad alcuni elementi
dottrinali quali la identificazione di tutto il diritto con le sole leggi, che
assumono un carattere metaforico. Tutto il significato è attribuito a leggi che
si fanno e si disfano, l’abbattimento della gerarchia tra principi e norme, è
causa ed effetto di una scarsa o nessuna considerazione per le regole di
risultato, per le regole sociali di comportamento, per le responsabilità legate,
infine, ai codici morali.
Le repliche della Delegazione fanno dipendere l’attuazione dei diritti
umani dall’esistenza di organi (C’è il Comitato interparlamentare…) e di
32
The Committee of the Convention on the Rights of the Child is pleased to note that a
National Ombudsperson for Childhood and Adolescence was established by law in July
2011.
33
. 11 leggi (C’è il disegno di legge…), non dai risultati delle politiche praticate.
Argomento che presuppone governanti non responsabili rispetto agli
impegni assunti o ai risultati dovuti, bensì un’autorità auto-certificante.
L’attività di governo è inquadrata dentro ad un sistema formalmente
completo, ossia capace di auto-rettifica, ma solo attraverso organi propri
(appelli/ricorsi): se il parlamento fa una legge l’esecutivo non può non
applicarla e, di conseguenza, i diritti non possono non essere erogati ai e
goduti dai legittimi destinatari.
Le leggi non si fanno, modificano, applicano o abrogano da sole, i
codici di comportamento degli operatori sono determinanti per l’uso non
strumentale dei valori protetti. Non è perché i diritti godono della protezione
formale che le istituzioni preposte sono efficienti e i funzionari dediti con
scrupolo a svolgere il loro ruolo.
Il più alto numero di ricorsi giacenti alla Corte Europea per i Diritti
Umani per violazione del diritto (art. 6) ad un processo in tempi
“ragionevoli” viene dall’Italia. E’ questa una delle innumerevoli prove che
la capacità delle istituzioni domestiche di auto-correggersi non è tale da
garantire il diritto alla giustizia alle persone interessate. In una funzione
pubblica ove diritto e potere si confondono, fa difetto l’idea che è dal
servizio reso che dipende l’inclusione o l’esclusione dallo status di chi ha
uguali diritti e doveri. Il controllo del risultato istituzionale (output
legitimacy) è un elemento necessario e complementare nel ciclo di
legittimazione perché i diritti non restino di carta; perché la legge non faccia
da schermo alla distanza sociale dell’hidalgo invece che obbedire alla
sollecitudine del public servant.
Il Monitoring System istituito dall’ONU muove dal presupposto ampiamente suffragato dall’esperienza storica - che un diritto di stato non fa
uno stato di diritto. Secondo la cultura di diritto comune, lo stato, per quanto
agisca con scrupolo legale, è un organizzazione del potere, il cui l’esercizio,
anche per via legale, può creare vittime innocenti. Il controllo extranazionale, fuori dall’equilibrio domestico dei poteri, dove può ben avvenire
che “cane non morda cane”, la funzione di ombudsman del Council, risolve
un conflitto di interessi che fa coincidere diritto e potere nello stesso attore.
E’ un passo ulteriore nella effettiva separazione dei poteri: separa la
conoscenza delle condotte istituzionali dall’interesse politico dell’agente che
le abita.
Gli organi di controllo dell’ONU funzionano in modo sussidiario
rispetto alle istituzioni nazionali, in quanto intervengono per integrare o in
supplenza di una legittimità domestica che viene meno. Laddove la legalità
non risparmia le vittime, la Comunità Internazionale richiede dallo statomembro un “rendiconto” che verifichi a posteriori il suo operato, e ne
“raccomandano” la rettifica delle deficienze individuate.
Il Rapporto Nazionale non soddisfa un principio di fondo: uno stato
non può dirsi di diritto senza guardarsi con gli occhi del destinatario delle
sue politiche. La depersonalizzazione del potere, attraverso dati obbiettivi di
giudizio, è una condizione necessaria di good governante; serve a garantire
uno spazio “civile” in cui le legittime pretese di ciascuno siano riconosciute.
12 Lo stato di diritto è un insieme di regole per la risoluzione pacifica delle
dispute, deve essere senza sangue ma non può essere senza pretese. In
definitiva, il rapporto lascia irrisolta la domanda fondamentale posta dagli
Stati-membri : ‘in che misura sono soddisfatti i diritti dell’uomo nel vostro
Paese?’.
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