diritto amministrativo - Dipartimento di Giurisprudenza

DIRITTO AMMINISTRATIVO
(PROF. GUIDO CLEMENTE DI SAN LUCA)
a.a. 2013-2014 (19 CFU)
PROGRAMMA DEL CORSO
Il corso del 1° semestre è strutturato per offrire la conoscenza di base delle parti fondamentali in cui si articola la disciplina. In particolare, dopo una introduzione avente ad oggetto i
tratti essenziali della materia, vengono affrontate in successione le seguenti diverse parti del programma: le Fonti; l’Organizzazione della P.A.; i Beni pubblici; l’Azione della P.A.; le Situazioni
giuridiche soggettive; la Giustizia amministrativa.
Il corso del 2° semestre si caratterizza per il taglio di approfondimento specialistico di
alcuni aspetti fondamentali concernenti ciascuna delle parti in cui si articola la disciplina. In particolare, dopo una introduzione avente ad oggetto i profili problematici che caratterizzano la materia nell’era attuale, vengono trattati, con riguardo alle diverse parti del programma, rispettivamente, i seguenti argomenti. Per le Fonti: la estensione della normazione agli atti amministrativi
generali fonte del diritto obiettivo. Per l’Organizzazione della P.A.: la problematica attuazione
della sussidiarietà verticale; nonché il profilo strutturale e funzionale delle Autorità Amministrative Indipendenti, e le problematiche relative alla loro indipendenza. Per l’Azione della P.A.:
l’essenza contenutistica della discrezionalità, amministrativa e tecnica, ed il sindacato giurisdizionale su di esse attraverso il vizio di eccesso di potere; la peculiare morfologia giuridica
dell’interesse pubblico alla ‘tutela della concorrenza’. Per le Situazioni giuridiche soggettive: la
persistente attualità dell’interesse legittimo ed i limiti alla risarcibilità dei danni derivanti dalla sua
lesione. E infine, per i Beni pubblici: la qualificazione/conformazione giuridica finalizzata a garantire la ‘funzione sociale’ della proprietà privata (art. 42, co. 2, Cost., le ccdd. ‘limitazioni interne’) ed i vincoli amministrativi sui singoli diritti di proprietà privata (art. 42, co. 3, Cost., le
ccdd. ‘limitazioni esterne’). Quanto, poi, alla Giustizia amministrativa, vengono studiati, in particolare, il processo davanti al giudice amministrativo ed i mezzi di gravame.
1) Le Fonti del diritto amministrativo.
[1° semestre]
Libertà e democrazia, metodo democratico e libertà fondamentali, libertà negativa e libertà positiva – Il sistema delle fonti del diritto ed i criteri per la loro classificazione: dalla gerarchia
alla gerarchia ‘attenuata’ delle fonti; la cittadinanza multilivello – Il principio di legalità – La Costituzione: integrazione, modifiche e revisione; le conseguenze del mutamento della legge elettorale in senso maggioritario sul meccanismo predisposto dall’art. 138 Cost. – Sovranità nazionale e
autonomie territoriali − La normazione ultraprimaria: le fonti della Unione Europea – La normazione primaria e sub-primaria: la distribuzione del potere legislativo dopo la riforma del Titolo V
Cost.; la potestà legislativa statale e regionale (art. 117, co. 2, 3 e 4, Cost.) – La normazione secondaria: la distribuzione del potere amministrativo normativo dopo la riforma del Titolo V Cost.
(art. 117, co. 6 Cost.); la potestà statutaria e regolamentare – La classificazione dei regolamenti –
La delegificazione e i regolamenti autorizzati – La ‘deregulation’ e i regolamenti indipendenti –
La consuetudine, le norme interne e la prassi amministrativa.
[2° semestre]
Fonte del diritto obiettivo e norma giuridica – La nozione di norma giuridica e la distinzione fra questa e l’atto normativo – la forma ed il regime giuridico degli atti normativi – Le prerogative del regime giuridico – In particolare: la questione della pubblicazione necessaria – Il
principio di legalità – La differenza tra fonti primarie e fonti secondarie ed i criteri per la classificazione delle fonti – La categoria degli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo –
L’applicabilità del trattamento giuridico proprio degli atti normativi anche agli atti amministrativi
fonte del diritto obiettivo non normativi – Fondatezza ed utilità teorica e pratica della categoria
degli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo – Classificazione degli atti amministrativi fonte
del diritto obiettivo – Gli atti normativi formalmente tali (i regolamenti) – La classificazio-ne dei
regolamenti – La delegificazione e i regolamenti autorizzati – La ‘deregulation’ e i regolamenti
indipendenti – Gli atti amministrativi fonte non ‘normativi’.
2) L’Organizzazione della P.A.
[1° semestre]
I concetti di ente pubblico, organo e ufficio – La identificazione ed il regime giuridico degli enti pubblici – L’autarchia e l’autotutela – La classificazione degli enti, degli organi e degli uffici – Il rapporto organico e la responsabilità civile della P.A. nei confronti dei terzi – Il rapporto
di servizio e la responsabilità amministrativa patrimoniale e disciplinare; il procedimento e le sanzioni disciplinari – L’organizzazione dello Stato centrale: i Ministeri – Il ‘decentramento organico’ – Le Agenzie ministeriali e non – Le Amministrazioni o Aziende autonome – La Presidenza
del Consiglio e il Consiglio dei Ministri – Gli organi dello Stato-comunità di rilevanza costituzionale con competenze amministrative: il Presidente della Repubblica, il Consiglio di Stato, la Corte
dei Conti, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro – Il ‘decentramento autarchico’ e il
‘policentrismo autarchico’ – Gli enti istituzionali, strumentali e au-siliari – Le Autorità amministrative indipendenti – Il ‘pluralismo istituzionale e autonomistico’ – L’autonomia di indirizzo politico-amministrativo – Gli enti territoriali infranazionali: Regione, Città metropolitana, Provincia,
Comune – Gli ‘altri’ enti locali: Comunità montane, Unioni di Comuni, Consorzi fra enti locali –
La definizione delle materie di competenza degli enti territoriali locali – Il superamento del parallelismo delle funzioni e la sussidiarietà ‘verticale’ fra livelli istituzionali centrali e periferici – La
differenza fra sussidiarietà ‘verticale’ e ‘orizzontale’ – L’unità del sistema organizzativo: le relazioni interorganiche e le relazioni intersoggettive – La gerarchia, la direzione, il coordinamento, il
controllo – La leale collaborazione e gli organi di raccordo.
[2° semestre]
Il significato dell’art. 5 Cost.: il concetto di Repubblica – Sovranità nazionale ed autonomie locali – Autonomia locale e decentramento amministrativo – Le tappe fondamentali del processo istituzionale di effettiva realizzazione dell’ordinamento regionale e delle autonomie locali –
La distribuzione del potere legislativo e del potere amministrativo dopo la riforma del Titolo V
Cost. – La potestà legislativa statale e regionale (art. 117, co. 2, 3 e 4, Cost.) – La potestà regolamentare (art. 117, co. 6 Cost.) – La potestà amministrativa in senso stretto – Il principio di sussidiarietà fra livelli di governo (enti territoriali) centrale e periferici – La definizione delle materie
di competenza degli enti locali: funzioni fondamentali, attribuite, proprie e conferite – Le autorità
indipendenti; il loro fondamento costituzionale; la natura giuridica, la collocazione istituzionale e
la classificazione; il profilo strutturale: la competenza tecnica; la nomina; la questione della indipendenza fra imparzialità e neutralità; il profilo funzionale: le funzioni di tipo normativo e regolativo, di tipo amministrativo in senso tecnico, e di tipo giustiziale; la responsabilità fra politica e
amministrazione; la tutela giurisdizionale nei confronti degli atti da essa emanati.
3) I Beni pubblici.
[1° semestre]
Proprietà pubblica e proprietà privata nell’art. 42, co. 1, Cost.; proprietà soggettivamente
pubblica e proprietà collettiva – Lo statuto proprietario della proprietà pubblica e della proprietà
privata – La classificazione ed il regime giuridico dei beni pubblici: beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili; i beni del patrimonio disponibile – La regolazione pubblicistica del diritto
di proprietà privata – La proprietà individualizzata in appartenenza soggettiva privata – Gli interventi di qualificazione/conformazione (ccdd. ‘limitazioni interne’) dei beni.
[2° semestre]
I vincoli amministrativi alla proprietà individualizzata in appartenenza soggettiva privata
– La qualificazione/conformazione giuridica finalizzata a garantire la ‘funzione sociale’ della
proprietà privata, secondo l’art. 42, co. 2, Cost.: le ccdd. ‘limitazioni interne’ – Beni privati di interesse pubblico e beni privati a destinazione pubblica – La qualificazione/conformazione giuridica dei beni per categorie: a) ad opera della legge; b) ad opera di atti amministrativi fonte di diritto obiettivo (piani regolatori e strumentazione urbanistica in genere) – I vincoli amministrativi
sui singoli diritti di proprietà privata, secondo l’art. 42, co. 3, Cost.: le ccdd. ‘limitazioni esterne’
– I vincoli amministrativi su singoli beni: a) ablatori (integralmente o parzialmente) espropriativi
(perché indennizzabili); b) ablatori non espropriativi (perché non indennizzabili) – Il rapporto fra
‘contenuto minimo’ del diritto di proprietà privata e ‘funzione sociale’ di questa – La cd. ‘perequazione urbanistica’.
4) L’Azione della P.A.
[1° semestre]
Gli interessi pubblici ed i compiti corrispondenti: il labile confine teorico tra ‘pubblico’ e
‘privato’ – Il ruolo della politica nella delineazione del confine tra ‘pubblico’ e ‘privato’ e la scelta di diritto positivo come indispensabile parametro di riferimento per la scienza giuridica – I
principi ed i valori costituzionali quali paradigmi imprescindibili per l’analisi giuridica – Stato di
diritto e Stato sociale nella Costituzione italiana – Compiti di conservazione, di organizzazione e
di benessere – La identificazione in astratto dell’interesse pubblico: la libertà dell’uomo come
fondamento e teleologia costituzionali dell’amministrazione pubblica – La determinazione in
concreto dell’interesse pubblico: i principi costituzionali dell’azione amministrativa – L’interesse
pubblico e l’azione amministrativa secondo moduli negoziali – Le ambiguità dell’aspirazione alla
separazione fra politica e amministrazione – La definizione di ‘politica’ e di ‘amministrazione’ –
La indiscutibile separazione fra politica e tecnica ed il conseguente rapporto fra tecnica e amministrazione – L’amministrazione pubblica in senso oggettivo e in senso soggettivo –
L’amministrazione per atti e l’amministrazione per servizi – L’attività di controllo svolta dalla
Corte dei conti – La nozione di servizio pubblico – La distinzione fra servizi pubblici ‘amministrativi’ (o sociali) e servizi pubblici ‘di natura imprenditoriale’ (o economici) – La distinzione fra
regolazione e gestione dei servizi pubblici – Il ruolo del ‘privato sociale’ nella resa dei servizi
pubblici: non profit, volontariato e ONLUS – La sussidiarietà orizzontale. – L’attività autoritativa
della P.A. – Potere e funzione amministrativa – Attività vincolata e attività discrezionale – La discrezionalità ammini-strativa – I principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost. – Discrezionalità tecnica, mero accertamento tecnico e discrezionalità amministrativa a contenuto tecnico – La nozione di atto amministrativo – La classificazione degli atti amministrativi: atti normativi e di regolazione, atti di alta amministrazione, atti ricognitivi, atti manifestazioni di apprezzamento e di giudizio, atti manifestazioni di volontà, atti di controllo – Gli elementi costitutivi e i
caratteri dell’atto amministrativo: l’autoritatività – I requisiti di esistenza, validità ed efficacia degli atti amministrativi – Legittimità e merito (opportunità e convenienza) degli atti amministrativi
– La patologia dell’atto: i vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge) e i vizi di merito – Atti interni ad un procedimento e provvedimenti amministrativi – La nozione di provvedimento – I caratteri del provvedimento: la imperatività – La classificazione dei
provvedimenti: provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario (le concessioni, le
autorizzazioni, le abilitazioni, le erogazioni finanziarie); provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario (i provvedimenti ablatori: il trasferimento in mano pubblica della proprietà
privata attraverso i provvedimenti di espropriazione, occupazione, requisizione, confisca, acquisto
coattivo e prelazione dei beni culturali) – L’autotutela, ovvero il riesercizio del potere – I provvedimenti di secondo grado: annullamento, revoca, rimozione, convalida, conferma, ratifica, conversione – La negoziabilità del potere amministrativo – Gli accordi fra P.A. e privati – Gli accordi
fra diverse amministrazioni – Discrezionalità ed autonomia negoziale – L’attività di diritto civile
della P.A.; la scelta del contraente; i capitolati – Il procedimento amministrativo e le sue fasi –
Garanzia (partecipazione) ed efficienza (semplificazione) dell’azione amministrativa – Ragionevolezza e proporzionalità – Obbligo di conclusione del procedimento e sua derogabilità: la questione della inerzia della P.A. – Obbligo di motivazione del provvedimento – Responsabile del
procedimento – La partecipazione procedimentale: dovere di comunicazione dell’avvio del procedimento; soggetti e regole della partecipazione al procedimento; la comunicazione ostativa
all’accoglimento dell’istanza – La semplificazione procedimentale: la conferenza dei servizi; i pareri e le valutazioni tecniche; l’autocertificazione; la segnalazione certificata di inizio attività; il
silenzio, le sue diverse forme e la relativa disciplina: il silenzio-inadempimento ed il silenzio significativo; il silenzio-assenso, il silenzio-rigetto, il silenzio-rifiuto e il silenzio diniego – La conclusione del procedimento: silenzio, provvedimento o accordo – La disciplina dell’accesso agli
atti amministrativi.
[2° semestre]
Gli interessi pubblici ed i compiti corrispondenti: i nuovi confini dell’interesse pubblico
fra individuazione e determinazione in concreto – I principi costituzionali dell’azione amministra-
tiva – Il principio di legalità – I principi di imparzialità e buon andamento nell’art. 97 Cost. e nella
giurisprudenza costituzionale ed amministrativa – L’interesse pubblico e l’azione amministrativa:
le ambiguità dell’aspirazione alla separazione fra politica e amministrazione; la indiscutibile separazione fra politica e tecnica; il rapporto fra tecnica e amministrazione – Potere e funzione amministrativa: attività vincolata e attività discrezionale – Discrezionalità amministrativa, discrezionalità tecnica e mero accertamento tecnico – Discrezionalità amministrativa a contenuto tecnico –
L’applicabilità dei principi di cui all’art. 97 Cost. alla discrezionalità tecnica – Il fenomeno del cd.
‘scivolamento’ della discrezionalità tecnica in discrezionalità amministrativa – L’interesse pubblico e la ‘tutela della concorrenza’ – La peculiare morfologia giuridica dell’interesse pubblico
alla ‘tutela della concorrenza’ ed i riflessi sulla qualificazione delle situazioni giuridiche soggettive nella e della concorrenza.
5) Le Situazioni giuridiche soggettive.
[1° semestre]
Il rapporto fra potere amministrativo e cittadino e fra potere amministrativo ed individuo –
Gli interessi semplici o di fatto, gli interessi amministrativamente protetti, gli interessi diffusi e
collettivi, gli interessi legittimi, i diritti condizionati (in attesa di espansione e affievoliti), i diritti
soggettivi – Il problema della risarcibilità dei danni derivanti da provvedimenti amministrativi lesivi di interessi legittimi.
[2° semestre]
Libertà e democrazia – Libertà negativa e libertà positiva: diritti soggettivi e interessi legittimi – Il complesso quadro delle situazioni giuridiche soggettive: gli interessi semplici o di fatto, gli interessi amministrativamente protetti, gli interessi diffusi e collettivi, gli interessi legittimi
(oppositivi e pretensivi), i diritti condizionati (in attesa di espansione e affievoliti), i diritti soggettivi pieni – La tutela giurisdizionale riconosciuta dalla Costituzione ai soggetti lesi nei propri diritti soggettivi e interessi legittimi – Le novità introdotte dalla sentenza 500/1999 delle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione e dalla L. 205/2000 circa la risarcibilità dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi pretensivi: la definizione di danno ingiusto; la identificazione del bene
della vita; il giudizio prognostico, il criterio di normalità e la perdita di chances – La questione
della pregiudizialità amministrativa – Gli orientamenti giurisprudenziali successivi alla sentenza
500/1999.
6) La Giustizia amministrativa.
[1° semestre]
Stato di diritto e garanzie giustiziali dei singoli nei confronti della P.A.: rimedi amministrativi, rimedi giurisdizionali e reciproche relazioni – Cenni sul sistema dei rimedi amministrativi: natura, funzione e tipologia dei ricorsi amministrativi (il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) – Elementi essenziali della tutela
giurisdizionale: la disciplina costituzionale (artt. 24, co. 1, 25, co. 1 e 2; 28; 101; 102; 103; 111,
co. 1, 2, 6 e 8; 113) – Il riparto di giurisdizione: competenza e poteri del giudice ordinario e del
giudice amministrativo – Tutela caducatoria e tutela risarcitoria – Cenni sulla giurisdizione della
Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativa – Il complesso giurisdizionale
Tar/Consiglio di Stato – Elementi essenziali del processo davanti al giudice amministrativo – La
giurisdizione generale di legittimità – La giurisdizione esclusiva – La giurisdizione di merito: il
giudizio di ottemperanza – I mezzi di prova nel processo amministrativo – La tutela cautelare: la
domanda incidentale di sospensione – Le modifiche al sistema della giustizia amministrativa a
seguito dell’entrata in vigore del «Codice del processo amministrativo», approvato con D.Lgs. 2
luglio 2010, n. 104.
[2° semestre]
Elementi essenziali della tutela giurisdizionale – La storia del sistema della giustizia amministrativa in Italia – La disciplina costituzionale (artt. 24, co. 1, 25, co. 1 e 2; 28; 101; 102; 103;
111, co. 1, 2, 6 e 8; 113) – Il riparto di giurisdizione nella interpretazione della Corte costituzionale – Cenni sui poteri del giudice ordinario – La disciplina del Codice del Processo Amministrativo – Il processo amministrativo – Le parti e le condizioni dell’azione: legittimazione ad agire ed
interesse a ricorrere – Il ricorso: contenuto, notifica, deposito, nullità – La costituzione delle parti
– Il controricorso, il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale – I motivi aggiunti – Le
azioni proponibili dinanzi al G.A. e i relativi poteri: l’azione di annullamento; l’azione di condanna; la questione della pregiudizialità amministrativa: l’azione avverso il silenzio; l’azione avverso la nullità; l’azione cautelare – Mezzi di prova ed attività istruttoria – I provvedimenti del
giudice: pronunce di rito e di merito (sentenze, ordinanze e decreti) – Cause di estinzione e di improcedibilità – I mezzi di gravame: l’appello; l’appello incidentale; l’effetto devolutivo ed il divieto di ius novorum; la revocazione; il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione; l’opposizione di terzo – I riti speciali (silenzio, accesso, rito abbreviato sugli appalti).
TESTI CONSIGLIATI:
per il programma del 1° semestre
- G. CLEMENTE DI SAN LUCA, Lezioni di diritto amministrativo per il corso di base, Editoriale
Scientifica, Napoli, 2012 (con Appendice sui ricorsi amministrativi: il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica)
nonché, per la parte del programma relativa alla Giustizia amministrativa (esclusa quella trattata
nell’Appendice sui ricorsi amministrativi):
- A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012
ovvero, in alternativa,
- E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012
per il programma del 2° semestre
- G. CLEMENTE DI SAN LUCA, Approfondimenti di Diritto Amministrativo per il corso specialistico, Editoriale Scientifica, Napoli, 2012
nonché, per la parte del programma relativa alla Giustizia amministrativa:
- A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012
ovvero, in alternativa,
- E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012