La Pubblica Amministrazione - Il Liceo “G. Cesare

La PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1.
Dalla politica all'amministrazione
I massimi organi dello stato - soprattutto il parlamento e il governo - contribuiscono, ciascuno in base ai
propri poteri, a prendere decisioni che riguardano l'insieme dei cittadini. Formulano politiche pubbliche
riguardanti materie come l'ordine pubblico, l'ambiente, la scuola, la sanità, l'agricoltura, l'assistenza sociale.
Decidono, per esempio, di costruire linee ferroviarie ad alta velocità, di adottare nuovi criteri per il
riciclaggio dei rifiuti, di offrire assistenza agli anziani bisognosi ecc. Tutte queste decisioni sono
contenute nelle leggi.
Una volta approvate ed entrate in vigore, le leggi devono essere messe in pratica, concretamente, caso per
caso: a questo provvede la pubblica amministrazione.
La pubblica amministrazione dà attuazione alle scelte politiche: fa sì, per esempio, che l'ordine pubblico
sia effettivamente mantenuto, che le nuove linee ferroviarie siano effettivamente costruite, che
l'insegnamento sia effettivamente impartito nelle scuole, che i rifiuti siano effettivamente riciclati, che gli
anziani bisognosi ricevano effettivamente l'assistenza a cui hanno diritto.
Attività politica e attività amministrativa.
Possiamo quindi dire che:
- l'attività politica consiste nel decidere quello che lo stato deve fare. Essa è svolta dagli organi
costituzionali che derivano, direttamente o indirettamente, dalla sovranità popolare; i loro membri sono
scelti in base al loro orientamento politico; il loro incarico è sempre temporaneo;
- l'attività amministrativa consiste nel dare attuazione alle decisioni prese in sede politica e legislativa.
Essa è svolta dagli organi amministrativi che non derivano dalla sovranità popolare; i loro membri non sono
scelti in base al loro orientamento politico, ma in base alla propria competenza tecnica e professionale e
vengono impiegati in modo stabile.
In tutti gli stati contemporanei la pubblica amministrazione ha raggiunto dimensioni enormi. Ne fanno
parte, tanto per intenderci, la polizia e l'esercito; gli uffici che riscuotono le tasse e quelli che erogano le
pensioni; gli apparati che forniscono servizi pubblici (dall'acqua potabile alle scuole, agli ospedali); quelli
che rilasciano permessi (per esempio un permesso costruire, una licenza commerciale, una patente di
guida, una licenza di caccia); quelli che effettuano controlli (per esempio sulla sicurezza degli ascensori,
sui fumi emessi dalle ciminiere delle fabbriche, sulla sanità delle carni bovine); quelli che rilasciano
certificati o distribuiscono sussidi alle famiglie meno abbienti; quelli che assicurano il funzionamento dei
tribunali e delle carceri.
L'importanza della pubblica amministrazione.
Il buon funzionamento dello stato non dipende soltanto dal buon funzionamento degli organi costituzionali:
per esempio dalla stabilità dei governi o dalla qualità delle leggi fatte dal parlamento. Il buon funzionamento
dello stato dipende anche (e forse soprattutto) dal buon funzionamento della pubblica amministrazione.
Ai cittadini non basta sapere che esistono leggi che danno loro il diritto di ottenere certi servizi. Ai
cittadini importa soprattutto che quei diritti siano effettivamente rispettati: gli interessa che le strade siano
pulite e sicure; che dai rubinetti esca l'acqua tutti i giorni e che sia potabile; che i rifiuti siano smaltiti in
modo sicuro; che il denaro pubblico sia speso in modo onesto e imparziale, senza favoritismi; che non si
debbano fare ore di coda per ottenere un certificato; che non si debbano presentare montagne di
documenti per avere un permesso o una licenza.
È raro che il cittadino entri in diretto contatto con il governo, il parlamento o il presidente della repubblica,
ma quasi ogni giorno gli capita di entrare in rapporto con qualche ramo della pubblica amministrazione (con
un poliziotto, un vigile, una scuola, un ospedale, un ufficio pubblico). I cittadini osservano (e giudicano) lo
stato, attraverso il comportamento della pubblica amministrazione.
La pubblica amministrazione (specialmente in Italia) non gode di una buona reputazione. I cittadini si
lamentano dei ritardi, delle code, dell'inefficienza; sono costretti a compilare moduli incomprensibili; non
trovano mai l'ufficio giusto; fanno fatica a ottenere che i loro diritti siano rispettati. Un'amministrazione che
funziona male impone costi molto pesanti alla società.
Le riforme amministrative.
A partire dal 1990 sono state emanate diverse leggi che hanno modificato radicalmente i principi su cui si
basa l'azione amministrativa, semplificando le procedure e offrendo ai cittadini il diritto di pretendere
dall'amministrazione comportamenti più rapidi, rispettosi e trasparenti. L'attuazione di queste riforme
amministrative è
2.
L'organizzazione
La pubblica amministrazione è formata da un insieme (molto complicato) di organismi che svolgono
funzioni diverse e hanno una diversa natura giuridica. Essi possono essere distinti in quattro tipi principali:
i ministeri;
gli organi ausiliari e le autorità indipendenti;
gli enti pubblici;
le amministrazioni delle regioni, delle province e dei comuni.
I ministeri.
I ministeri sono organizzazioni che dipendono direttamente dallo stato. Sono diretti da un ministro e sono
organizzati in modo gerarchico: ciò significa che i gradi superiori possono dare ordini ai gradi inferiori. Il
ministro, che sta al vertice della piramide, emana direttive e fissa gli obiettivi per l'intero ministero.
I ministeri con portafoglio sono attualmente 12. Ciascuno di essi ha compiti operativi, cioè da attuazione
alle leggi relative al settore di cui si occupa. Per fare qualche esempio: il ministero dell'interno si occupa
dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini; dirige le forze di polizia; il ministero degli affari esteri
tiene i rapporti con gli altri stati, attraverso i diplomatici; il ministero dell'economia e delle finanze cura la
riscossione delle imposte su tutto il territorio nazionale ed eroga la spesa pubblica.
I ministeri hanno nell'insieme quasi due milioni di dipendenti.
Gli Organi periferici dello Stato.
In ogni provincia lo stato è rappresentato dal PREFETTO, che rappresenta lo stato nel suo insieme (dipende
dal ministero dell’interno). Il prefetto è un alto funzionario nominato dal governo: sovrintende a tutte le
funzioni pubbliche che si svolgono nella provincia ed è il massimo responsabile dell'ordine pubblico. Al
ministero dell’interno fanno capo anche le QUESTURE da cui dipendono le forze di polizia, il ministero
della cultura è rappresentato in periferia attraverso le sovrintendenze che gestiscono i musei statali e
tutelano il patrimonio artistico …
Gli Organi ausiliari.
Accanto agli organismi che hanno compiti direttamente operativi (i ministeri), ve ne sono altri che svolgono
funzioni di consulenza o di controllo e, proprio per questo, sono posti in condizione di indipendenza dal
governo. I due principali organi ausiliari sono:
il CONSIGLIO DI STATO, che è un organo consultivo formato da un centinaio di altissimi funzionari
dello stato, ha il compito di fornire pareri giuridici al governo. Tutti i regolamenti governativi, prima di
essere emanati, devono passare al vaglio del consiglio di stato.;
la CORTE DEI CONTI, che è un organo di controllo formato da circa 600 magistrati amministrativi, ha
il compito di rivedere i conti dello stato e delle altre amministrazioni; ogni anno trasmette al parlamento
una relazione sulla gestione del patrimonio e del bilancio delle amministrazioni pubbliche.
Le autorità indipendenti.
Negli ultimi anni numerose leggi hanno istituito nuovi tipi di organi amministrativi chiamati a svolgere
attività di vigilanza e di regolazione in particolari settori: le autorità indipendenti. Esse sono poste al di
fuori dell'organizzazione dei ministeri (e della relativa gerarchia), non sono formate da funzionari dello stato,
ma da esperti particolarmente qualificati nei settori in cui esse operano, che sono nominati -per lo più - dai
presidenti dei due rami del parlamento. Si è voluto, per questa via, affidare la regolazione o il controllo in
determinati settori a organi che diano garanzia di imparzialità, non soltanto rispetto ai vari interessi privati in
gioco, ma anche rispetto al governo stesso.
Le più importanti autorità indipendenti sono: l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la
Consob (che vigila sull'andamento della borsa), il Garante per la protezione dei dati personali (o della
privacy), l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, la Banca d'Italia, che è di origini molto più antiche:
essa controlla la circolazione della moneta e il sistema bancario in condizioni di completa indipendenza dal
governo e secondo quanto stabilito dalla Banca centrale europea.
Gli enti pubblici.
Vi sono numerose funzioni amministrative, di carattere operativo, che non sono svolte direttamente dallo
stato attraverso i ministeri, ma che sono gestite da organismi separati dallo stato anche se posti sotto il suo
controllo: gli enti pubblici. Ciascun ente pubblico ha una propria personalità giuridica distinta dallo stato, è
diretto da un presidente e da un consiglio di amministrazione, ma è posto comunque sotto la vigilanza di un
ministro.
Vi sono alcune migliaia di enti pubblici che si occupano dei settori più disparati. Essi vengono anche
chiamati "enti pubblici funzionali" per distinguerli dagli "enti pubblici territoriali" (regioni, comuni e
province).
I più importanti enti pubblici sono: l'Istituto nazionale per la previdenza sociale (Inps) che riscuote i
contributi per le pensioni e l'assistenza sanitaria ed eroga i relativi servizi (pensioni, assegni familiari,
integrazioni salariali ecc); le Aziende sanitarie locali (Asl) e gli ospedali, da cui dipendono tutte le
prestazioni sanitarie pubbliche. Ma ve ne sono moltissimi altri. Sono enti pubblici: le università, gli enti
lirici, il Comitato olimpico nazionale (Coni), l'Azienda nazionale autonoma delle strade statali (Anas), il
Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), l'Istituto nazionale di statistica (Istat), le camere di commercio
(CCIAA), gli enti gestori dei parchi nazionali ecc.
Le amministrazioni delle regioni, delle province e del comuni.
Lo stato e gli enti pubblici gestiscono solo una parte delle funzioni amministrative pubbliche. Un'altra parte
assai considerevole (e attualmente in espansione) è gestita dalle amministrazioni delle regioni e degli enti
locali.
I dipendenti pubblici.
Nel complesso le pubbliche amministrazioni occupano in Italia quasi 3,4 milioni di addetti pari al 17% delle
forze di lavoro. Fino a poco tempo fa i dipendenti pubblici erano inquadrati nel pubblico impiego, e avevano
condizioni di lavoro molto diverse dai lavoratori privati (soprattutto la sicurezza del posto di lavoro). Una
legge del 1993 ha equiparato i dipendenti pubblici ai dipendenti privati.
3.
I principi dell'attività amministrativa
Come deve comportarsi la pubblica amministrazione? Su quali princìpi deve basare la sua attività?
Legalità. Il principio più antico (e tuttora fondamentale) cui la pubblica amministrazione deve attenersi è il
principio di legalità: essa deve cioè agire rispettando scrupolosamente le norme di legge e i diritti dei
cittadini. Di conseguenza gli atti amministrativi compiuti in contrasto con la legge possono essere annullati
dal giudice amministrativo .
Imparzialità. Strettamente legato al principio di legalità è il principio di imparzialità: l'amministrazione
deve trattare tutti i cittadini in modo uguale senza favoritismi né discriminazioni. Anche gli atti emanati in
violazione del principio di imparzialità sono considerati illegittimi e possono pertanto essere annullati.
Efficienza ed efficacia. Non si tratta soltanto di tutelare i cittadini contro i possibili abusi di potere
dell'amministrazione, ma anche e soprattutto di proteggerli contro la sua inefficienza, la sua lentezza, la sua
tendenza a fornire cattivi servizi:
Un'amministrazione è efficiente quando adotta i mezzi più adatti e meno costosi per svolgere i propri
compiti. Un'amministrazione che impiega più personale, più denaro o più tempo di quelli necessari è
un'amministrazione che agisce in modo inefficiente. Il principio di efficienza ha lo scopo di evitare gli
sprechi; l'efficacia riguarda i risultati effettivamente conseguiti.
Un'amministrazione è efficace se riesce a conseguire risultati di buona qualità che corrispondono agli
obiettivi stabiliti in sede politica. Per esempio, l'amministrazione scolastica è efficace se riesce a ottenere
una buona preparazione culturale e professionale degli studenti o se riesce a ridurre al minimo le
bocciature o gli abbandoni.
Trasparenza. Una volta i cittadini venivano a conoscenza dei provvedimenti dopo che erano stati adottati,
ma non avevano il diritto né di sapere come essi erano stati presi, né di essere informati sull'andamento delle
procedure che i li riguardavano. Ovviamente, il segreto è nemico della democrazia: più numerose sono le
attività coperte dal segreto, più difficile sarà per i cittadini difendersi dagli eventuali abusi
dell'amministrazione. La riforma del 1990 ha capovolto questa impostazione introducendo il principio della
trasparenza: i cittadini hanno diritto di accesso a tutti i documenti amministrativi che li riguardano; possono
prenderne visione presso gli uffici pubblici e fotocopiarli. Soltanto su alcuni tipi di documenti
l'amministrazione può eccezionalmente mantenere il segreto.
Responsabilità dei funzionari. Per ogni procedura amministrativa deve essere individuato il funzionario
responsabile del procedimento e il suo nome deve essere comunicato al cittadino interessato.
Il cittadino deve cioè sapere esattamente chi concretamente si sta occupando della pratica che lo riguarda,
invece di avere a che fare con un'amministrazione astratta e anonima.
Rapidità. Per ogni tipo di procedimento deve essere indicato un termine entro cui esso deve concludersi.
Qualora tale termine non sia stato determinato, la conclusione del procedimento deve avvenire entro 30
giorni dall'inizio. In questo modo si vuole evitare che l'amministrazione possa temporeggiare e ritardare
all'infinito la decisione.
Informazione ai Cittadini. Le amministrazioni sono tenute a informare, in modo chiaro e completo, i
cittadini sulle prestazioni a cui hanno diritto. Sono obbligate a istituire appositi uffici per le relazioni con il
pubblico (URP) e a redigere una carta dei servizi, nella quale sono indicati i servizi offerti, le modalità per
ottenerli e i tempi entro cui l'amministrazione si impegna a rispondere alle richieste dei cittadini.
4.
I provvedimenti e la giustizia amministrativa
Per svolgere le sue funzioni (ossia per dare attuazione alle politiche pubbliche) la pubblica amministrazione
si pone su un piano di superiorità rispetto ai soggetti privati. Essa agisce d'autorità, esercitando un potere di
comando sui cittadini.
1 provvedimenti.
Le decisioni prese d'autorità dall'amministrazione si chiamano provvedimenti amministrativi. Essi
possiedono una doppia caratteristica:
sono atti unilaterali che modificano la situazione giuridica dei soggetti privati, grazie alla sola volontà
dell'amministrazione; per la loro efficacia non occorre il consenso dei cittadini a favore dei quali o contro
i quali essi sono rivolti;
sono atti concreti rivolti a specifici destinatali in relazione a specifici casi; attraverso i provvedimenti
l'amministrazione rende esecutivi, in circostanze particolari e determinate, i poteri che la legge le
attribuisce in forma generale e astratta.
Sono provvedimenti amministrativi, per esempio, la contestazione di un'infrazione al codice della strada
da parte di un vigile; il rilascio della patente di guida o della licenza di pesca; la riscossione di un tributo;
l'espropriazione di un terreno; l'erogazione di una pensione; l'assegnazione di una casa popolare;
l'ammissione di un candidato a un concorso pubblico.
I provvedimenti illegittimi.
Proprio perché i provvedimenti sono presi d'autorità, i cittadini devono avere la possibilità di difendersi
contro gli abusi dell'amministrazione. Essi hanno infatti il diritto di pretendere che i provvedimenti adottati
nei loro confronti siano legittimi, ossia che siano presi dagli organi competenti rispettando i criteri stabiliti
dalla legge.
Che cosa può fare un cittadino contro un provvedimento illegittimo? Pensiamo per esempio a cosa può
fare contro un provvedimento che lo escluda ingiustamente da una casa popolare, che gli neghi
ingiustamente la pensione, che gli addebiti un'infrazione che non ha commesso, che espropri
ingiustamente un terreno di sua proprietà, che gli intimi di pagare un'imposta superiore al dovuto ecc.
Come difendersi dai provvedimenti illegittimi:i RICORSI
La legge gli consente di percorrere due strade. La prima consiste nel promuovere un ricorso gerarchico:
ossia rivolgersi all'autorità superiore a quella che ha preso il provvedimento contestato. Il superiore
gerarchico può annullare il provvedimento oppure modificarlo.
La seconda consiste nel promuovere un ricorso giurisdizionale: ossia rivolgersi al giudice. Il giudizio sui
ricorsi amministrativi è affidato in Italia a giudici speciali: i giudici amministrativi. La giustizia
amministrativa viene infatti esercitata:
dai tribunali amministrativi regionali (Tar) in primo grado, che sono presenti in ogni regione;
dal consiglio di Stato in appello, che è unico con sede a Roma. Il consiglio i stato svolge anche, come
abbiamo visto funzioni di consulenza giuridica per il governo.
Davanti al giudice amministrativo si instaura un processo amministrativo. Se il giudice accerta l'illegittimità
del provvedimento ne dispone l'annullamento con la propria sentenza
II difensore CÌVICO.
I ricorsi giurisdizionali sono lunghi e costosi: sono utili quando sono in gioco grossi interessi, ma non
quando si tratta di piccoli abusi (purtroppo assai frequenti) compiuti dall'amministrazione contro i cittadini.
Spesso i cittadini rinunciano a far valere i loro diritti e finiscono per sentirsi vittime di un potere superiore,
insindacabile, da cui è impossibile difendersi.
Per rimediare, almeno in parte, a questa situazione numerose amministrazioni (soprattutto i comuni e le
regioni) hanno istituito il difensore civico. Si tratta di una figura imparziale, preposta a vigilare sul corretto
funzionamento delle amministrazioni, a cui qualunque cittadino può rivolgersi senza formalità per segnalare
disfunzioni, abusi, ingiustizie compiute dalla pubblica amministrazione. Il difensore civico ha l'obbligo di
rispondere alle domande dei cittadini e di adoperarsi per risolvere i problemi che gli vengono sottoposti.