Ancora giustizia amministrativa

giugno 2014
N°15
Ancora giustizia amministrativa:
chiarezza sul perimetro di intervento AEEGSI e
riaffermazione del full cost recovery
Laboratorio
Servizi Pubblici Locali
Abstract
Le recenti sentenze del Tar Lombardia sui ricorsi contro il Metodo Tariffario Transitorio (MTT) consentono di affinare
alcuni aspetti della regolazione e di correggere gli errori di percorso.
Le sentenze fanno chiarezza sul perimetro della regolazione AEEGSI e ribadiscono la capacità della nuove regole di incidere sulle convenzioni in essere.
L’annullamento della delibera 273/13, che aveva sancito il rimborso dei 55 milioni di euro corrispondenti alla remunerazione al 7% del capitale investito, conferma il principio del full cost recovery: la remunerazione del capitale non può essere
cancellata. I conti vanno rifatti.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'Italia, CO.MO.I. Group, SIBA.
Stesura: Donato Berardi, Lucia Quaglino e Samir Traini
Editing: Giuseppe Voto
e-mail: [email protected]
La missione del Laboratorio
Dal 1° dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un
forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa,
delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Nonostante questi avvenimenti, il comparto dei Servizi Pubblici Locali in Italia raramente è fonte
di un dibattito “sistemico”: prevalgono nella discussione contrapposizioni e dicotomie (pubblico vs.
privato, stato vs. mercato, locale vs. nazionale, …) quasi mai sorrette da analisi quantitative ed economiche.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
e-mail: [email protected]
tel. 02 87078150
N°15
Ancora giustizia amministrativa:
chiarezza sul perimetro di intervento AEEGSI e
riaffermazione del full cost recovery
Recentemente, il Tar Lombardia si è pronunciato sui ricorsi presentati da alcuni gestori del servizio idrico nei confronti del Metodo Tariffario Transitorio (MTT, deliberazione
585/2012), per gli aggiornamenti tariffari del biennio 2012-2013. Le pronunce ribadiscono capisaldi già discussi nelle pagine di questa collana1.
Tuttavia, la nuova tornata di sentenze del mese di maggio ha affrontato anche nuovi aspetti
che consentono di delineare in modo più chiaro gli ambiti di competenza e i limiti della
regolazione adottata dall’AEEGSI.
La restituzione della remunerazione del capitale post referendum 2011
Va restituita agli
utenti la parte in
eccesso rispetto al
costo finanziario
standard
Tra le diverse sentenze del Tar, quella dell’annullamento della delibera 273/13 è di portata significativa (sentenza n. 01275/2014, presentata da Iren). Con questo intervento
l’AEEGSI aveva intimato ai gestori di restituire ai consumatori 55 milioni di euro, in seguito all’attuazione del referendum che ha escluso dal calcolo delle tariffe la remunerazione
del capitale investito. Tale ammontare rappresenta l'intera remunerazione del capitale investito nella misura del 7% del periodo 21 luglio - 31 dicembre 2011, così come prevista
dal Metodo Normalizzato. Tuttavia, secondo il Tar la restituzione è illegittima perché in
questo modo al gestore non viene assicurata l’integrale copertura dei costi del servizio
ovvero del costo del capitale investito, sia di rischio sia di debito, contemplati invece nel
MTT, violando il principio del full cost recovery2. Ne discende che, come già espresso dal
Tar Lombardia nella sentenza n. 779/20143, non è ammissibile il riconoscimento di una
remunerazione garantita, assimilabile ad una “rendita parassitaria”, ma va riconosciuto il
costo finanziario standard.
Giova ribadire ancora una volta, che tale conclusione non è contraddetta dell’esito del referendum abrogativo del 2011, che ha espunto soltanto dall’ordinamento italiano meccanismi di predeterminazione automatica e a priori di un profitto a favore del gestore.
Il perimetro del servizio sottoposto a regolazione
Acque meteoriche
e drenaggio urbano
sono fuori dal perimetro AEEGSI
Il tribunale amministrativo ha chiarito il perimetro del competenza dell’AEEGSI in termini
di fasi del servizio. In questo senso, secondo il Tar (sentenza n. 01273/2014 proposta da
Milanodepur e sentenza n. 01274/2014 proposta da Acquacampania), l’AEEGSI non può
essere competente in materia di regolazione tariffaria delle acque meteoriche e di drenaggio urbano, mentre lo è con riferimento alle attività svolte “a monte”, ossia quelle relative
alla gestione del segmento c.d. sovrambito e alla concessione di costruzione e gestione in
project financing. Le prime, infatti, non rientrano nella definizione di “servizio idrico integrato” secondo i dettami del Codice dell’Ambiente (art.141 D. Lgs. 152/2006): dunque,
secondo i giudici, la regolazione AEEGSI quando ha voluto ricomprendere tali attività tra
quelle regolate dal MTT ha esulato dall’ambito delle sue competenze.
1 In particolare, Contributo n.11, “I ricorsi confermano il principio dell full cost recovery”, maggio 2014.
2 “Il medesimo vizio affligge, per illegittimità derivata, il provvedimento della Provincia di Genova prot. n. 98698/13 del
30 settembre 2013”.
3 Si rimanda al, Contributo n.8, “Ricorsi sul metodo tariffario AEEGSI: vince il diritto”, marzo 2014.
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Concessione di costruzione e gestione
in project financing
idriche soggette a
regolazione AEEGSI
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intervento AEEGSI e riaffermazione del full cost recovery
Per converso, il Tar conferma la competenza AEEGSI sulle seconde: secondo Milanodepur
la fattispecie della concessione in project financing e gestione delle infrastrutture del servizio idrico ricadrebbe sotto la sfera di applicazione della disciplina degli appalti pubblici
e non sotto quella della gestione del servizio idrico integrato, poiché rappresenterebbe
una modalità di realizzazione dell’opera pubblica direttamente da parte dell’ente pubblico
appaltante, al di fuori del contesto della gestione del servizio idrico. Secondo il Tar, invece,
la deliberazione dell’AEEGSI è chiara nell’assoggettare tale fattispecie alla regolazione tariffaria e trova il suo fondamento nel quadro normativo vigente.
Anche per quanto riguarda le attività a “monte”, relative alla gestione del segmento sovrambito ovvero a quelle di captazione e adduzione, il Tar ribadisce che esse rientrano a
pieno diritto nell’ambito di competenza AEGGSI, anche a prescindere dall’applicazione o
meno di corrispettivi all’utenza finale visto che, tra l’altro, rientrano nella definizione del
servizio idrico integrato del Codice dell’Ambiente.
L’adeguamento delle convenzioni in essere
Ancora una volta
confermato potere
AEEGSI di incidere
sulle convezioni in
essere
Le modifiche alle
clausole convenzionali dovrebbero
essere rimesse alla
negoziazione tra le
parti
Secondo i giudici amministrativi, l’AEEGSI può incidere sulle convenzioni in essere, non
limitandosi, come invece sostenuto da alcuni gestori, alla verifica dei nuovi piani d’ambito. Inoltre, il Tar ribadisce che la regolazione non necessariamente deve coprire un arco
temporale indeterminato o, comunque, tale da coprire tutto il periodo di affidamento (fino
a 30 anni), ma che il metodo tariffario transitorio, nel caso specifico quello del biennio
2012-2013, può ritenersi validamente applicabile. Al contrario, infatti, se la regolazione
avesse come riferimento temporale una durata indeterminata, non sarebbe in grado di
adeguare i criteri tariffari all’evoluzione del settore idrico e alle innovazioni di natura economica e giuridica che possono concretizzarsi. A supporto di questa tesi giunge anche il
quadro normativo vigente4, che prevede che il metodo tariffario sia soggetto a revisioni
periodiche (Acqua Campania, sentenza n. 01274/2014; Iren, sentenza n. 01275/2014).
Infine, per quanto concerne le modifiche alle clausole convenzionali, Acqua Campania, Iren
e Siciliacque hanno sostenuto che il concreto recepimento delle prescrizioni dettate dal regolatore dovrebbe essere rimesso alla negoziazione tra le parti. Tuttavia, secondo i giudici,
se questo fosse il caso, non sarebbe allora possibile adeguare le tariffe all’evoluzione del
settore idrico e alle innovazioni di natura economica e giuridica, e si concretizzerebbe un
contrasto con la normativa primaria. Il Tar ritiene che le prescrizioni impartite dall’AEEGSI
vanno ad incidere “a pena di inefficacia” su clausole e atti che regolano il rapporto tra gestori e Enti d’Ambito. Per i giudici è poi legittima la previsione della decadenza automatica
di tutte le clausole convenzionali incompatibili con la nuova regolazione AEEGSI, senza
che quest’ultima verifichi effettivamente tale adeguamento: sarebbe infatti impensabile
che l’AEEGSI esamini le centinaia di convenzioni esistenti per verificarne l’effettivo adeguamento. Secondo il Tar, infatti, eventuali contrasti tra le clausole convenzionali esistenti
e i nuovi criteri di regolazione possono essere agilmente individuati congiuntamente da
gestori del servizio idrico e autorità d’ambito che affidano il servizio. Infine, i giudici considerano congruo il periodo di tempo di quattro mesi stabilito dall’AEEGSI per adeguare le
convenzioni alla nuova regolazione.
4 Art. 10, c. 14, lett. d), d.l.n. 70/2011 ed dall’art. 3, c. 1, lett. d), d.p.c.m. del 20 luglio 2012.
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Ancora giustizia amministrativa: chiarezza sul perimetro di
intervento AEEGSI e riaffermazione del full cost recovery
Il riconoscimento dei costi finanziari standard
Contestate le
modalità di riconoscimento a fini
tariffari dei costi
finanziari
Il Tar non ha competenza sui valori
scelti
L'Acquedotto Pugliese (Aqp) contesta le modalità di riconoscimento a fini tariffari dei costi
finanziari5 sopportati dal gestore, perché la formula parametrica determinata dall’AEEGSI
sottostimerebbe:
• la rischiosità del servizio idrico (coefficiente Beta);
• il premio al debito (coefficiente kd);
• premio per il rischio di mercato (coefficiente ERP).
Inoltre, Acqua Campania e Siciliacque contestano anche la formula che rappresenta il rapporto fra le immobilizzazioni alle quali si applica lo scudo fiscale (CS) - essenzialmente
acquisite con capitale di debito - e le altre immobilizzazioni acquisite con capitale proprio
(CnS), posto pari ad 1 dall’AEEGSI contro un valore di 0.5 ritenuto più congruo dai gestori
ricorrenti.
Su questi ricorsi, che coinvolgono la sfera di discrezionalità tecnica di un’autorità nazionale indipendente, i giudici amministrativi dichiarano la loro mancata competenza, in quanto
chiamati ad esprimere un giudizio sulla legittimità e non sul merito. Tuttavia, il Tar coglie
l’occasione per esprimere considerazioni circa il valore del rapporto debito/capitale proprio: tale rapporto è alla base della formula di calcolo degli oneri finanziari e fiscali standard riconosciuti in tariffa (art. 18.2 e 18.3 delibera 585/2012). A parità di altri parametri,
un valore pari ad 1 di tale rapporto conduce a quantificare un onere finanziario standard
del 4.40% e un onere fiscale standard del 2%. Per contro, un valore di 0.5 avrebbe comportato il riconoscimento di un maggiore onere finanziario e fiscale, pari rispettivamente
al 5.11% e al 2.28%: in concreto, dunque, la “remunerazione” del capitale sarebbe passata
dal 6.40% al 7.39%.
Sui conguagli dilazionati vanno riconosciuti gli oneri finanziari
Sì alla sostituzione
degli indici di rivalutazione monetaria Istat con i tassi
a copertura degli
oneri finanziari
I giudici amministrativi hanno accolto un ricorso relativo alla richiesta di sostituire gli
indici di rivalutazione monetaria Istat applicati alle partite di conguaglio dilazionate nel
tempo con i tassi a copertura degli oneri finanziari. Tra la maturazione del conguaglio e la
sua effettiva corresponsione matura infatti un costo opportunità del mancato impiego della provvista, per cui il Tar concorda con la richiesta di riconoscimento, oltre che dell’inflazione, anche degli oneri finanziari derivanti dalla tardiva liquidazione dei conguagli stessi (Aqp, sentenza n. 01165/2014; Acqua Campania, sentenza n. 01274/2014; Siciliacque
s.p.a., sentenza n. 01272/2014).
Confermato il profit sharing sugli allacciamenti
Confermata la
sottrazione dei
ricavi per le attività
di allacciamento
ai meccanismi di
profit sharing
Viene confermato il criterio adottato dall’AEEGSI in merito alla sottrazione dei ricavi per
le attività di allacciamento ai meccanismi di profit sharing, nonostante per tale attività il
gestore sopporti comunque dei costi. Il Tar, precisando che tale scelta rientra nella discrezionalità tecnica e quindi esula dalla sua competenza di giudizio, condivide la giustificazione addotta dall’AEEGSI circa la necessità del regolatore stesso di evitare extra-profitti,
che in caso contrario sarebbero stati realizzati perché gli introiti per le attività di allacciamento non sono correlati ai costi reali, in quanto già coperti dalla tariffa (Aqp, sentenza n.
01165/2014).
5 Art. 18 dell'allegato A alla delibera 585/2012.
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Ancora giustizia amministrativa: chiarezza sul perimetro di
intervento AEEGSI e riaffermazione del full cost recovery
Si conferma il metodo tariffario provvisorio per gli ex CIPE
Il metodo CIPE
differiva da quello
del Metodo Normalizzato: la tariffa
veniva calcolata
come variazione percentuale
rispetto ai valori
precedenti
Le differenze
derivanti dall'applicazione del MTT
sono dovute alle
peculiarità del
metodo CIPE
Il non riconoscimento dell’adeguamento all’inflazione
nei conguagli viola
full cost recovery
Alcuni gestori ex-CIPE (sentenza n. 01258/2014) hanno promosso un ricorso contro le
modalità di determinazione delle immobilizzazioni ante 2009, basate su una forfettizzazione parametrata sulla tariffa approva a valle dell’ultima delibera del CIPE (117/2008):
secondo i gestori tale forfetizzazione non tiene conto degli investimenti effettivamente realizzati e va a remunerare in modo uniforme tutti i gestori, indipendentemente dal fatto
che abbiano effettivamente realizzato o meno tali investimenti, in violazione del principio
di corrispondenza e di integrale copertura dei costi.
Il Tar ha respinto tale interpretazione, appellandosi al fatto che la tariffa delle gestioni exCIPE veniva calcolata come variazione percentuale rispetto ai valori precedenti. E’ opportuno ricordare che il metodo CIPE differiva da quello del Metodo Normalizzato con riferimento alle valorizzazione delle immobilizzazioni: per il primo si faceva perno su parametri
che prevedevano un incremento forfettario per i nuovi investimenti e una decurtazione
per investimenti non realizzati nell’anno precedente, mentre per il secondo si prevedeva il
calcolo separato e puntuale delle voci di ammortamento e remunerazione a copertura dei
costi di investimento.
In questo contesto, l’AEEGSI, subentrata al CIPE, ha dovuto determinare le Tariffe 2012 e
2013, in attesa di conferma dei poteri regolatori sugli ex CIPE anche per le annualità 2010
e 20116: come base per l’aggiornamento tariffario del biennio 2012-2013 ha assunto il valore ipotetico delle gestioni ex-CIPE relativo al periodo 2009-2011, così come determinato
sulla base dei criteri del metodo CIPE, al fine di valorizzare le specificità di tali gestioni.
Secondo i giudici, dunque, le differenze tra i risultati derivanti dall’applicazione del MTT
(per i gestori del SII) e dell’applicazione del MTC (per i gestori ex-CIPE) sono imputabili
esclusivamente all’applicazione “virtuale” del c.d. metodo CIPE per gli anni 2010 e 2011, ai
fini della determinazione della tariffa relativa alle successive annualità 2012 e 2013: tale
scelta per il Tar appare ragionevole e giustificabile proprio per la necessità di tenere in
debita considerazione le peculiarità delle gestioni ex-CIPE.
Sempre nell’ambito CIPE, il Tar da una parte conferma ancora una volta il potere dell’AEEGSI
di incidere sulle convezioni in essere, mentre dall’altra ammette che il mancato riconoscimento dell’adeguamento all’inflazione dei conguagli sui ricavi riconosciuti viola il principio comunitario del full cost recovery.
I ricorsi e le delibere impugnate
Acquedotto Pugliese (Aqp) (sentenza n. 01165/2014)
Impugna la deliberazione 585/2012/R/idr. e l’allegato A alla medesima, recante “regolazione Tariffaria dei servizi idrici per le gestioni conformi alla legge n. 36/94 e al d.lgs. n.
152/06 e per la vendita dei servizi all’ingrosso”; la deliberazione 73/2013/R/idr contenente le linee guida per l'aggiornamento dei Piani economico-finanziari (Pef), una serie
di articoli dell'allegato 2 alla delibera 88/2013/R/idr con integrazioni e modifiche alla disciplina del metodo Tariffario transitorio, la delibera 519/2013/R/idr con cui l'Autorità
ha approvato le Tariffe e il Pef relativi all'Ambito pugliese e il relativo allegato; il tool di
6 In proposito, Contributo n. 4, “Gestioni ex-CIPE: l’Autorità è competente sulle tariffe 2010-2011”, gennaio 2014.
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calcolo Tariffario predisposto dall’AEEGSI e una serie di disposizioni (inclusi alcuni atti
emessi dalla Cassa conguaglio per il settore elettrico, la circolare 14/2013/idr, nota tecnica
allegata e Manuale DataEntry del 1° luglio 2013) relative al sistema perequativo introdotto
dall'Autorità in favore delle popolazioni colpite dal terremoto del 2012 in Emilia-Romagna;
la nota del 12 febbraio 2013 con cui l’AEEGSI forniva all'Agcm chiarimenti in merito al servizio di allacciamento svolto da Aqp, oggetto di un procedimento per ottemperanza avviato
dall'Antitrust.
Gestioni ex-CIPE (sentenza n. 01258/2014)
Sono coinvolte Società Azionaria per la Condotta di Acque Potabili - Acque Potabili s.p.a.,
Acquedotto di Savona s.p.a., Impresa Ligure Costruzioni ed Esercizi I.L.C.E. s.p.a., Acquedotto San Lazzaro s.p.a., Acque di Casalotto s.p.a., Costruzioni Dondi s.p.a., affidatarie perlopiù
di gestioni ex-CIPE. Impugnano le deliberazioni n. 88/2013/r/idr e n. 585/2012/r/idr.
Siciliacque s.p.a. (sentenza n. 01272/2014)
Impugna le deliberazioni n. 585/2012 e l’allegato A alla medesima; si richiede inoltre l’annullamento del tool di calcolo e del d.p.c.m. 20 luglio 2012.
Milanodepur s.p.a. (sentenza n. 01273/2014)
Impugna la deliberazione n. 585/2012 e l’allegato A alla medesima.
Acqua Campania (sentenza n. 01274/2014)
Impugna la deliberazione n. 585/2012 e l’allegato A alla medesima; si richiede inoltre
l’annullamento del c.d. tool di calcolo, del d.p.c.m. 20 luglio 2012, delle deliberazioni nn.
73/2013, 88/2013, 108/2013 e 109/2013, dell’Allegato 2 della deliberazione n. 88/2013,
del d.p.c.m. 20 luglio 2012 e del nuovo tool di calcolo.
Iren (sentenza n. 01275/2014)
Impugna le delibere 585/2012 e 273/2013, i documenti per la consultazione 22 maggio
2012 prot. n. 204/2012/D/IDR e 12 luglio 2012 prot. n. 290/2012/R/IDR e la richiesta di
parere inoltrata al Consiglio di Stato in data 23 ottobre 2012.
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