Fasi essenziali nelle ispezioni sul lavoro e poteri nell`attività di

Edizione di mercoledì 13 luglio 2016
SPECIALE DELLA SETTIMANA
Fasi essenziali nelle ispezioni sul lavoro e poteri nell’attività di
controllo
di Fabrizio Vazio
La procedimentalizzazione dell’attività ispettiva attuata nel 2010, le circolari del Ministero e
degli Enti, i codici di comportamento non hanno tolto tutti i dubbi sul corretto iter di un
accertamento ispettivo: aziende, consulenti e lo stesso personale di vigilanza si pongono
spesso domande circa i poteri dell’ispettore e su come si contempera l’attività di controllo con
le necessità aziendali. Vediamo i punti più interessanti.
Una materia in continua evoluzione
Negli ultimi anni vi è stata una grande attenzione verso l’iter dell’accertamento ispettivo in
materia di lavoro. Vi ha provveduto il Legislatore, modificando il D.Lgs. n.124/04 (art.13) e
“procedimentalizzando” l’attività di vigilanza, ma hanno influito anche i codici di
comportamento degli ispettori dei vari Enti e le circolari in materia (si veda, a tale proposito, la
recentissima circolare Inps n.76/16).
Eppure, spesso, in sede di accertamento si manifestano dubbi, incertezze e non di rado
contrasti fra aziende, consulenti e ispettori circa i limiti da porre alla verifica.
Non può sfuggire, in generale, la necessità che datori di lavoro, funzionari ispettivi e
consulenti operino, nei rispettivi ruoli, in un'ottica non conflittuale.
A tal fine, va rimarcata in premessa l’indicazione contenuta nella circolare Inps n.76/16, circa il
mancato inoltro nella data indicata della documentazione richiesta con verbale di primo
accesso: esso non è sufficiente perché venga comminata la sanzione per impedimento
all’esercizio dei poteri ispettivi (art.3, co.3, D.L. n.463/83). In tal caso, infatti, il funzionario
dovrà reiterare la richiesta e “solo nel caso in cui si verifichi l’ulteriore inosservanza, potrà
ritenersi configurata la fattispecie sanzionatoria”. Non si tratta di un dettaglio, atteso che la
sanzione va da € 1.290,00 a € 12.910,00.
Va notato che la pur non recentissima disposizione Inail in materia è differente. La circolare
n.1/99 prevede infatti che, per quanto concerne l’acquisizione dei documenti, l’applicazione
della sanzione debba essere preceduta da un apposito invito formale ad esibire i medesimi, il
cui mancato riscontro sia idoneo a dimostrare l’ostacolo all’esercizio della vigilanza.
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Vediamo ora le indicazioni legislative e di prassi su poteri e doveri degli ispettori e sui
correlati obblighi dei datori di lavoro. Ovviamente, si cercheranno di chiarire questioni
controverse, stante che molte indicazioni sono ormai pacifiche.
Va detto che, allo stato, non si è realizzato il coordinamento dell’attività ispettiva con
l’istituzione dell’Ispettorato nazionale del lavoro né l'omogeneizzazione dei poteri in capo ai
funzionari ministeriali, dell’Inps e dell’Inail. Occorrerà perciò illustrare poteri emodus operandi
dei vari ispettori, rifacendosi anche alle varie indicazioni di prassi.
L’accesso ispettivo
Su una cosa tutti (o quasi) sono d’accordo. Gli accertamenti ispettivi in materia di lavoro
devono avvenire a sorpresa, non possono essere preannunciati. Ma quando possono svolgersi e
in che limiti?
L’art.8, co.2, D.P.R. n.520/55, secondo cui "gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a
qualunque ora del giorno ed anche della notte, i laboratori, gli opifici, i cantieri, ed i lavori, in
quanto siano sottoposti alla loro vigilanza nonché i dormitori e refettori annessi agli
stabilimenti; non di meno essi dovranno astenersi dal visitare i locali annessi a luoghi di
lavoro e che non siano direttamente od indirettamente connessi con l'esercizio dell'azienda,
sempre che non abbiano fondato sospetto che servano a compiere o a nascondere violazioni di
legge", fornisce indicazioni chiare circa i poteri degli ispettori del lavoro, cui è peraltro
impedito di accedere alla privata dimora.
Parimenti, ai funzionari Inps e Inail è attribuito, tra l’altro, il potere di accedere a tutti i locali
delle aziende, agli stabilimenti, ai laboratori, ai cantieri e altri luoghi di lavoro.
L’accesso non può essere impedito, poiché la sanzione amministrativa, salvo che il fatto
assuma rilevanza penale, è sempre quella da un minimo di € 1.290,00 a un massimo di €
12.910,00, che punisce chi ostacola l’attività di vigilanza. L’ispezione non può peraltro avere
luogo ove il personale di vigilanza sia sprovvisto del tesserino di riconoscimento rilasciato
dall'Amministrazione di appartenenza.
Va peraltro ricordato che l’accesso va condotto secondo i principi di collaborazione e rispetto
che devono caratterizzare i rapporti tra personale ispettivo e soggetto ispezionato, (cfr.
circolare Inps n.76/16). Non esiste un obbligo assoluto per il funzionario di conferire col datore
di lavoro, pur se è buona norma che egli venga, quanto meno, avvisato. Certo è che non
occorre attenderlo. E meno che mai può essere impedito al personale ispettivo di operare in
attesa dell’arrivo del datore di lavoro.
È importante, tuttavia, ricordare che non tutti gli accertamenti ispettivi sono uguali, perché
diverse ne sono la finalità. Si pensi:
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a una verifica in materia di lavoro nero, in cui determinante è la necessità in
brevissimo tempo di riscontrare la corrispondenza tra la forza lavoro comunicata e
quella reale;
a una in materia di rischio assicurativo (cfr. circ. Inail n.86/04, ove precisa che “oltre
all’attività finalizzata all’emersione totale o parziale, di interesse per gli altri soggetti
pubblici deputati alla vigilanza, gli ispettori dell’Inail svolgono anche l’attività
prettamente assicurativa di verifica del rischio”). Nel secondo caso l’accesso è
finalizzato a verificare nel dettaglio un complesso ciclo di lavorazione e,
evidentemente, minore risulta l’urgenza: se la verifica tende a stabilire, ad esempio, se
l’azienda effettui tornitura o stampaggio, è difficile pensare che una breve attesa
consenta di occultare i macchinari.
Si comprende allora come la circolare Inps n.76/16 preveda che, nell’eventualità in cui
nell’immediatezza dell’accesso non risulti presente il datore di lavoro o un suo rappresentante,
resta ferma comunque l’opportunità che lo stesso venga informato dell’accertamento in corso
non appena possibile e “nel prevalente rispetto del principio di collaborazione che connota il
comportamento del personale ispettivo, qualora se ne ravvisino le opportune condizioni, sarà
possibile assecondare la richiesta di attendere l’arrivo del datore di lavoro, purché l’attesa sia
ragionevole e non abbia evidenti intenti dilatori”.
Va notato che i codici di comportamento prevedono l’obbligo per il personale ispettivo di
avvisare che l’azienda può essere assistita dal professionista di fiducia, ma l’ispezione
prosegue nell’attesa del suo (eventuale) arrivo (cfr ad esempio Codice di comportamento
ispettori Inail, art.9).
La reiterazione degli accessi da Enti diversi
È possibile che vi siano verifiche a breve distanza di tempo nella stessa azienda a cura di Enti
diversi e non vi è una norma che lo vieti tassativamente, pur se le indicazioni di prassi sono
finalizzate a evitare duplicazioni.
Parlando di verifiche che derivano da altre ispezioni, l'Inps ha recentemente ribadito che la
duplicazione degli accertamenti deve essere evitata.
Quando, ad esempio, gli ispettori della DTL accertano imponibili omessi anche per l'Inps,
l’Istituto deve, in linea di massima, evitare un ulteriore accesso ispettivo ove non sia
effettivamente necessario per la quantificazione della contribuzione omessa.
Se è vero, però, che l’art.10, co.5, D.Lgs. n.124/04, prevede che i verbali di accertamento redatti
dal personale ispettivo possono essere utilizzati per l’adozione di eventuali provvedimenti
sanzionatori, amministrativi e civili, da parte di altre Amministrazioni interessate, e consente
quindi, ad esempio, a Inps e Inail di richiedere la contribuzione e i premi derivanti da verifiche
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svolte da ispettori ministeriali senza procedere a ulteriori accertamenti, è vero anche che,
talora, un ulteriore accesso ispettivo è imprescindibile.
Ciò è causato dalla differenza di competenze tra i diversi funzionari ispettivi (cui pone parziale
rimedio l’istituzione dell’Ispettorato del Lavoro), ma anche dalle diverse modalità di
riscossione della contribuzione fra gli Enti.
Si pensi ad esempio a un verbale ministeriale che contenga imponibili omessi per molti
lavoratori di un'azienda, ad esempio a titolo di trasferte fasulle: ove essa abbia in corso un
rapporto assicurativo con molte voci di tariffa, l'Inail dovrà necessariamente effettuare ulteriori
controlli per richiedere correttamente i premi dovuti.
L’acquisizione di dichiarazioni e documenti da terzi
Molti studi in materia si soffermano sull’identificazione dei lavoratori, sull'acquisizione delle
dichiarazioni … È noto che tali adempimenti vanno compiuti in primo accesso (pur se le
dichiarazioni possono essere acquisite anche successivamente) e dell'identificazione dei
lavoratori trovati intenti al lavoro deve essere data indicazione nel verbale di primo accesso.
Come sempre, tuttavia, ciò che rileva è la finalità della verifica e, ove essa abbia ad oggetto
riscontri di carattere esclusivamente contributivo o assicurativo, il personale ispettivo potrà
procedere all’identificazione per relationem mediante rinvio alle generalità del personale
risultante dalle registrazioni sul Libro Unico del Lavoro o attraverso i dati rilevati dalle
comunicazioni effettuate con il modello UNILAV da parte del soggetto contribuente.
Altrettanto noto è che il datore di lavoro o il suo consulente non possono mai assistere alle
dichiarazioni rese dai dipendenti e, anzi, il rifiuto di allontanarsi da parte del datore di lavoro
integra sicuramente l’ostacolo all’attività di vigilanza, con conseguente sanzione
amministrativa.
Meno trattato è invece un altro argomento: può il funzionario acquisire dichiarazioni da
persone presenti all’atto dell’accesso ispettivo che non sono dipendenti (fornitori, clienti, etc.)
o da altri soggetti (aziende in rapporti con il soggetto ispezionato, ad esempio)?
A tal proposito, a livello generale, occorre ricordare che l’attività ispettiva si muove su un
delicato crinale: da un lato l’esigenza, ribadita nei vari codici di comportamento, che l’accesso
sia condotto secondo i principi di collaborazione e rispetto che devono caratterizzare i rapporti
tra personale ispettivo e soggetto ispezionato, in modo tale da recare la minore turbativa
possibile allo svolgimento dell’attività lavorativa, dall’altro l’esigenza di rispondere
all’incarico conferito dal proprio Ente in modo più preciso possibile.
Così, se è vero che il personale ispettivo adotta ogni cautela finalizzata a tenere riservato lo
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svolgimento e le finalità dell’accertamento nei confronti dei soggetti estranei al rapporto di
lavoro (es. clienti) che pur si trovino in loco, va tenuta ferma la possibilità di acquisirne
dichiarazioni ove ciò sia funzionale all’accertamento (cfr al proposito circolare Ministero
Lavoro n.6/14).
Si pensi alla necessità (e succede spesso …) di acclarare se il soggetto che si autodefinisce
“presente per caso” sul luogo di lavoro non stia espletando invece attività lavorativa.
È altresì legittimo (e, anzi, spesso necessario) che il personale ispettivo si rechi presso altre
aziende per acquisire documentazione utile all’accertamento. Si pensi al caso (classico!) degli
ispettori che, una volta acclarato che il soggetto ispezionato corrisponde emolumenti a titolo
di trasferta dichiarando che i lavoratori si recano per incombenze lavorative presso altro
datore di lavoro (si pensi a un appalto di manutenzioni), richiede a tale azienda
documentazione circa gli accessi effettuati e gli orari svolti. Detto per inciso, nel caso
delineato, trattandosi di appalto, gli eventuali addebiti sarebbero contestati anche a tale
azienda a titolo di responsabilità solidale.
Altro accesso legittimo è quello degli ispettori Inail che si recano presso l’azienda ove il
soggetto ispezionato opera stabilmente per verificare la tipologia delle lavorazioni svolte ai
fini di un'esatta classificazione.
Le richieste documentali “particolari”
La valutazione della documentazione necessaria all’accertamento, che normalmente viene
indicata in primo accesso ma che può essere oggetto di richieste successive, non è sempre
quella “classica” (LUL, etc.).
Del resto, l’art.3, D.L. n.463/83, prevede la facoltà di esaminare fra l’altro ogni
documentazione, compresa quella contabile, che abbia diretta o indiretta pertinenza con
l’assolvimento degli obblighi contributivi e l’erogazione delle prestazioni (si veda anche il
codice di comportamento degli ispettori del lavoro, ove prevede – art.11 – la verifica di tutta la
documentazione utile a un esame obiettivo della situazione aziendale e dei fatti oggetto
dell’accertamento).
È dunque al funzionario ispettivo che pertiene la scelta della documentazione da richiedere,
ferma restando, ovviamente, la necessaria inerenza con la verifica in atto.
Si pensi:
alle fatture emesse, ove siano necessarie al fine di acquisire elementi per valutare
l’incidenza delle lavorazioni svolte;
ai giustificativi delle spese rimborsate a piè di lista;
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alla documentazione inerente alle trasferte effettuate;
alle rilevazioni fonometriche effettuate in azienda, utili a stabilire l’esatta occupazione
lavorativa del personale per valutarne la esatta distribuzione fra le voci di tariffa Inail.
Va ricordato che la documentazione visionata è particolarmente importante, stante che il
verbale di accertamento e notificazione deve contenere fra l’altro gli esiti dettagliati
dell’accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati.
A tal fine, le dichiarazioni raccolte devono essere riscontrate con elementi oggettivi risultanti
dalla documentazione esaminata e, in particolare, le sole dichiarazioni del lavoratore al quale
si riferiscono gli esiti dell’accertamento non costituiscono prova per sé sola, ma devono essere
fornite di adeguato supporto.
È il caso di ricordare che non è inibita al funzionario ispettivo la possibilità di scattare rilievi
fotografici.
Infatti l’art.13, L. n.689/81, prevede fra l’altro che gli organi addetti al controllo
sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma di denaro possono, per l’accertamento delle violazioni di
rispettiva competenza, fra l’altro procedere a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad
ogni altra operazione tecnica.
La durata dell’ispezione
Può sembrare strano, ma non vi è una norma che preveda tout court la durata
dell’accertamento ispettivo. Al di là dei richiami dei vari codici di comportamento alla minore
turbativa possibile per l’attività aziendale, compatibilmente con le finalità dell’accertamento,
l’unica norma di interesse è l’art.14, L. n.689/81, che obbliga alla contestazione delle
violazioni amministrative entro 90 giorni dall’accertamento (360 se il trasgressore o
l’obbligato solidale risiedono all’estero).
La circolare Inps n.76/16 ricorda che tale termine decorre dal momento in cui si è concluso
l’accertamento e coincide con quello dell’acquisizione di tutti i dati e dei riferimenti di
carattere oggettivo e soggettivo necessari per la definizione dell’accertamento, comprendendo
anche i tempi tecnici ragionevolmente utili e necessari per l’analisi, l’elaborazione e la verifica
degli elementi formati e raccolti. La Cassazione ha recentemente precisato, con sentenza
n.2532 del 9 febbraio 2016, che il dies a quoper il computo del termine di novanta giorni,
entro il quale può utilmente avvenire la contestazione mediante notifica e il cui rispetto può
venire verificato in giudizio, deve essere inteso come comprensivo anche del tempo necessario
alla valutazione dei dati acquisiti e afferenti gli elementi dell’infrazione. Nel caso analizzato in
sentenza, al fine di valutare la durata degli accertamenti rileva il numero di dichiarazioni di
lavoratori e il raffronto tra le stesse e le risultanze documentali, nonché la necessità di
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raccolta e valutazione del materiale istruttorio per raggiungere la certezza della violazione.
Nel caso di verifiche complesse, il datore di lavoro si vedrà consegnare, durante
l’accertamento, verbali interlocutori con cui verrà precisato che gli accertamenti sono in corso
e saranno formulate le nuove richieste documentali.
Tuttavia, è il caso di ricordare che il termine di cui alla L. n.689/81 riguarda gli illeciti
amministrativi e non gli addebiti contributivi.
Non sussiste quindi, ex lege, un termine entro cui, ad esempio, una verifica Inail finalizzata
all’esatta classificazione tariffaria debba concludersi, e ciò è tanto più rilevante se si pensa
che, secondo quanto indicato nella circolare n.1/99 dell’Istituto assicuratore, il semplice
accesso dell’ispettore è interruttivo della prescrizione. Vero è che il codice di comportamento
degli ispettori Inail (e così quelli degli altri Enti) prevede che gli accertamenti devono
concludersi nei tempi strettamente necessari, tenendo conto della complessità dell’indagine e
delle dimensioni aziendali del soggetto sottoposto a controllo, ma si tratta di una norma
comportamentale generica, che difficilmente può essere azionata in giudizio.
E se domani ...
Il D.Lgs. n.149/15 istituisce l’Ispettorato nazionale del lavoro, con lo scopo di razionalizzare e
semplificare l’attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale, nonché al fine di
evitare la sovrapposizione di interventi ispettivi.
Il nuovo Ente dovrà coordinare la propria attività ispettiva con quella di Inps e Inail, con cui
stipulerà specifiche convenzioni e detterà regole di comportamento nonché direttive operative
valide per tutti i funzionari.
All’atto del concreto avvio dell'attività del nuovo Ente, che necessariamente sarà posteriore
all'emanazione dei decreti ministeriali, dovrebbe applicarsi unicamente il codice di
comportamento degli ispettori del lavoro anche ai funzionari di vigilanza di Inps e Inail, cui
verranno conferiti anche i poteri di ufficiale di polizia giudiziaria, attualmente di pertinenza
dei soli ispettori del lavoro.
Si segnala che l'articolo è tratto da "La circolare di lavoro e previdenza".
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