Nota tecnica 18/2015. Sulle politiche di coesione

SULLE POLITICHE DI COESIONE:
DINAMICHE DI STATUS NEI CICLI
DI PROGRAMMAZIONE REGIONALE 2007-2013 E 2014-2020
Bari, ottobre 2015
Premessa
Partendo dall’osservazione della classificazione delle regioni europee (NUTS21) ai fini
dell’attribuzione delle risorse finanziarie messe a disposizione dalla Politica di coesione
dell’Unione Europea nell’ambito dei due cicli di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, la
presente nota vuole evidenziare casi di particolare successo nel passaggio dal ciclo di
programmazione precedente a quello successivo.
L’analisi di tali dinamiche, intese come cambiamenti dello “status” di regione, appare
strumentale rispetto alla variazione del PIL pro capite calcolato in parità di potere d’acquisto
(PPA)2: questa, infatti, è la variabile utilizzata dalla Commissione Europea per l’inserimento di
ciascuna regione in una delle quattro categorie individuate nel corso del ciclo 2007-2013 e
delle tre categorie di regioni del ciclo 2014-2020.
Politica di coesione e categorie di regioni
Nel ciclo di programmazione 2007-2013, per la ripartizione delle risorse della politica di
coesione, sono state individuate quattro categorie di regioni con svantaggi di sviluppo
crescenti, cui sono state destinate risorse finanziarie man mano maggiori. Gli art. 5 e 8 del
Regolamento generale 1083/2006 definivano la modalità di calcolo per l’attribuzione di
ciascuna regione alla categoria di pertinenza, costruendo un indice che rapportava il PIL pro
capite regionale misurato in PPA sulla base dei dati del periodo 2000-2002 al PIL medio dell'UE
a 25 Paesi per il medesimo arco temporale. Ne risultava che:
• regioni con PIL <75% della media UE 25 erano ammissibili al finanziamento dei Fondi
strutturali nell'ambito dell'obiettivo “Convergenza”;
• regioni che sarebbero state incluse nella “Convergenza” se si fosse considerato il PIL
medio dell’UE 15, ma non lo erano in funzione del PIL medio dell’UE a 25 Paesi, erano
ammissibili nell’ambito della categoria “Phasing out”. Queste regioni, ai sensi dell’art. 8
c.1 erano ammesse in via transitoria al finanziamento dei Fondi strutturali nell'ambito
dell'obiettivo “Convergenza”;
• regioni con PIL <75% del PIL medio dell’UE 15 nel ciclo 2000-2006, ma che superavano
tale soglia nel 2007 erano ammissibili nell’ambito della categoria “Phasing in”. Queste
regioni, ai sensi dell’art.8 c.2 erano ammesse in via transitoria, al finanziamento dei
Fondi strutturali nell'ambito dell'obiettivo “Competitività regionale e occupazione”;
• regioni non appartenenti alle categorie precedenti erano ammissibili al finanziamento
dei Fondi strutturali nell'ambito dell'obiettivo “Competitività regionale e occupazione”.
1
Sono quelle corrispondenti al livello 2 della classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (di seguito:
<<il livello NUTS 2>>) ai sensi del regolamento (CE) n. 1059/2003.
2
La parità del potere d’acquisto (PPA) definisce una condizione di assenza di arbitraggio affermando che due panieri di
beni identici, venduti in paesi diversi, debbono avere lo stesso prezzo una volta espresso in valuta comune.
1
Nel ciclo di programmazione 2014-2020, l’art. 90 del Regolamento generale 1303/2013
individua tre categorie di regioni sulla base del rapporto tra il PIL pro capite misurato in PPA
come media del periodo 2007-2009 e il PIL medio dell'UE a 27 Paesi per lo stesso triennio. Si
distinguono:
• “regioni meno sviluppate” (Less Developed Regions, LD), il cui PIL pro capite è inferiore
al 75% della media del PIL dell'UE 273;
• “regioni in transizione” (Transition Regions, TR), il cui PIL pro capite è compreso tra il
75% e il 90% della media del PIL dell'UE 27;
• “regioni più sviluppate” (More Developed Regions, MD), il cui PIL pro capite è superiore
al 90% della media del PIL dell'UE 27.
Ai fini del prosieguo dell’analisi le quattro categorie del 2007-2013 sono state rese omogenee
con le tre classi individuate nel periodo 2014-20204.
Dal grafico e dalla tabella seguenti, che ripropongono brevemente la dotazione disponibile a
livello di Stato membro nei due cicli di programmazione, si evince come l’Italia sia il terzo
Paese in termini assoluti, dopo Polonia e Spagna, ma solo il 17° in termini pro capite per
risorse allocate. Le Regioni meno sviluppate (ex-convergenza) ricevono, come stabilito dalla
politica di coesione, risorse maggiori rispetto al valore medio pro-capite rilevato a livello
nazionale.
Figura 1 - Dotazione nazionale 2007-2013 vs 2014-2020 (euro pro capite)
Pro capite 2007-2013 (€)
Pro capite 2014-2020 (€)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
LU - Luxemb.
CY - Cyprus
DK - Denmark
MT - Malta
IE - Ireland
AT - Austria
FI - Finland
SE - Sweden
NL - Netherlands
BE - Belgium
EE - Estonia
SI - Slovenia
HR - Croatia
LV - Latvia
LT - Lithuania
BG - Bulgaria
UK - UK
SK - Slovakia
FR - France
EL - Greece
RO - Romania
PT - Portugal
HU - Hungary
DE - Germany
CZ - Czech Rep.
IT - Italy
ES - Spain
PL - Poland
0
Fonte: UE-CohesionData, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015.
3
La Croazia non è compresa in quanto diviene Stato membro dell’UE nel 2013.
4
Le regioni Convergenza sono etichettate come Less Developed Regions (LD), quelle Phasing out e Phasing in sono
etichettate come Transition Regions (TR), quelle Competitività sono etichettate come More Developed Regions (MR).
2
Tabella 1 - Dotazione nazionale 2007-2013 vs 2014-2020 (valore assoluto e pro capite)
Stato Membro
Poland
Spain
Italy
Czech Rep.
Hungary
Germany
Portugal
Romania
Greece
France
Slovakia
UK
Bulgaria
Lithuania
Latvia
Croatia
Slovenia
Estonia
Belgium
Sweden
Netherl.
Finland
Austria
Ireland
Malta
Cyprus
Denmark
Luxemb.
Totale
2007-2013
(miliardi €)
67,186
34,658
27,958
26,526
24,921
25,489
21,412
19,213
20,210
13,449
11,498
9,891
6,674
6,775
4,530
4,101
3,403
2,064
1,626
1,660
1,596
1,204
0,751
0,840
0,612
0,510
0,050
338,808
2014-2020
(miliardi €)
77,567
28,560
32,823
21,983
21,906
19,235
21,465
22,994
15,522
15,853
13,992
11,840
7,588
6,823
4,512
8,609
3,075
3,590
2,284
2,106
1,404
1,466
1,236
1,189
0,725
0,736
0,553
0,060
349,693
Totale
(miliardi €)
144,753
63,217
60,781
48,509
46,827
44,724
42,877
42,207
35,732
29,302
25,490
21,731
14,262
13,599
9,042
8,609
7,176
6,993
4,347
3,732
3,064
3,062
2,440
1,939
1,565
1,348
1,063
0,110
688,501
Pro capite
2007-2013 (€)
1.762,22
773,88
480,18
2.586,87
2.475,74
309,65
2.032,89
909,26
1.813,59
211,32
2.139,95
161,95
881,28
2.084,78
2.051,05
0,00
2.039,94
2.534,37
194,95
178,43
101,48
302,44
145,42
172,97
2.071,23
808,05
93,55
106,02
679,78
Pro capite
2014-2020 (€)
2.040,28
614,02
540,01
2.091,14
2.217,79
238,15
2.058,54
1.152,73
1.423,54
240,79
2.583,43
184,11
1.047,30
2.318,04
2.254,25
2.027,26
1.491,84
2.728,34
203,85
218,33
83,44
268,89
145,25
258,08
1.704,34
857,34
98,34
108,61
689,97
Fonte: UE-CohesionData, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015.
I dati sulla spesa certificata alla Commissione Europea relativi all’attuazione dei programmi
operativi, disponibili fino al 30 giugno 2015, mostrano il ritardo dell’Italia nella spesa dei Fondi
Strutturali: il nostro Paese è infatti quartultimo, avendo raggiunto un livello di spesa certificata
pari al 76% del totale dei fondi strutturali assegnati all’Italia nel ciclo 2007-2013. L’andamento
della spesa evidenzia come a partire dal 2013 ci sia stata un’accelerazione delle certificazioni:
si passa infatti dal 31% del 2012 al 50% del 2013; nel biennio successivo l’incremento della
spesa certificata è costante e pari a circa 13 punti percentuali annui. Con riferimento alla
dotazione pro capite, questa non sembrerebbe correlata con la capacità di spesa: l’Estonia, la
Lettonia e la Lituania, ad esempio, che ricevono alcune delle dotazioni pro capite maggiori,
registrano tassi di assorbimento delle risorse molto elevati.
Inoltre, l’indice di scostamento rispetto alla media fornisce una visione della distribuzione
annuale della spesa: valori maggiori indicano una maggiore variabilità della spesa nel corso
degli anni, mentre valori prossimi allo zero indicano che la spesa è stata pressoché omogenea
nei nove anni considerati. L’Irlanda è il Paese europeo che ha certificato in maniera pressoché
omogenea la sua spesa nel corso dei nove anni considerati (la certificazione è compresa tra il
9% e il 13%, con un valore medio annuo dell’11%), mentre la Danimarca presenta la
maggiore variabilità: la spesa danese si è, infatti, concentrata nelle annualità 2011 (+18 punti
rispetto al 2010) e 2014 (+27 punti percentuali rispetto al 2013). Nel complesso, gli
incrementi annuali delle percentuali di spesa certificata sono stati massimi nel 2014 (+16 punti
percentuali in media a livello UE 27) e 2013 (+15 punti percentuali in media), a conferma della
tendenza di gran parte dei Paesi Europei di accelerare la certificazione in prossimità della
conclusione del ciclo di programmazione.
3
Tabella 2 - Strutturali 2007-2013. Avanzamento annuo della spesa certificata per Stato Membro
Member State
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Croatia
Romania
Slovakia
Italy
Bulgaria
Hungary
Czech republic
Malta
Spain
United Kingdom
Austria
Belgium
France
Netherlands
Germany
Cyprus
Slovenia
Ireland
Denmark
Greece
Luxembourg
Latvia
Poland
Lithuania
Finland
Sweden
Estonia
Portugal
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,01
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,01
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
0,05
0,06
0,06
0,05
0,06
0,06
0,06
0,06
0,05
0,05
0,05
0,05
0,05
0,05
0,05
0,06
0,06
0,11
0,05
0,05
0,05
0,06
0,05
0,06
0,05
0,05
0,06
0,05
0,05
0,10
0,10
0,10
0,10
0,13
0,12
0,10
0,11
0,14
0,19
0,18
0,14
0,08
0,18
0,15
0,14
0,23
0,12
0,11
0,10
0,15
0,13
0,21
0,17
0,16
0,20
0,13
0,06
0,13
0,19
0,15
0,16
0,21
0,20
0,18
0,22
0,28
0,29
0,23
0,24
0,17
0,29
0,26
0,25
0,36
0,20
0,22
0,16
0,25
0,23
0,34
0,26
0,27
0,35
0,25
0,07
0,17
0,28
0,22
0,24
0,35
0,27
0,27
0,37
0,39
0,40
0,32
0,35
0,34
0,41
0,37
0,37
0,48
0,38
0,35
0,41
0,36
0,37
0,48
0,41
0,47
0,42
0,38
0,10
0,23
0,41
0,31
0,37
0,44
0,38
0,37
0,52
0,51
0,53
0,49
0,43
0,46
0,54
0,44
0,50
0,60
0,45
0,49
0,52
0,52
0,52
0,63
0,55
0,53
0,61
0,59
0,18
0,38
0,53
0,50
0,50
0,59
0,52
0,50
0,63
0,57
0,68
0,69
0,60
0,64
0,71
0,61
0,63
0,70
0,54
0,70
0,68
0,66
0,68
0,79
0,76
0,69
0,81
0,79
0,45
0,56
0,60
0,63
0,66
0,76
0,63
0,73
0,73
0,73
0,79
0,82
0,76
0,81
0,83
0,84
0,82
0,80
0,81
0,88
0,84
0,82
0,85
0,94
0,89
0,90
0,92
0,93
0,52
0,63
0,71
0,76
0,78
0,80
0,80
0,80
0,81
0,84
0,87
0,88
0,88
0,88
0,89
0,90
0,90
0,90
0,90
0,91
0,91
0,93
0,93
0,94
0,94
0,95
0,95
0,95
Indice di
scostamento
rispetto alla
media
0,0076
0,0035
0,0011
0,0030
0,0022
0,0027
0,0018
0,0039
0,0017
0,0019
0,0014
0,0035
0,0019
0,0036
0,0018
0,0042
0,0021
0,0002
0,0058
0,0046
0,0050
0,0016
0,0024
0,0038
0,0033
0,0045
0,0046
0,0048
Fonte: UE-CohesionData, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
Figura 2 - Fondi Strutturali 2007-2013. Avanzamento annuo della spesa certificata per Stato Membro
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Fonte: UE-CohesionData, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
4
Ritornando all’analisi delle categorie di regioni e alle dinamiche che hanno interessato le regioni
europee nel passaggio tra il ciclo di programmazione 2007-2013 e il 2014-2020, emerge come
53 (19,41%) delle 273 regioni abbiano cambiato la propria categoria di appartenenza; di
contro, 136 (49,82%) sono rimaste nel gruppo delle più sviluppate (MD), 14 (5,13%) sono
rimaste in transizione (TR) e 70 (25,64%) hanno mantenuto la status di meno sviluppate (LD).
Figura 3 - Categorie di regioni: dinamiche di “status” dal ciclo 2007-2013 al ciclo 2014-2020 (%)
Fonte: UE, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
Tabella 3 - Categorie di regioni: passaggio “di status” (ciclo 2007-2013 vs ciclo 2014-2020)
Status
Nazione
ES
PL
LD→MD
RO
SI
Numero
1
1
1
1
DE
5
EL
4
ES
2
MT
EL
IT
CY
DE
1
1
1
1
1
EL
2
ES
4
HU
IE
PT
1
1
1
LD→TR
TR→LD
TR→MD
Regione
Galicia
Mazowieckie
BucurestiIlfov
ZahodnaSlovenija
Chemnitz
Dresden
Mecklenburg Vorpommern
Sachsen Anhalt
Thüringen
IoniaNisia
Kriti
Peloponnisos
VoreioAigaio
Andalucía
Castilla laMancha
Malta
KentrikiMakedonia
Basilicata
Kypros
Leipzig
Attiki
NotioAigaio
CastillayLeón
CiudadAutónomadeCeuta
ComunidadValenciana
PrincipadodeAsturias
KözépMagyarország
Border,MidlandandWestern
RegiãoAutónomadaMadeira
Status
Nazione Numero Regione
Prov.Liège
BE
3
Prov.Luxembourg
Prov.Namur
DK
1
Sjælland
Auvergne
BasseNormandie
Corse
FrancheComté
LanguedocRoussillon
FR
10
Limousin
Lorraine
NordPsdeCalais
MD→TR
Picardie
PoitouCharentes
Abruzzo
IT
2
Molise
Cumbria
Devon
EastYorkshireandNorthernLincolnshire
Lancashire
UK
8
Lincolnshire
NorthernIreland
ShropshireandStaffordshire
TeesValleyandDurham
Fonte: UE, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
5
Le trasformazioni di maggiore interesse riguardano i passaggi da categorie inferiori a categorie
superiori, in quanto evidenziano un migliore posizionamento della regione rispetto alla media
europea. Particolarmente significativo risulta il passaggio di quattro regioni (Galicia in Spagna,
Mazowieckie in Polonia, Bucuresti Ilfov in Romania e Zahodna Slovenija in Slovenia5) dallo
status di “Convergenza” nel 2007-2013 alla categoria delle regioni più sviluppate nel 20142020.
I grafici seguenti descrivono i cambiamenti di “status” tra il ciclo di programmazione 20072013 ed il 2014-2020 per ciascuna categoria di regione e per Stato Membro: in particolare le
serie sono rappresentate come percentuale rispetto al totale delle regioni all’interno dello Stato
membro. In tal modo si forniscono due informazioni: al peso assunto dalla categoria di regioni
nel 2007-2013 a livello nazionale viene associata la quota dei cambiamenti di “status”.
Con riferimento alla Convergenza, gran parte delle regioni (70) che nel ciclo di
programmazione 2007-2013 appartenevano a tale categoria, non hanno modificato la loro
condizione per il ciclo 2014-2020; al contrario 4 regioni sono passate tra quelle più sviluppate
e 12 tra quelle in transizione. Nel nostro Paese, le quattro regioni ex Convergenza, che
rappresentano il 19% delle regioni italiane, sono rimaste tra quelle meno sviluppate, mentre in
Spagna delle quattro regioni ex Convergenza, che rappresentavano il 21% del totale delle
regioni, 1 è transitata nel gruppo delle più sviluppate e 2 tra quelle in transizione.
Figura 4 - Regioni meno sviluppate 2007-2013: status nel 2014-2020 (percentuale sul totale delle regioni
e numerosità)
SI
RO
PL
MT 0
LV
LT
HR
EE
BG
CZ
HU
SK
31
EL
PT
5
11
5
ES
19
IT
19
FR
13
DE 0
5
UK
-
10
20
50
50
88
13
94
6
100
100
100
100
100
100
88
86
75
31
57
30
40
50
LDLD
LDTR
60
70
LDMD
80
90
100
Stato Membro
UK
DE
FR
IT
ES
PT
EL
SK
HU
CZ
BG
EE
HR
LT
LV
MT
PL
RO
SI
Totale
LDLD
2
LDMD
LDTR
5
5
4
1
4
4
3
6
7
6
1
2
1
1
1
2
4
1
15
7
1
70
1
1
1
4
12
Fonte: UE, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
Le regioni che nel ciclo di programmazione 2007-2013 erano inserite nelle categorie Phasingout e Phasing-in, che ai fini della presente analisi sono state riclassificate come regioni in
transizione per omogeneità rispetto al 2014-2020, assommavano nel complesso a 27 unità. Di
queste, la quota maggiore, pari a 14 unità, non ha modificato il proprio “status” per il ciclo di
programmazione 2014-2020, mentre 11 sono transitate nel gruppo delle regioni più
sviluppate. Particolarmente positiva è la perfomance della Spagna, in cui il 21% delle regioni
(4 unità) è passato tra le più sviluppate.
5
Le regioni di Polonia, Romania e Slovenia includono le rispettive capitali nazionali, Varsavia, Bucarest e Lubiana.
6
Figura 5 - Regioni in transizione 2007-2013: status nel 2014-2020 (percentuale sul totale delle regioni e
numerosità)
100
CY
Stato Membro
DE
UK
BE
IT
AT
HU
PT
ES
EL
IE
CY
Totale
50
IE
8
EL
15
15
16
ES
21
14
PT
14
14
HU
11
AT
5
5
IT
9
BE
8
UK
TRLD
TRMD
1
1
1
2
1
1
4
2
1
1
11
TRTR
2
3
1
1
1
1
3
2
14
5 3
DE
-
10
20
30
40
50
60
TRLD
TRTR
TRMD
70
80
90
100
Fonte: UE, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
Le regioni europee NUTS2 più sviluppate erano complessivamente 160 nel periodo 2007-2013:
come atteso nessuna è transitata nel gruppo delle regioni meno sviluppate, mentre 24
risultano nel gruppo delle regioni in transizione per il periodo 2014-2020. Tale cambiamento è
dovuto all’inserimento di una nuova soglia (90% del PIL medio dell’UE 27), che non era
presente nel ciclo precedente. Non si tratta, quindi, di un reale peggioramento relativo della
condizione delle regioni, quanto piuttosto di un esito dovuto alla metodologia di attribuzione
delle regioni alle tre categorie.
Figura 6 - Regioni più sviluppate 2007-2013: status nel 2014-2020 (percentuale sul totale delle regioni e
numerosità)
100
SE
NL
LU
FI
DK
BE
AT
UK
FR
DE
IT
IE
ES
SK
PT
CZ
100
100
100
80
20
27
64
89
22
65
44
37
79
10
62
50
42
25
14
13
-
10
20
30
40
50
MDMD
60
70
MDTR
Fonte: UE, 2015. Elaborazioni: IPRES, 2015
7
80
90
100
Stato Membro MDMD MDTR
CZ
1
PT
1
SK
1
ES
8
IE
1
IT
13
2
DE
30
FR
12
10
UK
24
8
AT
8
BE
7
3
DK
4
1
FI
5
LU
1
NL
12
SE
8
Totale
136
24
Conclusioni
Il quesito cui la presente nota ha tentato di fornire una iniziale risposta riguarda la presenza, a
livello regionale, di casi di particolare successo nel passaggio dal ciclo di programmazione
2007-2013 al ciclo 2014-2020.
L’osservazione delle dinamiche inerenti l’appartenenza alle diverse categorie di regioni e gli
indicatori macroeconomici analizzati sembrano evidenziare la presenza di casi virtuosi e di
particolare successo, quali la Galizia in Spagna, Mazowieckie in Polonia, Bucarest in Romania e
Slovenia Occidentale, che certamente necessitano di essere studiati con maggiore dettaglio.
Inoltre, emerge come la Puglia, sebbene abbia registrato un andamento in linea con il resto del
Mezzogiorno d’Italia, nel corso degli ultimi abbia avviato processi di cambiamento in parte
vanificati dalla crisi economica del 2008. Come conseguenza, la regione non è stata in grado di
modificare il proprio status nel passaggio dal ciclo di programmazione 2007-2013 al 20142020, rimanendo tra le regioni meno sviluppate (ex “Convergenza”).
8
Bibliografia
Commissione Europea, 2006, Regolamento n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006
recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999.
Commissione Europea, 2013, Regolamento n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 17 dicembre 2013 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul
Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul
Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n.
1083/2006 del Consiglio.
Commissione Europea, 2014, Decisione di esecuzione della Commissione del 18 febbraio 2014
che definisce l’elenco delle regioni ammesse a beneficiare del finanziamento del Fondo europeo
di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo nonché degli Stati membri ammessi a
beneficiare del finanziamento del Fondo di coesione per il periodo 2014-2020 [notificata con il
numero C(2014) 974], (2014/99/UE).
Commissione Europea, 2014, Investimenti per l'occupazione e la crescita, Promuovere lo
sviluppo e la buona governance nelle città e regioni dell'UE, Sesta relazione sulla coesione
economica, sociale e territoriale, Bruxelles.
Sitografia
http://ec.europa.eu/eurostat
http://ec.europa.eu/regional_policy
http://fesr.regione.puglia.it/
http://www.svimez.info/
https://cohesiondata.ec.europa.eu/
A cura di
Nunzio Mastrorocco ([email protected])
Elisa Calo’ ([email protected])
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