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SENTENZE IN SANITÀ - CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI - Lazio Sez. giurisdiz. – sentenza n. 634 del 1° aprile 2008
RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE ASL
Non sussiste la responsabilità del direttore generale, del direttore sanitario e del direttore di un dipartimento materno di una ASL per i danni subiti a causa dell'interruzione dell'assistenza infermieristica ad
un minore affetto da problemi respiratori presso un istituto scolastico da lui frequentato; peraltro, in assenza di una norma che imponeva di disporre a favore del minore una costante assistenza sanitaria (medica o infermieristica), i convenuti hanno adempiuto a quello che era il loro obbligo primario, quello
cioè di valutare le condizioni di salute del bambino al fine di accertare se sussistevano i presupposti per
la regolare frequenza scolastica (nella specie, il monitoraggio adottato dalla ASL nei primi quindici
giorni di scuola del piccolo, era inteso proprio a capire se sussistevano le condizioni per permettere al
bambino di frequentare proficuamente l'istituto scolastico).
LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL LAZIO composta dai seguenti magistrati:
SALVATORE NOTTOLA
ANDREA RUSSO
ANDREA LUPI
ha pronunciato la seguente
Presidente
Consigliere
Consigliere relatore
SENTENZA
Nel Giudizio di responsabilità iscritto al n.65537, del registro di segreteria della Sezione, introdotto con atto di citazione promosso dalla Procura Regionale nei confronti di Giorgio Ferretti,
Manlio Moretti e Franco Condò, rappresentati e difesi, il Ferretti e il Moretti, dall'avv. Pietro
Alessandrini e, il Condò, dagli avv.ti Guido De Santis e Valerio Alvarez De Castro.
Uditi all'udienza dell'11 febbraio 2008, il relatore cons. Andrea Lupi, gli avvocati Alessandrini,
De Santis e Alvarez De Castro per i convenuti, nonché il Pubblico Ministero nella persona del
S.P.G Marco Smiroldo.
FATTO
Con atto di citazione, depositato in data 18 gennaio 2007, il Procuratore Regionale per il Lazio
conveniva in giudizio i signori Franco Condò, Manlio Moretti e Giorgio Ferretti per sentirli
condannare rispettivamente alla somme di euro 52.656,74 ciascuno i primi due e alla somma di
euro 60.627,00 il terzo.
La vicenda concerne il risarcimento dei danni che il Tribunale di Roma ha riconosciuto ai genitori del piccolo Simone Francia, portatore di handicap grave, per i danni subiti a causa dell'interruzione dell'assistenza infermieristica presso l'Istituto scolastico frequentato dal minore.
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CORTE DEI CONTI – SEZ. GIUR. LAZIO – SENTENZA N. 634/2010
Il Procuratore Regionale ritiene che sussista la responsabilità del Direttore Responsabile del Dipartimento Materno dell'ASL RM E (Giorgio Ferretti), del Direttore Generale (Franco Condò) e
del Direttore Sanitario (Manlio Moretti) della stessa ASL, perché tutti e tre erano a conoscenza
della situazione nella quale versava il piccolo Simone Francia.
Tra la documentazione depositata il PM segnala la nota del 17 settembre 2001 con la quale il dr.
Ferretti informava i dottori Condò e Moretti della condizione di handicap grave e della sussistenza dei presupposti indicati dall'art. 3, comma 3, della legge 104 del 1992 per l'intervento del
servizio pubblico.
Il Pubblico Ministero individua la sussistenza della gravità della colpa nell'assenza di qualsiasi
giustificazione della revoca dell'assistenza infermieristica, atteso che le condizioni di salute del
minore non erano mutate.
Il danno di cui il PM chiede il risarcimento è composto per euro 15.940,49 dalle spese conseguenti alla condanna relativa alla sola voce risarcimenti. Tale danno viene addebitato per 2/3 al
dott. Ferretti (quota pari ad euro 10.627,00) e per 1/3 ai dottori Condò e Moretti (due quote di
euro 2.656,74).
Il Procuratore Regionale ha formulato anche domanda di risarcimento del danno all'immagine
nella misura di 150.000,00 da addebitare in parti uguali ai tre convenuti.
Nella quantificazione del danno il PM ha tenuto conto della posizione ricoperta dai convenuti
all'interno della ASL, dell'oggettiva gravità dei fatti ai medesimi imputabili, nonché del risalto
nell'opinione pubblica che i fatti hanno avuto. Al riguardo sono allegati due articoli di quotidiani
che hanno dato rilievo alla vicenda.
Nel presente giudizio i dottori Ferretti e Moretti si sono costituiti a mezzo dell'avv. Pietro Alessandrini e il dr. Condò a mezzo dell'avv. De Santis e dell'avv. Alvarez De Castro.
Nella memoria di difesa i primi due hanno sostenuto che, al contrario di quanto affermato
nell'atto di citazione, non esiste una norma che disciplina la fattispecie.
Nonostante ciò in ottemperanza ai principi costituzionali venne previsto, tra l'altro, il monitoraggio sistematico per i primi 15 giorni di scuola da parte di medici scolastici per valutare la
condizione sanitaria del piccolo Simone al momento dell'impatto con l'ambiente scolastico.
Tale monitoraggio rappresentava un'eccezione anche perché limitato ad un solo istituto scolastico.
Non è pertanto sostenibile la responsabilità dei convenuti Ferretti e Moretti in quanto non risulta
che essi siano venuti meno ad un obbligo di legge. Peraltro allorché hanno deciso di sospendere
l'attività di monitoraggio hanno valutato le condizioni del minore che prospettavano margini di
miglioramento ed è stata comunque assegnata al minore un'assistente educativa.
Contestano la quantificazione del danno all'immagine che non risulta esse avvenuta attraverso il
calcolo delle spese effettuate dalla Asl per il ripristino del bene giuridico (l'immagine dell'ente
appunto) leso.
Il dr. Condò nel ribadire quanto già rappresentato dai dottori Ferretti e Moretti sottolinea che le
condizioni del piccolo Simone non erano così gravi da ritenere necessaria l'assistenza infermieristica, peraltro insufficiente e inadeguata nel caso di accertata gravità delle crisi asmatiche (peraltro al riguardo non vi era prova che le crisi allergiche di cui soffriva il piccolo Simone fossero tali da metterlo in pericolo di vita).
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All'odierna udienza il P.M. deposita la motivazione ed il dispositivo della sent. 10228/2005 con
cui il Tribunale di Roma ha riconosciuto alla famiglia Francia il risarcimento del danno patrimoniale e morale per violazione del loro diritto ad ottenere l'assistenza infermieristica per il
proprio figlio asmatico e portatore di handicap grave. Il Procuratore puntualizza che il fondamento della contestata violazione degli obblighi di servizio è complesso, facendo riferimento
non solo all'art. 3, comma 3, della legge 104/92, ma più in generale al diritto alla salute, così
come tutelato dalle fonti di livello costituzionale ed ordinario. Quanto all'obiezione sollevata
dalla difesa sull'inesistenza di una specifica norma che imponesse il trattamento richiesto, il
P.M. osserva che tutte le malattie, tutti gli stati patologici della persona sono da risolvere e da
curare attraverso l'intervento del Servizio Sanitario Nazionale, tanto più le crisi asmatiche che
possono conseguire esiti letali. Del resto, le decisioni sia cautelari che di merito del giudice civile, adito dai genitori del bambino, depongono in un duplice senso: obbligo giuridico in capo al
S.S.N. di garantire l'assistenza al piccolo Simone Francia e sussistenza dei presupposti perché
tale servizio venisse reso; il che significa che il bambino stava realmente male e tanto male da
richiedere proprio quel tipo di assistenza. Quanto all'altro rilievo formulato dalla difesa sull'insufficienza dell'assistenza infermieristica, in quanto in caso di crisi asmatiche gravi solo un medico può agire efficacemente, il P.M. osserva che, portando alle estreme conseguenze questo ragionamento, che, secondo controparte, giustificherebbe l'interruzione dell'assistenza predetta
senza alcuna sostituzione con quella medica, il bambino sarebbe stato destinato alla morte. Esaminando il profilo del danno all'immagine, il P.M. sostiene che, come rilevato anche dal giudice civile e al contrario di quanto assunto dalla difesa, questo non è il primo caso in Italia di
assistenza medica dedicata ad un soggetto in ambito scolastico. Infatti, in analoghe eventualità,
limitate, data l'eccezionalità della patologia, le Aziende sanitarie sul territorio nazionale hanno
provveduto, come, per esempio, è avvenuto da parte dell'ASL di Campobasso. Si tratta del primo caso in Italia, ma solo perché, come si legge in un articolo del Corriere della Sera, è il primo
caso di un trattamento sanitario imposto ad una ASL da un ordine del giudice. Per questo la vicenda ha fatto scalpore e l'immagine dell'ASL ne è uscita lesa. Il P.M. ricorda che il danno
all'immagine, secondo la giurisprudenza della Corte dei Conti ormai consolidata, non è necessariamente legato nella sua quantificazione agli oneri sostenuti dall'amministrazione danneggiata
per il ripristino della propria immagine: si tratta, infatti di danno riconducibile non alla categoria
del danno ingiusto ex art. 2043 c.c., ma a quella ex art. 2059 c.c., il quale consente al giudice
una quantificazione in base al suo prudente apprezzamento, anche con il ricorso ai criteri equitativi previsti dall'art.1226 c.c. Il P.M. fa presente che in alcune difese sono riferite questioni preliminari rispetto all'azione della Procura. In particolare, si riferisce alla possibilità per la Procura
di richiedere il risarcimento, di determinarne e di ripartirne l'ammontare, al problema relativo
all'applicabilità dell'art. 101 c.p.c. ed a quello della nullità della citazione ex art. 163 n. 4 c.p.c. e
ex art. 24 Costituzione. Chiarisce che, se la difesa abbandonerà formalmente tali questioni come motivi, l'accusa non li tratterà; diversamente chiede di poter intervenire anche su tali aspetti.
Il Procuratore, pertanto, conclude chiedendo l'inversione della trattazione e la condanna dei
convenuti.
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L'avv. Alessandrini dichiara di non abbandonare le difese preliminari ed esprime perplessità in
ordine alla richiesta di risarcimento che nell'atto di citazione è basata sull'art. 2043 c.c., mentre
in udienza è stata formulata dalla Procura ai sensi dell'art. 2059 c.c.. Il difensore precisa che la
sentenza depositata dal P.M. non esamina la posizione dei funzionari convenuti, ma riguarda il
contesto generale del problema dal punto di vista del suo inquadramento normativo. Il legale
sottolinea che i dirigenti dell'ASL RM E hanno applicato tutte le norme previste in materia dalle
disposizioni di legge statali e regionali, anzi, sono andati oltre, assegnando al bambino un medico per monitorare la situazione patologica; ricorda, altresì, che i genitori, prima che venisse sospeso il servizio del medico presso la scuola, indipendentemente dal fatto che il bambino non
avesse presentato una situazione di gravità nel periodo di monitoraggio, avevano adito il giudice civile ex art. 700 c.p.c., ma che il relativo ricorso era stato respinto. Solo a seguito di reclamo, il diritto vantato dai coniugi Francia aveva ottenuto riconoscimento, per cui, prima di quel
momento, ben poteva profilarsi una situazione di dubbio, non solo per l'assenza di specifiche
disposizioni al riguardo, ma anche sotto il profilo giuridico. L'avvocato invita a considerare che
i dirigenti non hanno un potere deliberativo, ma devono limitarsi ad applicare le norme delle
Regioni e dello Stato, a pena di incorrere in un'eventuale responsabilità amministrativa, e che i
convenuti chiesero più volte interventi per risolvere il problema al Comune, alla Provincia, alla
Regione ed all'Istituto scolastico, ma che tutti questi organismi, interpellati anche dai genitori,
rimasero silenti, non assumendo alcuna iniziativa in merito. Il difensore nega la sussistenza del
danno erariale indiretto, ricondotto da parte attrice all'esborso di denaro da parte dell'ASL in adempimento della sentenza di condanna del Tribunale: infatti, la spesa per l'Azienda sanitaria è
stata ben maggiore quando il Direttore Sanitario, intervenuto successivamente, per disporre il
servizio infermieristico in ottemperanza alla pronuncia del giudice, ha dovuto reperire il relativo
personale all'esterno con costi elevati. Quanto al danno all'immagine si riporta agli scritti, rilevando che tale danno può derivare solo da un fatto con rilevanza penalistica o quanto meno da
un provvedimento disciplinare a carico del pubblico dipendente, estremi qui non ricorrenti. Si
chiede, altresì, perché siano stati coinvolti in tale vicenda solo gli odierni convenuti, mentre altri
sei medici si sono succeduti nell' arco temporale interessato dal giudizio in esame. In conclusione, l'avv. Alessandrini nega la responsabilità in capo ai suoi assistiti per colpa grave e, tanto più
per dolo, e chiede l'assoluzione per tutte le motivazioni esposte.
L'avv. De Santis ribadisce che di fronte al rigetto del ricorso ex art. 700 c.p.c. da parte del giudice civile per carenza del “fumus boni iuris”, il Direttore Generale “pro tempore” comprensibilmente ha rifiutato la richiesta assistenza infermieristica, anche per evitare un'eventuale responsabilità amministrativa. Immediatamente dopo l'accoglimento del reclamo, l'ASL ha provveduto
a predisporre l'assistenza infermieristica, cercando di monitorare le crisi asmatiche ed accorgendosi che nell'anno successivo se ne erano verificate solo due. Il difensore, in base a tale ricostruzione dei fatti, evidenzia che la patologia del bambino non è cronica, ma migliorativa nel tempo
e che la stessa avrebbe dovuto essere rivista ai sensi della legge 104/92, ciò che non è avvenuto.
Anche l'appello, che non fu discusso, era volto ad ottenere una nuova consulenza tecnica d'ufficio per accertare se il bambino fosse migliorato. Quanto alle spese legali sostenute, l'avvocato fa
presente che la difesa le ha dovute subire, perché solo nella fase di merito si è potuto disporre
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sulle spese anche relativamente alla precedente fase ex art. 700 c.p.c.. Quanto al danno all'immagine, l'avv. De Santis invita a considerare che la risonanza avuta dal caso sulla stampa si
spiega proprio perché esso, pur non essendo unico, è sicuramente particolare e che non c'è un
solo articolo che parli male dell'Azienda Sanitaria. Infine, il difensore osserva che il danno erariale è la ripetizione di un danno che comunque l'Azienda avrebbe dovuto subire, trattandosi del
rimborso delle spese sostenute dalla famiglia Francia.
In sede di replica, il P.M., in ordine alle questioni preliminari, richiama le regole che sovraintendono al processo per responsabilità amministrativa, mentre al contestato richiamo all'art.
2059 c.c., perché non indicato nell'atto di citazione, obietta che la qualificazione giuridica dei
fatti appartiene al Collegio, per cui è irrilevante aver indicato una norma piuttosto che un'altra.
Inoltre, il Procuratore ricorda che le Sezioni Unite della Cassazione hanno negato la necessità di
una fattispecie penale che sottintenda l'affermazione di un danno all'immagine della P.A.. Quanto alla sollevata inesistenza di una norma specifica che imponga un obbligo di attività curativa
all'interno della struttura scolastica, il Procuratore richiama l'art. 2, comma 2, legge 833/78, il
quale nei suoi contenuti normativi è stato ribadito dalle leggi che hanno modificato ed integrato
la normativa di riferimento. Basta, sul punto, ripercorrere la normativa richiamata dal giudice
civile per l'affermazione della responsabilità dell'ASL, la quale per il principio di immedesimazione organica, si ripercuote sugli odierni convenuti. Con riferimento ad una supposta assistenza
alternativa a quella infermieristica o medica, individuata nell'insegnante di sostegno, la Procura
osserva che quest'ultima figura inerisce solo alla didattica. Da ultimo, il P.M., in risposta al rilievo della difesa sulla necessità, in una prospettiva di miglioramento delle condizioni di salute
del bambino, di rivalutare le stesse, afferma che l'oggetto del giudizio sta proprio nell'essenza
omissiva dei fatti contestati all'ASL che, non per un breve periodo, ma costantemente avrebbe
dovuto monitorare lo stato di salute del piccolo Francia.
L'avv. Alessandrini replica che l'art. 2 comma 2 della legge 833/78 è stato abrogato con i decreti
del 1993 e del 1999 e che non è stata mai sospesa l'assistenza al minore.
L'avv. De Santis ribadisce che lo stato di salute del bambino è stato sempre monitorato dall'ASL, prima in occasione del ricorso ex art. 700 c.p.c., poi in sede di reclamo contro il relativo
provvedimento, poi, con la C.T.U. disposta in occasione della sentenza di primo grado e, infine,
con la richiesta, in sede di appello, da parte dell'Azienda sanitaria di una seconda consulenza
tecnica d'ufficio.
DIRITTO
Il Collegio è chiamato a decidere se, nella vicenda innanzi descritta, i comportamenti riferibili al
direttore generale della ASL RM E, Franco Condò, al direttore sanitario Manlio Moretti e al direttore del Dipartimento Materno Giorgio Ferretti siano o meno connotati da grave negligenza.
Secondo il PM i convenuti, ciascuno per la parte di competenza, avrebbero dovuto consentire la
prosecuzione dell'assistenza medica presso l'Istituto frequentato dal piccolo Simone. La revoca,
secondo il PM, si appalesa ingiustificata e censurabile sotto il profilo della colpa grave.
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Oltre agli articoli 3, comma 2, e 32 della Costituzione (che stabiliscono, rispettivamente, che "è
compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando
di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e
sociale del Paese" e che "la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere
obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non
può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana") che costituiscono
i parametri a cui deve sempre ispirarsi il legislatore nel disciplinare l'attività sanitaria, le norme
che, nella fattispecie, il PM ritiene siano state violate dai convenuti sono,gli articoli 1,2 e 14, lettere c), h) ed i) della legge 833 del 1978 e gli articoli 3,comma 3, 12 e 13 della legge 104 del
1992.
L'art. 1 legge 833/78 stabilisce che "la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto
dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale. La tutela
della salute fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della
salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio.
L'attuazione del servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle regioni e agli enti locali
territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini. Nel servizio sanitario nazionale è assicurato il collegamento ed il coordinamento con le attività e con gli interventi di tutti gli altri
organi, centri, istituzioni e servizi, che svolgono nel settore sociale attività comunque incidenti
sullo stato di salute degli individui e della collettività. Le associazioni di volontariato possono
concorrere ai fini istituzionali del servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme stabiliti
dalla presente legge”.
L'art- 2 della stessa legge dispone che: “il conseguimento delle finalità di cui al precedente articolo è assicurato mediante: 1) la formazione di una moderna coscienza sanitaria sulla base di
un'adeguata educazione sanitaria del cittadino e delle comunità; 2) la prevenzione delle malattie e degli infortuni in ogni ambito di vita e di lavoro; 3) la diagnosi e la cura degli eventi morbosi quali che ne siano le cause, la fenomenologia e la durata; 4) la riabilitazione degli stati di
invalidità e di inabilità somatica e psichica; 5) la promozione e la salvaguardia della salubrità
e dell'igiene dell'ambiente naturale di vita e di lavoro; 6) l'igiene degli alimenti, delle bevande,
dei prodotti e avanzi di origine animale per le implicazioni che attengono alla salute dell'uomo,
nonché la prevenzione e la difesa sanitaria degli allevamenti animali ed il controllo della loro
alimentazione integrata e medicata; 7) una disciplina della sperimentazione, produzione, immissione in commercio e distribuzione dei farmaci e dell'informazione scientifica sugli stessi
diretta ad assicurare l'efficacia terapeutica, la non nocività e la economicità del prodotto; 8) la
formazione professionale e permanente nonché l'aggiornamento scientifico culturale del personale del servizio sanitario nazionale. Il servizio sanitario nazionale nell'ambito delle sue competenze persegue: a) il superamento degli squilibri territoriali nelle condizioni socio-sanitarie
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del paese; b) la sicurezza del lavoro, con la partecipazione dei lavoratori e delle loro organizzazioni, per prevenire ed eliminare condizioni pregiudizievoli alla salute e per garantire nelle
fabbriche e negli altri luoghi di lavoro gli strumenti ed i servizi necessari; c) le scelte responsabili e consapevoli di procreazione e la tutela della maternità e dell'infanzia, per assicurare la
riduzione dei fattori di rischio connessi con la gravidanza e con il parto, le migliori condizioni
di salute per la madre e la riduzione del tasso di patologia e di mortalità perinatale ed infantile;
d) la promozione della salute nell'età evolutiva, garantendo l'attuazione dei servizi medicoscolastici negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado, a partire dalla
scuola materna, e favorendo con ogni mezzo l'integrazione dei soggetti handicappati; e) la tutela sanitaria delle attività sportive; f) la tutela della salute degli anziani, anche al fine di prevenire e di rimuovere le condizioni che possono concorrere alla loro emarginazione; g) la tutela
della salute mentale privilegiando il momento preventivo e inserendo i servizi psichiatrici nei
servizi sanitari generali in modo da eliminare ogni forma di discriminazione e di segregazione
pur nella specificità delle misure terapeutiche, e da favorire il recupero ed il reinserimento sociale dei disturbati psichici”.
L'art. 14 della medesima legge 833 infine stabilisce che “l'ambito territoriale di attività di ciascuna unità sanitaria locale è delimitato in base a gruppi di popolazione di regola compresi tra
50.000 e 200.000 abitanti, tenuto conto delle caratteristiche geomorfologiche e socioeconomiche della zona. Nel caso di aree a popolazione particolarmente concentrata o sparsa e
anche al fine di consentire la coincidenza con un territorio comunale adeguato, sono consentiti
limiti più elevati o, in casi particolari, più ristretti. Nell'ambito delle proprie competenze, l'unità
sanitaria locale provvede in particolare: a) all'educazione sanitaria; b) [all'igiene dell'ambiente] (3); c) alla prevenzione individuale e collettiva delle malattie fisiche e psichiche; d) alla
protezione sanitaria materno-infantile, all'assistenza pediatrica e alla tutela del diritto alla
procreazione cosciente e responsabile; e) all'igiene e medicina scolastica negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado; f) all'igiene e medicina del lavoro, nonché alla
prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali; g) alla medicina dello
sport e alla tutela sanitaria delle attività sportive; h) all'assistenza medico-generica e infermieristica, domiciliare e ambulatoriale; i) all'assistenza medico-specialistica e infermieristica, ambulatoriale e domiciliare, per le malattie fisiche e psichiche; l) all'assistenza ospedaliera per le
malattie fisiche e psichiche; m) alla riabilitazione; n) all'assistenza farmaceutica e alla vigilanza sulle farmacie; o) all'igiene della produzione, lavorazione, distribuzione e commercio degli
alimenti e delle bevande; p) alla profilassi e alla polizia veterinaria; alla ispezione e alla vigilanza veterinaria sugli animali destinati ad alimentazione umana, sugli impianti di macellazione e di trasformazione, sugli alimenti di origine animale, sull'alimentazione zootecnica e sulle
malattie trasmissibili dagli animali all'uomo, sulla riproduzione, allevamento e sanità animale,
sui farmaci di uso veterinario; q) agli accertamenti, alle certificazioni ed a ogni altra prestazione medico-legale spettanti al servizio sanitario nazionale, con esclusione di quelle relative ai
servizi di cui alla lettera z) dell'articolo 6”.
L' art. 3, comma 3, della legge 104 del 1992 così recita: “qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un
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intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di
relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità
determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.”
L'art. 12 della stessa legge 104 stabilisce che “il bambino da 0 a 3 anni handicappato è garantito l'inserimento negli asili nido. 2. È garantito il diritto all'educazione e all'istruzione della persona handicappata nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie. 3. L'integrazione scolastica ha come
obiettivo lo sviluppo delle potenzialità della persona handicappata nell'apprendimento, nella
comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione. 4. L'esercizio del diritto all'educazione e
all'istruzione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all'handicap. 5. All'individuazione dell'alunno come persona
handicappata ed all'acquisizione della documentazione risultante dalla diagnosi funzionale, fa
seguito un profilo dinamico-funzionale ai fini della formulazione di un piano educativo individualizzato, alla cui definizione provvedono congiuntamente, con la collaborazione dei genitori
della persona handicappata, gli operatori delle unità sanitarie locali e, per ciascun grado di
scuola, personale insegnante specializzato della scuola, con la partecipazione dell'insegnante
operatore psico-pedagogico individuato secondo criteri stabiliti dal Ministro della pubblica istruzione. Il profilo indica le caratteristiche fisiche, psichiche e sociali ed affettive dell'alunno e
pone in rilievo sia le difficoltà di apprendimento conseguenti alla situazione di handicap e le
possibilità di recupero, sia le capacità possedute che devono essere sostenute, sollecitate e progressivamente rafforzate e sviluppate nel rispetto delle scelte culturali della persona handicappata. 6. Alla elaborazione del profilo dinamico-funzionale iniziale seguono, con il concorso degli operatori delle unità sanitarie locali, della scuola e delle famiglie, verifiche per controllare
gli effetti dei diversi interventi e l'influenza esercitata dall'ambiente scolastico. 7. I compiti attribuiti alle unità sanitarie locali dai commi 5 e 6 sono svolti secondo le modalità indicate con
apposito atto di indirizzo e coordinamento emanato ai sensi dell'articolo 5, primo comma, della
legge 833/78 . Il profilo dinamico-funzionale è aggiornato a conclusione della scuola materna,
della scuola elementare e della scuola media e durante il corso di istruzione secondaria superiore. 9. Ai minori handicappati soggetti all'obbligo scolastico, temporaneamente impediti per
motivi di salute a frequentare la scuola, sono comunque garantite l'educazione e l'istruzione
scolastica. A tal fine il provveditore agli studi, d'intesa con le unità sanitarie locali e i centri di
recupero e di riabilitazione, pubblici e privati, convenzionati con i Ministeri della sanità e del
lavoro e della previdenza sociale, provvede alla istituzione, per i minori ricoverati, di classi ordinarie quali sezioni staccate della scuola statale. A tali classi possono essere ammessi anche i
minori ricoverati nei centri di degenza, che non versino in situazioni di handicap e per i quali
sia accertata l'impossibilità della frequenza della scuola dell'obbligo per un periodo non inferiore a trenta giorni di lezione. La frequenza di tali classi, attestata dall'autorità scolastica mediante una relazione sulle attività svolte dai docenti in servizio presso il centro di degenza, è
equiparata ad ogni effetto alla frequenza delle classi alle quali i minori sono iscritti. 10. Negli
ospedali, nelle cliniche e nelle divisioni pediatriche gli obiettivi di cui al presente articolo possono essere perseguiti anche mediante l'utilizzazione di personale in possesso di specifica for-
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mazione psico-pedagogica che abbia una esperienza acquisita presso i nosocomi o segua un
periodo di tirocinio di un anno sotto la guida di personale esperto”.
Da ultimo l'art. 13 della legge 104 dispone che “l'integrazione scolastica della persona handicappata nelle sezioni e nelle classi comuni delle scuole di ogni ordine e grado e nelle università
si realizza, fermo restando quanto previsto dalle leggi in vigore anche attraverso: a) la programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio-assistenziali, culturali,
ricreativi, sportivi e con altre attività sul territorio gestite da enti pubblici o privati. A tale scopo gli enti locali, gli organi scolastici e le unità sanitarie locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, stipulano gli accordi di programma di cui all'articolo 27 della legge 142 del 1990.
Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro della pubblica istruzione, d'intesa con i Ministri per gli affari sociali e della sanità, sono fissati gli
indirizzi per la stipula degli accordi di programma. Tali accordi di programma sono finalizzati
alla predisposizione, attuazione e verifica congiunta di progetti educativi, riabilitativi e di socializzazione individualizzati, nonché a forme di integrazione tra attività scolastiche e attività
integrative extrascolastiche. Negli accordi sono altresì previsti i requisiti che devono essere
posseduti dagli enti pubblici e privati ai fini della partecipazione alle attività di collaborazione
coordinate;
b) la dotazione alle scuole e alle università di attrezzature tecniche e di sussidi didattici nonché
di ogni altra forma di ausilio tecnico, ferma restando la dotazione individuale di ausili e presìdi
funzionali all'effettivo esercizio del diritto allo studio, anche mediante convenzioni con centri
specializzati, aventi funzione di consulenza pedagogica, di produzione e adattamento di specifico materiale didattico;
c) la programmazione da parte dell'università di interventi adeguati sia al bisogno della persona sia alla peculiarità del piano di studio individuale;
d) l'attribuzione, con decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, di incarichi
professionali ad interpreti da destinare alle università, per facilitare la frequenza e l'apprendimento di studenti non udenti;
e) la sperimentazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n. 419,
da realizzare nelle classi frequentate da alunni con handicap. 2. Per le finalità di cui al comma
1, gli enti locali e le unità sanitarie locali possono altresì prevedere l'adeguamento dell'organizzazione e del funzionamento degli asili nido alle esigenze dei bambini con handicap, al fine
di avviarne precocemente il recupero, la socializzazione e l'integrazione, nonché l'assegnazione
di personale docente specializzato e di operatori ed assistenti specializzati. 3. Nelle scuole di
ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire l'assistenza
per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati. 4. I posti di
sostegno per la scuola secondaria di secondo grado sono determinati nell'ambito dell'organico
del personale in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge in modo da assicurare un rapporto almeno pari a quello previsto per gli altri gradi di istruzione e comunque en-
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tro i limiti delle disponibilità finanziarie all'uopo preordinate dall'articolo 42, comma 6, lettera
h). 5. Nella scuola secondaria di primo e secondo grado sono garantite attività didattiche di sostegno, con priorità per le iniziative sperimentali di cui al comma 1, lettera e), realizzate con
docenti di sostegno specializzati, nelle aree disciplinari individuate sulla base del profilo dinamico-funzionale e del conseguente piano educativo individualizzato. 6. Gli insegnanti di sostegno assumono la contitolarità delle sezioni e delle classi in cui operano, partecipano alla programmazione educativa e didattica e alla elaborazione e verifica delle attività di competenza
dei consigli di interclasse, dei consigli di classe e dei collegi dei docenti. 6 - bis. Agli studenti
handicappati iscritti all'università sono garantiti sussidi tecnici e didattici specifici, realizzati
anche attraverso le convenzioni di cui alla lettera b) del comma 1, nonché il supporto di appositi servizi di tutorato specializzato, istituiti dalle università nei limiti del proprio bilancio e delle
risorse destinate alla copertura degli oneri di cui al presente comma, nonché ai commi 5 e 5 bis dell'articolo 16”.
Come è facilmente constatabile nessuna delle norme appena riferite prevede l'assistenza personale da prestare agli infermi nell'ambito di un contesto scolastico pubblico, mentre invece si
prevede (art. 12 legge 104/1992) la presenza di insegnanti nelle strutture ospedaliere.
Dunque, non esiste un precetto che imponeva agli odierni convenuti di disporre a favore del piccolo Simone Francia una costante assistenza sanitaria (medica o infermieristica).
Essi in base alle norme citate (in particolare, e a prescindere dalla loro vigenza attuale, articoli
14 legge 833/78 e 12 legge 104/1992) avevano l'obbligo di valutare le condizioni di salute del
bambino al fine di accertare se sussistevano i presupposti per la regolare frequenza scolastica.
Tale valutazione è stata fatta e ne dà atto lo stesso giudice del lavoro nelle motivazioni della
sentenza n. 10228 del 2005, laddove ritiene (come del resto accertato dal CTU) che le condizioni di salute del bambino consentono che possa frequentare la scuola, e che, comunque, le stesse
condizioni non siano tali da richiedere la costante presenza di un medico, risultando sufficiente
la figura di un infermiere.
Il monitoraggio adottato dalla ASL RM E nei primi quindici giorni di scuola del piccolo Simone, era inteso proprio a capire se sussistevano le condizioni per permettere al bambino di frequentare proficuamente l'istituto scolastico. Ciò in conformità alle norme, innanzi richiamate,
che garantiscono l'integrazione scolastica dei minori portatori di handicap.
Oltre questa valutazione i convenuti non avrebbero potuto spingersi, perché, si ribadisce, nessuna norma glielo consentiva e, quindi, non esisteva, all'uopo, nessun stanziamento di bilancio.
Del resto la soluzione imposta alla ASL dal giudice non esclude che, in caso di gravi crisi di
asma, il bambino debba essere trasferito in ospedale.
Il Collegio, pertanto ritiene che non sia individuabile in capo agli odierni convenuti nessun
comportamento gravemente negligente nella gestione della vicenda in esame.
D'altra parte la decisione di revocare l'assistenza medica presso l'Istituto scolastico, atteso che
non risultava più necessaria in relazione alle generali condizioni di salute del piccolo Simone,
decisione che il PM pone a fondamento dell'azione di responsabilità, non risulta smentita, né dai
fatti (non si sono registrate crisi asmatiche gravi, sia durante il periodo di monitoraggio, che
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successivamente) né dalla decisione del giudice che ritiene non necessaria un'assistenza sanitaria svolta da un medico, ma sufficiente quella di un infermiere.
Ma, secondo il Collegio, anche la mancata adozione di questo tipo di assistenza non può essere
addebitata ai convenuti che non avevano possibilità alcuna di imporre alla ASL RM E la spesa
di un infermiere in assenza di una specifica norma precettiva.
E se anche si vuole comunque sostenere che dal complesso normativo innanzi riferito i convenuti avrebbero dovuto individuare, attraverso un'interpretazione sistematica, la norma che consentisse loro di mantenere l'assistenza medica ovvero autorizzare la spesa per l'assistenza infermieristica al piccolo Simone, questo Giudice non ritiene che tale omissione possa essere connotata come grave, stante, da un lato, la complessità della vicenda (considerato che coinvolgeva
pure l'Istituto scolastico) e dell'interpretazione che richiedeva, nonché attesi i vincoli di bilancio
a cui la gestione amministrativa era tenuta ad adeguarsi, e, dall'altro lato, considerata la circostanza che i convenuti hanno posto attenzione al problema e fornito risposte (autorizzando il periodo di monitoraggio presso la scuola), collaborando affinché il bambino potesse essere integrato nel contesto scolastico.
Né appare possibile imputare ai convenuti le carenze dell'ordinamento che non ha fatto si che
ogni Istituto scolastico sia dotato di un ambulatorio con personale medico e paramedico e con le
strutture e i mezzi necessari almeno al pronto intervento.
Pertanto, sulla scorta delle argomentazioni esposte, il Collegio reputa non sussistere a carico dei
signori Franco Condò, Manlio Moretti e Giorgio Ferretti l'elemento soggettivo della colpa grave, in relazione alle decisioni adottate e ai comportamenti tenuti nel corso della vicenda.
La pronuncia di assoluzione nel merito rende superfluo l'esame delle questioni preliminari, nonché dei presupposti del danno all'immagine.
Sussistono invece giusti motivi per dichiarare la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
La Corte dei Conti
Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio
definitivamente pronunciando
ASSOLVE
dalla domanda attrice i signori Franco Condò, Manlio Moretti e Giorgio Ferretti.
Spese di giustizia compensate.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell'11 febbraio 2008.
Il Consigliere estensore
Il Presidente
Andrea Lupi
Salvatore Nottola
Depositata in data 01/04/2008
Il Direttore di segreteria
Dott.ssa Mirella FREDA
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