Foglio informativo Iniziativa sulle abitazioni secondarie – Attuazione

Economic Research
Foglio informativo
Iniziativa sulle abitazioni secondarie – Attuazione
Ultimo aggiornamento: 29 Agosto 2012
L'accettazione dell'iniziativa sulle abitazioni secondarie avrà
delle pesanti ripercussioni nelle regioni interessate. La
pubblicazione dell'ordinanza transitoria fa ora chiarezza su
quella che dovrebbe essere la linea di condotta nei comuni
interessati nei prossimi anni fino all'entrata in vigore della
legge attuativa. Il presente foglio informativo, che viene
aggiornato di caso in caso, permette una panoramica sullo
stato del dibattito, sulle regole che diverranno valide in futuro
e sulle loro conseguenze.
malgrado, non in tutti i casi si riuscirà verosimilmente a
ottenere per tempo una licenza edilizia. Secondo l'ordinanza, le
licenze edilizie per la costruzione di abitazioni secondarie
rilasciate tra il 1° gennaio 2013 e l'entrata in vigore della legge
attuativa sono nulle, se non rappresentano una delle eccezioni
dichiarate (si veda sotto). Il giudice dovrebbe essere chiamato
a decidere sulle concessioni edilizie rilasciate dopo l'11 marzo
2012 ma che sono state contestate.
Situazione
Ai sensi dell'ordinanza, tutte le abitazioni non utilizzate
permanentemente da persone domiciliate nel comune o da
persone a scopo di lavoro o formazione sono considerate
abitazioni secondarie. È stata quindi adottata un'ampia
definizione che tendenzialmente annovera più abitazioni come
abitazione secondaria, ma che in contropartita colpisce per la
chiarezza.
Chiamato alle urne l'11 marzo 2012, il popolo svizzero ha
deciso di limitare drasticamente la costruzione di abitazioni
secondarie. L'iniziativa popolare "Basta con la costruzione
sfrenata di abitazioni secondarie" richiede che la quota di
abitazioni secondarie di un comune non superi il 20%. Dopo
l’accoglimento dell’iniziativa popolare sussistevano numerosi
punti di incertezza. L'ordinanza pubblicata a fine agosto
consente di rimuovere numerosi punti insoluti. A differenza di
quanto inizialmente temuto, viene disposta un’attuazione
pragmatica. La salvaguardia dei diritti acquisiti e il desiderio di
creare "letti caldi" sembrano assecondati. Ma in ultima analisi
l’ordinanza comporta una tripartizione del mercato immobiliare
residenziale in abitazioni che possono essere potenzialmente
utilizzate a proprio piacimento come abitazioni secondarie
(abitazioni esistenti senza restrizioni di utilizzazione), abitazioni
secondarie sfruttate a scopi turistici qualificati e prime
residenze dichiarate (prime residenze di nuova costruzione e
prime residenze già esistenti e dichiarate come tali). Tra questi
segmenti potrebbero instaurarsi notevoli differenze di prezzo,
tali da creare sensibili incentivi di arbitraggio.
Validità dell'ordinanza
L'ordinanza entra in vigore il 1° gennaio 2013 ed è valida fino
all'entrata in vigore della legislazione d'esecuzione concernente
l'iniziativa sulle abitazioni secondarie, verosimilmente non prima
del 2015.
Disposizioni transitorie
Le licenze edilizie per abitazioni secondarie secondo il vecchio
diritto sono possibili fino al 31 dicembre 2012, per cui
l'accumulo di domande di costruzione, osservato in numerosi
comuni turistici dall'accettazione dell'iniziativa, proseguirà. Ciò
Come vengono definite le abitazioni secondarie?
La costruzione di abitazioni secondarie gestite è ancora
possibile?
In futuro sarà ancora possibile costruire soltanto abitazioni
secondarie gestite. A tale riguardo, l’ordinanza prevede tuttavia
margini di manovra molto esigui. Le abitazioni secondarie non
strutturate individualmente, sfruttate economicamente con un
piano di attività alberghiera e messe a disposizione alle usuali
condizioni di mercato, sono tuttora ammesse. Benché si
rinunci a una durata minima di locazione, durante i periodi di
alta stagione le abitazioni possono essere tuttavia occupate dai
rispettivi proprietari per un massimo di tre settimane. Inoltre,
nell'ambito dell'edificazione di una residenza primaria ai
residenti – e solo a questi – è consentito realizzare,
subordinatamente a condizioni restrittive, abitazioni secondarie
nel medesimo edificio. A tale riguardo, l’abitazione deve essere
inclusa in un sistema di classificazione riconosciuto (ad es. da
Federazione svizzera del turismo), senza alcuna possibilità di
una realizzazione personalizzata della stessa.
Quali comuni sono interessati?
Attualmente sono 573 i comuni interessati dalle restrizioni in
ordine alla costruzione di abitazioni secondarie (figura 1). Tra
questi vanno annoverate praticamente tutte le località turistiche
della regione alpina. In futuro, nei cantoni Grigioni e Vallese
come pure nelle regioni turistiche del canton Vaud e Berna
l'edificazione di abitazioni secondarie senza regolamentazione
Economic Research
speciale sarà consentita soltanto in alcuni pochi comuni che
oggi sono privi o quasi di strutture ricettive. Questo stop
all'attività edilizia non sarà di breve durata, poiché le classiche
destinazioni turistiche presentano già in media una quota di
abitazioni secondarie superiore al 50%. Realisticamente, ciò
significa che di fatto la costruzione di nuove abitazioni
secondarie non gestite in queste destinazioni rimarrà vietata a
tempo indeterminato. La lista completa dei comuni interessati
è riportata nell'allegato all'ordinanza.1 In avvenire, l'Ufficio
federale dello sviluppo territoriale aggiornerà la lista predetta
almeno una volta all'anno. Per motivi di registrazione, i comuni
che solo negli ultimi anni hanno presumibilmente superato la
soglia del 20% e in cui nel 2000 tutte le abitazioni non
occupate permanentemente erano inferiori al 20% della
disponibilità di alloggi proseguiranno senza controllo finché i
comuni non avranno ultimato l'armonizzazione dei registri.
Cosa significa l'accettazione dell'iniziativa per i
proprietari di abitazioni secondarie esistenti?
In base all'ordinanza, i proprietari di abitazioni secondarie
potranno anche in futuro rivendere o ereditare i propri immobili
come abitazioni secondarie. Poiché il futuro blocco dell'edilizia
porterà a una riduzione dell'offerta, in avvenire le abitazioni
secondarie esistenti non saranno verosimilmente più messe in
vendita se non a prezzi molto più alti di prima. I proprietari
sanno che le possibilità di costruire un'altra seconda casa,
dopo averne precedentemente venduta una, sono pressoché
nulle. La garanzia della proprietà conserva quindi la sua
validità.
Ci sono ripercussioni per i proprietari della abitazioni
primarie nei comuni colpiti?
Le abitazione soggette al diritto previgente sono invece unità
immobiliari che nel registro fondiario non presentano alcuna
registrazione come abitazione primaria o secondaria. Secondo
l’ordinanza, laddove non sussistessero restrizioni di utilizzo già
antecedentemente alla data del referendum, queste abitazioni
potranno essere riadibite a nuova destinazione d’uso anche in
futuro, ovvero potranno essere utilizzate, vendute o ereditate
liberamente come abitazioni primarie o secondarie. Siccome
questa regolamentazione produrrà una pressione alla
riconversione e al cambio d'uso, l'ordinanza esige che cantoni
e comuni adottino misure contro gli sviluppi e gli abusi
indesiderati. Ad esempio, nelle disposizioni attuative è
considerata come abuso la vendita di un’abitazione attuale
come abitazione secondaria e la contestuale costruzione di una
nuova residenza primaria su un terreno non edificato nel
comune in questione o in un comune limitrofo (nuova
costruzione sostitutiva) con la finalità di procurarsi un vantaggio
finanziario. Questo aspetto si rivelerà il tallone di Achille
Figura 1
Comuni con una quota di abitazioni secondarie superiore al 20%
Al 22.08.2012
20% e oltre
< 20%
Fonte: Ufficio federale dello sviluppo territoriale, Credit Suisse Economic Research, Geostat
Foglio informativo
2
Economic Research
dell'ordinanza, poiché l'effettiva tripartizione del mercato
dell'alloggio nei comuni interessati comporterà vistose
differenze di prezzo, creando forti incentivi ad adottare
comportamenti "illeciti". L’effettiva adozione di tali
provvedimenti da parte di cantoni e comuni è attualmente
ancora incerta, in quanto ad oggi non sono previste possibilità
di sanzione in caso di inazione. È prevedibile che nella legge
esecutiva saranno integrati adeguamenti e/o chiarimenti per
quanto concerne il cambiamento d’uso delle unità abitative
attualmente adibite a residenza primaria. Ai fini di una
limitazione di utilizzo della proprietà è infatti necessaria
un'apposita base giuridica, in quanto questo aspetto rientra
nell’ambito delle garanzie della proprietà tutelate dal diritto
costituzionale. A tale riguardo, un’ordinanza non è dunque
sufficiente. Se l'acquis dovesse essere tutelato anche dalla
legge – e vi sono buone possibilità in tal senso – non si
prospettano flessioni dei prezzi rispetto alle abitazioni rette dal
vecchio diritto, altrimenti sì. I proprietari avversi ai rischi
farebbero quindi bene a seguire con attenzione l'elaborazione
della legge attuativa in ordine alla ridestinazione d'uso di
abitazioni primarie in essere.
Per quanto concerne i prezzi delle abitazioni nuove ma
dichiarate come tali nel registro fondiario, trova applicazione un
livello di prezzi più basso rispetto agli immobili residenziali
soggetti al vecchio diritto. Inoltre, nei prossimi anni è
prevedibile in questo segmento una dinamica piuttosto
contenuta dei prezzi, se non addirittura una flessione degli
stessi. Poiché in futuro non sarà più possibile un cambiamento
d’uso delle prime abitazioni di nuova costruzione in abitazioni
secondarie, il prezzo dipenderà sostanzialmente dalla domanda
della popolazione locale, che di solito dispone di un potere
d'acquisto nettamente più basso rispetto ai potenziali
acquirenti di abitazioni secondarie.
Le trasformazioni in abitazioni secondarie sono ancora
possibili?
Nell'ambito di ristrutturazioni o risanamenti non possono
essere realizzate abitazioni secondarie aggiuntive neppure in
immobili disciplinati dal vecchio diritto, ad es. trasformando una
mansarda o suddividendo un grande appartamento in due più
piccoli. L'unica eccezione si verifica quando il proprietario ha il
domicilio nella stessa casa e la nuova abitazione non viene
strutturata individualmente, ossia è offerta solo in locazione
temporanea. Le ristrutturazioni che non soddisfano la
condizione predetta necessitano di una licenza edilizia ancora
entro la fine del 2012.
In che modo vengono gestiti i piani di utilizzazione
speciale?
In caso di piani di utilizzazione speciale relativi a progetti
specifici già approvati prima dell’11 marzo 2012, le licenze di
costruzione per le abitazioni secondarie potranno essere
concesse anche in futuro nell’ambito di tali progetti. In questo
modo viene creato un sufficiente margine di manovra per
progetti come quello di Andermatt, affinché essi possano
essere portati avanti secondo quanto pianificato nonostante
l’iniziativa.
Eccezioni per rustici e maggesi
Le costruzioni tipiche del paesaggio come rustici e maggesi
possono essere trasformate in abitazioni secondarie tenendo
conto di rigide restrizioni di pianificazione territoriale anche nei
comuni con una quota di abitazioni secondarie superiore al
20%.2
Quali sono gli effetti sui prezzi del terreno edificabile?
Finora il prezzo dei terreni fabbricabili è stato determinato
soprattutto dai soggetti interessati alle abitazioni secondarie,
che per lo più dispongono di un potere d'acquisto chiaramente
superiore a quello dei locali. Con il venir meno di questi
potenziali acquirenti, nei prossimi anni i prezzi dei terreni
fabbricabili saranno determinati in primis dalla domanda locale
di spazi abitativi residenziali. La costruzione di abitazioni
secondarie gestite non sarà in grado di compensare il venir
meno della domanda di terreno edificabile per le seconde
abitazioni “ordinarie”. In numerose località questo scenario
potrebbe quindi comportare un calo generalizzato e talvolta
anche di notevole portata per quanto concerne i prezzi dei
terreni edificabili.
Quali sono le prospettive per il settore alberghiero?
Negli scorsi anni in molti comuni turistici l'industria alberghiera
non ha avuto vita facile. Molti progetti ricettivi sono stati
finanziati attraverso l'edificazione di abitazioni secondarie. In
futuro, laddove le abitazioni secondarie non risultino di tipo
gestito, questa forma di finanziamento non risulterà più
possibile. Per il settore alberghiero, questa circostanza non
comporta soltanto svantaggi. Infatti, se molti progetti
alberghieri risultavano poco redditizi, ciò era dovuto proprio alla
costruzione di abitazioni secondarie: i prezzi dei terreni nelle
zone edificabili, che consentivano anche la costruzione di
seconde case, raggiungevano per lo più livelli tali da rendere
poco interessante l'esercizio di un albergo. Il venir meno di
nuovi progetti di abitazioni secondarie comporterà
prevedibilmente una contrazione dei prezzi dei terreni, fattore
che dovrebbe rendere nuovamente interessanti i progetti
alberghieri in molti comuni.
A condizioni rigorose gli alberghi esistenti possono essere
trasformati anche in futuro in abitazioni secondarie non
sfruttate a scopi qualificati. Ciò presuppone in particolare che
la struttura sia stata sfruttata per un periodo minimo di 25 anni
e che una perizia indipendente dimostri che, anche senza
colpa del proprietario, non può più essere sfruttata in modo
redditizio. È quindi da ritenere che negli anni a venire
scompariranno numerosi alberghi ormai obsoleti e non più
competitivi, uno sviluppo che dovrebbe accelerare il
mutamento strutturale nel settore alberghiero svizzero nei
prossimi anni.
Quali ripercussioni si attendono sull'occupazione nei
comuni interessati?
L'attività costruttiva legata alle abitazioni secondarie in futuro
cesserà in molti comuni e in una prospettiva di breve-medio
periodo questo si ripercuoterà anche sull'occupazione delle
Foglio informativo
3
Economic Research
regioni colpite. Nelle regioni turistiche, infatti, l'edilizia e i
settori affini sono fortemente rappresentati proprio grazie a
questa attività. Poiché nella maggior parte dei comuni colpiti
l'attività edilizia legata alle nuove residenze primarie sarà
scarsamente dinamica e anche la costruzione di seconde
abitazioni gestite attivamente e le opere di ristrutturazione non
riusciranno a compensare la contrazione del potenziale di
lavoro, per i prossimi anni si prospetta una sensibile flessione
dell'occupazione nei settori colpiti. Qualora la domanda di
abitazioni secondarie gestite dovesse essere inconsistente, in
diverse regioni sarebbero prevedibili nel peggiore dei casi
flessioni occupazionali fino al 60% nell’edilizia di costruzione e
di trasformazione. Nelle regioni con una domanda
sufficientemente elevata di prime abitazioni e di abitazioni
secondarie gestite, il calo degli impieghi potrebbe invece
risultare decisamente più contenuto. In media ipotizziamo una
flessione della domanda edile pari al 30% nelle regioni
interessate. La pressione al cambiamento di destinazione
d’uso a cui si è accennato in precedenza potrebbe
quantomeno restituire un certo slancio alla costruzione di
abitazioni primarie.
Note a piè di pagina:
1
Lista completa dei comuni interessati
http://www.are.admin.ch/themen/raumplanung/00236/040
94/index.html?lang=it
2
Ordinanza sulla pianificazione del territorio – Costruzioni
tipiche del paesaggio, articolo 39, capoversi 2 e 3:
http://www.admin.ch/ch/i/rs/700_1/a39.html
Contatto
Editore
Martin Neff, responsabile Credit Suisse Economic Research
Uetlibergstrasse 231, CH-8070 Zurigo
Autori
Thomas Rieder, tel. +41 (0)44 332 09 72
[email protected]
Fredy Hasenmaile, tel. +41 (0)44 333 89 17
[email protected]
Visitateci su Internet
www.credit-suisse.com/research
Disclaimer
Il presente documento è stato redatto dall’Economic Research del Credit Suisse e
non è il risultato di un’analisi finanziaria nostra o altrui. Le "Direttive per la
salvaguardia dell’indipendenza dell’analisi finanziaria" dell’Associazione Svizzera dei
Banchieri non si applicano pertanto al presente documento.
La presente pubblicazione persegue esclusivamente fini informativi. Le tesi ivi
riportate sono state formulate dall’Economic Research del Credit Suisse alla data di
stampa (con riserva di modifiche).
La presente pubblicazione può essere citata con l’indicazione della fonte.
Copyright © 2012 Credit Suisse Group AG e/o aziende a esso collegate. Tutti i diritti
riservati.
Foglio informativo
4