Sfoglia volume - DEI Tipografia del Genio Civile

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Domenico Crocco
Maria Francesca Mattei
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- Prezzario Anas 2015
- Quaderno AIPCR
Pavimentazioni
Stradali
Guida alle
norme sulle
infrastrutture
stradali
con
PREZZARIO
ANAS
2015
Prefazione di
Gianni Vittorio Armani
Interventi di
Ornella Segnalini
Massimo Schintu
INDICE
Prefazione di Ing. Gianni Vittorio Armani ..................................................................
11
L’utilità di una guida come questa di Arch. Ornella Segnalini .................................
13
Il ruolo strategico delle concessioni autostradali di Ing. Massimo Schintu ..........
15
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
19
23
23
I soggetti
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti .............................................
Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ......................................................
Il CIPE ed il DIPE ................................................................................................
Il Nucleo di consulenza per l’attuazione e regolazione dei servizi di pubblica utilità ...........................................................................................................
1.5
L’Unità Tecnica Finanza di Progetto ................................................................
1.6
L’Autorità di regolazione dei trasporti .............................................................
1.7
L’AVCP e l’ANAC .................................................................................................
1.8
L’Agenzia per la coesione territoriale ..............................................................
1.9
L’ANAS SpA .........................................................................................................
1.10 Le società miste ANAS-Regioni ........................................................................
1.11 Le società concessionarie autostradali ............................................................
1.11.1 Il corpus normativo di base .................................................................
1.11.2 L’introduzione della cosiddetta Convenzione Unica .......................
1.11.3 Il sistema tariffario ...............................................................................
1.11.4 Le recenti novità normative sulla regolazione del rapporto concessorio ..................................................................................................
Elenco delle Norme ........................................................................................................
2.
2.1
2.2
La rete
La rete stradale ed autostradale italiana .........................................................
2.1.1 Il demanio stradale ..................................................................................
2.1.2 La definizione di strade ed autostrade .................................................
2.1.3 Il trasferimento della rete stradale alle Regioni e agli Enti locali ed
il fenomeno di cosiddetto ritorno .........................................................
2.1.4 La riforma del Titolo V della Costituzione ...........................................
2.1.5 Le nuove procedure previste dalla legge 120/2010 per la classificazione della rete .........................................................................................
2.1.6 Il federalismo demaniale ........................................................................
Una rete integrata di trasporti a livello europeo ............................................
2.2.1 L’affermazione della politica europea dei trasporti ............................
25
26
27
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61
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65
66
67
67
6
2.2.2 La nuova rete TEN-T ...............................................................................
2.2.3 Attuazione della rete ...............................................................................
2.2.4 Riflessi sulle politiche nazionali ............................................................
Progettazione, esecuzione, direzione lavori e collaudo di Opere Pubbliche
3.1
La progettazione ..................................................................................................
3.2
L’esecuzione .........................................................................................................
3.2.1 La consegna dei lavori ............................................................................
3.2.2 La sospensione dei lavori .......................................................................
3.2.3 L’accettazione dei materiali ...................................................................
3.2.4 Le varianti .................................................................................................
3.2.5 Determinazione di nuovi prezzi .............................................................
3.2.6 La contabilità dei lavori ..........................................................................
3.2.7 L’istituto delle riserve e l’accordo bonario ..........................................
3.3
Il Responsabile del Procedimento ....................................................................
3.4
La Direzione Lavori .............................................................................................
3.5
La disciplina del collaudo ..................................................................................
3.6
La nuova disciplina degli incentivi per la progettazione ...............................
68
69
70
76
3.
Le norme per favorire il Partenariato pubblico - privato
Il partenariato pubblico privato come strumento per favorire lo sviluppo
della rete TEN-T nell’ambito dell’Unione Europea ........................................
4.2
La codificazione del PPP nell’ordinamento nazionale ..................................
4.3
Le misure recentemente introdotte dal legislatore per favorire il ricorso
al PPP ....................................................................................................................
79
83
83
85
86
87
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92
93
93
98
100
103
110
4.
4.1
5.
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
Le norme a favore delle piccole e medie imprese
L’emanazione della legge n. 180/2011 – Lo Statuto delle imprese ...............
DL 201/2011, recante “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità ed il
consolidamento dei conti pubblici” e convertito in legge n. 214/2011 ........
DL 5/2012 contenente “Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
e di sviluppo”, convertito in legge n. 35/2012 ...................................................
DL 83/2012 convertito in legge n. 134/2012 e recante “Misure urgenti per
la crescita del Paese” ...........................................................................................
DL 95/2015 convertito in legge n. 135/2012 e recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” ........................................................................................................................
114
119
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137
140
146
146
147
147
7
5.6
DL 179/2012 recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”,
convertito in legge n. 221/2012 .......................................................................... 148
5.7
DLgs 192/2012, recante “Modifiche al DLgs 231/2002, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’art. 10, comma 1,
della legge n. 180/2011” ....................................................................................... 149
5.8
DL 35/2013 recante “Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti
scaduti della PA, per il riequilibrio finanziario degli Enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli Enti locali”, convertito in
legge n. 64/2013..................................................................................................... 152
5.9
DL 76/2013 recante “Primi interventi urgenti per la promozione
dell’occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale nonché
in materia di IVA e altre misure finanziarie urgenti” convertito dalla legge n. 99/2013 ......................................................................................................... 155
5.10 DL 101/2013 recante “Disposizioni urgenti per il perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche Amministrazioni”, convertito con
modificazioni dalla legge n. 125/2013 ................................................................. 156
5.11 DL 145/2013 recante “Interventi urgenti di avvio del piano Destinazione
Italia, per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per la riduzione
dei premi RC - auto, per l’internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015” convertito dalla legge 21 febbraio 2014 ........................... 156
5.12 Legge n. 147/2013 recante “Disposizioni per la redazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (Legge di stabilità 2014) ................................ 158
5.13 DL 150/2013, recante “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative” ........................................................................................................................... 158
5.14 DL 34/2014, recante “Disposizioni urgenti per favorire il rilancio
dell’occupazione e per la semplificazione degli adempimenti a carico delle
imprese”, convertito dalla legge n. 78/2014 ........................................................ 159
5.15 DL 47/2014, recante “Misure urgenti per l’emergenza abitativa”, convertito
dalla legge n. 80/2014 ............................................................................................ 160
5.16 DL 66/2014 recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione
del bilancio e potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché
per l'adozione di un T.U. in materia di contabilità di Stato e di tesoreria”
convertito dalla legge n. 89/2014 ......................................................................... 164
5.17 DL 90/2014, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, convertito dalla
legge n. 114/2014 .................................................................................................. 166
5.18 Legge n. 161/2014, recante “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi
derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea
2013 bis” ....................................................................................................................... 167
5.19 Il recepimento delle nuove Direttive comunitarie in materia di appalti e
concessioni ................................................................................................................. 168
Elenco delle Norme ........................................................................................................ 171
8
6.
6.1
Le norme in materia di legalità e trasparenza
L’impianto originario delineato dalla legge 575/1965, come successivamente modificato .................................................................................................
6.2
Il sistema delle cautele antimafia introdotto dal DLgs 490/1994 come
modificato dal DPR 252/1998 .............................................................................
6.3
Il sistema di controlli previsto per le infrastrutture strategiche
nell’ambito della legge Obiettivo .......................................................................
6.4
Il Codice dei Contratti Pubblici ed i successivi interventi correttivi ed
integrativi ..............................................................................................................
6.5
L’esperienza della ricostruzione post sisma in Abruzzo e gli interventi
per l’EXPO 2015 di Milano ..................................................................................
6.6
La nuova disciplina della tracciabilità dei flussi finanziari prevista dalla
legge n. 136/2010...................................................................................................
6.7
Il Codice Antimafia ..............................................................................................
6.8
Le ulteriori misure in materia contenute nei più recenti provvedimenti
normativi ...............................................................................................................
6.9
La legge n. 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione
della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione” ed il
DLgs 33/2013 .........................................................................................................
6.10 L’istituto delle White List ....................................................................................
6.11 I decreti correttivi al Codice Antimafia ............................................................
6.12 La disciplina sul monitoraggio dello stato di attuazione delle opere pubbliche (Decreti del MEF 26 febbraio 2013 e del 1° agosto 2013) .................
6.13 Le recenti misure in materia di contrasto alla corruzione contenute nel
DL 90/2014, convertito dalla legge n. 114/2014 ................................................
6.14 Il DPCM 193/2014 sul funzionamento della Banca dati nazionale unica
della documentazione antimafia ........................................................................
6.15 Il nuovo reato di autoriciclaggio ........................................................................
7.
7.1
7.2
7.3
Le norme in materia di protezione dell’ambiente
La cornice normativa in materia di ambiente ..................................................
7.1.1 Il quadro di riferimento comunitario .....................................................
7.1.2 Il Testo Unico in materia ambientale (DLgs 152/2006) .......................
7.1.3 La procedura di Valutazione di Impatto Ambientale ..........................
7.1.4 La Valutazione Ambientale Strategica...................................................
7.1.5 La nuova direttiva 2014/52/UE che modifica la direttiva 2011/92/UE
sulla valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati .......................................................................................
La tutela paesaggistica: dalla legge n. 1497 del 1939 al Testo Unico in materia paesaggistica (DLgs 42/2004) ....................................................................
Le norme in materia di inquinamento acustico ...............................................
7.3.1 La legge quadro sull’inquinamento acustico.........................................
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239
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243
243
9
7.3.2 I decreti attuativi ......................................................................................
7.3.3 La Direttiva 2002/49/CE sulla determinazione e la gestione del rumore ambientale attuata con il DLgs 194/2005 ....................................
7.3.4 La direttiva 2000/14/CE relativa all’emissione acustica ambientale
delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all’aperto ed
il recepimento in Italia .............................................................................
8.
8.1
8.2
245
249
252
254
Le norme tecniche e di sicurezza nella costruzione delle strade
Le norme tecniche per le costruzioni................................................................
Le norme in materia di sicurezza .......................................................................
8.2.1 I primi provvedimenti a livello comunitario e nazionale ....................
8.2.2 La normativa in materia di sicurezza delle gallerie stradali ...............
8.2.3 La normativa in materia di sicurezza stradale......................................
8.2.4 La normativa in materia di barriere stradali .........................................
8.2.5 Le norme in materia di overdesign .......................................................
259
261
261
262
265
269
273
274
9.
Le nuove direttive UE in materia di appalti ordinari e concessioni
9.1
La semplificazione ..............................................................................................
9.2
Qualità ed innovazione ........................................................................................
9.3
Le nuove procedure di gara ................................................................................
9.4
L’esecuzione del contratto aggiudicato e la sua rinegoziazione ..................
9.5
L’attenzione alle piccole e medie imprese .......................................................
9.6
Ambiente, lavoro e finalità sociali .....................................................................
9.7
La centralizzazione degli appalti ........................................................................
9.8
La direttiva sulle concessioni .............................................................................
9.9
La legge delega per il recepimento delle nuove direttive comunitarie ........
281
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10.
10.1.
10.2.
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10.7.
10.8.
10.9.
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338
L’esecuzione dei lavori stradali
La “cornice” degli interventi infrastrutturali nel comparto stradale ............
La composizione dell’ufficio di Direzione Lavori ...........................................
La consegna dei lavori ........................................................................................
Il coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione ...............................
Gli ordini di servizio ...........................................................................................
Buone prassi in tema di accettazione dei materiali .......................................
I processi gestionali della commessa ...............................................................
Gli accertamenti (in particolare) contabili della Direzione Lavori .............
Le varianti e le modifiche degli aspetti di dettaglio .......................................
10
10.10. Le riserve e l’accordo bonario. Un’ipotesi ricorrente: l’anomalo andamento dei lavori ...................................................................................................
10.11. Il collaudo. Le conseguenze dell’inosservanza dei termini previsti dalla
vigente normativa ................................................................................................
343
349
PREFAZIONE
Ing. Gianni Vittorio Armani
Presidente e Amministratore Delegato ANAS SpA
La rilevanza del sistema stradale nello sviluppo economico e sociale non è
una scoperta dell’era moderna ma è da millenni una costante del sistema di
governo. Nell’antica Roma l’inaugurazione di una nuova strada aveva la
stessa dignità della celebrazione di una grande vittoria militare. E nella ramificazione delle strade romane, veicolo d’espansione dell’Impero, troviamo
l’antesignano della attuale rete europea dei trasporti, base di ogni scambio
continentale economico e sociale.
Possiamo, quindi, definire la strada come un elemento permanente ed essenziale della storia, in quanto è stata percepita nei secoli, nella sua evoluzione, come un patrimonio da tutelare da parte della politica. Le rivoluzioni,
le riforme, i cambiamenti anche radicali degli assetti geopolitici hanno provocato lo stravolgimento del modo di vivere e dei costumi sociali ma hanno
lasciato praticamente inalterati i tracciati della antiche strade, tutt’al più aggiungendo altre diramazioni.
Per decenni si è parlato della necessità di “costruire” l’Europa. Ma quel “costruire” va inteso innanzitutto in senso stretto, poiché senza strade e senza
reti di trasporto l’Europa semplicemente non sarebbe possibile.
Riferendosi all’Italia, il sistema delle strade è stato paragonato al sistema arterioso della Penisola. Ed è questa effettivamente l’immagine della rete stradale se la guardiamo dall’alto, magari atterrando in aeroplano. È una rete
che rende possibile ogni scambio, una rete sempre più complessa, che è costata soldi e sacrifici e che è diventata un grande valore.
In passato costruire strade era più semplice. Ora le regole per costruire
strade sono diventate più complesse, perché la società stessa è diventata più
complessa e la crescita di attenzione all’ambiente, alla sicurezza, alla legalità, alla trasparenza, al coinvolgimento di capitali privati si è sedimentata
dentro norme sempre più articolate.
L’attuale cornice normativa in materia di infrastrutture stradali risulta quindi
particolarmente articolata, considerate, da un lato, la pluralità di Autorità ed
Enti dotati di poteri regolatori del settore e, dall’altro, la molteplicità di pro-
12
fili che necessitano di apposita regolamentazione sia a livello nazionale che
comunitario: dalla stessa definizione della rete, alla normativa che regola gli
affidamenti e l’esecuzione dei lavori, dalla disciplina in materia di tutela ambientale alle regole tecniche ed in materia di sicurezza.
L’attuale contesto di crisi economica internazionale e di carenza di risorse
del bilancio pubblico da destinare allo sviluppo del sistema infrastrutturale
italiano ha recentemente arricchito il quadro regolamentare di riferimento di
una pluralità di misure volte a favorire una più significativa partecipazione
delle piccole e medie imprese nonché a facilitare forme di partenariato pubblico privato nella realizzazione e gestione delle infrastrutture, anche allo
scopo di attrarre capitali privati.
Sotto un diverso profilo, la recente produzione normativa ha dimostrato
l’attenzione del legislatore nel dettare previsioni volte non solo a contrastare
le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici
ma anche a prevenirle mediante la costruzione di un sistema positivo di legalità, che vede nelle norme in materia di anticorruzione e di trasparenza il
proprio punto di riferimento. In questo contesto, gli scandali che negli ultimi
tempi hanno affollato le cronache giudiziarie hanno condotto ad un ulteriore inasprimento delle misure preventive e sanzionatorie al fine di contrastare i fenomeni corruttivi nel delicato settore delle opere pubbliche: basti pensare alle misure straordinarie di gestione/monitoraggio di imprese per
prevenire la corruzione, alle norme sul monitoraggio finanziario dei lavori
relativi a infrastrutture strategiche, all’obbligo di trasmissione all’Autorità
Anticorruzione delle varianti in corso d’opera nonché alle misure volte ad
inasprire la normativa in materia di corruzione nell’ambito del più ampio disegno di legge di riforma della normativa penale sostanziale e processuale.
Da quanto sopra deriva un quadro normativo caratterizzato da un numero
elevatissimo di disposizioni, che necessiterebbe di maggiore organicità, che
causa talora difficoltà interpretative e rallentamenti dell’attività delle Amministrazioni aggiudicatrici, oltre che frequenti contenziosi con le imprese, e
che per questo andrebbe ora semplificato e riformato.
Con l’auspicio che l’occasione del recepimento delle nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni venga valorizzata allo scopo di riformare l’intero sistema che regola il settore dei contratti pubblici, con il varo
del nuovo Codice degli Appalti al quale stanno lavorando Governo e Parlamento, particolarmente apprezzabile è lo sforzo compiuto dalla “Guida alle
norme sulle infrastrutture stradali” di fornire agli operatori del settore una
raccolta aggiornata e commentata della normativa nazionale e comunitaria
di riferimento mediante la quale potersi orientare con maggiore agilità in un
contesto ad oggi davvero complesso.
L’UTILITÀ DI UNA GUIDA COME
QUESTA
Arch. Ornella Segnalini
Direttore generale per le strade, le autostrade e per la vigilanza e sicurezza
delle infrastrutture stradali del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti
Difficilmente ci si trova di fronte ad un testo come quello in esame che pur
non prefiggendosi di essere completamente esaustivo, riesce tuttavia ad essere rappresentativo dell’ampio ventaglio di problematiche, e quindi delle
norme ad esse connesse, che ineriscono la specifica materia delle infrastrutture stradali.
Nel loro insieme, tali problematiche contribuiscono a fare della strada un
oggetto per certi versi cangiante a seconda dell’angolo di visuale con il quale
lo si traguarda.
Se, infatti, tale angolo mette in risalto la strada sotto l’aspetto della funzione
di collegamento che deve svolgere, questo libro prende in considerazione il
concetto di rete, partendo dal demanio cui le strade appartengono fino a delineare l’evolversi della nozione di rete a livello europeo.
Se, invece, la strada è analizzata in termini di requisiti di sicurezza che deve
garantire, a spiccare in primo piano è la normativa più prettamente tecnica,
che il testo opportunamente tratta secondo il suo evolversi nel tempo, spaziando dalle cosiddette barriere di sicurezza alle caratteristiche geometriche
che rendono più sicura l’infrastruttura.
Se, poi, la strada è esaminata nell’accezione di opera pubblica, ecco che
prende corpo la copiosa produzione legislativa che ha caratterizzato il quadro nazionale da metà degli anni Novanta ad oggi in tema di realizzazione
dei lavori pubblici.
Se, ancora, la strada è intesa quale opera soggetta a tariffazione, il testo esamina l’evolversi della disciplina delle concessioni di lavori pubblici, dalle
prime iniziative nel campo delle autostrade in concessione fino al mutato
quadro legislativo, a valle del quale è il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti che svolge il ruolo di concedente fino al 2012 in capo all’ANAS.
Da questi primi elementi è già possibile desumere l’impegno che ha richiesto
questo testo nel prendere in esame le differenti materie (demanio, sicurezza
stradale, appalti), i diversi soggetti coinvolti (Ministeri, ANAS, Enti territoriali e locali, concessionari autostradali, società miste), le diverse iniziative
14
con le quali realizzare le strade (partenariato pubblico-privato, project financing ecc.).
Contrassegnato da un forte carattere interdisciplinare, il testo stesso si trasforma – e in tal senso andrebbe interpretato – in una rilevante occasione
per rileggere l’infrastruttura stradale in relazione al quadro normativo e al
contesto storico in cui la stessa ricade.
Non vi è dubbio che nell’ambito dei soggetti trattati, l’ANAS occupi un posto
di rilievo, tenuto conto del ruolo svolto nel processo di infrastrutturazione
del Paese dal lontano 1928 fino ad oggi, quando, alle soglie di una possibile
evoluzione della società nella direzione della privatizzazione, sarebbe necessario aprire un approfondimento sulla funzione e sulle finalità cui il nuovo
soggetto ANAS sarà chiamato a rispondere, ancor prima di esaminarne i pur
rilevanti vantaggi che tale trasformazione potrebbe comportare in termini di
riduzione della spesa pubblica.
A tale ultimo riguardo, taluni degli spunti di riflessione contenuti nelle premesse ai vari capitoli di questo testo possono venirci in aiuto, laddove, in
particolare, si richiamano la definizione dei beni demaniali e la configurazione giuridica delle strade, ma anche quando si esaminano le funzioni dei
vari soggetti o, più in generale, si affronta da vicino il processo di programmazione degli interventi stradali.
Se, da un lato, le implicazioni connesse all’evoluzione legislativa degli ultimi
anni scontano, come il testo mette in luce più volte, la novità di alcuni ruoli
precedentemente svolti da altri soggetti (prima, fra tutte, la richiamata funzione di concedente delle autostrade da parte del Ministero), è pur vero che
una disamina così completa della materia costituisce un esercizio innovativo
che è valsa la pena sperimentare, se non altro per superare quel grado di settorialità che impronta da sempre la specifica materia stradale.
È evidente, quindi, che, oltre ad una descrizione dettagliata del corpus normativo, l’ampiezza delle casistiche affrontate e, di conseguenza, la rilevanza
delle problematiche esaminate fanno sì che questo volume possa ritenersi
un testo utile sotto molteplici punti di vista, non solo per chi si avvicina per
la prima volta alla complessa disciplina che caratterizza il manufatto stradale, ma anche, e soprattutto, per gli addetti ai lavori, per tutti coloro, cioè, che
a vario titolo e livello hanno a che fare quotidianamente con la pianificazione, la programmazione, la realizzazione e la manutenzione delle infrastrutture stradali.
Estratto dal
CAPITOLO 1
I SOGGETTI
CAPITOLO
1
I SOGGETTI
PREMESSA
Il settore delle infrastrutture viarie in Italia presenta un’articolazione
complessa: da un lato, le Autorità e le Istituzioni che a diverso titolo espletano le funzioni regolatorie e di vigilanza in materia (il Parlamento, i
competenti Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Economia
e delle Finanze, il CIPE nonché l’Autorità per la Regolazione dei Trasporti, per effetto della sua recente istituzione ex art. 37 del DL 6 dicemANAS SpA, concessionaria ex lege della rete
bre 2011, n. 201, dall’altro, l’A
viaria di interesse nazionale di oltre 25 mila km (mentre, come meglio si
vedrà nel Capitolo 2, le strade non di interesse nazionale sono state trasferite alle Regioni), a cui si aggiungono una pluralità di concessionari
privati di autostrade a pedaggio.
1.1
IL MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI
TRASPORTI
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito anche “MIT”),
recentemente riorganizzato nei termini previsti dal DPCM 11 febbraio
2014, n. 72, ha anche il compito di realizzare per il Paese grandi opere
infrastrutturali strategiche ed organizzare le grandi linee di comunicazione ferroviaria, stradale, aerea e marittima.
20
CAPITOLO 1
Per quanto concerne, in particolare, le infrastrutture viarie, il MIT realizza infrastrutture stradali attuando la vigilanza tecnica, finanziaria ed operativa sugli interventi di viabilità dell'ANAS e delle Concessionarie autostradali ed implementa l'Archivio informatico delle strade. Il Ministero
detta, al contempo, le norme tecniche costruttive per ogni settore infrastrutturale, svolgendo un delicatissimo compito in ordine alla vigilanza e
al controllo sulle modalità costruttive delle opere strategiche di diretta
competenza delle Amministrazioni o di quelle delle Società vigilate, senza trascurare la sicurezza e l'incolumità nel trasporto stradale
(nell’ambito del quale provvede all'adozione e all'attuazione del "Piano
nazionale della sicurezza stradale", disciplinando anche la normativa relativa alla segnaletica stradale e sperimentando soluzioni alternative,
all'attuazione e alla revisione del Codice della Strada, all'omologazione
ed all'accertamento dei requisiti di idoneità alla circolazione stradale dei
veicoli e dei conducenti, nonché alla disciplina normativa del trasporto
di merci pericolose), nonché i profili ambientali. Detta, altresì, gli indirizzi generali in materia di politica tariffaria, salvaguardando la concorrenza e la qualità dei servizi di trasporto.
Le azioni fin ora descritte hanno come obiettivo l'identificazione delle
linee fondamentali dell'assetto del territorio con gli adempimenti tecnici
e amministrativi relativi all'espletamento delle procedure di localizzazione di opere strategiche di rilievo nazionale, in sintonia con gli indirizzi europei e gli accordi internazionali.
Il MIT, inoltre, indirizza e coordina la normativa in materia di contratti
pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari e speciali, svolgendo
anche attività di supporto e consulenza in materia alle Amministrazioni
aggiudicatrici e ai soggetti aggiudicatori.
L’assetto delle competenze in materia di gestione della rete stradale e
autostradale di interesse nazionale è stato modificato per effetto dell’art.
36 del DL 98/2011. In particolare, nella sua formulazione originaria, la
norma prevedeva l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012,
Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali presso il Minidell’A
stero delle Infrastrutture e dei Trasporti – che doveva subentrare ad
ANAS SpA nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere e in
tutti gli atti convenzionali con le società regionali nonché con i conces-
I SOGGETTI
21
sionari autostradali – nonché la conseguente ridefinizione delle funzioni
di ANAS stessa.
L’operatività di tale subentro era stata prorogata al 30 settembre 2012
(termine ultimo per l’istituzione effettiva dell’Agenzia) dal comma 78,
lett. b), dell’art. 12 del DL 95/2012.
Nelle more dell’adozione dello statuto della nuova Agenzia, l’a
art. 11,
comma 5, del DL 216/2011 (come novellato dall'art. 12, comma 78, lett.
a), del DL 95/2012) ha previsto, in caso di mancata adozione entro il 30
settembre 2012 dello statuto e del DPCM di individuazione delle unità di
personale da trasferire all'Agenzia1, la soppressione dell'Agenzia stessa e
il trasferimento al MIT, a decorrere dal 1° ottobre 2012, delle attività e
dei compiti già attribuiti alla medesima.
Nonostante l’ottenimento del parere favorevole delle competenti commissioni parlamentari sullo schema di statuto, il Governo non ha provveduto all’emanazione dello stesso nel termine previsto. Scaduto il termine, e quindi considerata soppressa l’Agenzia, con il DM Infrastrutture
e Trasporti 1° ottobre 2012, n. 341, il MIT ha provveduto all’istituzione
della Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali (SVCA)2,
cui sono state affidate le competenze sulle concessioni autostradali a
pedaggio fino a quel momento svolte dall’ANAS.
In esito alla riorganizzazione del MIT disposta dal citato DPCM n.
72/2014 – adottato ai sensi dell’art. 2, comma 10 ter del DL 95/2012 (convertito in legge 135/2012) al fine di assicurare la riduzione del numero
delle strutture di primo livello alla luce delle misure di contenimento
della finanza pubblica e di razionalizzazione degli assetti organizzativi
1
Con il DPCM 30 settembre 2014 recante il “Trasferimento del personale proveniente dall'Ispettorato Vigilanza concessionarie dell'ANAS Spa al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ai sensi dell'art. 25 del DL 21 giugno 2013, n. 69, convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 - Tabelle di equiparazione” è infi-
ne stato individuato il personale proveniente dall’Ispettorato vigilanza concessionarie di ANAS (“IVCA”) da trasferire al MIT, definendo altresì le tabelle di equiparazione, indicative dell’area e dei profili professionali di inquadramento del personale
trasferito da ANAS.
2
Dal 2006 tali funzioni erano state esercitate da ANAS attraverso l’Ispettorato vigilanza concessioni autostradali (IVCA), una struttura “ad hoc”, separata sotto
l’aspetto amministrativo, finanziario e contabile dalle altre direzioni aziendali rispetto al contesto operativo dell’Azienda.
22
CAPITOLO 1
esistenti – le funzioni di vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, ivi incluse quelle di vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e di controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione, già facenti capo alla
predetta SVCA sono state trasferite in capo alla Direzione generale per
la vigilanza sulle concessionarie autostradali, istituita ai sensi del citato
art. 11 del DL 216/2011 nell’ambito del Dipartimento per le Infrastrutture, i sistemi informativi e statistici.
Restano invece in capo alla Direzione generale per le strade e le autostrade e per la vigilanza e la sicurezza nelle infrastrutture stradali (che
ha inglobato sia la precedente Direzione generale per le infrastrutture
stradali sia la Direzione generale per la vigilanza e la sicurezza nelle infrastrutture,, istituite anch’esse all’interno del Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e statistici), tra le altre, le funzioni di concedente della rete stradale e autostradale in concessione, di selezione
dei concessionari autostradali e di approvazione delle concessioni di costruzione e gestione delle infrastrutture viarie, di indirizzo, vigilanza e
controllo tecnico-operativo su ANAS SpA e sui gestori delle infrastrutture viarie appartenenti alla rete nazionale, di classificazione e declassificazione delle strade di competenza statale ai fini della programmazione,
monitoraggio e vigilanza sul rispetto delle norme di sicurezza nonché di
verifica del rispetto delle norme tecniche di costruzione nella fase realizzativa delle opere pubbliche e i rapporti con il CIPE in materia di infrastrutture stradali.
Fanno inoltre capo alla Direzione generale per la sicurezza stradale, istituita presso il Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali ed il personale, tra le altre, le funzioni di regolamentazione della
circolazione stradale e coordinamento dei servizi di polizia stradale di
competenza, di uso e tutela delle strade nonché di adozione ed attuazione del piano nazionale della sicurezza stradale e dei programmi operativi, d'intesa, per quanto di competenza, con la predetta Direzione generale per le strade e le autostrade e per la vigilanza e la sicurezza nelle
infrastrutture stradali.
Estratto dal
CAPITOLO 3
PROGETTAZIONE
CAPITOLO
3
PROGETTAZIONE, ESECUZIONE,
DIREZIONE LAVORI E COLLAUDO DI
OPERE PUBBLICHE
3.1. LA PROGETTAZIONE
Il Codice dei Contratti Pubblici ha previsto per l’attività di progettazione
tre livelli successivi di approfondimento, definiti rispettivamente: progetto preliminare, progetto definitivo ed infine progetto esecutivo, rinviando
al Regolamento attuativo (si veda Parte II “Contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari”, Titolo II “Progettazione e verifica del progetto”,
Capo I “Progettazione) la precisa definizione della tipologia di elaborati
appartenenti a ciascun livello.
L’attività di progettazione prende l’avvio con la redazione del Documento
Preliminare alla Progettazione (DPP) a cura del Responsabile del procedimento (art. 10 del Regolamento attuativo, lettere c), e), f) ed o),
nell’ambito del quale la stazione appaltante definisce i passaggi progettuali che devono essere svolti, la programmazione temporale delle attività; il modello di procedura e quello di controllo; nonché il costo
dell’intervento). La normativa di rango primario e secondario non indicano un modello di documento da prendere come base.
Il RUP deve inoltre svolgere un’azione di coordinamento delle attività alla
base della redazione del progetto preliminare verificandone l’aderenza alle indicazioni fornite dal DPP, verificando altresì che nella progettazione
preliminare siano presenti e ben specificati, gli indirizzi da sviluppare nei
successivi livelli di approfondimento progettuale.
80
CAPITOLO 3
Nelle successive fasi di progettazione, definitiva ed esecutiva, il RUP è
ancora presente e sovrintende non solo alla verifica formale degli elaborati predisposti dal progettista, ma deve anche verificare che gli stessi siano
conformi agli indirizzi espressi nel DPP e nella Progettazione Preliminare.
Il Progetto Preliminare, obbligatorio per interventi il cui costo è maggiore
di 1 milione di euro, ha lo scopo di (art. 93, comma 3 del Codice) “definire
le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una
relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata
in base alla valutazione delle eventuali soluzioni possibili, anche con riferimento ai profili ambientali e all’utilizzo dei materiali provenienti dalle
attività di riuso e riciclaggio, della sua fattibilità amministrativa e tecnica,
accertata attraverso le indispensabili indagini di prima approssimazione,
dei costi, da determinare in relazione ai benefici previsti, nonché in schemi grafici per l’individuazione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare; il
progetto preliminare dovrà inoltre consentire l’avvio della procedura espropriativa”.
Gli elaborati che devono formare il progetto preliminare sono (articoli 17
- 23 del Regolamento Attuativo):
a) relazione illustrativa;
b) relazione tecnica;
c) studio di prefattibilità ambientale;
d) studi necessari per un’adeguata conoscenza del contesto in cui è inserita l’opera, corredati da dati bibliografici, accertamenti ed indagini
preliminari – quali quelle storiche, archeologiche, ambientali, topografiche, geologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche e sulle interferenze e relative relazioni ed elaborati grafici – atti a pervenire ad una
completa caratterizzazione del territorio ed in particolare delle aree
impegnate;
e) planimetria generale ed elaborati grafici;
f) prime indicazioni e misure finalizzate alla tutela della salute e sicurezza dei luoghi di lavoro per la stesura dei piani di sicurezza con i contenuti minimi di cui al comma 2 dell’art. 17 del Regolamento;
g) calcolo sommario della spesa;
PROGETTAZIONE, ESECUZIONE, DIREZIONE LAVORI E COLLAUDO DI OPERE PUBBLICHE
81
h) quadro economico di progetto;
i) piano particellare preliminare delle aree o rilievo di massima degli
immobili.
Il Progetto definitivo, invece, ha la funzione di individuare compiutamente
(art. 93 del Codice)“i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei
criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto
preliminare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle
prescritte autorizzazioni e approvazioni. Esso consiste in una relazione
descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali, nonché delle caratteristiche dei materiali prescelti e dell’inserimento delle opere sul territorio; nello studio di impatto ambientale ove previsto; in disegni generali
nelle opportune scale descrittivi delle principali caratteristiche delle opere, e delle soluzioni architettoniche, delle superfici e dei volumi da realizzare, compresi quelli per l’individuazione del tipo di fondazione; negli studi e indagini preliminari occorrenti con riguardo alla natura e alle
caratteristiche dell’opera; nei calcoli preliminari delle strutture e degli
impianti; in un disciplinare descrittivo degli elementi prestazionali, tecnici
ed economici previsti in progetto nonché in un computo metrico estimativo. Gli studi e le indagini occorrenti, quali quelli di tipo geognostico, idrologico, sismico, agronomico, biologico, chimico, i rilievi e i sondaggi, sono
condotti fino ad un livello tale da consentire i calcoli preliminari delle
strutture e degli impianti e lo sviluppo del computo metrico estimativo”.
L’art. 24 del Regolamento attuativo precisa, inoltre, che “Il progetto definitivo, redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare approvato e di quanto emerso in sede di eventuale conferenza di servizi, contiene tutti gli elementi necessari ai fini dei necessari titoli abilitativi,
dell’accertamento di conformità urbanistica o di altro atto equivalente;
inoltre sviluppa gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non
si abbiano significative differenze tecniche e di costo”.
Il progetto definitivo, come indicato nel Regolamento attuativo (articoli
24-32), comprende i seguenti elaborati:
a) relazione generale;
b) relazioni tecniche e relazioni specialistiche;
c) rilievi planoaltimetrici e studio dettagliato di inserimento urbanistico;
d) elaborati grafici;
82
CAPITOLO 3
e) studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di fattibilità ambientale;
f) calcoli delle strutture e impianti secondo quanto specificato all’art. 28,
comma 2, lettere h) ed i);
g) disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici;
h) censimento e progetto di risoluzione delle interferenze;
i) piano particellare di esproprio;
j) elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi;
k) computo metrico estimativo;
l) aggiornamento del documento contenente le prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza;
m) quadro economico con l’indicazione dei costi della sicurezza desunti
sulla base del documento di cui alla lett. l).
Infine, il progetto esecutivo (art. 93, comma 5, Codice) “redatto in con-
formità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere sviluppato ad un livello di
definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. In particolare il progetto è costituito dall’insieme delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle strutture e
degli impianti e degli elaborati grafici nelle scale adeguate, compresi gli
eventuali particolari costruttivi, dal capitolato speciale di appalto, prestazionale o descrittivo, dal computo metrico estimativo e dall’elenco dei
prezzi unitari. Esso è redatto sulla base degli studi e delle indagini compiuti nelle fasi precedenti e degli eventuali ulteriori studi e indagini, di
dettaglio o di verifica delle ipotesi progettuali, che risultino necessari e
sulla base di rilievi planoaltimetrici, di misurazioni e picchettazioni, di rilievi della rete dei servizi del sottosuolo. Il progetto esecutivo deve essere
altresì corredato da apposito piano di manutenzione dell’opera e delle sue
parti da redigersi nei termini, con le modalità, i contenuti, i tempi e la gradualità stabiliti dal regolamento di cui all’art. 5”.
Le indicazioni di dettaglio in ordine al progetto esecutivo sono contenute
negli articoli 33 - 43 del Regolamento attuativo, nei quali si precisa che lo
stesso è composto dai seguenti documenti, salva diversa motivata determinazione del Responsabile del Procedimento ai sensi dell’art. 15, comma
3, anche con riferimento alla loro articolazione:
PROGETTAZIONE, ESECUZIONE, DIREZIONE LAVORI E COLLAUDO DI OPERE PUBBLICHE
83
a) relazione generale;
b) relazioni specialistiche;
c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di ripristino e miglioramento ambientale;
d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti;
e) piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;
f) piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’art. 100 DLgs 81/2008
e quadro di incidenza della manodopera;
g) computo metrico estimativo e quadro economico;
h) cronoprogramma;
i) elenco dei prezzi unitari e eventuali analisi;
j) schema di contratto e capitolato speciale di appalto;
k) piano particellare di esproprio.
3.2.
L’ESECUZIONE
3.2.1. La consegna dei lavori
L’esecuzione del contratto ha inizio con la consegna dei lavori, mediante
la quale l’appaltatore viene immesso nel possesso dell’area su cui realizzare l’opera, con conseguente obbligo di custodia della stessa e del cantiere.
Il termine utile per il compimento dei lavori decorre dalla data del relativo
verbale (art. 153, comma 6, Regolamento).
In base all’art. 153, comma 1, del Regolamento, il Responsabile del Procedimento autorizza il Direttore dei Lavori alla consegna dei lavori dopo
l’approvazione del contratto e, ove prevista, dopo la registrazione del decreto di approvazione del contratto. Il Direttore dei Lavori provvede quindi a comunicare all’appaltatore, presso il domicilio eletto, il giorno ed il
luogo in cui deve presentarsi per ricevere la consegna dei lavori, munito
del personale idoneo e delle attrezzature e materiali necessari per eseguire, ove occorra, il tracciamento dei lavori secondo i piani, profili e disegni
di progetto.
Per le Amministrazioni statali, la consegna dei lavori deve avvenire non
oltre 45 giorni dalla data di registrazione alla Corte dei Conti del decreto
Estratto dal
CAPITOLO 4
NORMERPR PPP
CAPITOLO
4
LE NORME PER FAVORIRE IL
PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
PREMESSA
Per “partenariato pubblico-privato” (PPP) si intendono le diverse forme
di cooperazione tra settore pubblico e settore privato, attraverso le quali
le rispettive competenze e risorse si integrano, per garantire il finanziamento, la progettazione, la costruzione e la gestione di opere pubbliche,
come le infrastrutture stradali, o la fornitura di un servizio, favorendo, al
contempo, la ricerca e lo sviluppo di soluzioni innovative.
In altri termini, con tale definizione non si fa riferimento ad una nuova
tipologia contrattuale ma ad una particolare configurazione di fattispecie
contrattuali già note, le quali se assumono specifiche caratteristiche
(specie con riguardo all’allocazione dei rischi tra parte pubblica e privata) possono essere qualificate anche come operazioni di partenariato.
Le caratteristiche principali del PPP possono essere sintetizzate come
segue:
durata relativamente lunga della collaborazione tra il partner pubblico
e quello privato;
finanziamento del progetto garantito, anche non in modo esclusivo,
dal settore privato;
ruolo centrale dell’operatore economico privato (che partecipa a tutte
le fasi dell’intervento) e focalizzazione del ruolo del partner pubblico
114
CAPITOLO 4
principalmente sulla definizione degli obiettivi dell'operazione e sul
controllo del loro rispetto;
ripartizione dei rischi tra partner pubblico e partner privato in base
alla capacità dei soggetti coinvolti di valutare e gestire i rischi stessi.
Espressione con cui si fa riferimento alle forme di cooperazione tra i
poteri pubblici e i privati che hanno lo scopo di finanziare, costruire e
gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico.
Specie per i progetti complessi e innovativi, la cooperazione con i privati
consente all'Amministrazione di accrescere le risorse a disposizione e acquisire soluzioni innovative. Inoltre, nell’attuale grave contesto di crisi economica internazionale che stiamo attraversando, il partenariato pubblico
privato dovrebbe consentire di attrarre capitali privati nella realizzazione di
progetti di interesse pubblico, riducendo gli oneri a carico del bilancio pubblico e soddisfacendo al contempo le esigenze della collettività.
4.1
IL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO COME
STRUMENTO PER FAVORIRE LO SVILUPPO DELLA
RETE TEN-T NELL’AMBITO DELL’UNIONE EUROPEA
Il tema del partenariato pubblico privato nasce nel contesto dell’Unione
Europea, come ulteriore elemento in grado di contribuire ad un adeguato sviluppo delle reti transeuropee di trasporto TEN-T attraverso il coinvolgimento dei due settori pubblico e privato nell’elaborazione e realizzazione dei progetti prioritari in tale ambito.
Tali concetti trovano esplicitazione nella Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni sulla partecipazione del settore pubblico e privato ai progetti di Reti Transeuropee di Trasporto (COM(1997)
453). Essa prevedeva, tra l’altro, l’istituzione di un gruppo ad alto livello
sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei
progetti di reti transeuropee di trasporto chiamato a valutare in che modo il PPP potesse contribuire ad accelerare la realizzazione della rete
transeuropea di trasporto. Il Gruppo ha concluso i propri lavori evidenziando che, tenendo conto dei vincoli cui sono soggetti i bilanci pubblici,
sarebbe stato necessario sviluppare in Europa con urgenza forme di collaborazione tra settore pubblico e privato al fine di accelerare la realiz-
LE NORME PER FAVORIRE IL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
115
zazione delle TEN, riducendo, al contempo, l’impegno finanziario posto
a carico del settore pubblico.
È dunque sulla base di queste conclusioni, che la Commissione Europea,
a partire dalla fine degli anni Novanta, ha sviluppato la selezione di alcuni progetti TEN-T la cui realizzazione avrebbe potuto essere accelerata
dall’utilizzo di forme di PPP, con ciò dando, al contempo, un significativo impulso allo sviluppo della politica comunitaria dei trasporti, uno dei
perni attorno a cui ruota il funzionamento del Mercato Interno.
In tale contesto si inseriscono anche la Comunicazione interpretativa del
29 aprile 2000 sulle concessioni (nella quale si fornisce per la prima volta
una definizione di concessione, che si distingue dagli appalti pubblici per
il trasferimento della responsabilità della gestione) e una proposta di
Regolamento che, modificando il Regolamento allora vigente sugli aiuti
di Stato, ha autorizzato alcuni aiuti di Stato per la creazione di PPP.
Successivamente viene pubblicata la Comunicazione della Commissione
del 23 aprile 2003 “Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del tele pedaggio”, COM(2003)132.
Nel 2004 viene pubblicata la Decisione Eurostat relativa al trattamento
contabile, nei conti nazionali, dei contratti siglati da imprese pubbliche
nell’ambito di partenariati con imprese private, aventi ad oggetto la realizzazione di infrastrutture ad uso pubblico e la fornitura di servizi derivanti dall’utilizzazione di dette infrastrutture. Il campo di applicazione
della Decisione Eurostat riguarda, secondo quanto indicato nel testo
stesso, investimenti nei settori della sanità e dell’istruzione. La Decisione, che si applica alle infrastrutture di trasporto rientranti nelle cosiddette “opere fredde” (in cui il flusso dei ricavi di gestione è assicurato
dallo Stato) precisa che gli investimenti legati al PPP non debbano essere classificati come attivi pubblici e quindi non debbano essere inclusi
nel bilancio delle Amministrazioni pubbliche laddove si verifichi un sostanziale trasferimento dall’autorità pubblica al soggetto privato di rischio di costruzione ed almeno uno dei due rischi di disponibilità (derivante dalla capacità del concessionario di erogare effettivamente le
prestazioni contrattuali pattuite) e di domanda (legato alla variabilità
della domanda indipendentemente dal servizio prestato dal concessionario dell’infrastruttura). Ne consegue che gli investimenti effettuati nella
fase di costruzione dell’opera non dovrebbero incidere né sul debito né
116
CAPITOLO 4
sul deficit pubblico, ma solo sul bilancio della società del partner privato
che assume il rischio dell’opera.
Nello stesso anno la Commissione pubblica il “Libro Verde sulle
partnership di tipo pubblico-privato e sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni”, finalizzato ad attivare una consultazione
pubblica per individuare il modo migliore di garantire lo sviluppo dei
PPP in un contesto di effettiva concorrenza e di certezza giuridica.
Nel successivo contesto di crisi economico-finanziaria internazionale
che prende vita a partire dal 2009, il PPP assume una rilevanza centrale
per lo sviluppo infrastrutturale della UE, in quanto si ritiene che tale
strumento possa contribuire ad agevolare la realizzazione di progetti
pubblici di interesse trasfrontaliero, riducendo le spese gravanti sulle finanze pubbliche e favorendo, al contempo, l'innovazione, la ricerca e lo
sviluppo, grazie alla promozione della concorrenza e al coinvolgimento
delle imprese private. Tale importanza emerge chiaramente dalla Comunicazione della Commissione Europea Mobilitare gli investimenti pub-
blici e privati per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine:
sviluppare i partenariati pubblico-privato COM(2009) 615.
La Commissione precisa, in ogni caso, che, nell’ambito della UE, i PPP sono tenuti a rispettare le norme comunitarie riguardanti il funzionamento
del mercato interno, il patto di stabilità e di crescita, la normativa comunitaria sui mercati pubblici e le concessioni di servizi, le norme in materia di
concorrenza, quando i PPP esercitano un'attività commerciale.
Anche i finanziamenti della UE possono servire a co-finanziare i PPP: ad
esempio, i soggetti pubblici e privati nazionali possono beneficiare dei
Fondi strutturali associati ai PPP oppure dei fondi della Banca Europea
per gli Investimenti (BEI) e del Fondo Europeo per gli Investimenti
(FEI). In tale quadro la BEI ha anche istituito il Centro Europeo di Consulenza (EPEC) volto ad agevolare lo sviluppo di PPP. I PPP possono
inoltre, afferma la Commissione Europea, essere istituiti nel quadro della strategia di allargamento e delle azioni di cooperazione esterna.
La Comunicazione ritiene anche che uno dei principali ostacoli alla creazione di PPP sia la diminuzione delle possibilità di accesso ai finanziamenti, come conseguenza della crisi economica; per fronteggiare tale
problematica la Commissione elabora tra il 2010 e il 2011 una serie di
117
misure per estendere il campo di applicazione degli strumenti finanziari
europei.
Sulla base delle risultanze del Rapporto Monti “Una nuova strategia per
il mercato unico al servizio dell'economia e della società europea” del 9
maggio 2010, viene pubblicata la Comunicazione “Verso un atto per il
mercato unico per un'economia sociale di mercato altamente competitiva. 50 proposte per lavorare, intraprendere e commerciare insieme in
modo più adeguato. COM(2010) 608def.”, nella quale si evidenzia, tra
l’altro, che per finanziare l’innovazione e gli investimenti a lungo termine
occorre favorire l’emissione di obbligazioni europee per il finanziamento
di progetti europei (è un pre-annuncio dei futuri project bonds) e rendere più snella la procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici.
In tale contesto si inserisce il Libro Verde sulla modernizzazione della
politica dell’UE in materia di appalti pubblici - Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti COM(2011) 15def, pubblicato
dalla Commissione UE nel 2011, che pone le basi per la successiva revisione della Direttiva Appalti e la creazione di un’apposita direttiva per il
mercato delle concessioni.
Nello stesso anno viene emanata anche la Comunicazione della Commissione Europea contenente il vero e proprio Single Market Act, dal titolo “L’Atto per il mercato unico - Dodici leve per stimolare la crescita e
rafforzare la fiducia - «Insieme per una nuova crescita»”, nell’ambito della quale vengono individuati dodici settori di rilancio del Mercato Interno, tra i quali un rilievo centrale assume la creazione di reti europee più
solide per favorire una più efficiente circolazione.
Da ultimo, il 17 aprile 2014 sono entrate in vigore le tre Direttive che riformano il settore degli appalti e delle concessioni. Di particolare interesse nell’ambito del PPP è la Direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione
dei contratti di concessione, finalizzata a chiarire il quadro legislativo in
vigore, e a sostenere l'azione delle autorità pubbliche per lo sviluppo e
l'ammodernamento dell’economia e per la promozione dei servizi pubblici, nonché per stimolare la concorrenza all'interno della UE. Ciò nella
consapevolezza che, nell’attuale contesto economico, in cui gli Stati sono soggetti a rigidi vincoli di bilancio, la concessione rivestirà
nell’immediato futuro un ruolo sempre più importante e dovrà essere
sempre più utilizzata. Nel rinviare alla trattazione apposita per maggiori
118
CAPITOLO 4
dettagli sui contenuti della Direttiva in esame, in questa sede appare significativo ricordare la definizione di concessione, intesa come un contratto a titolo oneroso, concluso per iscritto, per mezzo del quale una o
più Amministrazioni aggiudicatrici o Enti aggiudicatori affidano l'esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione di servizi a uno o più operatori
economici il cui corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire i
lavori o i servizi che sono oggetto del contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo. Tale contratto è caratterizzato dal trasferimento al
concessionario di un rischio operativo cosiddetto “sostanziale” legato
alla gestione dei lavori o dei servizi, comprendente un rischio sul lato
della domanda o sul lato dell'offerta, o entrambi. In particolare, la parte
del rischio trasferito al concessionario deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato, per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile. Qualora invece – precisa il Considerando 18 e l’art. 5, punto 1 della
Direttiva – l’Amministrazione tenga indenne il concessionario rispetto ad
ogni potenziale perdita garantendogli un ritorno minimo (uguale o maggiore rispetto all’investimento effettuato ed ai costi sopportati per
l’esecuzione del contratto) non si può parlare di concessione. Analogamente non potrà configurarsi una concessione qualora le potenziali perdite fossero soltanto nominali o trascurabili.
In particolare, secondo la Direttiva, il rischio dal lato della domanda
consiste nel fatto che la fruizione del servizio prestato dal concessionario possa avere un calo, tanto per l’effetto di un’offerta maggiormente
competitiva, quanto per effetto di fattori esogeni come quello di una contrazione dei consumi. Tale tipo di rischio pare pertanto sostanzialmente
associabile nella realtà delle concessioni autostradali al rischio traffico.
Il rischio dal lato dell’offerta, sebbene la formulazione adottata dalla direttiva appaia non chiarissima, sembrerebbe associabile al rischio sopportato dal concessionario per mantenere gli assets in condizioni di
buon uso da parte degli utenti. Sembrerebbe pertanto un rischio legato
alla disponibilità ed alla qualità della prestazione offerta così come previsto dal contratto.
Non rientrerebbe invece nella nozione di rischio idoneo a distinguere la
concessione dall’appalto, in quanto comune anche a quest’ultimo, quello
derivante dalla cattiva gestione, inadempimenti o cause di forza maggio-
119
re. Non sembrerebbe inoltre dover rientrare nella nozione di rischio idoneo a distinguere la concessione dall’appalto quello politico o il rischio
finanziario in quanto fattispecie non “tipiche” di tale istituto, ma presenti
anche in altre tipologie contrattuali.
4.2.
LA CODIFICAZIONE DEL PPP NELL’ORDINAMENTO
NAZIONALE
La codificazione del concetto di partenariato pubblico-privato (PPP) è
stata effettuata per la prima volta dalla Commissione CE nell’ambito del
“libro verde” relativo al PPP e al diritto comunitario degli appalti e delle
concessioni del 30 aprile 2004. In particolare, secondo tale documento,
con il termine PPP si intende fare riferimento in generale a “forme di co-
operazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle imprese che mirano
a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione
o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio”. Il
“libro verde” individua due tipologie di partenariato pubblico-privato:
a) il PPP di tipo “puramente contrattuale” che è quello “basato esclusi-
vamente su legami contrattuali tra i vari soggetti. Esso definisce vari
tipi di operazioni, nei quali uno o più compiti più o meno ampi – tra
cui la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, il rinnovamento o lo sfruttamento di un lavoro o di un servizio - vengono affidati al partner privato”. I modelli di partenariato di tipo puramente
contrattuale più noti sono l’appalto e la concessione;
b) il PPP di tipo “istituzionalizzato” che comporta la creazione di un
soggetto giuridico distinto, il quale ha la “missione” di assicurare la
fornitura di un’opera o di un servizio a favore del pubblico, potendo
fruire del patrimonio di conoscenze tecniche e scientifiche maturato
dal privato oltre che di un possibile alleggerimento degli oneri economico-finanziari da sostenere. Il modello di partenariato di tipo istituzionalizzato più conosciuto è quello della società mista.
I tratti caratterizzanti di entrambe le forme sono il finanziamento di almeno parte dell'iniziativa con i capitali dei soggetti privati e il coinvolgimento di questi ultimi nella gestione e nei rischi. Con riferimento a tali
aspetti, l’Amministrazione, al fine di valutare il ricorso ad un’operazione
di PPP per la realizzazione di un progetto, deve verificare: le modalità di
Estratto dal
CAPITOLO 8
NORME TECNICHE PER LA
COSTRUZIONE DELLE STRADE
CAPITOLO
8
LE NORME TECNICHE E DI SICUREZZA
NELLA COSTRUZIONE DELLE STRADE
8.1
LE NORME TECNICHE PER LE COSTRUZIONI
Le norme tecniche per le costruzioni (NTC) per la legislazione italiana
sono attualmente definite nel decreto del 14 gennaio 2008 emanato dal
Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il ministro
dell'Interno e il capo del Dipartimento della Protezione Civile, cogenti
dal 30 giugno 2009.
Le NTC sono emanate ai sensi della legge 5 novembre 1971, n. 1086, e
della legge 2 febbraio 1974, n. 64, come riunite nel Testo Unico per l'Edilizia (DPR 6 giugno 2001, n. 380) nonché dell'art. 5 del DL 28 maggio
2004, n. 136, convertito in legge 27 luglio 2004, n. 186.
Esse raccolgono in un unico organico testo le norme prima distribuite in
diversi decreti ministeriali e “definiscono i principi per il progetto,
l’esecuzione e il collaudo delle costruzioni, nei riguardi delle prestazioni
loro richieste in termini di requisiti essenziali di resistenza meccanica e
stabilità, anche in caso di incendio, e di durabilità. Esse forniscono quindi i criteri generali di sicurezza, precisano le azioni che devono essere
utilizzate nel progetto, definiscono le caratteristiche dei materiali e dei
prodotti e, più in generale, trattano gli aspetti attinenti alla sicurezza
strutturale delle opere” (cfr. Allegato 1.1).
260
CAPITOLO 8
Le NTC del 2008 trattano sia di nuove costruzioni, sia di interventi sugli
edifici esistenti, sia di edifici in zona sismica. La finalità perseguita è
quella di raggruppare, per la prima volta in un unico testo, i criteri di verifica della sicurezza per tutte le tecnologie costruttive (stabilità dei terreni, muratura, cemento armato, legno, acciaio) unificando criteri di valutazione, livelli di sicurezza, modalità di progettazione, certificazione
dei materiali, collaudi, norme per gli edifici esistenti.
Nel fornire indicazioni e regole con riferimento ai diversi aspetti, le NTC
si pongono il duplice obiettivo di approfondire le prescrizioni relative ai
rapporti delle opere con il terreno (con particolare attenzione alle problematiche sismiche) e di assicurare il mantenimento del livello prestazionale, garantendo, al contempo, la coerenza con gli indirizzi provenienti dall’Unione Europea ed in particolare con le norme europee EN.
Le principali novità rispetto alle norme precedenti riguardano l'obbligatorietà delle verifica sismica per tutto il territorio nazionale e l'obbligo
dei calcoli strutturali degli edifici e delle opere infrastrutturali (ponti,
viadotti, gallerie) col metodo semiprobabilistico agli Stati Limite (SL),
basato sugli Eurocodici, limitando a pochi casi, e solo nelle zone a bassa
sismicità, la possibilità di utilizzo delle verifiche alle Tensioni Ammissibili (TA).
Nell'allegato A al DM 14 gennaio 2008, è trattata, con nuovi criteri di
classificazione, la pericolosità sismica di tutto il territorio nazionale. Per
determinare le azioni sismiche, in base a criteri di microzonazione di pericolosità sismica, è stato definito un reticolo di riferimento (circa 10 km
di lato) con i parametri sismici determinati in funzione di predefiniti periodi di ritorno del terremoto atteso nei nodi del reticolo.
Per i profili non espressamente disciplinati, le NTC rinviano alle normative di comprovata validità e ad altri documenti tecnici elencati nel Cap.
12, con particolare riguardo agli Eurocodici con le relative Appendici
Nazionali.
L’approvazione delle appendici nazionali recanti i parametri tecnici per
l’applicazione degli Eurocodici è contenuta nel decreto del Ministero
delle infrastrutture 31 luglio 2012.
Alle NTC si aggiungono le Circolari 2 febbraio 2009 n. 617 "Istruzioni per
l’applicazione delle Nuove norme tecniche per le costruzioni", 5 agosto
LE NORME TECNICHE E DI SICUREZZA NELLA COSTRUZIONE DELLE STRADE
261
2009 "Cessazione del regime transitorio di cui all'art. 20, comma 1, del
DL 31 dicembre 2007, n. 248" e 11 dicembre 2009 "Ulteriori considerazioni esplicative sull'entrata in vigore delle norme tecniche per le costruzioni".
Attualmente è in corso l’attività, avviata nel 2010, di revisione delle nuove NTC del 2008, che dovrebbe concludersi verosimilmente nel 2015 con
l’emanazione del decreto di adozione.
8.2. LE NORME IN MATERIA DI SICUREZZA
8.2.1 I primi provvedimenti a livello comunitario e nazionale
Il tema della sicurezza stradale è stato negli ultimi anni oggetto di crescente attenzione da parte sia del legislatore comunitario che
dell’ordinamento nazionale.
Per quanto concerne l’Unione Europea, già l’art. 75 del Trattato di Maastricht ha introdotto per la prima volta in modo esplicito il concetto che
la politica dei trasporti debba prevedere misure atte al miglioramento
della sicurezza. Successivamente è stata adottata la strategia degli “obiettivi da perseguire con scadenza temporale”, come delineata
nell’ambito del Libro bianco del 2001 “La politica europea dei trasporti
fino al 2010: il momento delle scelte”, e ribadita nel Terzo programma di
azione europeo per la sicurezza stradale del 2003 denominato “Dimezza-
re il numero di vittime della strada nell’Unione europea entro il 2010:
una responsabilità condivisa”. In tale contesto tutti gli Stati Membri sono chiamati ad adottare azioni strategiche condivise in materia di sicurezza stradale e di stimolarne l’attuazione a tutti i livelli coinvolgendo i
vari settori (amministrazioni, gestori, privati, ecc.) interessati alle politiche di sicurezza.
Per quanto concerne l’ordinamento italiano, assume una particolare rilevanza la prima Relazione al Parlamento sullo stato della sicurezza stradale (1998), in cui veniva evidenziato il preoccupante trend crescente di
incidenti stradali nel nostro Paese e si poneva l’accento sulla necessità
di formalizzare uno strumento di pianificazione e di coordinamento dei
numerosi interventi settoriali in materia di sicurezza stradale, ponendo
262
CAPITOLO 8
così le basi per l’istituzione del Piano nazionale della sicurezza stradale
(P.n.s.s.) e per i relativi programmi annuali di attuazione, finalizzati alla
ripartizione delle risorse finanziarie in modo proporzionale all’entità del
danno sociale.
In questo contesto viene anche istituito il Comitato interministeriale per
la sicurezza stradale, articolato in una struttura nazionale e in altre di livello regionale, con funzioni di raccordo e concertazione tra le diverse
amministrazioni e, soprattutto, tra i due livelli normativi e programmatori coinvolti (nazionale e regionale) nonché l’Osservatorio sulla sicurezza
stradale, con funzioni sia di analisi sia di valutazione dell’efficacia delle
varie misure di sicurezza e del Piano nel suo complesso.
Particolarmente significativa è anche la costituzione della Consulta nazionale sulla sicurezza stradale, sede della concertazione tra soggetti
pubblici e privati, con la funzione di supporto al confronto tra le parti e
alla composizione dei diversi sistemi di interesse in obiettivi condivisi e
coerenti con le finalità generali del Piano.
8.2.2 La normativa in materia di sicurezza delle gallerie stradali
In materia si ricorda la Direttiva 2004/54/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa ai requisiti minimi di sicurezza
per le gallerie della Rete stradale trans europea. Tale direttiva, riconoscendo, da un lato, l’importanza di tale categoria di infrastrutture per facilitare la comunicazione fra le diverse regioni dell'Unione europea e,
dall’altro, la pericolosità delle stesse, dimostrata dagli incendi nelle gallerie del Monte Bianco e Tauern nel 1999 e del Gottardo nel 2001, si prefigge l’obiettivo di definire specifiche norme di sicurezza minima armonizzate che trattano aspetti organizzativi, strutturali, tecnici e operativi.
Le prescrizioni della direttiva si applicano alle gallerie di lunghezza superiore a 500 m, in esercizio, in fase di costruzione o allo stato di progetto della rete stradale transeuropea (TEN). Le gallerie di lunghezza inferiore a 500 m non hanno in genere bisogno di essere dotate di sistemi di
ventilazione meccanica in quanto i fumi caldi sprigionati dall'incendio si
stratificano naturalmente.
In base alla Direttiva, ogni paese dell’UE deve designare una o più autorità amministrative, che hanno la responsabilità di tutti gli aspetti della
263
sicurezza e che adottano le disposizioni necessarie per garantire l'osservanza della direttiva. L'autorità amministrativa può essere istituita a livello nazionale, regionale o locale. Per le gallerie situate sul territorio di
due paesi dell’UE, ciascuno di questi può designare un'autorità amministrativa o, in alternativa, i due paesi dell’UE designano un'autorità amministrativa comune.
Per l'entrata in servizio di una nuova galleria o per la ricostruzione di
una galleria esistente è necessaria l'autorizzazione preventiva dell'autorità amministrativa. L'autorità amministrativa è autorizzata a sospendere o
a limitare l'esercizio di una galleria se i requisiti di sicurezza non sono
rispettati e garantisce, altresì, che siano svolti i seguenti compiti:
effettuazione su base periodica delle prove e ispezioni delle gallerie
ed elaborazione di requisiti pertinenti di sicurezza;
definizione della procedura per la chiusura immediata di una galleria
in caso di emergenza;
messa in atto di schemi organizzativi e operativi (inclusi i piani di intervento in caso di emergenza) per fornire formazione e equipaggiamento ai servizi di pronto intervento;
attuazione delle necessarie misure di riduzione dei rischi.
Per ciascuna galleria situata sul territorio di un paese dell’UE, che si trovi nella fase di progettazione, di costruzione o di funzionamento, l'autorità amministrativa identifica, quale gestore della galleria, l'organismo
pubblico o privato responsabile della gestione della galleria nella fase
interessata. Per tutti gli incidenti o eventi di rilievo che si verificano in
una galleria il gestore della galleria deve redigere un rapporto dei fatti.
Per ciascuna galleria il gestore della galleria designa un responsabile della sicurezza che deve essere preventivamente accettato dall'autorità
amministrativa e che coordina tutte le misure di prevenzione e di salvaguardia dirette a garantire la sicurezza degli utenti e del personale di esercizio. Il responsabile della sicurezza assicura il coordinamento con
servizi di pronto intervento e partecipa alla preparazione dei piani operativi; partecipa alla pianificazione, all'attuazione e alla valutazione degli
interventi di emergenza nonché alla definizione dei piani di sicurezza e
degli equipaggiamenti di infrastruttura; verifica la formazione del personale di esercizio e i servizi di pronto intervento; viene consultato sulla
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CAPITOLO 8
messa in servizio della struttura, sugli equipaggiamenti e sul funzionamento delle gallerie; verifica che siano effettuate la manutenzione e le
riparazioni della struttura e degli equipaggiamenti delle gallerie; partecipa alla valutazione di ogni incidente di rilievo.
Nel caso di gallerie non ancora aperte al traffico alla data del 1° marzo
2006, ma il cui progetto sia stato già approvato, l'autorità amministrativa
valuta la loro conformità ai requisiti della direttiva. Nel caso di gallerie
già aperte al traffico alla data del 30 aprile 2006, l'autorità amministrativa
aveva tempo fino al 30 ottobre 2006 per valutare la conformità della galleria ai requisiti della direttiva. Entro il 30 aprile 2007 i paesi dell’UE dovevano presentare alla Commissione una relazione che descriveva come
essi prevedevano di conformarsi ai requisiti della direttiva, le misure in
progetto, e, se del caso, le conseguenze dell'apertura o della chiusura
delle principali strade di accesso alle gallerie.
I Paesi dell’UE garantiscono che le ispezioni, le valutazioni e i collaudi
vengano effettuati da enti incaricati per le ispezioni. L'autorità amministrativa verifica che ispezioni periodiche vengano effettuate dall'ente per
le ispezioni onde garantire che tutte le gallerie contemplate dalla direttiva siano conformi alle disposizioni della stessa. Il periodo intercorrente
fra due ispezioni consecutive di una determinata galleria non deve superare i sei anni. A richiesta dell'autorità amministrativa è effettuata da
parte di un organismo indipendente un'analisi dei rischi, sulla base di
una metodologia unificata, definita a livello nazionale.
L’Italia ha recepito la sopra richiamata Direttiva con il DLgs 5 ottobre
2006 n. 264 recante “Attuazione della direttiva 2004/54/CE in materia di
sicurezza per le gallerie della rete stradale transeuropea” tutt’ora in vigore. Il provvedimento, in vigore dal 10 ottobre 2006, si prefigge l’obiettivo
di garantire un livello minimo di sicurezza nelle gallerie mediante la progettazione e l’adozione di misure di prevenzione delle situazioni critiche
che possano costituire un pericolo per la vita umana. Le norme, in linea
con quanto previsto dalla Direttiva, trovano applicazione a tutte le gallerie di lunghezza superiore a 500 metri, in esercizio, in costruzione o allo
stato di progetto.
L’ambito di applicazione del provvedimento in esame si estende a tutte
le gallerie il cui progetto preliminare per la realizzazione dell'opera sia
stato approvato successivamente al 1° maggio 2006. Sono inoltre sotto-
265
poste ad una valutazione di conformità con i requisiti di cui al decreto,
con un particolare riguardo alla documentazione di sicurezza prevista
dall'allegato 4, tutte le gallerie il cui progetto preliminare è già stato approvato ma che non sono state aperte al traffico entro la citata data del
1° maggio 2006.
Il provvedimento definisce le competenze e gli obblighi dei gestori delle
gallerie e le funzioni della Commissione permanente per le gallerie istituita presso il Consiglio Superiore dei lavori pubblici. Sono stabiliti adempimenti stringenti per i gestori delle gallerie esistenti ai quali era richiesto di consegnare entro il 20 ottobre 2006 una scheda tecnica, asseverata da un tecnico qualificato, contenente caratteristiche tecniche e
dotazioni impiantistiche esistenti, ai fini della valutazione da parte della
Commissione permanente della rispondenza della galleria ai requisiti fissati e dell’eventuale previsione di un piano di adeguamento per le gallerie valutate come non idonee.
Il Decreto è completato da un’articolata serie di allegati contenenti il
glossario, le misure di sicurezza, le metodologie per l’analisi del rischio e
la documentazione richiesta.
8.2.3 La normativa in materia di sicurezza stradale
La Direttiva 2008/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19
novembre 2008, sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali si prefigge l’obiettivo di indicare le azioni mirate al miglioramento della sicurezza, in relazione alle diverse fasi di pianificazione, progettazione, realizzazione e gestione delle infrastrutture stradali. La nuova Direttiva riguarda si applica alle infrastrutture stradali che rientrano
nell’ambito della rete transeuropea, indipendentemente dal fatto che
siano già aperte al traffico ovvero ancora in fase di progettazione o di
costruzione. È inoltre prevista la facoltà dei Paesi dell’Unione Europea
di applicare le disposizioni della Direttiva, come codice di buone prassi,
per le infrastrutture stradali nazionali non comprese nella rete stradale
transeuropea, costruite con il finanziamento parziale o totale della Comunità.
La Direttiva in esame individua una serie di strumenti volti a migliorare
la sicurezza stradale:
Estratto dal
CAPITOLO 10
ESECUZIONE LAVORI STRADALI
CAPITOLO
10
L’ESECUZIONE DEI LAVORI STRADALI
10.1 LA “CORNICE” DEGLI INTERVENTI
INFRASTRUTTURALI NEL COMPARTO STRADALE
L’esecuzione dei lavori stradali presenta peculiarità che possono articolarsi attorno alla complessità delle lavorazioni e all’estensione del cantiere su un fronte lavori che, generalmente, si sviluppa in termini di chilometri.
Sul piano descrittivo la complessità degli appalti per la costruzione di
un’infrastruttura viaria è esemplificata dalle opere o lavorazioni ricorrenti
in contratto:
movimenti di materie e demolizioni: bonifiche tramite scavi e riempimenti dei piani di posa per rilevati, scavi di sbancamento ed a sezione
obbligata, movimenti di materie ed eventuali demolizioni per formazione del corpo stradale in trincea ed in rilevato, sistemazione delle superfici di terreno, trasporto e deposito del materiale di scavo e delle demolizioni;
opere d'arte maggiori: fondazioni profonde, pali di grande, medio e piccolo diametro, pozzi, diaframmi, cassoni varati o autoaffondanti, relativi movimenti di materie, opere di fondazione dirette, opere in elevazione, travi ed impalcati, solette, appoggi, giunti e protezioni;
opere in sotterraneo: consolidamenti, prerivestimenti e drenaggi, scavi
e rivestimenti definitivi, opere di completamento e finitura;
opere d'arte minori: opere di attraversamento, di sostegno e presidio,
manufatti di servizio degli impianti tecnologici, tombini scatolari e cir-
316
CAPITOLO 10
colari, regolarizzazione e protezione delle superfici, impermeabilizzazione delle opere d'arte previste, opere ed elementi prefabbricati;
sovrastrutture per carreggiata stradale: strati di fondazione stradale e
conglomerati bituminosi, pavimentazioni di banchine e piazzali di sosta;
barriere di protezione e segnaletica: barriere di protezione, segnaletica
verticale ed orizzontale;
opere di regimazione idraulica: vasche, fossi, canali;
impianti tecnologici: impianti elettrici, di illuminazione,di ventilazione,
di segnalazione, di automatismo e controllo;
opere di mitigazione ambientale: opere a verde, barriere fonoassorbenti, vasche;
opere di consolidamento e protezione: paratie e tiranti;
opere di finitura.
L’elevato livello di complessità ha un nesso deterministico con una serie
di criticità immediatamente percepibili.
In via sommaria può farsi riferimento ai condizionamenti connessi alla
preesistenza di infrastrutture non solo viabilistiche e delle connesse economie, alle interferenti conseguenze dei processi di urbanizzazione del
territorio, alle problematiche concernenti la disponibilità delle aree, alla
fitta presenza di sottoservizi, allo svolgimento di lavori a “traffico invariato” nel caso di ammodernamenti di viabilità in esercizio.
Le scelte localizzative dell’opera stradale e il grado di approfondimento
degli aspetti di maggiore problematicità, in altri termini, incidono sul regolare svolgimento dei lavori.
La composizione ed il contemperamento dei contrapposti interessi, espressione dell’ambiente inciso dall’opera pubblica, dovrebbe essere garantito
dagli istituti della conferenza dei servizi, degli accordi di programma ovvero
dai diversi modelli procedimentali ascrivibili alla programmazione negoziata.
La partecipazione degli stakeholder istituzionali sin dalla fase progettuale
è mirata, del resto, proprio a ridurre i possibili conflitti legati
all’esecuzione dell’opera.
L’ESECUZIONE DEI LAVORI STRADALI
317
La prassi dimostra come tali processi decisionali inclusivi si risolvano,
sovente, in simulacri formali, ossequio normativo inidoneo a garantire la
rigorosa analisi dei profili problematici connessi alla realizzazione di interventi pubblici comunque, inevitabilmente, impattanti.
Al riguardo è sufficiente riflettere sull’approssimazione nel censimento
delle interferenze o nella programmazione delle indagini archeologiche e
delle bonifiche da ordigni bellici, sul deficit di informazioni relative alla
disponibilità delle aree, sulla mancata ponderazione di soluzioni temporanee di accessibilità alle aree limitrofe al cantiere, spesso in contesti fortemente antropizzati. O ancora sull’abuso delle prescrizioni che confluiscono nelle determine conclusive.
Da tutto ciò discende la procrastinazione delle soluzioni alle successive
fasi o all’esecuzione dei lavori, con il concreto rischio di condizionare la
tempistica delle lavorazioni oggetto dell’appalto infrastrutturale.
Il partenariato, per tale via, rischia di diventare un’inestricabile percorso
ad ostacoli.
Le Amministrazioni coinvolte partecipano e si esprimono spesso “a più
voci”: per singole articolazioni burocratiche, dipartimenti, uffici. L'inerzia
burocratica, i sottesi tentativi di deresponsabilizzazione, l’inadeguato livello di approfondimento che caratterizza tali fasi, lo scarso grado di interazione costruttiva si riverbera, inevitabilmente, sui costi e sui tempi di
realizzazione dell’infrastruttura.
Dal monitoraggio sulle procedure di attuazione degli investimenti pubblici1 è emersa la ricomprensione della complessità degli iter procedurali autorizzativi tra i fattori di impatto sull’efficienza della spesa per opere pubbliche. Ulteriori cause sono riconducibili alle carenze nella progettazione
degli interventi, alle incertezze nei circuiti finanziari incisi dai vincoli del
patto di stabilità, alla inefficace governance del ciclo del progetto da parte
del soggetto attuatore, al peso del contenzioso nella fase di aggiudicazione e di cantiere. Tali fattori presentano «un’elevata capacità di attivarsi e
alimentarsi reciprocamente e quindi di accrescere significativamente il
loro impatto sui tempi di attuazione».
1 Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica - Nucleo Tecnico di Valuta-
zione e Verifica degli Investimenti Pubblici - UVER - Unità di Verifica, I tempi di attua-
zione e di spesa delle opere pubbliche Rapporto 2014, Ottobre 2014.

Sfoglia volume - DEI Tipografia del Genio Civile

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