I CONTROLLI SUI VINI A DENOMINAZIONE DI ORIGINE E A

I CONTROLLI SUI VINI A DENOMINAZIONE DI
ORIGINE E A INDICAZIONE GEOGRAFICA
IN FRANCIA
Relatore:
dott. Domenico Cavallo,
Master poster laurea € Droit du vin et des spiriteux •
Universit‚ di Reims Champagne-Ardenne
1
testo redatto in collaborazione con Arnaud Pradier
INDICE DELLE ABBREVIAZIONI ______________________________ 3
Ringraziamenti _______________________________________ 3
Sintesi_____________________________________________ 3
I) Introduzione __________________________________________________ 4
II) I principi generali concernenti l’organizzazione del controllo delle AOP/IGP 5
A) I principi generali derivanti dalla legislazione comunitaria ______ 5
B) Le regole generali proprie del diritto interno_________________ 7
III) L'organizzazione del controllo delle AOP/IGP a livello nazionale ______ 7
A) L’INAO ed il ricorso contro le sue decisioni _________________ 7
B) Gli organismi di difesa e di gestione _______________________ 9
C) Gli organismi di controllo e d’ispezione ___________________ 10
IV) Conclusioni ________________________________________________ 11
A) Una communitarizzazione rinforzata dei controlli? ___________ 12
B) Un movimento di privatizzazione nella difesa interna dei controlli? 14
2
INDICE DELLE ABBREVIAZIONI
AB
Agricultura Biologica
AOC
Appellazione d’Origine Controllata
AOP
Appellazione d’Origine Protetta
Bull. AIDV
Buletin de l’Association Internationale Droit du Vin
C. rur.
Codice rurale francese
CA
Corte d’Appello
Cass. 3e civ.
Corte di cassazione francese, Terza Sezione civile
CE
Comunit‚ Europea
CJCE
Corte di Giustizia delle Comunit‚ Europee
IGP
Indicazione Geografica Protetta
INAO
Istituto Nazionale dell’Origine e della Qualit‚
OC
Organismo di controllo
OCM
Organizzazione Comune del Mercato (vitivinicolo)
ODG
Organismo di difesa e di gestione
Raccolta
Raccolta della Giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunit‚
europee
RD rur.
Revue de Droit Rural
RTD Com.
Revue trimestrielle de droit commercial et de droit „conomique
STG
Specialit‚ Tipica Garantita
VINIFLHOR
Office national interprofessionnel des fruits, des l„gumes, des vins et de
l'horticulture
VQPRD
Vini di Qualit‚ Prodotti in Regioni Determinate
Ringraziamenti
Mi permetto di ringraziare il Presidente, Avvocato Pietro Caviglia, per aver promosso la
collaborazione tra l’UGIVI ed il Programma Vino & Diritto (che oggi rappresento, in assenza del
Direttore, Theodore Georgopoulos), invitandomi per la seconda volta consecutiva ad intervenire al
seminario di aggiornamento normativo inscritto nella prestigiosa cornice del Vinitaly.
Desidero inoltre ringraziare Arnaud Pradier, oggi iscritto al Master poster laurea € Droit du vin et
des spiriteux •, il quale ha collaborato alla stesura del presente studio.
Sintesi
Dopo una rapida introduzione (I), il presente studio affronta in via preliminare il sistema di
controllo delle AOP ed IGP secondo la nuova OCM-vino, richiamando i principi e le regole generali
del diritto comunitario e del diritto francese operanti in materia (II).
In seguito, si passa alla trattazione del sistema dei controlli realizzati in Francia (III). In particolare,
dopo un resoconto sul sistema precedentemente in vigore – nel quale vigeva la collaborazione tra
3
l’INAO ed i consorzi viticoli di difesa delle appellazioni d’origine 1 – viene analizzato nel dettaglio
il nuovo sistema, fondato un articolato triumvirato formato dall’INAO, dagli organismi di difesa e
di gestione (ODG) e dagli organismi di controllo (OC). Insomma se all’inizio si era osservato il
funzionamento generale del sistema di controllo dall’alto dei principi generali, in questa fase si
scende fino ad analizzare le specifiche competenze di ciascuna delle tre anzidette entit‚.
Infine, le conclusioni (IV) sono dedicate al richiamo di alcuni profili controversi del sistema, tanto
avuto riguardo delle norme di diritto comunitario che di quelle di diritto francese.
I) Introduzione
Il Regolamento (CE) N† 479/2008 del Consiglio del 29 aprile 2008 ha consacrato la riforma
dell’OCM vitivinicola ed ha instaurato il sistema delle AOP e delle IGP viticole, il quale prevede
appunto che appartiene agli Stati Membri d’elaborare, di riconoscere queste denominazioni
rispettandone tutti i criteri, fissati dalla legislazione comunitaria. La Commissione Europea passa al
setaccio il rispetto della legislazione, agendo come ultimo filtro necessario al riconoscimento
d’un’AOP/IGP; tra l’altro, queste denominazioni sono anche soggette ad un controllo al diritto
d’uso dell’AOP/IGP da parte dei differenti operatori, questo controllo rilevando della competenza
degli Stati Membri. Di fatto, questa riforma ha spinto la Francia a rivedere il suo sistema di
controlli, mettendo fine alla struttura organizzativa fondata sulla collaborazione tra i consorzi
viticoli e l’INAO2 (Istituto Nazionale dell’Origine e della Qualit‚).
Infatti in precedenza i consorzi viticoli occupavano, accanto all’INAO, un posto molto importante
nel procedimento di riconoscimento e di gestione delle appellazioni d’origine. Infatti i consorzi
proponevano istanza di riconoscimento di un’appellazione d’origine. Nel corso del XX† secolo
questi sindacati si sono organizzati per difendere e gestire collettivamente gli interessi dei produttori
in materia d’appellazione d’origine. Questo ruolo era stato consolidato nella legge del 6 maggio
1919, relativa per l’appunto alle appellazioni d’origine, e poi nel decreto-legge del 30 luglio 1935:
entrambi i provvedimenti riconoscevano i consorzi viticoli come entit‚ indispensabili al
riconoscimento ed alla gestione dell’AOC francese.
In tema di controlli, i testi consacravano un ruolo apparentemente riduttivo ai consorzi viticoli.
Effettivamente, l’INAO si limitava a consultarli in vista del riconoscimento di un’appellazione
1
Senza dimenticare la partecipazione, seppur residurale, di VINIFLHOR, su cui ‡ fatto un breve cenno alla nota n† 3.
J.-M. BAHANS, M. MENJUCQ, Droit de la vigne et du vin – Aspects juridiques du march‚ vitivinicole, Bordeaux –
Paris, 2010, p. 130.
2
4
d’origine3. Il loro era un ruolo solamente consultativo ma nelle vie di fatto le cose stavano
diversamente poich„ erano gli stessi consorzi viticoli a proporre all’INAO le condizioni di
produzione dell’appellazione ed a fissare un progetto di delimitazione dell’area geografica da
proteggere. A riprova, il Consiglio di Stato francese considerava che per quanto i consorzi potessero
giusto emanare un avviso consultativo, vigeva in capo all’INAO l’obbligo di procederne alla
consultazione4. I consorzi viticoli spiegavano una funzione parimenti importante nella procedura di
approvazione del vino, dacch„ erano proprio i consorzi che, sotto l’egida dell’INAO, organizzavano
gli esami organolettici indispensabili per l’ottenimento dei certificati d’approvazione.
ˆ proprio in virt‰ di tali dinamiche che in Francia ‡ scaturito l’adagio € i consorzi propongono,
l’INAO dispone, lo Stato impone •5.
La riforma di codesto sistema di controlli, operata ai fini dell’armonizzazione comunitaria della
legislazione in materia d’appellazione d’origine, ‡ stata ufficialmente introdotta con una legge del 9
luglio 1999. Questa legge comportava la modifica del Codice rurale francese, permettendo cosŠ ai
consorzi dei produttori di un’appellazione d’origine controllata di poter accedere al titolo di
organismo di difesa e di gestione, attribuendone le funzioni di gestione e difesa di un’appellazione6.
Tuttavia si ‡ dovuta attendere l’ordinanza del 7 dicembre 2006 affinch„ queste disposizioni
potessero entrare effettivamente in vigore.
A questo punto conviene in un primo momento richiamare i principi generali dell’armonizzazione
comunitaria della legislazione in materia di controllo delle’appellazione d’origine (II), prima di
poter concentrare l’attenzione, in un secondo momento, sulla nuova organizzazione delle istituzioni
e degli organismi incaricati di effettuare in controlli delle AOP/IGP in Francia (III). In via
conclusiva, si passeranno in rassegna alcuni profili controversi del sistema di controllo, sia sotto il
profilo della legislazione francese che di quella europea (IV).
II) I principi generali concernenti l’organizzazione del controllo delle AOP/IGP
In materia di organizzazione generale del controllo delle AOP/IGP, dei principi definiti dal diritto
europeo (A) coabitano con dei principi di diritto interno (B).
3
C. rur., articolo L. 641-2, nella sua formulazione in vigore ante riforma operata con l’ordinanza n† 2006-1547 del 7
dicembre 2006. I testi vigenti prevedevano anche la partecipazione residuale di VINIFLHOR alla procedura di controllo
delle appellazioni d’origine, tuttavia le caratteristiche di questa partecipazione non saranno trattate nel corso del
presente studio.
4
Cf. Consiglio di Stato francese, 29 guigno 1998, questione n†160768, Gonnet ed altri, in RD rur., 1999, p.112.
5
A. PALLY, Organisation de la filiƒre viticole des vins AOC en France, in Bull. AIDV, 2001, n†26, p.2.
6
C. rur., articolo L. 641-25, nella sua formulazione in vigore ante riforma operata con l’ordinanza n† 2006-1547 del 7
dicembre 2006.
5
A) I principi generali derivanti dalla legislazione comunitaria
ˆ il Regolamento (CE) N† 1234/2007 del Consiglio del 22 ottobre 2007, detta OCM unica, che fissa
i principi generali della materia. Infatti l’articolo 118 sexdecies di codesto regolamento lascia agli
Stati membri la facolt‚ di designare le autorit‚ competenti e responsabili dei controlli relativi alle
AOP/IGP. Tuttavia questa designazione dev’essere effettuata in conformit‚ dei criteri europei di
controlli contenuti all’articlo 4 del Regolamento (CE) N† 882/2004 del Parlemento europeo e del
Consiglio del 29 aprile 20047.
Inoltre, l’articolo 118 septdecies dello stesso regolamento concerne il controllo annuale del rispetto
del disciplinare di produzione. Viene precisato che questo genere di controllo, che ‡ svolto tanto
durante la fase di produzione che durante – o dopo – il condizionamento, va effettuato dalle autorit‚
competenti designate dagli Stati membri ovvero da un organismo di controllo 8. Bisogna aggiungere
che questi organismi di controllo devono conformarsi ed accreditarsi ai sensi della norma europea
EN 45011 ovvero della norma ISO/IEC 65 (quest’ultima, come tutte le norme ISO, determina lo
standard nel settore industriale o commerciale, stabilito dalla pi‰ importante organizzazione a
livello mondiale per la definizione di norme tecniche). Le autorit‚ competenti che sono designate
dagli Stati membri devono altresŠ rispondere a determinate esigenze per eseguire questo controllo:
in particolare esse devono garantire l’obiettivit‚ e l’imparzialit‚ del loro operato, disporre di
personale qualificato e delle risorse necessarie per adempiere il loro compito9. Non ‡ da trascurare
il dato che le spese per il controllo devono essere sostenute dagli operatori che ne sono i destinatari.
Il Regolamento (CE) N† 607/2009 della Commissione del 14 luglio 2009 ha apportato alcune
precisazioni relative al controllo annuale del rispetto del disciplinare di produzione. Infatti,
l’articolo 24 di questo regolamento impone agli operatori di dichiarare la loro identit‚ all’entit‚
7
Bisogna nondimeno sottolineache che detto regolamento ha per matrice ed oggetto strettamente legati ai profili
igienico sanitari di sicurezza dei prodotti, tanto che l’articolo 1, paragrafo 2 di questo regolamento precisa
espressamente che € il presente regolamento non si applica ai controlli ufficiali volti a verificare la conformit‚ alle
norme sull’organizzazione comune del mercato dei prodotti agricoli •. In altri termini, il regolamento suddetto si
sarebbe dunque applicato esclusivamente in riferimento ai profili di sicurezza igienica e sanitaria ma non sotto il profilo
della conformit‚ ai disciplinari di produzione, che involgono controlli e professionalit‚ ben diversi. A partire da questo
punto – che sbilanciava il sistema sui profili appunto igienico-sanitari, sottovalutando quelli di qualit‚, aventi rilievo
decisivo per i vini – ha lasciato il posto ad un’evoluzione ben differente nelle politiche interne degli Stati membri
produttori, i quali hanno aggiustato il tiro della riforma con dei provvedimenti ministeriali (‡ il caso del Ministero
italiano dell’Agricoltura, che ha emeso due decreti nel 2007) o giurisprudenziali (basta qui richiamare il celebre caso
Rioja – C388-95, arresto della CJCE del 16 maggio 2000). In questo modo, si pu‹ declinare il sistema dei controlli
anche in riferimento alle competenze ed agli interessi collettivi che si esprimono nel sistema delle denominazioni di
origine (nella specie, i disciplinari di produzione per l’accesso ai marchi AOP ed IGP) e che strettamente si legano ad
€ un livello elevato di tutela della salute umana e degli interessi dei consumatori in relazione agli alimenti, tenendo
conto in particolare della diversit‚ dell'offerta di alimenti compresi i prodotti tradizionali, garantendo al contempo
l'efficace funzionamento del mercato interno‚ •, come stabilito all’articolo 1 del Regolamento (CE) N†178/2002 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio2002 (F. ALBISINNI, L'officina comunitaria e la OCM vino marchi,
denominazioni e mercato, in Rivista di diritto agrario, 2008, fasc. 3, pt. I, p. 142 – 145).
8
Regolamento (CE) N†882/2004, cit., articolo 2, secondo paragrafo, punto 5.
9
J.-M. BAHANS, M. MENJUCQ, Droit de la vigne et du vin, cit, p. 133.
6
competente per il controllo. L’articlo 25 prevede altresŠ che il controllo annuale consiste in un
esame organolettico ed analitico per i prodotti che aspirano ad un’AOP/IGP (‡ bene precisare che
per i prodotti candidati ad una IGP sar‚ sufficiente soltanto l’esame analitico, non anche quello
organolettico) e nella verifica del rispetto delle condizioni enunciate nel disciplinare di produzione.
Questo controllo ‡ effettuato nello Stato in cui il prodotto ‡ realizzato, tramite controlli aleatori
basati su analisi di rischio, ovvero di indagini o ancora in modo sistematico. Per garantire il rispetto
del disciplinare di produzione, tale controllo ‡ operato dalle entit‚ competenti sia sul prodotto che
sulla localizzazione geografica in cui sono installati gli operatori. Com’‡ ovvio, un prodotto che non
risponda alle condizioni del disciplinare di produzione non pu‹ essere commercializzato sotto la
denominazione rivendicata senza successo.
B) Le regole generali proprie del diritto interno
Tali regole sono essenzialmente fissate dal Codice rurale francese dall’articolo L. 642-1 all’articolo
L. 642-4. In virt‰ di tali norme, ‡ possibile prevedere nel disciplinare di produzione delle
obbligazioni dichiarative nonch„ imporre la tenuta di un registro per tutti gli operatori che
intervengono dalla fase di produzione all’condizionamento dei prodotti10. Gli organismi di controllo
devono elaborare ed allegare ad ogni disciplinare di produzione un piano di controllo o d’ispezione.
Questi organismi sono tanto degli organismi certificatori che degli organismi di controllo ed
espletano le operazioni di controllo presso gli operatori sulla base dell’anzidetto piano di controllo o
d’ispezione11. La definizione di operatore fornita dal Codice ‡ molto ampia, tanto da potervi
comprendere tutti coloro che compiono delle attivit‚ di produzione finanche a coloro che elaborano
il prodotto finito. Ci‹ permetterebbe dunque di procedere al controllo di soggetti anche solo
incaricati di effettuare il condizionamento del prodotto. Infine, gli operatori sono obbligati ad
aderire ad un ODG in previsione della loro abilitazione, nel rispetto del piano di controllo o
d’ispezione approvato dall’INAO.
III) L'organizzazione del controllo delle AOP/IGP a livello nazionale
La struttura organizzativa si fonda sulla collaborazione tra tre entit‚, di cui ‡ necessario enunciare i
rispettivi ruoli: si tratta dell’INAO (A), degli organismi di difesa e di gestione (B) e degli organismi
di controllo e di ispezione (C).
10
11
C. rur., articolo L. 642-2.
C. rur., articolo L. 642-3.
7
A) L'INAO ed il ricorso contro le sue decisioni
In Francia i consorzi viticoli spariscono dall’organizzazione delle appellazioni d’origine ma l’INAO
resta saldo al suo posto12 e sebbene il suo nome sia stato sostituito con quello di Istituto Nazionale
dell’Origine e della Qualit‚13, esso conserva lo stesso la sigla INAO. In realt‚ i consorzi non sono
mai scomparsi dacch„ gli ODG sono in buona sostanza dei consorzi che hanno ottenuto tale titolo.
Il cambiamento del nome dell’INAO ‡ dovuto all’allargamento delle sue missioni dacch„ l’ente ‡
ormai impegnato nella gestione dell’insieme dei segni d’identificazione dell’origine e della
qualit‚14. Quanto alle AOP ed alle IGP viticole, l’INAO conserva le sue attribuzioni fondamentali
poich„ ‡ tenuto a proporre allo Stato il riconoscimento dei prodotti suscettibili di beneficiare di tali
segni, deve altresŠ contribuire alla difesa ed alla promozione degli stessi nonch„ fornire un giudizio
su tutte le questioni relative alla materia. Purtuttavia, le competenze dell’INAO differiscono rispetto
alla precedente organizzazione quanto alla definizione delle condizioni di produzione ed al
controllo delle stesse. Difatti sono adesso gli ODG ad essere competenti per la redazione dei
disciplinari di produzione, controllati dall’INAO e di cui quest’ultimo ne propone l’omologazione.
In altri termini, non ‡ pi‰ l’INAO che si occupa di redigere i disciplinari di produzione. I
disciplinari di produzione, che stabiliscono le condizioni di produzione dei vini che possono
beneficiare di un’AOP o di un’IGP, erano prima redatti dall’INAO sotto forma di decreto.
Relativamente al controllo di questi disciplinari di produzione, all’INAO resta il compito di fissare i
principi generali del controllo e d’approvare i piani di controllo o d’ispezione nonch„ di approvare
gli organismi di controllo tramite apposita valutazione. In parole povere, l’INAO deve assicurarsi
della buona esecuzione del controllo (eseguito dagli OC) sul rispetto del disciplinare di produzione,
infliggendo eventualmente delle sanzioni in caso di irregolarit‚15.
Quanto alle decisioni prese dall’INAO, aventi natura amministrativa, esse possono essere contestate
in via giurisdizionale tramite ricorso inoltrato alla giurisdizione amministrativa francese. Gli
organismi certificatori o d’ispezione controllano e constatano il mancato rispetto delle obbligazioni
derivanti dal disciplinare di produzione, l’INAO infligge la sanzione corrispondente. La
giurisdizione amministrativa esegue un controllo sulla legalit‚ esterna, cio‡ sul rispetto delle regole
della procedura di approvazione16. La legalit‚ interna, che riguarda l’esame analitico ed
12
J.-M. BAHANS, M. MENJUCQ, Droit de la vigne et du vin, cit, p. 135.
C. rur., articolo L. 642-5. Prima della riforma, l’ente si chiamava Istituto Nazionale delle Appellazioni d'Origine.
14
C. rur., articolo L.640-2. L’INAO gestisce oramai il riconoscimento dei segni indicatori della qualit‚ legata alla
tradizione (come le STG), dei segni indicatori della qualit‚ legata all’origine (come, per l’appunto, le AOC, le AOP e le
IGP), dei segni e delle sigle legati ad una qualit‚ superiore (come la menzione “Label Rouge”), dei segni e delle sigle
legati ad una qualit‚ rispettosa dell’ambiente (come la menzione AB) e di altre menzioni minori.
15
C. rur., articolo L.642-5.
16
Consiglio di Stato francese, 28 luglio 2000, questione n† 196323, in Dalloz, 2000, inf. Rap. p. 246; altresŠ in RTD
13
8
organolettico, pu‹ essere altresŠ sottoposta al vaglio della giurisdizione amministrativa, la quale
potrebbe annullare questi esami in caso di valutazione dell’INAO manifestamente inficiata da
errore17. Il giudice amministrativo dovr‚ in tal caso ordinare delle indagini peritali aventi ad oggetto
le qualit‚ intrinseche del vino 18, le quali non potranno colpire direttamente la decisione dell’INAO;
difatti, il giudice non pu‹ sostituire la propria decisione a quella dell’INAO ma pu‹ solo intimare a
quest’ultimo di rinnovare l’esame, fissando all’occorrenza degli interessi di mora19.
B) Gli organismi di difesa e di gestione
Gli ODG sono stati introdotti dall’ordinanza del 7 dicembre 2006. Si sostituiscono agli ormai
dismessi consorzi viticoli di difesa delle AOC ed ai raggruppamenti sulla qualit‚ dei marchi di
garanzia. Quanto ai principi di base, gli ODG sono organi rappresentativi, caratterizzati dalla
trasparenza e dalla democraticit‚ del loro funzionamento organizzativo. Un ODG pu‹ occuparsi di
un solo ed unico segno identificativo della qualit‚ legata all’origine (AOP, IGP) ed oggigiorno
esistono circa 450 ODG che interloquiscono con l’INAO. Quanto alle competenze, la legge
conferisce quattro tipologie di missioni agli ODG. Innanzitutto, per quanto concerne il disciplinare
di produzione delle aree d’appellazione AOP/IGP, essi ne elaborano il progetto, contribuiscono alla
sua applicazione da parte degli operatori e partecipano all’implementazione dei piani di controllo o
d’ispezione. Inoltre, essi mantengono aggiornata la lista degli operatori e la comunicano
periodicamente all’organismo di controllo ed all’INAO. Gli ODG partecipano altresŠ alle azioni di
difesa e di protezione del nome del prodotto e del terroir. Inoltre partecipano con ogni mezzo di cui
dispongano alla valorizzazione del prodotto ed all’apprendimento dei dati statistici di settore. Infine,
gli ODG attuano le decisioni del comitato nazionale dell’INAO che li riguardano.
Quanto alle attivit‚ di controllo, conviene precisare le diverse competenze degli ODG.
Sull’identificazione degli operatori, questi ultimi hanno l’obbligo di depositare presso l’ODG di
riferimento una dichiarazione di riconoscimento in vista della loro abilitazione all’uso dei marchi di
qualit‚. Tale dichiarazione ‡ realizzata nel rispetto delle modalit‚ stabilite dal direttore dell’INAO e
prevede l’indicazione delle generalit‚ del richiedente, di una descrizione degli strumenti di
produzione nonch„ degli impegni sottoscritti dal richiedente, che consistono principalmente
nell’impegno a rispettare le condizioni di produzione stabilite nel disciplinare di produzione, ad
effettuare degli autocontrolli, a consentire i controlli previsti dal piano di controllo e d’ispezione, a
Com. 2001, p. 71, osservazioni di G. ORSONI.
17
CA Nancy, 16 giugno 2004, n† 92NC00 880, Meyer, JurisData n† 1994-049464.
18
Consiglio di Stato francese, 12 febbraio 1998, questione n† 88957, JurisData n† 1998-605137.
19
M. MENJUCQ, J.-P. RUFFIE, Les recours contre les d‚cisions de l'INAO en matiƒre d'agr‚ment des AOC, in RD
rur., 2006, giugno – luglio, p.12.
9
sostenere le spese conseguenti ai detti controlli. Gli operatori richiedenti sono altresŠ tenuti alla
comunicazione agli ODG della dichiarazione di vendemmia e di produzione, in conformit‚ a quanto
previsto dal diritto dell’Unione Europea20.
Quanto ai piani di controllo, ormai spetta all’organismo di controllo di elabolarli in concertazione
con gli ODG21. In questo senso, l’ODG ‡ responsabile dei controlli interni laddove i controlli
esterni sono confidati agli organismi di controllo 22.
Infine, gli operatori devono comunicare all’ODG competente gli eventuali declassamenti dei vini
beneficianti d’una appellazione d’origine, secondo le modalit‚ previste nel disciplinare di
produzione e nel piano di controllo o d’ispezione23. Bisogna precisare che gli ODG e gli organismi
di controllo possono essere autorizzati all’accesso alle banche dati informatiche dello schedario
viticolo comunitario, laddove ci‹ sia ritenuto necessario all’esercizio delle loro funzioni di
controllo24.
C) Gli organismi di controllo e d’ispezione
Com’‡ gi‚ stato evocato in precedenza, il controllo del disciplinare di produzione ‡ stabilito sulla
base di un piano di controllo o d’ispezione, approvato dall’INAO ed elaborato da un organismo di
controllo in concertazione con l’ODG di riferimento. Questo piano sottolinea l’obbligo
d’autocontrollo degli operatori, i controlli interni realizzati sotto la responsabilit‚ dell’ODG ed
infine i controlli esterni operati dall’organismo di controllo. Questo piano ‡ pubblicato sul sito
internet dell’INAO in seguito alla sua approvazione.
Il controllo esterno ‡ dunque affidato ad un organismo terzo capace di offrire delle garanzie di
competenza, d’imparzialit‚ e d’indipendenza. Questi organismi sono di regola degli organismi
certificatori, tuttavia l’ODG potrebbe conferire il controllo esterno a degli organismi d’ispezione il
cui regime d’accreditamento ‡ pi‰ elastico25. Il diverso tenore del regime d’accreditamento si
traduce in una differenza di poteri tra gli organismi certificatori e gli organismi d’ispezione. Difatti,
i primi hanno la facolt‚ di sanzionare direttamente il mancato rispetto del disciplinare di produzione
20
Rispettivamente ai sensi degli articoli 8 (€ I produttori di uva presentano ogni anno alle autorit‚ competenti degli Stati
membri una dichiarazione di vendemmia, presso l’unit‚ amministrativa previstaa, comprendente almeno i dati riportati
nell’allegato II ed eventualmente nell’allegato III •) e 9 (€Le persone fisiche o giuridiche, o le associazioni di dette
persone, incluse le cantine cooperative di vinificazione, che con la vendemmia della campagna in corso hanno prodotto
vino e/o mosto, presentano ogni anno alle autorit‚ competenti designate dagli Stati membri una dichiarazione di
produzione recante almeno le indicazioni di cui all’allegato IV.•) del Regolamento (CE) N† 436/2009 della
Commissione del 26 maggio 2009.
21
C. rur., articoli L. 642-29 e 642-32.
22
C. rur., articolo R. 642-39.
23
C. rur., articolo D. 644-8.
24
C. rur., articolo L. 644-9-1.
25
C. rur., articolo L. 642-27 e seguenti, nonch„ articolo R. 642-37 e seguenti.
10
laddove i secondi possono solo limitarsi a constatare la violazione, lasciando all’INAO l’onere
d’infliggere la sanzione. Gli organismi di controllo realizzano a tale scopo dei controlli aleatori
durante la fase di commercializzazione del prodotto. E detti organismi devono essere
sistematicamente informati qualora il prodotto faccia l’oggetto di una transazione commerciale o sia
messo sul mercato sensa essere stato condizionato, ovvero quando venga sottoposto alle operazioni
di condizionamento26. ˆ bene sottolineare che incombe agli operatori l’obbligo sistematico di
conservare, almeno fino alla ricezione degli esiti del controllo, la documentazione ed i campioni
adoperati27.
Quanto agli esami analitici ed organolettici, le regole di diritto europeo coabitano con le norme di
diritto interno. Ad esempio, l’articolo 25 del Regolamento (CE) N† 607/2009 prevede che gli esami
debbano compiersi su dei campioni anonimi con l’obiettivo di verificare se il prodotto corrisponde
alle caratteristiche ed alle qualit‚ descritte nel disciplinare di produzione dell’AOP/IGP. A livello
nazionale, ‡ l’articolo D. 644-7 del Codice rurale francese che fissa l’oggetto di questi controlli,
mentre l’articolo L. 642-27 dello stesso codice precisa che unicamente i laboratori che abbiano
ottenuto l’abilitazione dall’INAO possono procedere agli esami analitici. L’esame organolettico ‡
invece effettuato da una commissione, fermo restando che il piano di controllo definisce le modalit‚
di designazione nonch„ di funzionamento di detta commissione28. Indipendentemente dalla
tipologia di controllo, bisogna tener presente che le spese necessarie per l’espletamento del
controllo del disciplinare di produzione sono sempre a carico degli operatori29.
Quanto alle sanzioni inflitte dagli organismi certificatori, la Corte di cassazione francese ha stabilito
che esse non costituiscono necessariamente una sanzione disciplinare quanto piuttosto
un’accertamento giudiziale dell’inesecuzione delle obbligazioni contrattuali del produttore in virt‰
del mancato rispetto del disciplinare di produzione30. Pertanto, in queste ipotesi, la giurisdizione
civile ‡ da ritenersi competente.
IV) Conclusioni
La ricchezza della regolamentazione viticola comunitaria la distingue dalle altre regolamentazioni
d’OCM31, provocando, come si ‡ visto, delle significative modifiche a livello statale. Ci‹ offre
26
C. rur., articoli L. 642-27 , R. 642-39, D. 644-2, D. 644-6, D. 644-7 e D. 644-36 .
C. rur., articoli D. 644-2 e D. 644-36.
28
C. rur., articolo R.642-39 .
29
C. rur., articolo L.642-27.
30
Cass. 1‡re civ., 21 febbraio 1995, JurisData n† 1995-000346.
31
Commissione Europea, Direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, Documento di lavoro – vino,
febbraio 2006, p. 65.
27
11
certamente l’occasione di pronunciarsi sull’efficacia o meno della politica di qualit‚32 che l’UE ha
rilanciato con le ultime riforme della OCM-vino, tanto sotto i profili del diritto comunitario che di
diritto interno. Ne deriva che ‡ possibile mettere in risalto alcuni aspetti controversi delle fasi di
controllo delle AOP e delle IGP, in particolar modo circa l’equilibrio tra il ruolo delle istituzioni
comunitarie e quello degli Stati membri (A) e la portata del triumvirato INAO – ODG – OC che ‡
stato poc’anzi analizzato (B).
A) Una communitarizzazione rinforzata dei controlli?
Il regolamento precedentemente in vigore (Regolamento (CE) N† 1493/1999 del Consiglio del 17
maggio 1999) prevedeva dei criteri puntigliosi per l’accesso dei vini alla menzione di VQPRD, ma
non poteva in alcun modo ridurre la dimensione soggettiva dell’apprezzamento del vino operato
dalle autorit‚ nazionali, in passato competenti. Questa soggettivit‚ conferiva pertanto un potere
discrezionale piuttosto elevato agli Stati membri che volessero attribuire alla loro produzione
nazionale un’appellazione prestigiosa, riducendo per converso l’influenza dell’OCM33. Il
meccanismo di controllo era pi‰ debole, spesso comportando l’attribuzione di qualifiche abusive e
causando dunque una proliferazione delle appellazioni d’origine in Europa.
Il Regolamento (CE) N† 479/2008 perviene ad un rinforzo del ruolo delle istituzioni comunitarie
nella procedura di controllo preliminare alla concessione delle AOP e delle IGP, con la conseguenza
di aver conferito alla Commissione Europea dei poteri molto prominenti, riducendo il ruolo delle
autorit‚ nazionali degli Stati membri. Si premette che esiste una duplice fase di controllo delle
domande di registrazione delle AOP e delle IGP: un primo controllo ‡ esercitato dagli Stati membri,
un secondo controllo ‡ successivamente esercitato dalla Commissione Europea. Tuttavia la
procedura preliminare operata a livello nazionale ‡ criticabile in quanto essa deve fondarsi
esclusivamente su dei criteri di diritto europeo (e non su dei criteri nazionali) riguardanti non
soltanto la legislazione viticola ma anche quella generale del diritto dell’UE. Gli Stati membri sono
altresŠ assoggettati ad un’obbligazione di pubblicit‚ particolarmente incisiva.34. Inoltre bisogna
ricordare che la competenza degli Stati in materia non ‡ esclusiva, dacch„ la Commissione Europea,
intervenendo nella seconda fase di controllo, ha sempre l’ultima parola sull’accettazione od il
32
Parmi les fondements de la r‡glementation communautaire en mati‡re vitivinicole, on a toujours attribu„ au concept
de qualit„ un rŽle crucial. En effet, comme la production vitivinicole constitue un „l„ment important du revenu agricole,
l’organisation commune qui en d„rive doit tendre ‚ une stabilisation des march„s et des prix par une adaptation des
ressources aux besoins. Cette adaptation est, notamment, fond„e sur une politique de qualit„.
33
F. BARQUE, Le droit communautaire des appellations d’origine et indications g‚ographiques en matiƒre vinicole, in
Revue trimestrielle de droit europ‚en, 2009, v. 45, n. 4, octobre-d„cembre, p. 751.
34
Infatti, la procedura nazionale deve prevedere un periodo di almeno due mesi (a decorrere dalla data di
pubblicazione) durante laquale chiunque vanti un interesse legittimo – che sia domiciliato o residente sul territorio dello
Stato in questione – pu‹ formulare la propria opposizione alla procedura di registrazione.
12
rigetto della domanda. Si tratta perci‹ di un controllo decentralizzato, nel quale gli Stati membri
rivestono solo un ruolo di filtro, quasi alla stregua di un’istituzione europea.
Questa critica merita nondimeno di essere attenuata. In prima battuta, la rigida procedura di
controllo fa da calmiere alle domande di registrazione delle AOP e delle IGP, il che non ‡ affatto
negativo per il sistema delle appellazione d’origine (in ragione degli eccessi osservati all’epoca
della precedente OCM-vino)35. Senza dire che i poteri conferiti alla Commissione vanno
relativizzati per due ragioni: da un lato, la seconda fase di controllo ha oramai acquisito una valenza
puramente formale; dall’altro, la Commissione Europea ‡ assistita da comitati specializzati nella
materia (comitati introdotti dalla procedura di “comitologia”), dotati di competenze tecniche e la cui
organizzazione assicura una rappresentanza di ogni Stato membro.
Quanto al primo punto evocato, ‡ vero che il considerando n. 29 del regolamento del 2008 prevede
che € la Commissione dovrebbe […] esaminare tali decisioni per verificare se le domande
soddisfano le condizioni stabilite dal presente regolamento, garantendo un’impostazione uniforme
fra gli Stati membri •36, ma nelle vie di fatto la Commissione dovrebbe procedere ad un € mero
controllo formale •37, condotto per verificare che i documenti richiesti siano stati allegati alla
domnda ed in generale che l’apprezzamento emesso dalle autorit‚ nazionali non sia viziato da errore
manifesto. Se la Commissione dovesse davvero procedere ad un esame approfondito delle
domande, sarebbe rapidamente sommersa da un’insostenibile mole di lavoro: ci‹ richiederebbe,
infatti, delle conoscenze dettagliate di elementi specifici dello Stato membro interessato, elementi
che le autorit‚ nazionali competenti possono reperire pi‰ facilmente di quanto non possa fare la
Commissione ai fini del controllo. In definitiva, la Commissione oggi si limita all’esecuzione di un
controllo formale e succinto, avente quasi la portata di una semplice ratifica38.
Quanto al secondo punto evocato, la partecipazione degli Stati membri ‡ parimenti sostenuta dal
ricorso alla procedura di “comitologia”. Ci‹ si declina sotto forma d’intervento di un comitato di
regolamentazione, presieduto da un funzionario della Commissione ma composto da rappresentanti
degli Stati39, che si concretizza in molteplici situazioni d’importanza essenziale per il
riconoscimento di una AOP o di una IGP, in particolare in caso di rifiuto della domanda di
registrazione da parte della Commissione40. In altri termini, ci‹ garantisce un significativo controllo
35
Inoltre ci‹ risponde perfettamente all’idea d’armonizzazione della legislazione europea vitivinicola, diretta alla
protezione ponderata dell’appellazione d’origine.
36
ˆ interessante notare come nel testo francese del regolamento europeo si precisi che l’esame della Commissione
debba essere “approfondito”, elemento che manca nella formulazione. Tale considerando si conforma all’articolo 12,
paragrafo 3, del Regolamento (CE) N† 607/2009 : € La Commissione adotta una decisione di rigetto della
denominazione di origine o dell’indicazione geografica in base ai documenti e alle informazioni di cui dispone […] •.
37
CJCE, 6 d„cembre 2001, K„hne, in Raccolta p. 9517.
38
J. ROUX, Droit g‚n‚ral de l’Union Europ‚enne, Paris, 2006, p. 83 – 84.
39
F. BARQUE, Le droit communautaire des appellations d’origine, op. cit., p. 757 – 758.
40
Ovvero quando questa desideri revocare la protezione accordata alle denominazioni di vini riconosciuti ai sensi del
13
sui poteri esecutivi della Commissione, dato che questi comitati possono manifestare le loro
opinioni ed all’occorrenza inquadrare – se non addirittura controllare – l’esercizio svolto dalla
Commissione41. Nonostante tutto, ai comitati non ‡ attribuito il diritto di veto, sicch‡ in caso di
maggioranza di segno opposto l’istanza del comitato perde d’efficacia, senza dire che a pi‰ riprese
le modalit‚ d’applicazione della procedura di comitologia sono state tacciate di nebulosit‚42.
B) Un movimento di privatizzazione nella riforma interna dei controlli?
Sin da quando ‡ stata creata dal legislatore francese nel 1935, la filiera dell’appellazione d’origine
controllata funzionava grazie alla cooperazione tra i consorzi viticoli di difesa e l’INAO. Tuttavia,
in questa struttura bicefala era senza dubbio l’INAO ad occupare un ruolo di primordine: i consorzi
avevano certamente l’iniziativa per il riconoscimento delle aree delimitate e protette dei vini
d’AOC, ma era l’INAO che fungeva da direttore d’orchestra, definendo il progetto di decreto
inoltrato poi per l’omologazione (automatica) del Ministro dell’Agricoltura.
Si ‡ visto che a far data dal 2006 questo “duo” ha ceduto lo spazio ad un “trio”, ove le competenze
dell’INAO coabitano con quelle degli ODG e degli organismi di controllo. Il carattere fondamentale
di questa nuova struttura ‡ la visibile privatizzazione del sistema, a sfavore delle competenze dello
Stato nel funzionamento della filiera vitivinicola nazionale 43. Ci‹ ‡ dimostrato dalla riduzione del
ruolo svolto dall’autorit‚ pubblica (l’INAO), ruolo che ‡ stato trasferito a degli organismi privati
(organismi di controllo).
Se in precedenza ci si interrogava sulla natura giuridica singolare dell’AOC, ritenendola talora
un’istituzione sui generis di diritto pubblico, qui il nuovo sistema di controllo sembra instaurare un
triplice ordine di matrice privatistica: l’autocontrollo del produttore, il controllo dell’ODG e quello
dell’organismo di controllo. In altre parole, l’INAO pu‹ appena controllare l’operato degli stessi
controllori, dacch„ ‡ tenuto a pronunciarsi sull’approvazione e sul funzionamento degli organismi
di controllo, ma questo non ha nulla a che fare con il controllo che quest’organismo espletava in
passato. Se questo non costituisce un elemento criticabile, sono le sue conseguenze che appaiono
piuttosto controverse.
Il controllo delle AOP e delle IGP si ‡ apparentemente intensificato a causa della moltiplicazione
Regolamento (CE) N† 1493/1999.
41
D. DENIS, Appellations d’origine et indications de provenance, Paris, 1995, p. 35 – 36.
42
Attualmente, si contano oltre mille e duecento comitati di rappresentanti che lavorano presso l’UE, il che spinge ad
una riflessione: sebbene siano in gran numero, normalmente non si conosce l’identit‚ dei componenti dei comitati, n„ le
loro qualifiche ovvero le loro attivit‚ di specializzazione, i loro progetti in corso o quelli futuri, etc. inoltre, essi hanno il
diritto di rimanere in carica indipendentemente dagli eventuali cambi di governo o dei colori politici dominanti nel loro
paese.
43
A. VIALARD, R‚trospective d’actualit‚ dans le droit vitivinicole 2008 – 2009, in J.-F.- TRINQUECOSTE, Le vin et
ses march‚s – Annales 2009, Cenon, 2009, p. 22.
14
delle fasi attraverso le quali esso ‡ esercitato, ma di fatto ‡ l’esatto contrario. Infatti, il controllo
sistematico, predicato nella procedura anteriore alla riforma, ‡ stato abbandonato per un sistema
fondato normalmente sui controlli aleatori44. Sarebbe a dire che se il controllo ‡ pi‰ intenso,
comunque esso ‡ meno frequente, il che pu‹ lasciare delle opportunit‚ a coloro che desiderano
beneficiare di menzioni per prodotti che non sono esattamente conformi alla legge: ci‹ giustifica le
critiche al trasferimento delle competenze pubbliche dell’INAO agli organismi privati certificatori e
d’ispezione.
Bisogna infine menzionare uu’ultima gaffe del sistema messo a punto con l’ordinanza del 2006, che
concerne la sostituzione degli storici consorzi viticoli di difesa45 con gli attuali ODG, ovverosia gli
organismi di difesa e di gestione. Se le competenze dei primi sono state essenzialmente trasferite ai
secondi, c’‡ un aspetto della riforma che li distingue a livello strutturale. Tutti coloro che
comunicano una dichiarazione di vendemmia nell’area d’appellazione d’origine devono
obbligatoriamente aderire ad un ODG, fermo restando che non pu‹ esserci pi‰ di un solo ODG per
ogni appellazione. Questo significa che ciascun viticultore che benefici di una AOC deve
necessariamente partecipare alla vita sindacale della sua appellazione d’appartenenza46, il che lascia
temere che la libert‚ d’adesione – alla quale si ispira il diritto sindacale – sia stata messa seriamente
in discussione.
44
ˆ nondimeno vero che il controllo sistematico era praticato solamente in teoria ma molto raramente nei fatti.
Che vennero creati a partire dal 1884 per difendere gli interessi delle zone d’appellazione d’origine. ˆ stata infatti una
legge del 21 marzo 1884 che ha permesso all’area d’appellazione Saint-Emilion, in regione bordelese, di diventare il
primo consorzio viticolo della storia di Francia.
46
A. VIALARD, R‚trospective d’actualit‚ dans le droit vitivinicole 2008 – 2009, in J.-F.- TRINQUECOSTE, Le vin et
ses march‚s – Annales 2009, Cenon, 2009, p. 23.
45
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