manufatti leggeri e necessità del titolo abilitativo

Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
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MANUFATTI LEGGERI E NECESSITÀ DEL TITOLO
ABILITATIVO: IL CASO DEI C.D. GAZEBO DESTINATI
ALLA RISTORAZIONE
del Dott. Alfonso Cernelli
L’Autore, premessi brevi cenni sulla normativa edilizia in materia di manufatti leggeri, si
concentra sul caso dei c.d. gazebo destinati alla ristorazione, di uso stagionale, analizzando la
questione della necessità del titolo abilitativo.
The Author, after a brief picture about light buildings’ legislation, analyzes the matter of the socalled gazebos, seasonally used outside restaurants, that require a building permit.
Sommario: 1. I gazebo quali manufatti leggeri ai sensi del Testo Unico dell’Edilizia. 2. Precarietà del manufatto: il criterio dell’uso temporaneo e contingente.
1. I gazebo quali manufatti leggeri ai
sensi del Testo Unico dell’Edilizia.
L’art. 3, lett. e.5 del d.P.R. 6.6.2001 n. 380
(Testo Unico dell’Edilizia) qualifica come intervento di nuova costruzione, come tale sottoposto a regime concessorio, “l'installazione
di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di
strutture di qualsiasi genere, quali roulottes,
campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”.
La giurisprudenza amministrativa, anche
alla luce di tale disposizione, è univoca nel
ritenere che la nozione di costruzione, ai fini
del rilascio del titolo abilitativo, si configuri
in presenza di tutte quelle opere che attuino
una trasformazione urbanistico-edilizia dell’area su cui sono collocate, a prescindere
dalla realizzazione di murature1, “ben potendo trattarsi di opere realizzate in metallo, in
laminati di plastica, in legno o altro materiale”2.
Premesso che l’elencazione contenuta nella norma citata ha carattere indicativo e non
tassativo3, ne consegue che anche quelle
strutture che prendono il nome di gazebo necessitano di idoneo titolo edilizio, tutte le volte in cui concretizzino una perdurante modifica dello stato dei luoghi, ossia allorquando
determinino una trasformazione urbanisticoedilizia stabile, preordinata a garantire il soddisfacimento di esigenze non transitorie4. Ad
avviso del Consiglio di Stato, la ratio dell’art.
3, lett. e.5 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe
quella di frenare il fenomeno dei c.d. “abusi
progressivi”, potenzialmente in grado di trasfigurare un’area mediante il succedersi di interventi anche di modesta rilevanza. Per tale
ragione, anche la realizzazione di gazebo può
essere ricondotta tra le “nuove costruzioni”,
in tutti i casi in cui questi, per struttura, materiali e grandezza, non costituiscano semplici
arredi temporanei di un’area, al pari di un
ombrellone, ma ipotesi del tutto differenti per
dimensioni, funzioni ed impatto visivo5.
3
V. ITALIA, sub Art. 3, in Testo Unico sull’edilizia
(commento al d.P.R. 6.6.2001, n. 380), Milano, 2003,
45.
4
CdS, V, 20.6.2011, n. 3683.
5
CdS, IV, 30.7.2012, n. 4318. In questo caso i Giudici
amministrativi hanno ritenuto che il c.d. gazebo avesse
1
CdS, V, 13.6.2006, n. 3490; nello stesso senso, cfr.
anche TAR Toscana, III, 16.5.2012, n. 943; Tar Liguria, I, 28.6.2011, n. 1015.
2
TAR Campania, Na, VIII, 24.4.2009, n. 2163; CdS,
IV, 6.6.2008, n. 2705.
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Sulla scorta di tali principi, i Tribunali
amministrativi hanno individuato una serie di
parametri per il legittimo posizionamento di
un gazebo in assenza di titolo abilitativo. In
primis, deve trattarsi di una struttura di modeste dimensioni rispetto alla superficie totale
dell’immobile cui accede, non infissa né ancorata al pavimento dell’area, ma solo poggiante su di esso6. In secondo luogo, non necessita di permesso di costruire la struttura
che, essendo aperta su tutti i lati, non configuri nuovo volume edilizio7. A contrario,
l’apposizione di vetrate o pannelli laterali fissi, creando nuova volumetria, importa una
stabile trasformazione edilizia dell’immobile
cui il manufatto accede, oltre ad un significativo impatto visivo8. Il rilascio del permesso
di costruire per una struttura di ferro e legno
non fissata al suolo non è pertanto necessario
soltanto se questa, essendo aperta sui lati, non
determini di fatto un aumento di superficie
utile; viceversa, la copertura mediante telo tipo PVC, unita alla chiusura ai lati mediante
pannelli, rendono necessario il rilascio di titolo edilizio.
Infine, il carattere accessorio del manufatto è del tutto ininfluente ai fini della necessità
di titolo edilizio; costituisce nuova costruzione anche l’opera che difetti di una propria individualità, purché essa configuri una struttura volumetrica, derivante dall’aumento della
sagoma d’ingombro9.
Un’ipotesi particolare di “manufatti leggeri”, per i quali si pone il problema della necessità o meno del titolo abilitante, è quella
degli spazi esterni, solitamente muniti della
forma e struttura dei gazebo, destinati alla sistemazione della clientela per i ristoranti o altri esercizi di somministrazione di cibo e bevande.
A fronte dei provvedimenti comunali di
demolizione, non è raro che vengano instaurati dei giudizi nel corso dei quali gli autori
dell’abuso si difendono eccependo la natura
temporanea di tali strutture, destinate ad essere utilizzate soltanto per un periodo dell’anno,
specialmente durante la stagione estiva. Occorre dunque capire se l’impiego di tali manufatti per un periodo limitato dell’anno possa attribuire loro carattere occasionale o
provvisorio.
La giurisprudenza ha chiarito che un’opera
può essere qualificata come precaria ove sia
destinata ad essere rimossa non appena siano
venuti meno i bisogni, meramente occasionali, che ne hanno determinato la costruzione;
viceversa, ove il manufatto sia precostituito al
soddisfacimento di interessi stabili e permanenti, questo non presenta caratteri di precarietà10. La nozione di precarietà non è dunque
legata al tipo di materiale impiegato per la
costruzione, ma è ancorata ad un criterio di
tipo funzionale, che tiene conto della natura
contingente delle esigenze che hanno determinato la costruzione.
Il carattere smontabile e il tipo di fissaggio
al suolo non sono più considerati quali elementi da cui desumere in via esclusiva la precarietà o meno del manufatto, dovendosi tenere conto della concreta destinazione a sopperire a bisogni contingenti o durevoli11.
La nozione giuridica di costruzione, per la
2. Precarietà del manufatto: il criterio
dell’uso temporaneo e contingente.
determinato una rilevante alterazione della sagoma esterna dell’edificio, data la presenza di porte e finestre,
copertura in plastica, paratie di chiusura sui lati esterni
e, soprattutto, un’estensione di superficie considerevole.
6
TAR Campania, Na, IV, 19.1.2012, n. 238, che richiama TAR Lazio, II, 13.10.2010, n. 32802, secondo
cui “non è necessario il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione (…) di un gazebo avente
struttura in ferro e legno ancorato al suolo con barre
non fissate, quindi facilmente rimovibile, e non comportante aumento di superficie utile, in quanto aperto
sui lati”.
7
TAR Lombardia, Bs, II, 7.4.2011, n. 526.
8
Sul punto, cfr. TAR Basilicata, I, 13.5.2011, n. 308.
9
I. CIMATTI, Costituisce “costruzione”, ai sensi
dell’art. 873 c.c., anche il manufatto in legno e ferro,
in Vita not., 2011, 1, 93-94.
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10
TAR Campania, Sa, II, 27.2.2007, n. 179. Ad avviso di V. ITALIA, cit., 45, la ragione della qualificazione
giuridica di “nuova costruzione” per tali strutture dipenderebbe proprio dalla loro finalità di utilizzo quali
magazzini, depositi, spazi espositivi o ambienti di lavoro.
11
A.F. MORONE, Reati edilizi e manufatti precari, in
Giur. it., 2009, 3, 448. Anche la Cassazione penale ha
chiarito che, in materia di reati urbanistici, la precarietà
di un manufatto è esclusa da un impegno effettivo e
durevole del territorio: cfr. Cass. Pen., III, 12.7.1999,
n. 11839.
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quale è richiesto titolo abilitativo, si può così
ricavare attraverso la sua differenziazione dal
concetto di opera precaria; l’elemento caratterizzante della prima è infatti rappresentato
dalla “non occasionalità”, da valutare in termini ampi, ossia tenendo conto sia dell’effettiva destinazione d’uso che della sua “durata” nel tempo12.
Sulla base dei criteri teleologico13 e temporale, da valutarsi obiettivamente14 senza tenere conto dell’intenzione soggettiva del costruttore15, non necessita di rilascio di titolo
edilizio il manufatto che, indipendentemente
dalla sua facile rimovibilità, appaia destinato
a realizzare fini specifici e limitati nel tempo,
per essere poi rimosso con sollecitudine. Si
può così sostenere che il carattere della precarietà dipenda unicamente dall’uso, che deve
essere specifico e temporalmente limitato, cui
l’opera è destinata; la stagionalità, invece, in
quanto presuppone un uso permanente nel
tempo e non occasionale, esclude la natura
precaria del manufatto, con conseguente sottoposizione a regime concessorio16.
In aderenza a tali principi, i Giudici amministrativi hanno affermato che, allorché il
manufatto sia preordinato a soddisfare esigenze non precarie della ditta sotto il profilo
funzionale, esso determina una trasformazione urbanistico-edilizia dell’area17. Pertanto, a
nulla vale richiamare il fatto che la struttura
venga rimossa durante il periodo invernale,
essendo usata ai fini della somministrazione
di cibo e bevande soltanto durante il periodo
estivo. Il Consiglio di Stato, infatti, ha altresì
sancito che la destinazione a spazio volto a
soddisfare una migliore sistemazione della
clientela non costituisce un fine contingente,
ma una finalità permanente - sia pure per una
parte dell'anno - che comunque necessita di
concessione edilizia, a nulla rilevando l'eventuale precarietà strutturale del manufatto18.
L’esigenza di collocare i propri clienti,
dunque, non rileva ai fini dell’esclusione
dell’applicabilità del regime autorizzatorio,
perché non assume caratteri di precarietà o di
stretta contingenza19, ma, ricorrendo annualmente sia pure per un periodo limitato di
tempo, finisce per assumere connotati di perpetuità20.
In altri termini, la stagionalità dell’uso non
rappresenta un’esigenza contingente, né consente di derogare alla norma che subordina le
nuove edificazioni al rilascio del titolo abilitativo. Il Testo Unico dell’Edilizia, infatti, al
fine di evitare il moltiplicarsi di eccezioni alla
regola della necessità del permesso di costruire, ne ha consentito la possibilità solo nei casi
di interventi volti a soddisfare bisogni temporanei e transitori, purché non si determinino
immutazioni nei luoghi o incidenze sul territorio prolungate nel tempo21.
12
A. PERRONE (a cura di), L’illecito edilizio, Padova,
2006, 179-181.
13
Così I. CIMATTI, cit., 91.
14
Secondo Cass. Pen., III, 20.6.1997, n. 6781, infatti, è
“irrilevante (…) la destinazione subiettivamente attribuita all’opera dal costruttore o dall’installatore”.
Nel caso studiato dalla Corte, i ricorrenti sostenevano
la precarietà dell’opera, ma i giudici, valutate la consistenza e la destinazione della stessa (edificio accessorio ad un terreno coltivato), l’hanno “obiettivamente”
ritenuta costruzione destinata a soddisfare esigenze durevoli.
15
P. TANDA, I reati urbanistico-edilizi, Padova, 2010,
259. Per una esaustiva definizione della nozione di
precarietà, si cfr. anche p. 195.
16
G. LEONE – G. MAIONE – A. PARISI, sub Art. 3, in
M.A. SANDULLI (a cura di), Testo Unico dell’edilizia
(commento), Milano, 2009, 79.
17
CdS, V, 13.6.2006, n. 3490; CdS, IV, 6.6.2008, n.
2705.
Gazzetta Amministrativa
18
CdS, IV, 30.7.2012, n. 4318.
CdS, V, 1.12.2003, n. 7822. Cfr. anche CdS, VI,
16.2.2011, n. 986, che ha qualificato come intervento
di nuova costruzione un gazebo per la ricezione della
clientela, sebbene munito di semplice copertura in
PVC.
20
P. TANDA, cit., 197.
21
CdS, IV, 22.12.2007, n. 6615.
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