analisi della seconda audizione icao ad enac

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Analisi della seconda audizione ICAO ad ENAC effettuata nel 2002 da
apposito team ispettivo.
Studio a cura del Com.te Renzo Dentesano.
Tra il 30 ed il 31 maggio 2002 una Commissione dell’ICAO teneva la
seconda visita ad ENAC per verificare l’ottemperanza al programma correttivo
concordato durante la prima ispezione avvenuta tra il 19 ed il 20 giugno 2000 nel
quadro del Programma mondiale di verifica sulla sorveglianza degli Stati contraenti
sul livello della sicurezza operativa esistente presso le singole Autorità nazionali
dell’Aviazione Civile (IUSOA Programme),
In data 27 settembre 2002, il Segretario Generale dell’ICAO nella sua
lettera d’accompagnamento alla Relazione sommaria redatta dal team ispettivo a
seguito della suddetta visita ha ricordato come l’ICAO stia continuando nella sua
opera di verifica, ininterrottamente condotta allo scopo di controllare lo stato di
adempimento delle misure correttive concordate fra l’ICAO stessa ed i singoli Stati
sottoposti alla visita ispettiva contemplata dal Programma IUSOA.
I lettori del sito potranno ricordare di aver letto nostri resoconti
sull’argomento della prima ispezione nella edizione del 20 Dicembre 2002 di
airmanshiponline.com (Chi controlla i controllori?)
Ora finalmente disponiamo di questo nuovo documento sulla verifica
condotta dall’ICAO in merito alla situazione esistente presso l’ENAC alla data del 31
maggio 2002, cioè a distanza di due anni dalla prima ispezione.
A questo punto però non possiamo far a meno di rammentare ai nostri
lettori che il Programma IUSOA iniziale dell’ICAO contemplava la limitazione di
rivolgere la propria attenzione sull’ottemperanza alle norme da parte dello Stato
visitato esclusivamente ai contenuti:
- dell’Annesso 1 – Personnel Licensing,
- dell’Annesso 6 – Operation of Aircraft e
- dell’Annesso 8 – Airworthiness of Aircraft,
cioè a dire su tre Annessi molto importanti sul totale di diciotto.
Ritornando alla lettera d’accompagnamento del Segretario Generale
dobbiamo far rilevare come essa si concluda come segue:
«Desidero richiamare specificamente la vostra attenzione sul paragrafo 3
dell’allegata ulteriore Relazione sommaria contenente nuovi commenti dell’ICAO
sullo stato di adempimento del programma di intervento correttivo concordato con
il singolo Stato sottoposto ad ispezione.»
Così da parte nostra, dopo attenta lettura delle 12 pagine e di un grafico allegato in
appendice alla Relazione sommaria sulla verifica dell’ICAO tenutasi nel 2002, vi
proponiamo i seguenti rilievi dell’ICAO stessa che di primo acchito la dicono ben
lunga in merito alle tanto sbandierate e reiterate affermazioni fatte in passato dai
vertici dell’ENAC, tendenti a sostenere che l’ICAO, a seguito della prima ispezione
tenutasi nell’anno 2000, aveva “promosso a pieni voti [?] l’Ente Nazionale per
l’Aviazione Civile italiana” relativamente alle materie degli Annessi sotto esame
contenute negli Annessi 1, 6 ed 8.
1
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Il testo in inglese della lettera del Segretario Generale a tutti gli Stati
contraenti. Ad essa sono allegati i follow-up reports relativi agli Stati le cui
Autorità Nazionali dell’Aviazione Civile sono state sottoposte a verifica.
Subject: Universal Safety Oversight Audit Programme – Follow-up Summary Reports
Action required: To note
Sir/Madam,
1.
I have the honour to draw your attention to Assembly Resolution A33-8 regarding the
Continuation and Expansion of the ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme, which,
inter alia, requests ICAO to complete the validation of the implementation of the action plans
through the conduct of follow-up missions.
2.
As you are aware, the ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme was
established on 1 January 1999, with audit activities commencing on 1 March 1999.
3.
I also have the honour to draw your attention to the Directors General of Civil Aviation
Conference on a Global Strategy for Safety Oversight of 1997, which recommended, inter alia,
that the expanded summary reports resulting from the safety oversight audits conducted by
ICAO be disseminated by the Secretary General to all Contracting States through State letters,
or other appropriate means, and to Article 18 of the generic Memorandum of Understanding
which stipulates that an audit follow-up should be conducted in due course, to confirm that the
recommendations made by ICAO have been implemented as provided for in the action plan.
4.
Accordingly, audit summary reports have been forwarded to you on a regular basis as
they became available. Now I have the pleasure to enclose summary reports of the audit followup missions conducted to validate the implementation of the action plans submitted by
Argentina (in Spanish only), Belgium (in French only), Bhutan, Germany, Italy, Japan,
Lebanon, Nepal, Peru and Saudi Arabia.
5.
I would like to specifically draw your attention to paragraph 3 of the audit follow-up
summary report, which contains ICAO comments on the implementation of the State corrective
action plan and the progress thus made by the State.
Accept, Sir/Madam, the assurance of my highest consideration.
R.C. Costa Pereira
Secretary General
Enclosures:
Follow-up summary reports
Il punto 3 del follow-up reports, indicato nella lettera del Segretario
Generale, relativo all’Italia.
3. EXECUTIVE SUMMARY
3.1
In the area of primary aviation legislation and civil aviation regulations, Italy
has established a system to verify compliance of Joint Aviation Requirements (JARs) with
ICAO SARPs before their introduction into the national legal framework; however, ENAC has
not yet established a procedure to address amendments to ICAO Annexes. Agreements signed
2
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by Italy with other Contracting States under the provisions of Article 83 bis of the Chicago
Convention are now filed with ICAO. ENAC is still in the process of adding a formal provision
in the Air Navigation Code for the empowerment of inspectors and providing them with
appropriate credentials.
3.2
With regard to organizational structure, the integration of the former Direzione
Generale dell'Aviazione Civile (DGAC), the Registro Aeronautico Italiano (RAI) and the Ente
Nazionale Gente dell'Aria (ENGA) into ENAC has been completed since the ICAO audit of
2000. Due to its status of public establishment, ENAC is now able to offer conditions of
employment similar to those proposed by the private sector. ENAC has been able to recruit
additional technical staff in the last year and expects to hire more in the near future. Issues still
pending are the formalization of framing policies and programmes and the development of a
specific list of staff duties and responsibilities for each safety-related process.
3.3
In the area relating to personnel licensing and training, ENAC has established
an Aeronautical Licences Service since the ICAO audit of 2000. This new division is adequately
staffed with seven experienced pilot examiners in addition to the possibility of using the twentyfour pilot examiners from the Flight Operations Service, which allows for ENAC to carry out all
professional pilot examinations.
An extensive training and equipment programme, including Intranet and Internet connections of
all personnel involved in the licensing process, has been carried out. However, the formal
coordination and control of licensing tasks performed by the regional offices is not yet finalized.
The system currently used in conducting medical fitness assessments licence holders and
applicants is not under the authority of ENAC, and no system has been established yet to allow
ENAC to designate medical examiners. A legislative measure is under preparation in this
regard.
3.4
On the subject of aircraft operations ENAC has established an efficient system
for the certification of air operators based on JAROPS 1 methodology. Additional operations
inspectors have been recruited and all Italian air operators have been certified and granted with
an AOC. However, current Italian regulations do not specify the limits applicable to flight time,
duty time and rest periods for cabin crew and do not require all operators to establish an
accident prevention and flight safety programme. These regulations have been drafted but have
not yet been promulgated.
3.5
Progress in the field of airworthiness has been significant since the ICAO audit
of 2000. Documents such as operative procedures and circulars have been developed to address
most of the deficiencies identified. Procedures have been established to cover ferry flights, the
issuance of airworthiness directives (ADs), Maintenance Review Board (MRB) activities, and
the supervision of foreign non- JAR-145 maintenance subcontractors has been enhanced. Issues
still pending are the establishment of a formal mandatory reporting system and the improvement
of the technical library provided to the airworthiness staff at ENAC Headquarters in Rome and
in regional offices.
Commento dell’ICAO all’ispezione del 2002.
La Relazione ICAO 2002 esordisce rammentando che l’ENAC è stata
sottoposta ad ispezione da parte della Commissione di sorveglianza a seguito del
Memorandum (MOU) concordato il 7 novembre 1999 tra l’Italia e l’ICAO e che la
verifica era volta a garantire che l’Amministrazione italiana risultasse in conformità
con le norme uniformi (Standard) e con le specificazioni pratiche (Recommended
Practices) che formano le SARPs contenute negli Allegati tecnici 1 – 6 e 8 alla
3
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Convenzione di Chicago e con le eventuali relative disposizioni di altri Annessi
inerenti esclusivamente le predette materie.
Lo scopo dichiarato dell’ispezione da parte del gruppo ispettivo dell’ICAO
era quello di verificare l’attuazione del programma contenente i provvedimenti
correttivi concordati nel 2000 e di accertare la situazione in merito ai progressi
conseguiti nei predetti campi, onde permettere all’ICAO di aggiornare le
informazioni contenute nelle risultanze della precedente verifica e quindi di poter
informare gli altri Stati contraenti sulla situazione del sistema di sorveglianza
sulla sicurezza esistente in Italia attraverso la distribuzione di una relazione
non riservata.
Il contenuto della Relazione ICAO
La relazione sull’ispezione del 2002 ha praticamente inizio con quel
paragrafo 3 (citato nella lettera d’accompagnamento) che apre il successivo lungo
elenco degli argomenti sotto verifica in quanto ancora pendenti dopo l’ispezione del
2000, nel quale si puntualizza:
1. che l’ENAC non ha ancora provveduto ad istituire una procedura interna
per prestare la dovuta attenzione agli emendamenti emessi dall’ICAO in
merito all’aggiornamento degli Annessi tecnici;
2. che l’ENAC deve ancora procedere all’aggiunta di una disposizione
regolamentare nel proprio “Codice della Navigazione Aerea” [testuale –
N.d.R.] che contempli il conferimento di poteri sanzionatori ai propri
Ispettori, contemporaneamente fornendoli di adeguate credenziali.
Constatato che l’ENAC ha raggiunto il suo assetto di Ente pubblico noneconomico ma dotato di autonomia patrimoniale, contabile e finanziaria ha
quindi potuto reclutare personale tecnico aggiuntivo, l’ICAO rileva che non è
ancora stata realizzata la formalizzazione delle politiche addestrative di
questo personale e neppure dei relativi programmi e della preparazione di
specifici mansionari sui compiti e sulle responsabilità connesse con ciascun
procedimento ispettivo correlato con la sicurezza;
3. constatato che a seguito dell’audit sostenuto nel 2000 l’ENAC ha provveduto
a dotarsi di Ispettori-esaminatori per la concessione delle licenze
aeronautiche a livello centrale, l’ispezione ha rilevato che non è stato
ancora finalizzato il controllo sugli impegni relativi alle licenze stesse
rilasciate dagli uffici regionali. Inoltre, particolare rilevanza è stata data alla
constatazione
che
la
conduzione
degli
accertamenti
sull’idoneità
psicofisiologica del personale aeronautico in possesso di licenze (o aspirante
a conseguirle) ancora non avviene sotto l’organizzazione dell’ENAC e
che finora non è stato istituito un procedimento che consenta ad ENAC di
nominare propri medici-ispettori, l’ICAO rimane sempre in attesa che venga
predisposta una proposta legislativa in materia per risolvere la situazione;
4. circa le operazioni di volo l’ispezione ha notato che il sistema di certificazione
degli esercenti del trasporto aereo basato sul metodo delle JAR-OPS 1 è
risultato efficace e che tutti gli esercenti nazionali risultano ormai certificati e
titolati AOC. Viene però rilevato che nell’esistente normativa italiana non
sono specificati i limiti di tempo di volo, di servizio e di riposo per il
personale navigante di cabina. Infine denuncia che la normativa in vigore
non impone a tutti gli esercenti e proprietari di aeromobili di avere in atto
dei programmi di prevenzione degli incidenti e per la sicurezza del volo;
5. nella relazione vengono infine menzionati e riconosciuti i progressi conseguiti
da ENAC nel campo dell’aeronavigabilità; tuttavia viene rilevato che
rimangono da attuare le misure necessarie per l’istituzione di un sistema
4
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ufficiale obbligatorio per il riporto all’ENAC degli eventi di pericolo e per il
miglioramento della libreria tecnica necessaria al personale tecnico addetto
all’aeronavigabilità sia della sede centrale che degli uffici regionali.
Fino a qui la sintesi riassuntiva dei rilievi riscontrati durante l’ispezione del 2002,
mentre per un esame più dettagliato dei singoli punti trattati si rimanda alla
seguente elencazione più analitica.
Rilievi specifici
In merito ai rilievi avanzati dall’ispezione del 2002 si fa seguire la descrizione
sintetica dei singoli punti toccati nella Relazione, che risulta suddivisa in cinque
argomenti principali.
1. Sulla legislazione aeronautica primaria e sulla normativa dell’Aviazione
Civile.
a) Misure proposte dallo Stato. In merito alla verifica sulla rispondenza degli
emendamenti delle norme JAR alle disposizioni contenute negli Annessi
ICAO, l’ENAC indicava che avrebbe provveduto a sostenere un
emendamento alla JAR 11 relativa al procedimento d’emissione delle nuove
norme in modo che ne sia verificata l’ottemperanza con gli Annessi ICAO.
L’ENAC prometteva di adottare entro il 31 ottobre 2000 una procedura
interna per garantire che venisse effettuata una valutazione d’impatto in
merito alle eventuali differenze rispetto agli Annessi ICAO.
b) Verifica della misura proposta. Siccome la JAR 11 non è entrata a far parte
della regolamentazione italiana, l’ENAC ha provveduto a sviluppare al
proprio interno una procedura P.O. GEN-01 datata 14 maggio 2002.
L’ispezione rileva però che non esiste alcuna procedura ufficiale dell’ENAC
per il recepimento degli emendamenti agli Annessi ICAO. Pertanto la
raccomandazione ICAO fatta nel 2000 rimane inadempiuta.
Nota:- Successivamente all’ispezione, l’ENAC ha comunicato di aver resa operativa
in data 24 luglio 2002 la procedura interna P.O. GEN-01 contenente le
disposizioni per il recepimento degli emendamenti agli Annessi ICAO. Non
viene però specificato all’ICAO se la procedura in materia riguardi tutti gli
Annessi ICAO o solo quelli (Annesso 1 – 6 e 8) oggetto dell’ispezione.
a) Misure. L’ENAC indicava che entro il 31 ottobre 2000 avrebbe sottoposto al
Ministro dei Trasporti
una proposta di revisione del “Codice della
Navigazione Aerea” per espandere la potestà di ENAC ad avere accesso
illimitato alle documentazioni e registrazioni di imprese e personale
aeronautico per espletare interventi ispettivi e che all’uopo entro il 30 giugno
2001 sarebbe stato fornito a tutti gli Ispettori dell’ENAC un apposito
tesserino contenente le proprie credenziali. Su questo punto della Relazione
sarebbe stato altresì comunicato ad ICAO che l’art. 768 del “Codice della
Navigazione Aerea” [leggasi: Codice della Navigazione – Parte Aerea –
N.d.R.] autorizzerebbe ENAC ad effettuare ispezioni ed audizioni sugli
aeromobili civili. Ciò non è corretto in quanto il Codice della Navigazione in
vigore (mai aggiornato) all’art. 768 contempla che il Registro Aeronautico
Italiano possa effettuare ispezioni e visite periodiche sugli aeromobili «nei
casi e con le modalità stabilite nel regolamento». Cioè nel Regolamento del
1925 prima e nel Regolamento Tecnico del RAI poi e fino a quando il RAI è
esistito come ente autonomo di sorveglianza sull'aeronavigabilità della flotta
aerea civile.
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b) Verifica. Una modifica del Codice in materia era stata redatta da ENAC
nell’aprile 2001, ma questa innovazione non è stata ancora emanata
ufficialmente emanata in quanto dev’essere modificata una legge primaria
dello Stato. L’ENAC aveva comunicato che si proponeva di distribuire i
tesserini di accreditamento agli Ispettori entro il 25 luglio 2002. Così la
raccomandazione del 2000 rimaneva inottemperata.
Nota:- Successivamente, in data 21 agosto 2002 ENAC comunicava ad ICAO che
la data per l’emissione dei tesserini ai propri Ispettori era fissata al 31
dicembre 2002.
a) Misure. Con riferimento all’art. 38 bis della Convenzione di Chicago, l’ENAC
avrebbe dovuto sviluppare una apposita procedura per notificare all’ICAO
ogni nuovo accordo con altri Stati. In attesa di sviluppare tale procedura
l’incarico di notificare l’ICAO in materia era assegnato ad interim al
Dipartimento della Produzione di Manutenzione a partire dal 15 settembre
2000.
b) Verifica. Con la procedura denominata ASV-08 è stata adempiuta la
raccomandazione del 2000.
2. Sull’organizzazione dell’Aviazione Civile.
a) Misure. Riguardo alla nuova organizzazione dell’Aviazione Civile nazionale
promulgata con il D. Lgs. 250/1997 ed effettivamente in atto a partire dal
1999, l’ENAC indicava che la nuova struttura organizzativa in grado di
gestire una sorveglianza completamente integrata sull’Aviazione civile era
prevedibile che venisse approvata entro il 30 settembre 2000, mentre i
dirigenti dei vari Dipartimenti sarebbero stati in carica dal 31 marzo 2001.
b) Verifica. All’ICAO è stato comunicato che la decisione del Board di ENAC era
stata ufficializzata nel dicembre del 2000, divenendo effettiva in data 2
gennaio 2001. Però a tale data la struttura organizzativa richiesta da ICAO,
contenente l’assegnazione di funzioni, di responsabilità e di poteri del
personale dirigente non era ancora stata ufficializzata. Pertanto la
raccomandazione ICAO in materia risultava ancora da soddisfare.
Nota:- Successivamente in data 22 agosto 2002 ENAC comunicava che
l’assegnazione di attribuzioni era stata completata in data 28 luglio 2002,
mentre il Manuale dell’organizzazione era stimato d’essere pubblicato alla
fine del 2002. Pertanto la raccomandazione rimane disattesa.
a) Misure. In merito all’adozione di un Manuale ufficiale per gli Ispettori ENAC
relativo alle norme di certificazione, di accertamento e di verifica operativa,
l’ENAC indicava che tale Manuale sarebbe stato pubblicato entro dicembre
2001. Contemporaneamente ENAC indicava l’intenzione di emanare un
documento di guida per gli Ispettori in merito ai compiti ispettivi e di
sorveglianza entro il 31 ottobre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione ICAO in materia risulta soddisfatta
a) Misure. Relativamente alla raccomandazione per l’adozione di un programma
specialistico per l’addestramento degli Ispettori, l’ENAC indicava che avrebbe
costituito un Gruppo di lavoro entro il 15 settembre 2000 per formalizzare un
documento ad hoc entro il 15 dicembre 2000 e che il programma
addestrativo in materia sarebbe stato avviato entro il 15 marzo 2001.
6
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b) Verifica. In merito l’ENAC ha comunicato di prevedere il soddisfacimento
della raccomandazione per la fine del 2002. Raccomandazione
inottemperata.
a) Misure. Per la revisione dell’assegnazione di risorse necessarie a consentire il
reclutamento, l’addestramento ed il mantenimento di personale tecnico
qualificato come gli Ispettori, l’ENAC indicava la data del 15 ottobre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione ICAO è stata soddisfatta.
3. Addestramento ed abilitazioni del personale.
a) Misure. La raccomandazione sollecitava il competente Dipartimento
dell’ENAC a dotare la libreria tecnica dell’ente di documentazione aggiornata
per il personale tecnico entro il 30 settembre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione ICAO è stata ottemperata.
a) Misure. Sul problema della ristrutturazione del Dipartimento per il rilascio di
brevetti, licenze ed abilitazioni aeronautiche, l’ENAC aveva indicato che
avrebbe provveduto alla riorganizzazione dl settore entro il 30 dicembre
2000.
b) Verifica. In effetti l’ENAC aveva istituito un Servizio per le licenze
aeronautiche con la delibera n. 4 del 7 dicembre 2001, ma nonostante
l’intercorso ritardo di un anno l’ispezione ICAO ha dovuto constatare che tale
Servizio è sottodimensionato di personale, comportando ritardi nei rilasci dei
titoli professionali. Inoltre il coordinamento ed il controllo delle licenze da
parte degli uffici regionali dell’ENAC non era stato ancora realizzato. Di
conseguenza l’ENAC ha ora comunicato di prevedere l’ottemperanza alla
raccomandazione del 2000 per la fine di dicembre 2002. Raccomandazione
non ottemperata.
a) Misure. Per gli Ispettori di volo l’ENAC aveva indicato di voler provvedere
all’adeguamento del numero di piloti onde consentire al Dipartimento
competente di sovrintendere agli esami ed ai procedimenti addestrativi
necessari al rilascio delle licenze aeronautiche entro il 30 settembre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione risulta soddisfatta.
a) Misure. Il Dipartimento per il rilascio delle licenze aeronautiche necessitava
d’esser dotato di hardware e di software informatico per ottemperare ai
propri compiti. L’ENAC aveva promesso l’adeguamento per il 31 marzo 2001.
b) Verifica. La raccomandazione della Commissione è stata soddisfatta.
a) Misure. In merito alla raccomandazione di adeguare il Dipartimento per il
rilascio delle licenze aeronautiche con la dotazione di medici-esaminatori,
l’ENAC prometteva di adeguare il Dipartimento con l’assegnazione di mediciesaminatori per la valutazione delle relazioni cliniche entro il 30 settembre
2000
b) Verifica. Il sistema in vigore per determinare l’idoneità psicofisica degli
aspiranti e dei detentori di licenze aeronautiche non è attribuito alla
competenza dell’ENAC, che di conseguenza non ha designato alcun
esaminatore sanitario. Al presente l’Ente è dotato solo di un consulente
medico e quindi non è ancora in grado di istituire ufficialmente un sistema di
controllo e di verifica degli accertamenti sanitari d’idoneità del personale
navigante. Pertanto la raccomandazione ICAO rimane aperta.
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Nota:- Successivamente, in data 22 agosto 2002 l’ENAC comunicava di aver
istituito un Servizio di Medicina Aeronautica con un direttore medico ed
alcuni consulenti sanitari esterni per valutare esclusivamente le relazioni
d’idoneità effettuate da medici esterni, ma che tuttavia non ha ancora
ufficialmente ottenuta la formalizzazione della propria potestà di
supervisione e di controllo in campo medico-legale. L’ENAC pertanto attende
un nuovo provvedimento legislativo in materia, che però non risultava
ancora emanato alla fine del 2003.
Si deve pertanto concludere che la raccomandazione della Commissione
dell'ICAO rimane insoddisfatta.
a) Misure. Il programma esecutivo indicato da ENAC in merito alle funzioni di
supervisione e di controllo sulle licenze aeronautiche comporterà l’istituzione
di procedure interne che richiedono l’assegnazione di risorse finanziarie che
si prevede di conferire entro il 31 dicembre 2000.
b) Verifica. Le procedure necessarie a consentire il controllo e la supervisione
delle funzioni di rilascio delle licenze sono state istituite da ENAC, ma il
coordinamento delle funzioni con gli uffici regionali non era ancora stato
completato. L’ente prevedeva di poter ottemperare alla raccomandazione
ICAO per la fine del 2002. Raccomandazione non ottemperata.
a) Misure. Riguardo la raccomandazione d’istituire un sistema per il controllo
delle prove teoriche e pratiche per gli esami per i piloti, l’ENAC aveva
indicato che il sistema si sarebbe potuto istituire, con le necessarie risorse
assegnate, solo dopo il 31 dicembre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione risulta ottemperata.
a) Misure. Riguardo la revisione del formato delle licenze che devono essere
complete di testo bilingue (italiano ed una delle cinque lingue ufficiali
dell’ICAO) l’ENAC ha indicato che le nuove licenze saranno disponibili a
partire dal gennaio del 2001.
b) Verifica. Le nuove licenze sono state adottate, così ottemperando alla
raccomandazione.
a) Misure. Per quanto attiene gli archivi per gli atti delle licenze del personale
aeronautico l’ENAC ha indicato che un nuovo sistema d’archivio e relativa
banca dati informatici sarebbe stato adottato entro il 30 giugno 2001.
b) Verifica. Nel 2002 il processo d’adeguamento non è stato completato e la sua
realizzazione è ora prevista per il 30 giugno del 2003. Pertanto la
raccomandazione risulta non ottemperata.
4. Certificazione e supervisione delle operazioni degli aeromobili.
a) Misure. In merito alla raccomandazione fatta ad ENAC di completare al più
presto il processo di certificazione per il rilascio dell’attestato AOC a tutti gli
esercenti del trasporto aereo commerciale secondo le disposizioni
dell’Annesso 6 dell’ICAO, l’ENAC aveva indicato la data del 31 dicembre
2000.
b) Verifica. L’ENAC ha istituito un efficiente sistema di certificazione degli
esercenti commerciali basato sul metodo JAR-OPS 1, riuscendo a rilasciare
gli AOC a tutti gli esercenti italiani. Pertanto la raccomandazione risulta
adempiuta.
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a) Misure. Con riferimento alla raccomandazione di sviluppare ed emanare un
regolamento per limitare i tempi di volo e di servizio del personale
navigante di cabina, l’ENAC aveva dichiarato di essere in attesa
dell’adozione di una importante regolamentazione in materia da parte
dell’U.E., con prevista attuazione per il 31 dicembre 2000.
b) Verifica. Questa raccomandazione ICAO non risulta ottemperata alla data
dell’ispezione della Commissione.
Nota:- Il 22 agosto 2002 l’ENAC comunicava di aver predisposto una bozza di
regolamentazione nazionale della materia oggetto della raccomandazione e
che si prevede di formalizzare una normativa entro la fine del 2002.
Nota di chi scrive. Si noti che siamo ormai alla fine del 2003 e che il provvedimento
nazionale annunciato da ENAC non è stato ancora emanato, sebbene risulti che in
data 27 novembre 2000 il Consiglio dell’Unione Europea abbia pubblicato la
Direttiva 2000/79 relativa all’attuazione dell’accordo europeo sull’organizzazione del
personale di volo nell’Aviazione Civile. La Direttiva in oggetto ha lo scopo di dare
attuazione all’accordo europeo sull’organizzazione dell’orario di lavoro del personale
di volo nell’Aviazione Civile, concluso il 22 marzo 2000 tra le organizzazioni dei
datori di lavoro e le organizzazioni sindacali del settore.
All’art. 3 della citata Direttiva si legge:«Gli Stati membri mettono in vigore le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi
alla presente Direttiva entro il 1° dicembre 2003 o si assicurano che, al più tardi
entro tale data, le parti sociali abbiano stabilito mediante accordi le necessarie
disposizioni. Omissis ….»
Talché risulta che lo Stato italiano, e per esso l’ENAC, è inadempiente non solo
alla raccomandazione della Commissione dell’ICAO, ma anche del mancato
adempimento della Direttiva europea.
a) Misure. Sulla raccomandazione di colmare la lacuna in merito alla mancata
regolamentazione nazionale d’un programma di prevenzione degli incidenti e
a tutela della sicurezza del volo per tutti gli esercenti di trasporti aerei
commerciali, l’ENAC aveva indicato che intendeva osservare le disposizioni in
materia contenute nell’Annesso 6 e nelle JAR-OPS entro il 31 ottobre 2000.
b) Verifica. Per l’ottemperanza alla
raccomandazione ICAO, ancora
inadempiuta, l’ENAC ha indicato la nuova data del 30 settembre 2003.
Nota. Anche quest’ultima data risulta scaduta senza che il programma di
prevenzione in oggetto sia stato regolamentato su scala nazionale.
a) Misure. In merito al raccomandato coordinamento tecnico tra gli Ispettori
della certificazione di aeronavigabilità e quelli addetti alle operazioni degli
aeromobili su temi quali quelli delle operazioni ETOPS, di RVSM, di CAT II e
III e relative MEL, l’ENAC aveva indicato un deciso intervento correttivo con
termine di attuazione entro il 31 dicembre 2000.
b) Verifica. La Commissione ICAO ha constatato l’avvenuta ottemperanza alla
raccomandazione.
a) Misure. Per quanto attiene l’emissione di una regolamentazione nazionale sul
trasporto di merci pericolose (dangerous goods) l’ENAC aveva comunicato di
aver avviato la definizione di un regolamento in materia e che questo,
assieme ad un programma d’ispezione presso gli esercenti e gli spedizionieri
del settore, era previsto d’esser posto in atto entro il 31 ottobre 2000.
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b) Verifica.
L’ENAC
ha
successivamente
dichiarato
di
contemplare
l’ottemperanza alla raccomandazione per la fine di dicembre 2002. Pertanto
la raccomandazione risulta non ottemperata.
5. Aeronavigabilità degli aeromobili.
a) Misure. Con riferimento alla raccomandazione sulla promulgazione di una
disposizione in merito ai permessi agli esercenti di effettuare dei voli tecnici
di rientro alla base d’armamento (ferry flights) di velivoli fuori limiti di
aeronavigabilità onde consentirne la riparazione, l’ENAC aveva indicato di
voler provvedere alla regolamentazione della materia entro il 31 dicembre
2000.
b) Verifica. In merito, la raccomandazione ICAO risulta adempiuta.
a) Misure. Anche per l’emanazione di certe procedure relative allo scambio
d’informazioni obbligatorie relative alla continuazione della navigabilità degli
aeromobili da fornire allo Stato di costruzione, l’ENAC aveva indicato la data
del 31 dicembre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione risulta soddisfatta.
a) Misure. Ancora per la data del 31 dicembre l’ENAC aveva concordato di
provvedere all’istituzione d’un efficiente sistema per controllare attraverso
un’apposita banca-dati le segnalazioni di avarie, malfunzionamenti e difetti
degli aeromobili.
b) Verifica. Durante l’ispezione della Commissione si è evidenziato che il
Regolamento Tecnico 30F-1, presentato come soluzione dall’ENAC, non
stabiliva che i sopraddetti difetti ed inconvenienti tecnici dovessero essere
obbligatoriamente denunciati. L’ENAC comunicava allora di prevedere di
poter ottemperare alla raccomandazione ICAO in materia entro la fine del
2002. Argomento non ottemperato.
a)
b)
Misure. Riguardo alla raccomandazione di migliorare la libreria tecnica con la
relativa documentazione di tutte le industrie progettuali e di costruzioni di
tutte le parti aeronautiche degli aeromobili, l’ENAC aveva indicato di ritenere
di poter acquisire la relativa documentazione entro il 31 marzo 2001.
Verifica. L’ENAC ha dichiarato agli Ispettori ICAO di non aver potuto
completare l’acquisizione della predetta documentazione e quindi di
prevedere l’ottemperanza alla raccomandazione solo alla fine del 2002. La
raccomandazione ICAO rimane quindi non attuata.
a) Misure. Circa l’importante argomento relativo alla capacità di ENAC di
garantire la sorveglianza sulla sicurezza dei subfornitori di manutenzione non
certificati secondo la JAR 145, l’ENAC aveva dichiarato d’aver in programma
di mettere in atto le necessarie procedure ed ispezioni entro il 31 ottobre
2000.
b) Verifica. L’ENAC ha programmato le necessarie ispezioni tramite i propri uffici
regionali e pertanto la raccomandazione risulterebbe virtualmente
adempiuta.
a) Misure. Riguardo la necessità di proceduralizzare il coordinamento tra il
Dipartimento delle certificazioni con quello della Produzione di manutenzione,
l’ENAC aveva indicato di realizzarla entro la data del 31 ottobre 2000.
b) Verifica. La raccomandazione risulta realizzata.
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airmanshiponline
Conclusioni dell’ICAO.
Il rapporto del settembre 2002 della Commissione ispettiva dell’ICAO termina con le
due seguenti dichiarazioni:
1. Revisione delle differenze rispetto alle SARPs dell’ICAO.
Durante la missione di ulteriore audizione è stato fornito al team ispettivo un elenco
aggiornato dello status di recepimento e delle differenze esistenti tra la
regolamentazione nazionale [italiana] e le SARPs degli Annessi 1, 6 e 8 e/o delle
SARPs non ottemperate. Le differenze denunciate saranno inserite nei Supplementi
dei pertinenti Annessi in accordo con l’art. 17 del Memorandum d’intesa (MOU)
esistente fra l’Italia e l’ICAO e nel rispetto dell’Art. 38 della Convenzione di Chicago.
Almeno la notifica di status relativa a questi 3 annessi dell’Italia risulterà
aggiornata dopo anni di non rispetto dell’Art. 38.
[Vedi: Status of Notification - 2001 update]
5.
UPDATE ON DEPARTURES FROM ICAO SARPs
During the audit follow-up mission, an updated list on the status of implementation and
differences existing between the national regulations and Annexes 1, 6 and 8 SARPs and/or
SARPs not implemented was provided to the audit follow-up team. The differences provided
will be included in the relevant Annex supplement in line with Article 17 of the MOU signed
between Italy and ICAO and in accordance with Article 38 of the Chicago Convention.
2. Risultanze dell’audizione e differenze rispetto alla base-dati (AFDD).
L’obiettivo generale di questa audizione è quello di assistere gli Stati
nell’identificazione di quei fattori che richiedono attenta considerazione nella
pianificazione delle proposte misure correttive. Le stesse informazioni sono altresì
intese quale assistenza agli Stati per stabilire la priorità delle misure da adottare
per risolvere i problemi di sicurezza identificati per il tramite delle audizioni.
In appendice a questo rapporto viene fornita una rappresentazione grafica in merito
alla mancata adozione di elementi critici per la sorveglianza sulla sicurezza (riferirsi
al DOC 9734) in Italia ed a livello globale.
La rappresentazione grafica indica il livello della situazione esistente nello Stato
[italiano] durante l’audizione iniziale e la situazione al momento della fine della
missione di ulteriore verifica.
Questa rappresentazione grafica quindi permetterà allo Stato italiano di stabilire la
priorità delle necessarie misure correttive e di identificare le proprie necessità in
termini di personale e di disponibilità tecniche e finanziarie in considerazione dei
propri obblighi di sorveglianza sulla sicurezza del sistema.
Commento finale
La stringata analisi che segue non vuol affatto essere una valutazione quantitativa
del numero di raccomandazioni fatte a seguito della prima ispezione della
Commissione dell’ICAO e se esse siano state onorate o no, bensì intende essere
una valutazione globale della qualità delle risposte ENAC del 2002 alle sollecitazioni
ICAO scaturite dall’ispezione del 2000 e di quelle rimaste inadempiute anche nel
2002.
Inoltre, pur se apprezzato in quanto aggiornato, l’elenco delle differenze della
normativa italiana rispetto agli Standard degli Annessi 1, 6 e 8 è risultato
particolarmente deludente sia per il numero delle differenze stesse, sia per una
plausibile giustificazione che ne dimostri l’impossibilità della Stato italiano di
conformarsi alle norme uniformi degli Annessi stessi.
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airmanshiponline
Tuttavia, siccome anche i numeri talvolta parlano da soli a chi li sappia ascoltare,
non possiamo esimerci dal constatare che:a) del I° gruppo di 3 raccomandazioni non ne sono state adempiute 2;
b) del II° gruppo di 4 raccomandazioni non ne sono state adempiute 2;
c) del III° gruppo di 9 raccomandazioni non ne sono state adempiute 4;
d) del IV° gruppo di 5 raccomandazioni non ne sono state adempiute 3;
e) del V° gruppo di 5 raccomandazioni non ne sono state adempiute 2.
In definitiva, risultano di particolare gravità le omissioni delle seguenti
raccomandazioni, in quanto ENAC non ha provveduto a:
1) istituire la necessaria procedura interna per processare gli Emendamenti emessi
dall’ICAO quanto meno per gli Annessi oggetto dell’ispezione;
2) adottare una disposizione nel Codice della Navigazione che conferisca
legalmente i necessari poteri sanzionatori ai propri Ispettori. Inoltre ENAC deve
porre rimedio alla mancanza di preparazione del proprio personale neo-assunto;
3) predisporre una proposta legislativa per poter disporre di propri medici-ispettori
per accertare l’idoneità psico-fisica del personale aeronautico;
4) stabilire i limiti di impiego e di riposo per il personale navigante di cabina (punto
sul quale ENAC si trova in difetto sia nei confronti dell’ispezione ICAO che verso
la Direttiva europea 2000/79). Inoltre ENAC deve obbligare gli esercenti ed i
proprietari di aeromobili ad adottare programmi sulla prevenzione degli incidenti
e per la sicurezza del volo;
5) istituire il richiesto sistema ufficiale di riporto degli eventi di pericolo nelle
operazioni dell’Aviazione Civile.
Se qualcosa di quanto sopra dovesse suonare a promozione del sistema finora
istituito e gestito da ENAC sarebbe motivo di compiacimento esclusivamente per
coloro che dimostrano di esser di bocca buona e si accontentano della brodaglia
finora servita agli appetiti politici che hanno finora contraddistinto le scelte e le
nomine ai vertici dell’Aviazione Civile italiana.
Com.te Renzo Dentesano
Roma, 21/11/2003.
Un utile post scriptum
E’ interessante notare che l’argomento trattato riveste una notevole rilevanza nel
processo di Milano per il disastro di Linate e a questo riguardo riportiamo una parte
significativa della testimonianza dell’Ingegner Alessandro Cardi, dirigente dell’ENAC
responsabile del servizio normativa tecnica, regolamentazione tecnica.
L’Ingegner Cardi risponde alle domande del Pubblico Ministero, del Presidente del
Tribunale e degli Avvocati delle parti in causa.
Il resoconto che segue è la puntuale trascrizione di quanto dichiarato, pur non
essendo la stesura ufficiale, e l’abbiamo selezionato tra le testimonianze sullo
stesso argomento in quanto l’esposizione appare molto più fluida e di facile lettura
di altre. D’altra parte l’incalzare del dibattito rende difficile l’esposizione dei concetti
e non sempre è possibile rispondere alle domande con semplici affermazioni o
negazioni. Lo proponiamo perché è possibile cogliere nelle dichiarazioni diversi
aspetti che richiamano le considerazioni che da qualche anno facciamo sul sito
airmanshiponline riguardo al rispetto degli obblighi della Convenzione di Chicago da
parte degli Stati contraenti.
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airmanshiponline
Sullo stesso argomento vedere:
- Studio sullo Status degli Annessi ICAO e vigenza del Codice della
Navigazione nell’ottica del disastro aeronautico del 8 ottobre 2001
- Chi controlla i controllori?
- Status of Notification - 2001 update
- I conti della RESA o la resa dei conti? Introduzione all’articolo 38
Estratto dall’Udienza del 5 Novembre 2003
P.M. – L’Italia è uno Stato che aderisce alla convenzione ICAO?
CARDI –Certo.
P.M. – Da quanto tempo?
CARDI – La legge di recepimento risale agli anni 50.
P.M. – Il fatto che l’Italia per molti versi, se lo possiamo dare per scontato, non
abbia recepito formalmente nel proprio ordinamento gli annessi tecnici
previsti dalla convenzione ICAO è vicenda che ha mai suscitato
problematiche in sede ICAO? L’Italia è mai stata oggetto di censure,
raccomandazioni in proposito da parte ICAO?
CARDI – No, l’ICAO non ha... l’approccio dell’ICAO nei confronti degli Stati
contraenti non è di tipo sanzionatorio, non ha mai avuto questo
atteggiamento, solo recentemente dalla fine degli anni 90 inizio del 2000 ha
iniziato con delle ispezioni agli Stati contraenti per verificare l’effettiva
applicazione degli annessi. Lo ha già fatto per alcuni annessi, l’1, il 6, l’8 e il
18 nell’anno 2000 per l’Italia e ha lanciato l’anno scorso un programma di
verifica, di ispezione degli Stati contraenti per gli annessi 11, 14 e 13, che è
iniziato quest’anno e si concluderà entro la fine del 2004 ragionevolmente, o
2005 a seconda...
PRESIDENTE – E se la verifica dà esito negativo, che cosa fa l’ICAO?
CARDI – L’ICAO a seguito di questo pubblica le devianze del sistema nazionale,
quali e quante differenze, elencandole nel supplemento all’annesso.
Dopodiché ogni Stato contraente diverso dall’Italia è libero, nel proprio
giudizio, di non riconoscere le certificazioni e le operazioni in Italia, cioè a
dire le certificazioni rilasciate da quello Stato membro, a fronte di
quell’annesso, in presenza di differenze giudicate importanti dall’altro Stato,
consentono all’altro Stato di non riconoscere ciò che afferma e certifica lo
Stato Italia in questo caso. Non so se è chiaro...
PRESIDENTE – Con quali conseguenze pratiche?
CARDI – Mah, la conseguenza pratica, nel caso fosse un mancato riconoscimento di
certificazioni degli aerei, non potrebbero circolare a livello internazionale, su
quello Stato; nel caso non fossero riconosciuti gli aeroporti, non si potrebbe
addivenire agli accordi di traffico, quindi ai collegamenti tra i due paesi
perché il sistema aeroportuale non sarebbe riconosciuto eventualmente, se
quello Stato giudica che le differenze sono tali da non consentirgli di
riconoscere, a tutela dei propri cittadini, il livello di sicurezza assicurato dallo
Stato italiano nello specifico.
P.M. – Le risulta che qualche appunto da parte ICAO, espresso sotto qualsivoglia
forma, sia stato mai notificato all’Italia per il mancato recepimento di
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airmanshiponline
numerosi degli annessi tecnici ICAO ed in particolare dell’annesso 14 relativo
alle infrastrutture aeroportuali?
CARDI – No, non c’è stato, un po’ per i motivi che dicevo prima, un po’ perché
l’abitudine a non comunicare differenze o l’attività fatta a fronte degli
annessi è purtroppo un’abitudine che a livello mondiale è molto diffusa ed è
il motivo che ha spinto l’ICAO ad andare a verificare di persona, presso ogni
Stato, questa evenienza.
P.M. – Le risulta in generale che l’adesione alle regole portate dagli annessi tecnici
ICAO sia per la convenzione comunque obbligatoria per gli Stati membri?
CARDI – Non ho capito bene allora.
P.M.
– A prescindere diciamo dal passaggio del recepimento nel singolo
ordinamento nazionale, che come ci ha detto in Italia non è avvenuto in
larga parte, comunque la previsione della normativa ICAO, in ordine al
recepimento degli standard portati dai suoi annessi tecnici, è una previsione
obbligatoria per gli Stati? Cioè la previsione è “Tu Stato aderente devi
adottare lo standard che io vado a pubblicare nel mio annesso”?
AVV. MINNITI – Presidente, se mi consente, faccio opposizione perché si pone un
quesito giuridico e non si fa una domanda su un fatto specifico. Si chiede al
teste di rispondere ad un quesito giuridico signor Presidente.
PRESIDENTE – Respinta, è un teste tecnico e la posizione è proprio su queste
circostanze. Prego.
CARDI – Sì, c’è l’obbligo di recepire gli annessi, è nella convenzione...
PRESIDENTE – Non solo, ma prima il Pubblico Ministero aveva chiesto “C’è l’obbligo
degli Stati comunque di segnalare le difformità rispetto agli standard?”,
aveva chiesto prima il Pubblico Ministero e si è dispersa la domanda.
CARDI – Entrambi, ci sono entrambi gli obblighi, sia quello di recepire gli standard
degli annessi, quantomeno gli standard che sono considerati elementi minimi
essenziali per garantire l’uniformità dei sistemi mondiali, sia l’obbligo di
segnalare le differenze.
P.M. – Ecco, allora sotto questo profilo è un obbligo di comunicazione, non forse un
obbligo di contenuto, cioè il singolo Stato aderente all’ICAO non è vincolato
ad introdurre lo standard ICAO nel proprio ordinamento, ma è vincolato a
introdurlo oppure a notificare all’ICAO la difformità che si è adottata
all’interno?
CARDI – Sì, cioè il fatto stesso che c’è una previsione specifica, l’articolo 38, che
consente agli Stati, che impone, chiede agli Stati di comunicare, notificare le
differenze, reca la facoltà per ogni Stato di non adottare uno standard. Per la
verità poi c’è anche scritto che, laddove lo Stato trovi impraticabile
l’adozione di una misura, parliamo di standard qui in questo momento, non
di raccomandazioni, laddove trovi impraticabile c’è un obbligo di introdurre
lo standard, c’è una valutazione dello Stato contraente che, laddove trovi
impraticabile l’adozione di questo standard, non perseguibile per motivi
locali o di natura diciamo discrezionale dello Stato, questa differenza vada
notificata.
P.M. – Le risulta il fatto che tra gli Stati aderenti all’ICAO l’adozione degli standard
sia uniformemente diffusa oppure le risulta che la facoltà di divaricarsi
rispetto allo standard sia invece praticamente adottata da molti paesi?
CARDI – Diciamo che a livello internazionale, per quanto noto, nel senso per quelli
che sono gli Stati che hanno comunicato, perché su 190 e passa Stati una
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airmanshiponline
parte ha notificato, una parte non ha notificato, una parte ha notificato che
non ha differenze, allora sul gruppo di paesi che hanno notificato di non
avere differenze, su quelli che hanno notificato differenze perché su quelli
che non hanno notificato non sappiamo niente, è abbastanza diffuso avere
differenze, non sono ampie, non è una pratica a cui si ricorre come normale,
nel senso che, a fronte di un centinaio di standard, per esempio, non è che
vengono comunicate 80 differenze, cioè c’è una percentuale che comunque
si mantiene a livelli fisiologici.
P.M. – Se può, giusto per avere un’idea con grandi riferimenti che possono essere
utili, che so, gli Stati Uniti è uno Stato che ha adottato metodi differenti
dagli standard fissati dall’ICAO?
CARDI – In alcuni casi sì, li ha notificati, la notifica degli Stati Uniti ha... non li ho
contati onestamente. Per quanto riguarda nello specifico l’annesso 14 è
pratica comune che la differenza viene notificata non solo nei confronti degli
standard, ma anche delle raccomandazioni, in quanto questo annesso in
particolare,
a
differenza
degli
altri,
contiene
prevalentemente
raccomandazioni e molti pochi standard. Allora, in ragione di questa
composizione della natura dell’annesso stesso, è pratica comune da parte
degli stati contraenti comunicare le differenze anche per le raccomandazioni.
A fronte di questa decisione, le differenze notificate sono una decina di
pagine e quindi valutabili in un certo numero di standard o raccomandazioni
non adottate in totale conformità.
P.M. – Parliamo degli Stati Uniti.
CARDI – Parliamo degli Stati Uniti.
P.M. – E che ne so, la Gran Bretagna?
CARDI – Altrettanti, cioè una dozzina di pagine, diciamo che ci sono alcune decine
di misure, previsioni ICAO tra standard e raccomandazioni non conformi, che
non vuol dire che non c’è il requisito su quell’aspetto, ma che il requisito è
diverso.
P.M. – La Germania, se posso...?
PRESIDENTE – Per quanto vuole andare avanti Pubblico Ministero?
P.M. – No, no, pochissimo, Presidente, pochissimo.
CARDI – Meno, sono diciamo una ventina di differenze probabilmente, non sono
tantissime.
P.M. – E l’Italia?
CARDI – L’Italia non ha comunicato differenze in quanto non aveva assunto una
determinazione a fronte dei singoli, delle singole previsioni, nel ricevimento
di questo annesso, in quanto non l’aveva recepito all’epoca dei fatti.
P.M. – Grazie, ho finito.
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