procuratore della Repubblica di Nanterre

La difficile definizione del Conseil supérieur de la magistrature
Simone Benvenuti
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Il potere presidenziale in materia giudiziaria. –
3. L’amministrazione del corpo. – 4. La funzione di assistenza del Conseil. –
5. La composizione. – 6. Conclusioni.
1.
Introduzione.
Nel presente intervento mi soffermo sulla riforma – operata nel
quadro della revisione della Costituzione francese del 21 luglio 2008
– dell’articolo 65, contenente la disciplina del Conseil supérieur de la
magistrature. L’articolo 31 del disegno di legge costituzionale (projet
de loi constitutionnelle) approvato dal Parlamento francese riunito in
Congresso nel luglio scorso1 contiene come noto una nuova formulazione dell’articolo 65. La revisione costituzionale tralascia invece gli
altri articoli che compongono il Titolo VIII2, laddove il comitato Balladur proponeva una modifica anche dell’articolo 64, pur sempre limitata al Conseil 3.
Non intendo in questa sede operare una descrizione analitica
dei singoli punti su cui è intervenuto il legislatore costituzionale,
bensì valutare attraverso i più significativi di essi il senso generale
1 Il
disegno di legge costituzionale era stato adottato in Consiglio dei ministri il 23
aprile 2008. Esso era frutto della rielaborazione delle proposte contenute nella Relazione della Commissione Balladur consegnato al Presidente della Repubblica il 29 ottobre 2007. Nel disegno di legge originario, l’articolo 31 corrisponde all’articolo 28.
2 Il Titolo VIII della Costituzione francese, relativo all’autorità giudiziaria, è composto inoltre da un articolo contenente i principi generali dell’ordinamento giudiziario
francese (art. 64) e da due articoli contenenti alcuni principi essenziali in tema di libertà
individuali (artt. 66 e 66-1).
3 Il comitato proponeva infatti di eliminare tout court il secondo comma dell’articolo 64, il quale attribuiva in via generale al Conseil un ruolo di «assistenza» nei confronti del Presidente della Repubblica, nella sua veste di «garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria».
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della riforma, anche alla luce della riflessione operata, oltre che in
dottrina, in sede tecnica nei diversi comitati e commissioni4 e in sede
parlamentare in occasione delle riforma del 1993 e della mancata
riforma del 1998. Il fatto il Conseil sia stato oggetto di numerosi progetti di riforma negli ultimi quindici anni – a partire cioè proprio
dalla riforma che nel 1993 aveva significato un notevole mutamento
di prospettiva rispetto a quella derivante dall’architettura istituzionale gollista – è sintomo di una forte incertezza sulla posizione e le
funzioni proprie dell’organo: incertezza che è peraltro rilevabile in
una certa misura nel dibattito italiano5.
Nel documento di lavoro del comitato Balladur dedicato al Conseil supérieur de la magistrature si indicano tre punti critici che caratterizzano il funzionamento dell’organo così come è delineato dal
testo risultante dalla riforma del 1993: la mancata costituzionalizzazione della formazione plenaria, con ricadute negative sulla effettività del principio di unità della magistratura; la conflittualità tra l’organo e il Governo in materia di nomine e disciplinare; il carattere
corporativo dell’organo, in relazione con il ruolo assunto dalle organizzazioni sindacali in seguito all’adozione del sistema elettivo per la
designazione dei membri togati6.
Vengono poi indicati i profili problematici per quanto attiene
alle scelte istituzionali da operare. Per quanto riguarda la «missione»
dell’organo, ci si chiede se questo non debba esercitare il ruolo di
4 Comitato Vedel (1993), commissione Truche (1997), commissione d’inchhiesta
parlamentare sll’Affaire Outreau (2006), comitato Balladur (2007).
5 Non va peraltro sottaciuto come con le problematiche inerenti all’organo di garanzia di indipendenza della magistratura si intersechino in maniera incisiva problematiche che hanno una loro autonomia e autonomamente debbono essere trattate, prima
tra tutte quella relativa all’organizzazione del Pubblico ministero.
6 Comité de réflexion de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions de la Ve République, Le Conseil supérieur de la magistrature, p. 8: «En ce
qui concerne l’unité de la magistrature, il est fait grief aux textes actuels de faire obstacle à ce que le CSM puisse jamais siéger en formation plénière.
En outre, les conflits entre le CSM et le gouvernement n’ont cessé de se multiplier
sur les questions des nominations et des sanctions. Les dysfonctionnements judiciaires
dont l’opinion s’est émue récemment n’ont pas épargné le CSM, auquel il est parfois fait
reproche de céder au corporatisme.
Enfin, le mode de désignation, par voie d’élection, des magistrats qui siègent au
CSM a donné aux organisations syndicales de magistrats une place prépondérante dans
le fonctionnement de l’institution».
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«garante dell’indipendenza e del buon funzionamento delle giurisdizioni»7.
Per quanto riguarda la presidenza dell’organo, ci si chiede se sia
opportuno che il Presidente della Repubblica, «garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria», continui a presiedere l’organo e se,
in caso contrario, l’organo debba essere presieduto dal Ministro
della giustizia o da un membro eletto al suo interno.
Per quanto riguarda la composizione, si pongono diverse questioni: anzitutto se il Primo presidente della Corte di cassazione
debba far parte di diritto dell’organo; in secondo luogo se occorra
intervenire sul rapporto tra membri togati e membri laici8, e in caso
affermativo, secondo quale proporzione, prevedendo quali requisiti
per i nuovi membri laici e se sia opportuna la presenza di membri
parlamentari; infine se occorra rivedere le modalità di designazione
dei membri magistrati.
Per quanto riguarda le competenze, ci si chiede se non sia opportuno estendere le competenze di amministrazione della giurisdizione ai magistrati non professionali9; quali debbano essere le competenze dell’organo in materia di nomina dei magistrati del Pubblico
ministero; se non vadano rese più flessibili i meccanismi per adire il
Conseil in materia disciplinare e, in caso affermativo, in quale maniera; se non occorra attribuire al Conseil poteri decisionali e non
solo consultivi in materia disciplinare nei confronti dei magistrati del
Pubblico ministero.
Si tratta di un ampio ventaglio di questioni poste all’attenzione
del comitato Balladur e poi risolte in sede parlamentare. Se ciascuna
questione risulta intrinsecamente connessa con le altre, ritengo che
esse possano essere ridotte a due ordini principali di problematiche.
Il primo è di carattere sistemica, e riguarda la posizione del Conseil
nel quadro istituzionale, e dunque tanto i suoi rapporti con gli altri
poteri dello Stato quanto la sua funzione generale, o «missione», e
dunque la sua natura. Il secondo, che pure risulta strettamente connesso al primo, è di carattere specifico, riguardando le soluzioni isti7È
fatto qui riferimento al Rapporto Vedel, che tuttavia non ci risulta si fosse
orientato in tale direzione.
8 Che in base alla revisione del 1993 era favorevole ai primi.
9 Quelli, cioè, che operano nelle giurisdizioni consolari e sociali.
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LA V REPUBBLICA FRANCESE
tuzionali concrete funzionali a un determinato inquadramento dell’organo nel sistema istituzionale.
Sulla base di questa griglia analitica, è possibile affermare che la
revisione del Titolo VIII della Costituzione francese operata nel luglio scorso non sciolga i nodi problematici essenziali dell’organizzazione giudiziaria francese, non costituendo un «progresso» in termini di indipendenza della magistratura come invece a più riprese affermato dai sostenitori della riforma stessa. D’altro lato – dal lato
cioè delle innovazioni di tipo puntuale – la riforma del luglio scorso
contiene elementi di notevole interesse, sintomatici di una tendenza
propria degli organi di garanzia dell’indipendenza della magistratura
assimilabili a quello francese, tra cui quello italiano. Tali elementi
possono essere sintetizzati nella embrionale trasformazione del Conseil, sotto il profilo funzionale, da organo di «governo» della magistratura a organo funzionalmente complesso di gestione del sistema
giudiziario; sotto il profilo della composizione, da organo di incontro
tra politica e magistratura a organo aperto alla società, in particolare
alla società dei giuristi.
Nel presente contributo intendo porre l’accento su queste due
facce della riforma costituzionale del Conseil del luglio scorso.
2.
Il potere presidenziale in materia giudiziaria.
La relazione sussistente tra il Conseil e il Presidente della Repubblica – e più in generale il ruolo del Presidente della Repubblica
in materia giudiziaria – è il nodo problematico principale dell’organizzazione giudiziaria francese, che l’attuale riforma non contribuisce come detto a sciogliere, fornendo anzi il sistema di ulteriori elementi di ambiguità. Uno degli obbiettivi espliciti della riforma del
Conseil consisteva nel rafforzare le garanzie di indipendenza dell’autorità giudiziaria attraverso la recisione del vincolo organico tra l’organo e il Presidente della Repubblica10. La redazione finale prevede
10 Tanto nella proposta redatta dal comitato Balladur quanto nel disegno di legge
approvato in Consiglio dei ministri il Presidente della Repubblica cessa di essere membro di diritto – e con ciò presidente – del Conseil. Tuttavia, il comitato Balladur aveva
proposto che il presidente dell’organo fosse nominato dal Presidente della Repubblica,
tra personalità non appartenenti al Parlamento né all’ordine giudiziario, nelle condizioni
previste nell’ultimo comma dell’articolo 13, vale a dire in Consiglio dei ministri. Nel di-
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in effetti che il Presidente della Repubblica cessi di presiedere l’organo11 e così di farne parte. Questa soluzione risponde all’esigenza,
ricordata nel rapporto reso dal relatore J.-L. Warsmann in commission des lois dell’Assemblea Nazionale che accompagna il disegno di
legge per la discussione in Assemblea12, di rendere il Conseil più «autonomo». Essa scioglie però anche l’anomalia collegata al fatto che il
Conseil, nell’esercizio delle sue diverse funzioni, si rapportava con il
Presidente della Repubblica, il quale finiva per essere, entro dette
funzioni, al medesimo tempo parte del soggetto attivo e destinatario
della sua attività. È il caso, in particolare, delle funzioni in materia di
nomina agli incarichi giudicanti più elevati, dove il Presidente della
Repubblica si configurava, almeno sotto un profilo formale (in
quanto membro del Conseil) come proponente, e, in quanto Presidente della Repubblica (e dunque autorità di nomina), destinatario
della proposta13.
In breve, essa costituisce un «salto di qualità» di non poco
conto rispetto, oltre alla tradizione della V Repubblica, risalente peraltro alla IV Repubbblica14, ai termini del dibattito così come si era
sviluppato a partire dal 1993. Di tale dibattito possiamo tenere fermi
tre passaggi, che scandiscono il processo di ripensamento dell’organizzazione giudiziaria francese: 1993, per l’appunto, 1997-1999 e
2006. In nessuno di questi frangenti erano state tratte le dovute conclusioni in ordine all’attribuzione del Presidente della Repubblica
della funzione di presidenza dell’organo15. Il Presidente della Repubsegno di legge governativo, è invece prevista una doppia presidenza Primo presidente/Procuratore generale della Corte di cassazione a seconda che il Conseil si riunisca
nella sua formazione giudicante o in quella requirente.
11 La presidenza è attribuita al Primo presidente o al Procuratore generale della
Corte di cassazione a seconda che il Conseil si riunisca nella sua formazione giudicante
o in quella requirente. La formazione plenaria è presieduta dal primo presidente.
12 Rapporto n. 892, 15 maggio 2008, AN.
13 Ma lo stesso discorso vale per i pareri resi dall’organo.
14 La quale aveva fondato il potere presidenziale in materia giudiziaria.
15 Nel rapporto consegnato dal comitato Vedel al Presidente della Repubblica il
15 febbraio 1993 (COMITÉ VEDEL, Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, 15 febbraio 1993),
dove pure si indica come obbiettivo «une institution judiciaire mieux assurée de son
indépendance», il Presidente della Repubblica è mantenuto nelle funzioni di presidente
del Conseil supérieur. Il comitato Vedel proponeva anzi sollevare il Ministro della giustizia dalle funzioni di vicepresidente, attribuendo al Presidente della Repubblica il po-
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blica era dunque rimasto dominus dell’attività dell’organo, attraverso
la determinazione, ad esempio, dell’ordine del giorno o il potere di
nomina del segretario generale.
Allo stesso tempo, la novità rappresentata dall’esclusione del
Presidente dall’organo è sostanzialmente neutralizzata – ed ecco
tutta l’ambiguità del testo – dal mantenimento in capo al Presidente
della Repubblica del ruolo di «garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria» e in capo al Conseil della funzione di assistenza del
Presidente della Repubblica in tale veste. Il potere presidenziale in
materia giudiziaria, «inventato» della Costituzione del 1946 con funzione di garanzia e mai messo in discussione – seppur avesse subito
limitazioni – nel corso degli anni ’90, trova riconferma con l’attuale
revisione. Deve anzi notarsi il paradosso rappresentato dalla proposta, contenuta nel rapporto del comitato Balladur, di eliminare il secondo comma dell’articolo 64. Con ciò si sarebbe perso ogni collegamento tra il Conseil e la funzione generale di garanzia dell’autorità
giudiziaria.
Tutto ciò ha conseguenze rilevanti sull’inquadramento funzionale del Conseil, sulla base dell’alternativa «organo funzionalmente
complesso di garanzia dell’indipendenza della magistratura» / «organo di amministrazione del corpo giudiziario». Con la recente
tere di nominare il vicepresidente, con funzioni di supplenza. La legge costituzionale n.
93-952 del 27 luglio 1993 avrebbe confermato questa impostazione. A distanza di quattro anni, in sede di commissione Truche, ancora una volta non è messa in discussione la
funzione di presidenza dell’organo da parte del Presidente della Repubblica (anche qui,
come già in sede di comitato Vedel, si propone di sollevare il Ministro della giustizia
dalle funzioni di vicepresidente, attribuendo al Presidente della Repubblica il potere di
nominare il vicepresidente, con funzioni di supplenza), né lo sarà il testo di riforma dell’organo sottoposto al Parlamento runito in Congresso il 3 novembre 1999. Idem per la
commissione d’inchiesta parlamentare del 2006, dove tuttavia si nota una sensibilità diversa che porta a innovare in tema di vicepresidenza.
Il Conseil da parte sua riteneva che la situazione francese, «quasi exceptionnelle
dans l’Union européenne, peut surprendre au regard des exigences objectives du principe
de la séparation des pouvoirs puisque l’indépendance de la justice se définit au premier chef
à l’égard du pouvoir politique. Elle traduit, en les associant, deux spécificités constitutionnelles françaises: d’une part, la conception du rôle du chef de l’État comme clef de voûte
des institutions, qui «assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs
publics ainsi que la continuité de l’État», d’autre part, la réticence à reconnaître formellement l’existence d’un «pouvoir judiciaire» et, par suite, à rendre complètement autonome l’instance constitutionnelle chargée de garantir son indépendance».
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riforma costituzionale è confermata appunto l’idea che il Conseil sia
essenzialmente un organo che concorre in posizione equiordinata all’Esecutivo nella gestione del corpo, in particolare del ramo giudicante – agendo autonomamente entro tale limitato – seppur rilevantissimo – nucleo funzionale (par. 3)16. Negli altri ambiti, il Conseil
continua a configurarsi come organo di assistenza (par. 4).
3.
L’amministrazione del corpo.
In materia di amministrazione del corpo giudiziario – quella che
secondo la terminologia più accreditata è indicata come amministrazione della giurisdizione, comprendente la gestione dello status amministrativo e disciplinare dei singoli magistrati – la recente revisione
costituzionale non apporta peraltro novità di rilievo. L’unico punto
su cui essa interviene è come detto l’estensione del parere semplice
alla nomina a tutte le funzioni requirenti17. In breve, la revisione costituzionale non fa che riconfermare i principi già vigenti, e cioè il
fatto che il Conseil è organo di gestione della magistratura giudicante. Quella requirente, pur costitutiva assieme alla prima di un
corpo unico di magistrati, rimane in una posizione ambigua, organicamente e funzionalmente dipendente dal Ministro della giustizia.
16 Sulla
base della ricostruzione dell’esperienza post-bellica degli organi c.d. impropriamente di «governo della magistratura», è possibile distinguere tre ambiti funzionali essenziali in cui detti organi intervengono. Il primo consiste nell’amministrazione
della giurisdizione, vale a dire tutte le funzioni amministrative e disciplinari che attengono alla gestione dello status del magistrato: dunque, quella che si è sopra indicata
come amministrazione del corpo giudiziario. In tale ambito di competenze, la revisione
del luglio 2008 non apporta novità di rilevo; essa si limita a estendere del parere semplice alla procedura di nomina a tutte le funzioni requirenti. A tal fine è rimossa dal settimo comma dell’articolo 65 – conformemente alla proposta del comitato Balladur – la
frase «à l’exception des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres». (La
nuova formulazione è dunque la seguente: «La formation du Conseil supérieur de la
magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet») Il Conseil continua allora a configurarsi come organo di gestione in via principale della magistratura giudicante attraverso il meccanismo della double clef.
17 Il parere era precedentemente limitato alle nomine per le quali non si procedesse in Consiglio dei ministri, vale a dire i procuratori generali. Né il rapporto del comitato Vedel né il successivo disegno di legge di revisione costituzionale n. 231 nella sua
prima stesura menzionavano i magistrati requirenti.
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Si tratta qui di uno degli aspetti – quello dello statuto del Pubblico ministero – che ha maggiormente catalizzato l’attenzione del
dibattito sia politico che dottrinale negli ultimi quindici anni, in connessione con il ripetersi di casi di interventi nei confronti di magistrati requirenti che hanno destato scalpore nell’opinione pubblica e
nel corpo dei magistrati18, e che non è il caso di analizzare nel suo insieme.
Basti rilevare come il dibattito ha evidenziato da una parte la
pulsione della dottrina verso la soluzione «italiana» dell’uniformazione tra lo statuto del magistrato giudicante e quello del magistrato
requirente o della limitazione delle possibilità di passaggio tra le funzioni, dall’altra la persistenza nella cultura politica francese – quella
della destra in particolare19 – della tradizionale doppia natura del
magistrato requirente. Il ministro Rachida Dati ha in tal senso affermato, nel corso dell’audizione resa in commissione, che i magistrati
requirenti «sono procuratori ‘della Repubblica’ e non procuratori indipendenti». Da questo punto di vista, il progetto di riforma del
1998 evidenziava il suo carattere contingente, collegandosi alle indicazioni contenute nel rapporto della commissione Truche e al clamore destato da scandali giudiziari di cui si è detto, mentre il rinvio
sine die della convocazione del Congresso per l’approvazione del testo definitivo – giustificata proprio in ragione dell’assenza di una
convergenza generale sulla riforma, essendosi i partiti di destra opposti ad esso – era sintomo di una mancata metabolizzazione del mutamento di prospettiva da parte della classe politica20. In seguito, l’emergere di politiche securitarie, delle quali è esemplare la legge Per18 L’ultimo caso è quello del trasferimento, nel 2008, del procuratore generale
della corte d’appello di Amiens da parte del Ministro della giustizia Rachida Dati, che
lo giustificava con l’interesse del servizio.
19 L’ex Ministro della giustizia Elizabeth Guigou, promotrice di un movimento di
affrancamento del Pubblico ministero dall’Esecutivo nella seconda metà degli anni ’90,
si era espressa rifacendosi al progetto fallito del 1998 in occasione della recente riforma
a favore dell’introduzione della procedura del parere conforme per la nomina dei magistrati requirenti.
20 Personalmente, non critico la decisione di limitare l’intervento del Conseil sulla
magistratura requirente, bensì l’ambiguità consistente nel considerare il procuratore un
magistrato e il sottoporlo allo stesso tempo all’autorità del Ministro della giustizia: questa ambiguità rappresenta – attraverso i passaggi di carriera – la possibilità per l’Esecutivo di influenzare indirettamernte la magistratura giudicante.
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ben II21, ha smorzato definitivamente ogni ipotesi di uniformazione
dello statuto dei due rami della magistratura. In sede parlamentare,
il Ministro della giustizia ha dunque giustificato l’esclusione del parere conforme al Pubblico ministero con il fatto che questo «è incaricato di mettere in atto la politica penale decisa dal Ministro della
giustizia»22.
Di conseguenza, il Conseil continua a mantenere riguardo alla
magistratura requirente una funzione consultiva che non ha incidenza effettiva sulla decisione ultima dell’autorità di nomina: diversamente da quanto avviene – per la nomina dei magistrati giudicante
– con la proposta e il parere conforme, laddove ciascuno di questi
due atti costituiscono elementi essenziali di una procedura complessa che è stato efficacemente sintetizzata con l’immagine della
«double clef».
4.
La funzione di assistenza del Conseil.
Di assai maggiore interesse è da considerarsi l’intervento del legislatore costituzionale riguardo ad altri ambiti di competenza dell’organo – ambiti generalmente indicati come accessori: garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria e amministrazione in senso
lato del sistema giudiziario. In tali ambiti il Conseil si configura come
organo di assistenza.
Il Conseil è anzitutto organo di assistenza del Presidente della
Repubblica nella sua veste di garante dell’indipendenza dell’autorità
giudiziaria. Sino ad ora, questa funzione di garanzia non aveva trovato una chiara specificazione normativa, né, di conseguenza, lo
aveva trovato la funzione di assistenza del Conseil. Nelle intenzioni
del Costituente, si trattava di una formula di tipo generale e onnicomprensivo, dello stesso genere di quella contenuta nell’articolo 5
della Costituzione23. Essa si collegava strettamente con la presunta
21 Legge
n. 2004-204 del 9 marzo 2004, «portant sur l’adaptation de la justice aux
évolutions de la criminalité».
22 Rapport Warsmann.
23 In un’accezione ampia, questa funzione di garanzia può comprendere la stessa
gestione del corpo giudiziario. Così è in Italia, dove l’esercizio delle competenze di amministrazione della giurisdizione da parte del CSM valgono a rendere effettivo il principio di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario ex articolo 104, primo comma.
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natura super partes del Presidente dela Repubblica, che si riappropriava di una funzione che l’articolo 84, secondo comma, della Costituzione del 1946 attribuiva direttamente al Conseil 24.
L’ottavo comma dell’articolo 65 specifica ormai questa funzione
di assistenza imputandola alla formazione plenaria dell’organo, che a
titolo dell’articolo 64 risponde «alle richieste di parere formulate dal
Presidente della Repubblica».
La revisione interviene in realtà a consacrare una prassi ormai
decennale, limitandola allo stesso tempo. Si tratta di una limitazione
su tre fronti: anzitutto, il parere (avis) è la forma attraverso cui si
esplica la funzione di assistenza del Conseil nell’ambito della tutela
dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria; in secondo luogo, unico
destinatario dell’attività svolta dal Conseil nell’esercizio della funzione di garanzia dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria è ormai
il Presidente della Repubblica; in terzo luogo, il potere di rendere
pareri non è libero, bensì vincolato a una richiesta del Presidente. Si
tratta di specificazioni significative se considerate in relazione con la
prassi dell’organo.
Se non si può escludere che il Conseil abbia reso nei primi trentacinque anni di vita della Costituzione del 1958 pareri su richiesta
del Presidente della Repubblica25, il primo parere «pubblico» reso
dal Conseil al Presidente della Repubblica è quello del 30 gennaio
1995 relativo all’Affaire Halphen26. Si tratta in questo caso di un parere richiesto dal Presidente Mitterand, ma non sono mancati in seguito interventi, sotto forma di comunicazioni (lettres), mozioni o
pareri, in assenza di una richiesta esplicita27.
Tuttavia, l’aspetto garantistico dell’esercizio di queste funzioni da parte del CSM risiede
nelle radici «polemiche» del Consiglio rispetto alla gestione della magistratura da parte
delle istanze governative. In Francia sembrerebbe invece mancare questo intento polemico. In realtà, attribuire la nomina dei magistrati ai posti più elevati della gerarchia
giudiziaria (almeno di quella giudicante) rappresenta agli occhi di de Gaulle la sua sottrazione alle scelte operate dai partiti, di cui il Governo è rappresentativo.
24 «Le Conseil supérieur de la magistrature assure, conformément à la loi, la discipline de ces magistrats, leur indépendance et l’administration des tribunaux judiciaires».
25 Si tratta di pareri confidenziali la cui portata va verificata analizzando gli archivi.
26 Il testo del parere è riportato integralmente nel rapporto annuale del 1995.
27 È il caso della lettera del 18 gennaio 2001, inviata al Presidente della Repubblica «per renderlo partecipe della sua preoccupazione e della sua posizione a seguito di
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Accanto agli interventi rivolti al Presidente della Repubblica se
ne contano poi altri rivolti al Ministro della giustizia28 a singoli magistrati29 o, addirittura, senza destinatario esplicito30. Si tratta evidentemente in tutti questi casi di interventi non richiesti, riconducibili a
quelli che nell’ordinamento italiano sono denominati «interventi a tutela», ma in alcuni casi anche a pareri tecnici in ordine a progetti di
riforma che tocchino aspetti dell’ordinamento giudiziario. Se in linea
generale quest’ultimo ordine di interventi si può far rientrare nella
funzione di assistenza svolta dal Conseil ex articolo 64, comma 2 della
Costituzione, occorre notare come i testi degli stessi siano riportati
nei rapporti annuali dell’organo in una sezione distinta da quella in
cui sono riportati i pareri resi a titolo dell’articolo 64, comma 2.
Senza soffermarsi oltre su questa prassi – che pure risulta assai
significativa e andrebbe opportunamente analizzata operando una
comparazione con l’ordinamento italiano – mi limito a rilevare come
il Conseil abbia interpretato estensivamente la disposizione contenuta nel secondo comma dell’articolo 64 della Costituzione. Sotto il
profilo quantitativo, va rilevato invece il progressivo aumento di interventi del Conseil. Tutto ciò fa leggere in prospettiva – appunto nel
senso di una limitazione – le suddette scelte operate dal legislatore
costituzionale nel luglio scorso.
attacchi violenti e ripetuti contro dei magistrati» (ad esso è seguita una lettera di risposta del Presidente della Repubblica); del parere tecnico del 19 settembre 2002 sul progetto di legge organica relativo allo statuto dei juges de proximité; del parere tecnico del
2 ottobre 2003 volto a contribuire alla riflessione sulla deontologia dei magistrati; della
richiesta di intervento del Presidente della Repubblica del 23 giugno 2005 in merito ad
affermazioni del Ministro dell’interno (ad essa pure è seguita una risposta del Presidente
della Repubblica); del parere del 16 febbraio 2006 sull’Affaire Outreau; del parere
tecnico del 21 dicembre 2006 sul progetto di riforma relativo alla responsabilità dei
magistrati;
Sono richiesti invece il parere dell’11 marzo 2004 sulle misure da assumere per
meglio garantire l’autorità giudiziaria contro la messa in causa ingiustificata per motivi
religiosi di un magistrato e il parere del 28 aprile 2004 sulle pressioni esercitate nei confronti del presidente del tribunale di Nanterre.
28 Comunicazione del 16 giugno 2003 concernente le modalità di nomina di una
avvocato generale presso la Corte di cassazione.
29 Comunicazione di solidarietà del 7 dicembre 2000 al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione; comunicazioni di sostegno del 5 e dell’11 settembre 2003
ai primi presidenti e ai procuratori generali della Martinica e di Bastia.
30 Parere del 15 dicembre 2005 sull’intervento dei magistrati nelle commissioni
parlamentari d’inchiesta.
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Nella stessa ottica, l’ottavo comma del nuovo articolo 65 della
Costituzione introduce anche una funzione consultiva del Conseil nei
confronti del Ministro della giustizia relativamente «a tutte le questioni relative alla deontologia dei magistrati e a ogni questione relativa al funzionamento della giustizia». Anche in questo caso, si tratta
di una specificazione/limitazione che va considerata in relazione con
la prassi dell’organo, ma che va anche ricondotta a proposte risalenti:
penso ad esempio a quella, contenuta nel rapporto della commissione Vedel, di attribuire al Conseil, «nei limiti delle sue competenze,
ogni lamentela o rimostranza relativa al funzionamento della giustizia», che è anche alla base del diritto di ricorso diretto al Conseil . In
tal senso, lo stesso comitato suggeriva che la legge organica di attuazione fornisse al Conseil gli strumenti necessari per «conoscere, nei
limiti delle sue competenze, ogni questione relativa al funzionamento
delle giurisdizioni» e che il Conseil «redigesse sulle questioni di propria competenza un rapporto annuale pubblico». I suggerimenti del
comitato sarebbero poi stati recepiti a livello di legge organica di attuazione del 5 febbraio 1994, ma non a livello costituzionale31.
Ciononostante, la legge organica si limitava a indicare due strumenti: il rapporto annuale e le missioni di informazione. Non v’era
cenno invece allo strumento del parere o della comunicazione, che si
è sviluppato dunque, come visto, esclusivamente in via di prassi. Il
legislatore costituzionale ha inteso dunque tentare una tipizzazione
dell’attività del Conseil in materia. Nulla esclude tuttavia che questo
intervenga in futuro, come già ha fatto, con comunicazioni pubbliche su questioni di sua competenza, al di là di una richiesta esplicita:
qualora la prassi si indirizzasse in tale direzione, occorrerebbe concludere che l’ottavo comma dell’articolo 65 non intende fare del
Conseil un soggetto passivo – come si è detto sopra e come si può ritenere fosse intenzione del costituente – bensì semplicemente porre
in capo all’organo l’obbligo di rendere il parere richiesto, nei rispettivi ambiti di competenza, dal Presidente della Repubblica e dal Ministro della giustizia.
31 Nell’articolo
65 riformato nel 1993 non vi è menzione, tra le materie di competenza dell’organo, al funzionamento della giustizia o delle giurisdizioni. La legge organica di attuazione del 5 febbraio 1994 prevede invece sia il rapporto annuale sia le missioni di informazione.
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Anche qui, in sintesi, deve rilevarsi l’estrema ambiguità del testo
derivante confronto tra le intenzioni del costituente e le possibili interpretazioni del testo stesso, anche in considerazioni delle innovazioni introdotte nella composizione dell’organo.
5.
La composizione
I criteri che hanno guidato la riforma della composizione del
Conseil sono infatti riconducibili alla polemica anticorporativa e alla
riflessione sulla natura dei membri laici. Quest’ultima, in particolare,
si inserisce in un filone rilevabile a livello europeo che identifica nei
consigli della magistratura non meri organi di gestione amministrativa del corpo, bensì organi, come si diceva prima, funzionalmente
complessi che affiancano le istituzioni di governo nella regolazione in
senso lato del sistema giudiziario.
Cominciando dalla polemica anticorporativa, nel già menzionato rapporto di J.-L. Warsmann si indica come obbiettivo della
riforma del Conseil quello di una «autorité judiciaire raffermie» attraverso «un CSM più autonomo e meno ‘corporativo’». Il «rafforzamento» dell’autorità giudiziaria si connette in parte al discredito
della stessa derivante dal c.d. «Affaire Outreau», che aveva spinto la
relativa commissione parlamentare d’inchiesta a indicare alcune linee
di riforma32.
La polemica corporativa si lega poi fortemente alla polemica antiassociazionistica, sebbene, come del resto avviene in Italia, vi siano
opinioni largamente discordanti. Nel rapporto Outreau, in particolare, sono sviluppate proprio a partire da questo argomento le proposte relative alla composizione. In particolare, si fa propria la considerazione di chi afferma che «la gestione delle carriere dei magistrati dipende in larga parte da valutazioni di ordine sindacale e
corporativo. L’influenza dei sindacati e in particolare dell’Union syndicale des magistrats, formazione maggioritaria in seno al Conseil
supérieur de la magistrature, autorità incaricata di fornire pareri sui
candidati a specifiche funzioni, è probabilmente eccessiva»33. Va peraltro detto che la prevalenza di membri laici in seno al Conseil non
era, almeno all’epoca, considerata negativamente dal Syndicat de la
32 Rapporto
n. 3125, 6 giugno 2006, AN.
316
LA V REPUBBLICA FRANCESE
magistrature, che costituisce la seconda associazione di magistrati in
Francia. Tale associazione collegava tuttavia il riequilibrio delle due
componenti a due elementi: la corrispettiva introduzione di personalità «indipendenti» – non collegate, cioè, alle istituzioni di governo –
e l’opzione per un sistema proporzionale per l’elezione della componente togata.
La stessa commissione parlamentare d’inchiesta istituita a seguito dell’Affaire Outreau aveva espresso dubbi in merito al sistema
in vigore per l’elezione dei membri togati – in particolare il meccanismo del doppio collego e la soglia di sbarramento del 5%34 – che
aveva l’effetto di «de faire échec à l’émergence de nouveaux courants
d’idées et d’opinions au sein de la magistrature, qui peuvent s’avérer
profitables à l’institution judiciaire». L’idea di una soglia di sbarramento come quella di un sistema di tipo maggioritario pone inoltre
dubbi sulla loro funzionalità rispetto a un organo in cui non è da ritenersi vitale la stabilità della rappresentanza35.
Nel 2008, il legislatore costituzionale si è dunque posto un obbiettivo duplice. Da una parte, evitare che un Conseil a maggioranza
togata funga da cassa di risonanza dell’associazionismo giudiziario,
anche sulla base dell’influenza della lezione dell’esperienza italiana,
considerata sotto questo profilo negativamente.
33 Laurence
Vichnievsky, citata nel rapporto.
du premier point, faut-il rappeler que dans une décision 89-271 DC
du 11 janvier 1990, le Conseil constitutionnel a censuré un dispositif réservant l’aide
publique aux formations politiques sur lesquelles s’étaient portés 5% des suffrages
exprimés, au motif que le seuil choisi était de nature à entraver l’expression de nouveaux courants d’idées et d’opinions? Faut-il considérer qu’un abaissement de ce seuil,
voire sa suppression serait susceptible de provoquer un éparpillement des voix tel qu’il
mettrait en danger la stabilité de la représentation du corps des magistrats, alors même
que le syndicat majoritaire représente près de 64% des voix? On peut sérieusement en
douter».
35 «Par conséquent, la composition paritaire du CSM et l’élection directe à la proportionnelle des membres du CSM par collège, sans critère de représentativité syndicale
et sans seuil, éviteraient que le fonctionnement de cette institution soit régulièrement
exposé au reproche de corporatisme et renforceraient par voie de conséquence sa légitimité. Par ailleurs, la commission a suggéré de confier la vice-présidence du CSM alternativement à un membre du collège magistrats et à un membre du collège non magistrats pour une durée de deux ans chacun».
Va tuttavia ricordato che limitatamente al livello gerarchico inferiore, la legge organica n. 2001-539 del 25 giugno 2001 ha sostituito lo scrutinio uninominale con un sistema a scrutinio di lista proporzionale al più alto resto.
34 «S’agissant
SIMONE BENVENUTI
317
Di qui provengono le proposte di riequilibrio tra le due componenti – tema oggi molto attuale anche in Italia – secondo una tendenza che risale tuttavia a un periodo precedente le proposte della
commissione istituita in seguito all’Affaire Outreau. Già il progetto di
revisione costituzionale del 1998 prevedeva infatti un organo a maggioranza di laici, «al fine – come recitava l’exposé des motifs – di permettere un approccio più aperto nella gestione del corpo giudiziario»36. Già in quegli anni il modello «italiano» di consiglio della magistratura, che assegnava una preminenza alla componente togata
con tutto ciò che ne consegue sull’equivoco quanto alla configurazione del CSM come organo di rappresentanza dei magistrati, non
era dunque più considerato praticabile in Francia. Cinque anni
prima, il comitato Vedel proponeva invece un rapporto di equilibrio,
che nella revisione poi approvata dava una leggera preminenza alla
componente togata37. Tale preminenza diveniva tuttavia schiacciante
36 Il Conseil sarebbe stato costituito nella sua formazione plenaria dal Presidente
della Repubblica, dal Ministro della giustizia, cinque magistrati giudicanti e cinque magistrati requirenti a seconda della formazione competente, un consigliere di Stato e dieci
personalità non appartenenti né al Parlamento, né all’ordine, né alla giurisdizione amministrativa, designati in numero di due rispettivamente dal Presidente della Repubblica, dal Presidente dell’Assemblea Nazionale e dal Presidente del Senato e in numero
di quattro congiuntamente dal Primo presidente della Corte di cassazione, dal vice-presidente del Consiglio di Stato e dal Primo presidente della Corte dei conti: in sintesi
dieci membri togati contro undici laici – di cui sei a caratterizzazione «politica» e quattro a caratterizzazione «professionale» – a cui vanno aggiunti il Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia. Le formazioni giudicante e requirente sarebbero state
invece composte da sei magistrati (cinque giudicanti e un requirente e vice-versa) e da
sei membri laici: in sintesi sei membri togati e sei membri laici, a cui vanno aggiunti il
Presidente della Repubblica e il Ministro della giustizia.
Nel rapporto Truche si suggeriva la seguente composizione: sei membri laici «politici», designati in numero di due ciascuno rispettivamente dal Presidente della Repubblica (senza controfirma), dal presidente dell’Assemblea Nazionale e dal presidente del
Senato, un membro laico «professionale» (un consigliere di stato eletto dall’assemblea
generale del Consiglio di Stato), sei membri togati. Era però prevista una formazione
plenaria in cui i membri togati finivano per avere una forte preponderanza (dodici
membri contro sette), come già accadeva nel Conseil in funzione.
37 In entrambi i casi occorre tuttavia tener conto della presenza del Presidente
della Repubblica. Il comitato propone la composizione seguente: cinque magistrati
eletti, quattro personalità non appartenenti all’ordine giudiziario designate rispettivamente dal presidente dell’Assemblea Nazionale, dal presidente del Senato, dal Consiglio
costituzionale e dal Consiglio di Stato – dunque due personalità «politiche» e due «pro-
318
LA V REPUBBLICA FRANCESE
in formazione plenaria, la cui istituzionalizzazione in via di prassi
aveva fatto gridare, proprio per tale ragione, al colpo di Stato da
parte del Conseil. Il comitato Balladur aveva proposto a sua volta
una leggera preminenza della componente laica, che, anche se con
una soluzione differente, è stata recepita nella revisione di luglio38.
Il frastagliato processo di ridefinizione dei rapporti di forza internamente al Conseil va considerato in funzione di elementi di vario
tipo, in particolar modo le competenze dell’organo, il tipo di rappresentanza della componente togata e i caratteri dei membri laici.
Esemplare sul punto è il fatto che il Conseil così come fu disegnato
nel 1958 dalla Costituzione e dalla ordinanza organica di attuazione39
fosse paradossalmente un organo assai più corporativo di quello difessionali» – oltre al vice-presidente, nominato dal Presidente della Repubblica, e dal
Presidente della Repubblica. Il comitato Balladur non prevedeva l’istituzionalizzazione
della ormazione plenaria.
Una soluzione di equilibrio tra le due componenti sarebbe poi stata proposta
dalla commissione di inchiesta parlamentare istituita per far luce sull’Affaire Outreau.
Tra le motivazioni fornite a sostegno di una scelta di equilibrio e non di presenza minoritaria della componente togata, il fatto che in molte esperienze straniere considerate
fosse stabilita una presenza maggioritaria di membri togati; si richiama inoltre a un parere del Consiglio consultivo dei giudici europei, in seno al Consiglio d’Europa.
38 Le due formazioni comprendevano sei membri togati (cinque magistrati giudicanti e uno requirente e vice-versa), quattro membri laici «professionali» (due consiglieri di Stato designati dal Consiglio di Stato, un rappresentante degli avvocati e un
professore universitario) e tre membri laici «politici» (non appartenenti alla magistratura né al Parlamento designati rispettivamente dal presidente dell’Assemblea Nazionale, dal presidente del Senato e, come presidente del’organo, dal Presidente della Repubblica, ormai escluso dall’organo. Non era prevista l’istituzionalizzazione della formazione plenaria, cosìcché si può presumere che essa avrebbe continuato a funzionare
sulla base della precedente prassi istituzionale, così attribuendo alla componente togata
una forte predominanza in seno ad essa.
La riforma del luglio prevede infatti che ciascuna formazione del Conseil sia composta da sei membri laici «politici» designati rispettivamente in numero di due dal Presidente della Repubblica, dal presidente dell’Assemblea Nazionale e dal Presidente del
Senato secondo la procedura indicata nell’ultimo comma dell’articolo 13 della Costituzione (su cui infra), due membri laici «professionali» (un consigliere di Stato designato
dal Consiglio di Stato e un avvocato: riguardo a quest’ultimo va in realtà verificato il carattere di membro «professionale» sulla base di quanto stabilirà la normativa organica
di attuazione quanto all’autorità di designazione) e sette membri togati (variabili secondo tradizione a seconda della formazione competente e tra i quali sono i rispettivi
presidenti – il Primo presidente e il Procuratore generale della Corte di cassazione a seconda della formazione competente).
39 Ordinanza n.
SIMONE BENVENUTI
319
segnato nel 1993-1994, essendo sei membri su nove (senza contare il
Presidente della Repubblica) di provenienza giudiziaria: tale carattere corporativo non veniva alla luce tanto per le limitate competenze dell’organo, quanto e soprattutto perché diluito in uno schema
di rappresentanza di tipo gerarchico e non associazionistico.
Nel periodo 1993-1998 si afferma, in presenza dell’introduzione
di forme di rappresentanza associazionistica, una dinamica inversa
tra competenze dell’organo e la presenza di membri togati al suo interno: quanto maggiori le competenze dell’organo, tanto più il rapporto tra le due componenti tende a un riequilibrio40.
Nel 2008, questo schema è soggetto a tensione laddove la compressione della componente togata si accompagna alla riduzione dei
membri laici definibili come «professionali» – quelli cioè designati
non da autorità politiche bensì da parte degli ordini professionali –
alla reintroduzione di forme di rappresentanza gerarchica41 e in presenza di una sostanziale continuità delle competenze di amministrazione della giurisdizione42.
Le modifiche delle geometrie interne realizzate attraverso la revisione del luglio scorso si giustificano allora chiaramente con l’esigenza – tracciata già nel 1998 – di risolvere i conflitti sorti in diverse
occasioni tra Conseil e autorità di nomina, assegnando ai membri
laici a caratterizzazione professionale la funzione di ago della bilancia. Una comparazione sinottica della composizione del Conseil del
1993 e quella del 2008 è sul punto illuminante. Va comunque detto
che una seria valutazione su quest’aspetto non potrà non tener conto
40 In sintesi: nel 1993 l’estensione e l’approfondimento delle competenze – particolarmente per quanto riguarda alla magistratura giudicante – si accompagna un riequilibrio tra le due componenti; nel 1998, l’ulteriore estensione e approfondomento – in
particolar modo per la magistratura requirente – si accompagna un cambiamento a favore della componente laica, che però inizia ad assumere limitatamente ad alcuni suoi
membri carattere del tutto particolare, sopra indicato come «professionale» (i quattro
membri designati dal Primo presidente dela Corte di cassazione, dal vicepresidente del
Consiglio di Stato e dal primo presidente della Corte dei conti).
41 Con l’attribuzione della presidenza delle due formazioni rispettivamente al
Primo presidente e al Procuratore generale della Corte di cassazione. Inoltre, nel citato
rapporto Warsmann si precisa che le considzioni di designazione dei membir laici non
dovrebbero essere modificate.
42 Non è da ritenersi infatti rilevante l’estensione del parere semplice alla procedura di nomina a tutte le funzioni requirenti.
320
LA V REPUBBLICA FRANCESE
delle prassi che si instaureranno riguardo alla nomina dei membri
«politici»43.
Dove soprattutto la riforma realmente è incisiva è, però, riguardo alla formazione plenaria dell’organo, quella cioè competente
nelle materie, descritte nel paragrafo precedente, ad alta sensibilità
politica. Senza ripercorrere qui la vicenda dell’istituzionalizzazione
per via di prassi di una riunione plenaria dell’organo, basti rilevare
come essa, prima della riforma del luglio scorso, realizzasse una
schiacciante prevalenza della componente togata: dodici membri
contro sei, compresi il Presidente della Repubblica e il Ministro della
giustizia. Questo rapporto contribuisce in parte a spiegare le posizioni estremamente avanzate sostenute dal Conseil nei rapporti annuali, in particolar modo nella sezione riservata alle proposte di
riforma dell’ordinamento giudiziario. È facile allora concludere sulle
ragioni che hanno spinto il legislatore costituzionale a istituzionalizzare detta formazione plenaria: sulla base ancora una volta della
strada tracciata dal progetto del 199844, l’istituzionalizzazione punta
proprio al riequilibrio del rapporto tra le due componenti, oltre all’identificazione in capo ad essa, come visto nel paragrafo precedente,
di funzioni specifiche.
Coerentemente con l’inversione nel rapporto tra le due componenti, il secondo punto in tema di composizione riguarda la depoliticizzazione dei membri non togati. Ad essa si vuole giungere attraverso tre strade: l’apertura dell’organo a rappresentanti di altre professioni giuridiche; la diversificazione delle autorità di designazione;
la previsione di una procedura particolarmente garantista – parere
delle commissioni dell’Assemblea Nazionale e del Senato ex articolo
13 della Costituzione45 – per quanto concerne la designazione di al43 Si tratterà infatti di membri politicizzati o piuttosto di garanzia? Quest’ultima
ipotesi è resa possibile, oltre che dalla previsione della procedura ex articolo 13 della
Costituzione per la loro nomina, anche dal fatto che le autorità preposte alla nomina
– Presidente della Repubblica, presidente dell’Assemblea Nazionale e presidente del Senato – nominano due membri ciascuno, con il possibile sviluppo di unaprassi nel senso
di nominare per metà membri vicini alla maggioranza e per metà membri vicini alle (o
alle) opposizioni. In tal modo si realizzarebbe quella funzionalità rappresentativa complessa che dovrebbe costituire elemento caratterizzante i consigli della magistratura.
44 Ma secondo una formula differente che in termini percentuali ha lasciato molto
meno spazio ai membri laici «professionali».
45 «Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux
mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la
SIMONE BENVENUTI
321
cuni membri laici. È questo, a mio parere, l’aspetto più innovativo
della recente riforma e in generale del dibattito francese.
Tanto l’apertura dell’organo a rappresentanti di altre professioni
giuridiche quanto la diversificazione delle autorità di designazione
non costituiscono in realtà una novità, potendo essere fatte risalire
proprio alla riforma del 1993 se non addirittura nella prassi precedente dell’organo46. È però in occasione della riflessione operata
dalla commissione d’inchiesta parlamentare del 2006 prima, dove si
pensa a personalità indipendenti esterne alla magistratura47, e nel comitato Balladur poi, dove sono riprese le suggestioni della commissione d’inchiesta, che sono avanzate le proposte più innovative. Rispetto ad essi, la redazione finale del testo di riforma approvato nel
luglio scorso appare anzi assai più moderato48.
L’apertura dell’organo alle professioni giuridiche risponde a una
concezione non dicotomica dello stesso: l’organo non si configura
più come luogo di confronto diretto tra magistratura e politica, ma
include esperti di diversa provenienza rappresentanti di istituzioni
garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de
nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission
permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut
procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux
commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les
emplois ou fonctions concernés».
46 Già il comitato Vedel aveva suggerito la presenza in seno all’organo di quattro
personalità non appartenenti all’ordine giudiziario designate rispettivamente dal presidente dell’Assemblea Nazionale, dal Presidente del Senato, dal Consiglio di Stato e dal
Consiglio costituzionale. Riguardo al rappresentante del Consiglio costituzionale, si
specificava che la sua presenza «doit demeurer exceptionnelle et ne pas tenir lieu de
précédent pour la composition d’autres organismes collégiaux». La revisione del 1993
avrebbe poi limitato la presenza le autorità di designazione alle prime tre. Il progetto del
1998 prevedeva a sua volta anche la presenza di quattro membri designati congiuntamente dal vicepresidente del Consiglio di Stato e dai Primi presidenti della Corte di cassazione e della Corte dei conti.
47 Il Syndicat de la magistrature si esprime in tale occasione per la presenza di rappresentanti della società civile. La commissione identifca tali rappresentanti in un professore universitario designato dalla Conferenza dei rettori (Conférence des président
d’université), in un magistrato della Corte dei conti, in un avvocato designato dal Consiglio nazionale degli avvocati, «de telles adjonctions étant naturellement mieux acceptées
de l’intérieur si elles sont accompagnées de mesures de réciprocité».
48 Non v’è menzione del rappresentante universitario, mentre non si specifica che
l’autorità di designazione dell’avvocato.
322
LA V REPUBBLICA FRANCESE
«non politiche». Questo tipo di apertura risponde all’evoluzione dei
consigli giudiziari cui sopra si è accennato da meri organi di gestione
amministrativa (e disciplinare) del corpo giudiziario – in tal senso di
alta amministrazione – a organi di regolazione e di garanzia del sistema giudiziario. Da parte sua, la diversificazione delle autorità di
designazione risponde invece a esigenze di rappresentanza pluralistica in seno all’organo e di autonomizzazione dello stesso rispetto
all’Esecutivo. Ma ancor più rilevante è il fatto che la diversificazione
delle autorità vada nel senso di una formula rappresentativa complessa la quale «pur conservando nella formazione dell’organo taluni
aspetti dei sistemi di rappresentanza per ordini, non orgnizza l’attività e il funzionamento del collegio secondo un criterio di separatezza fra le varie componenti»49.
6.
Conclusioni.
In queste pagine ho cercato di sintetizzare per quanto possibile
le numerose questioni salienti che riguardano la riforma del Conseil
supérieur de la magistrature, che toccano in larghissima parte anche il
nostro CSM. Ho dunque evidenziato i punti critici del sistema francese – in particolare il permanere di un forte ruolo presidenziale in
materia giudiziaria da una parte e i poteri ancora limitati dell’organo
nell’esericzio tanto delle funzioni tradizionali di amministrazione
della giurisdizione quanto di quelle che in Italia sono indicate, non
del tutto a ragione, come accessorie o atipiche.
Ho al contempo sottolineato i tratti innovati del dibattito francese dell’ultimo quindicennio sfociato, pur ambiguamente, nella revisione del luglio scorso: la costituzionalizzazione di una competenza
in quegli ambiti funzionali meno tradizionali (competenza sviluppatasi nella prassi come conseguenza della riforma del 1993) e le modifiche di vario tipo, ma da considerare unitariamente, in tema composizione, nel senso di un’apertura dell’organo e della realizzazione
di una formula rappresentativa complessa al suo interno. È significativo che proprio questo aspetto del dibattito sia oggi considerato con
una certa attenzione in Italia, dove diverse proposte si muovono nel
senso di un riequilibrio della componente togata e della componente
49 P.
RIDOLA, La formazione dell’ordine del giorno, cit., p. 69 s.
SIMONE BENVENUTI
323
«politica» corretto dall’introduzione di una componente laica maggiormente neutrale.
L’impressione generale che si trae dalla revisione del luglio
scorso è dunque quella di un’ambiguità di fondo, quasi che il legislatore abbia toccato i nodi problematici del più importante canale di
mediazione tra politica e giustizia, senza tuttavia giungere alle necessarie conclusioni. Così, si rende il Conseil organicamente autonomo
del Presidente della Repubblica, ma questo rimane la chiave di volta
del sistema; si riconosce la natura funzionalmente complessa del
Conseil, ma la si limita al contempo; si va nel senso di una diversificazione delle componenti e dunque di un maggior pluralismo internamento al Conseil, ma si nega questo pluralismo alla rappresentanza
togata con l’esclusione di ogni riforma del sistema elettorale e si
guarda piuttosto a forme di rappresentanza gerarchica.
Questa ambiguità contraddistingue in generale tutto il dibattito
degli ultimi quindici anni, ma la recente riforma costituzionale sembra estremizzarla. Se non può parlarsi più di un’impossibile definizione del Conseil supérieur de la magistrature come si faceva riguardo
alla sua originaria versione gollista50 – anche perché il francese dibattito sull’organo è oramai ben più approfondito di quanto non lo
fosse trentacinque anni fa – si può tuttavia parlare di una sua ancora
difficile definizione.
Per concludere, sia dunque consentito rifarsi alle parole utilizzate da Antoine Garapon in commento alla riforma fallita del 1998,
giudizio che può essere esteso a tutto il dibattito degli ultimi quindici
anni e alla riforma del luglio cosros: «J’ai trouvé le projet du garde
des sceaux très novateur par certains côtés, tout en ayant le sentiment qu’il s’arrête en quelque sorte au milieu du gué. De ce fait, il
s’attire des reproches en provenance des deux rives, les uns estimant
que l’on s’est trop éloigné vers l’indépendance de la justice, les autres
qu’on ne s’en est pas assez rapproché»51.
50 C.
BRECHON-MOULENES, L’impossible définition du Conseil supérieur de la magistrature?, in Revue du droit public, 1973, 3, pp. 599-655.
51 Rapporto Floch.