PROGETTO PER LA PARTECIPAZIONE DEI COMUNI AL CONTRASTO ALL

PROGETTO PER
LA PARTECIPAZIONE DEI COMUNI
AL CONTRASTO ALL’EVASIONE FISCALE E ALL’ACCERTAMENTO
Sede Legale: Via Trepola, 195 - 25035 Ospitaletto (Bs)
Sede Operativa: Via Rose di Sotto, 61 - 25126 Brescia (Bs) – Tel. 030 8359400 – Fax 030 8359499
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INDICE
PREMESSA ................................................................................................................. 3
L’AGENZIA DELLE ENTRATE CHIEDE COLLABORAZIONE AI COMUNI .......................... 4
L’INERZIA DELL’ENTE LOCALE FA SCATTARE LA RESPONSABILITA’............................. 6
CONTESTO NORMATIVO............................................................................................ 7
OBIETTIVI DEL PROGETTO.......................................................................................... 8
ARTICOLAZIONE DELLE ATTIVITA’ .............................................................................. 9
TEMPI DI REALIZZAZIONE ........................................................................................ 12
COSTI DEL SERVIZIO ................................................................................................. 13
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PREMESSA
L’evasione fiscale è sempre stato un fenomeno fisiologico ma recentemente, soprattutto in Italia, da fisiologico è
passato ad essere patologico.
Per capire la rilevanza del problema basta guardare le recenti stime divulgate dall’ISTAT secondo le quali il sommerso in
Italia ammonta ad oltre 120 miliardi di euro l’anno con un imponibile evaso pari al 18% del PIL, che colloca lo stivale al
secondo posto nella graduatoria internazionale dopo la Grecia.
In ambito europeo, l’Italia si caratterizza per un livello impositivo relativamente elevato e crescente rispetto agli altri
Paesi.
In termini percentuali la pressione fiscale si aggira intorno al 42,3% del Pil, al quinto posto nell’U.E., a ridosso delle
realtà nordeuropee dopo Danimarca, Svezia, Belgio e Francia.
L’elevato peso fiscale in realtà appare essere sicuramente uno degli effetti più diretti ed evidenti dell’evasione, come
affermato dalla stessa Corte dei Conti la quale sul punto ribadisce che “la variabile evasione, insomma, incide
profondamente sul livello della pressione fiscale”.
Tuttavia se la lotta all’evasione diviene un’operazione costante e sistematica, come affermato peraltro dalla relazione
unificata sull’economia e la finanza pubblica, essa può offrire “ampie risorse per ridurre la pressione fiscale sui
contribuenti in regola”.
L’AGENZIA DELLE ENTRATE CHIEDE COLLABORAZIONE AI COMUNI
Il contrasto all’evasione tributaria rappresenta da sempre un elemento essenziale per la garanzia della corretta
convivenza civile, ma assume in questo momento di crisi internazionale una rilevanza particolarmente strategica per il
Paese.
Benché nel passato sia stata più volte invocata la necessità di una compartecipazione amministrativa nel contrasto
all’evasione, si deve registrare che, di fatto, al di là di mere ed inattuate enunciazioni, sino all’anno 2009 l’Agenzia delle
Entrate è stato l’unico soggetto che ha curato tutta l’attività istruttoria prodromica alla formazione dell’atto di
accertamento dei tributi erariali.
Oggi, la volontà di instaurare un’azione di recupero più capillare, efficiente e vicina al contesto territoriale ha rilanciato
l’azione dell’Ente locale, con la previsione normativa di una sua compartecipazione alle somme riscosse a seguito
dell’intervento del Comune che abbia contribuito all’accertamento stesso.
L’Agenzia delle Entrate è la protagonista della lotta all’evasione fiscale: questo Ente pubblico non economico sorto nel
2001, agendo sotto un rigido controllo del Ministero dell’Economia e delle Finanze, cerca di recuperare le risorse
necessarie alla collettività, rispettando i doveri relativi alla trasparenza e imparzialità che la sua natura di Ente pubblico
gli impone.
Ad oggi l’Agenzia delle Entrate è la più grande delle quattro agenzie dal punto di vista del gettito conseguito.
La sua attività è positivamente cresciuta negli ultimi anni: basti pensare che le somme incassate nel 2011 relative al
contrasto all’evasione fiscale sono state di 12,7 miliardi, con un aumento del 15,5% rispetto al 2010.
Infatti, a fronte di una diminuzione del numero di accertamenti, passato da 706 mila nel 2010 a 693 mila nel 2011, si
assiste ad un aumento della maggiore imposta accertata del 9,3% (30,4 miliardi contro i 27,8 registrati nel 2010).
Gli obiettivi raggiunti sono il frutto di molteplici politiche strategiche, una tra le più rilevanti consiste nell’instaurare un
rapporto più vicino al contribuente.
La mission dell’Agenzia dell’Entrate, soprattutto negli ultimi tre anni, consiste dunque nella riduzione del tax gap, ovvero
al miglioramento della cosiddetta compliance tramite l’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali con informazioni,
servizi, etica ed assistenza al contribuente.
Nonostante gli ottimi risultati conseguiti dall’Amministrazione finanziaria, per evitare ulteriori perdite di gettito fiscale e
contributivo, il nostro paese necessita dell’ausilio di altri soggetti istituzionali.
L’Agenzia delle Entrate nell’espletamento delle sue funzioni gode di una collaborazione sostanzialmente operativa
ancorché strettamente indispensabile, la Guardia di Finanza.
A tale Corpo è affidato il solo rilievo e la constatazione di violazioni di carattere tributario mediante lo svolgimento di
compiti di polizia tributaria, poiché il potere di richiedere maggiori tributi erariali spetta esclusivamente all’Agenzia
fiscale.
Per migliorare l’attività di contrasto all’evasione fiscale il legislatore ha introdotto la collaborazione di un ulteriore attore
istituzionale: L’ENTE LOCALE.
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Proprio in ragione della necessaria emersione del gettito non dichiarato, la collaborazione con l’Ente più vicino al
contribuente diviene alquanto strategica. La partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali vede dunque
due organi con funzioni e compiti sostanzialmente diversi collaborare in una efficacie partnership per il perseguimento
di un fine comune; questa sinergia è resa possibile grazie ad alcuni fattori.
Da un lato l’Ente locale grazie ai suoi diversi uffici (tecnico, tributi, anagrafe) dispone di svariate informazioni specifiche
di ciascun cittadino, utili dunque a colmare il vuoto informativo di un organo così centrale come l’Agenzia delle Entrate.
Per l’Ente locale questa attività appare proficua sia dal punto di vista etico che dal punto di vista economico, soprattutto
in seguito al D.L. 93/2008 che sospende il potere per gli Enti locali e le Regioni di deliberare aumenti dei tributi, delle
addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato.
Indi per cui, a fronte dell’impossibilità di aumentare la pressione fiscale per i Comuni, l’occasione di reperire risorse
partecipando attivamente all’accertamento dei tributi erariali rappresenta uno strumento essenzialmente redditizio per
l’Ente.
Dall’altra parte, l’Agenzia rimane l’unico Ente pubblico al quale è affidato il compito di procedere agli accertamenti per i
tributi erariali.
In questa sinergica alleanza dove l’Ente locale diventa dunque il braccio operativo dell’Agenzia delle Entrate è
necessario che i diversi attori della fiscalità “facciano sistema” .
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L’INERZIA DELL’ENTE LOCALE FA SCATTARE LA RESPONSABILITÀ
A seguito delle recenti modifiche normative la partecipazione dei Comuni all’accertamento dei tributi erariali non
rappresenta una facoltà ma un obbligo.
Infatti, l’art 83 comma 16 del D.L. 112/2008; prevede che “i Comuni segnalano all’Agenzia delle Entrate eventuali
situazioni rilevanti per la determinazione sintetica del reddito di cui siano a conoscenza”.
Tale obbligo per l’Ente viene rafforzato dall'art 18 del D.L. 78/2010, il quale cita “Il comune (….), segnala all’ufficio
delle imposte dirette qualsiasi integrazione degli elementi contenuti nelle dichiarazioni presentata dalle persone
fisiche”.
Altro riferimento normativo è dato dallo stesso Decreto Legge all'art 18 comma 16, in merito al controllo dell’Ente locale
nei confronti dei soggetti iscritti AIRE. Il decreto legge 78/2010 e l’art. 2 del provvedimento direttoriale del 2007
prevedono inoltre che i Comuni devono adempiere questa attività “nell’ambito dell’ordinario contesto operativo di
svolgimento delle proprie attività istituzionali”.
A fronte di quanto detto, appare chiaro che un comportamento inerte dell’Ente potrebbe comportare una
responsabilità amministrativa a carico dell’Amministrazione comunale.
Il comportamento omissivo del Comune relativo all’invio delle segnalazioni e la conseguente rinuncia al potenziale
gettito ad esso derivante non è conforme, infatti, ai principi fondamentali della Pubblica Amministrazione (efficienza,
economicità e collaborazione amministrativa).
Il Comune, dovendo obbligatoriamente partecipare all'accertamento dei tributi erariali attraverso un procedimento
amministrativo, pur non avendo titolo per emanare il relativo provvedimento (l'atto impositivo), deve basarsi comunque
sulla stretta osservanza dei principi contenuti nella legge 241/1990, essenziale per la definizione dei ruoli e delle relative
responsabilità.
Il danno riferibile alla potenziale perdita di gettito inoltre non grava solo sulle casse dell’Ente locale, ma anche sullo
Stato. Questo comportamento sarebbe quindi sottoposto al giudizio della Corte dei Conti.
In merito occorre ricordare l’art. 1 comma 4 della legge 20/1994: esso specifica infatti che “la Corte dei Conti giudica
sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato
ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza”.
Altro elemento di fondamentale importanza è rappresentato dall'art 20 del decreto legge 98/2011, con oggetto “Nuovo
patto di stabilità interno: parametri di virtuosità”.
Il comma 2 lettera l, cita tra i parametri di virtuosità dell'Ente il“rapporto di corrispondenza tra trasferimenti statali o
quote di gettito devoluto e maggiori entrate da effettiva partecipazione all'azione di contrasto all'evasione fiscale”.
La normativa quindi prevede che l'azione dell'Ente locale nel contrasto all'evasione debba essere puntuale e concreta,
affinché gli Enti attivi possano essere qualificati virtuosi, determinando in tal senso l'esclusione dai tagli di risorse e
dall’inasprimento degli obiettivi.
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CONTESTO NORMATIVO
La partecipazione dei Comuni all’attività di accertamento erariale è un istituto “antico”, già previsto all’articolo 44 del
Decreto del Presidente della Repubblica del 29/09/1973 n. 600, il quale stabiliva che:
1. i Comuni partecipano all’accertamento dei redditi delle persone fisiche;
2. il Comune di domicilio fiscale del contribuente può segnalare all’ufficio delle imposte dirette qualsiasi
integrazione degli elementi contenuti nelle dichiarazioni presentate dalle persone fisiche, indicando dati, fatti ed
elementi rilevanti e fornendo ogni idonea documentazione atta a comprovarla.
Tuttavia, la mancanza di una norma che incentivasse l’attività ispettiva dei Comuni ha reso inattuate le previsioni di cui
sopra.
È quindi intervenuto l’articolo 18 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, il quale, in revisione dell’art. 1 del decreto legge del
30/09/2005 n. 203, ha sancito che “per potenziare l’azione di contrasto all’evasione fiscale e contributiva, in attuazione
dei principi di economicità, efficienza e collaborazione amministrativa, la partecipazione dei Comuni all’accertamento
fiscale e contributivo è incentivata mediante il riconoscimento di una quota pari al 33 per cento delle maggiori somme
relative ai tributi statali riscosse a titolo definitivo”. Con le norme relative al Federalismo Fiscale Municipale, tale quota è
stata elevata al 100% “anche delle somme riscosse a titolo non definitivo” (art. 2, c. 10, lett. B del D. Lgs. 14 marzo 2011,
n. 23).
Il Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate del 3 dicembre 2007 dà attuazione alla citata norma e specifica
gli elementi fondamentali alla base dell’interscambio informativo tra Comuni e Agenzia delle Entrate.
Lo stesso provvedimento, per venire incontro alle esigenze organizzative che la partecipazione all’accertamento fiscale
comporta, prevede che la partecipazione del Comune potrà essere attuata direttamente dall’Ente locale ovvero dalle
società ed enti partecipati o comunque incaricati per le attività di supporto ai controlli fiscali sui tributi comunali.
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OBIETTIVI DEL PROGETTO
La partecipazione a processi innovativi di gestione delle entrate e la concreta
attuazione del federalismo fiscale, sono il contesto in cui si pongono le
sollecitazioni provenienti dal governo centrale e dall’Agenzia delle Entrate
riguardo il sistema di compartecipazione agli accertamenti erariali, che con
tutta probabilità è il preludio del futuro assetto di collaborazione tra il governo
centrale e gli enti locali.
Peraltro, la previsione dell’attribuzione ai Comuni di una quota (attualmente il
100%) del gettito derivante dalla attività di accertamento, è ulteriore stimolo
per l’investimento di risorse in questa direzione, tenuto conto del ritorno economico.
Lo scopo di questo progetto è quello di strutturare l’iter tecnico/formale necessario per avviare il procedimento, sino a
giungere ad una sua efficace attuazione.
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ARTICOLAZIONE DELLE ATTIVITA’
Attraverso la cooperativa Fraternità Sistemi è possibile:
1. instaurare un canale relazionale con gli operatori dell’Agenzia delle Entrate, con lo scopo di comprendere e
monitorare le procedure di competenza (Canale informale);
2. definire una convenzione per lo scambio delle informazioni (Convenzionamento);
3. formare il personale;
4. attivare i canali telematici per la trasmissione dei dati;
5. costruire una banca dati che consenta la raccolta delle informazioni utilizzate dall’Agenzia delle Entrate;
6. incrociare le informazioni utilizzate dall’Agenzia delle Entrate con gli archivi già esistenti presso il Comune, per
costruire le “segnalazioni qualificate”;
7. iniziare una attività sperimentale riguardo l’invio delle prime “segnalazioni qualificate”;
8. monitorare le segnalazioni trasmesse e verificare i trasferimenti da parte dell’erario.
CANALE INFORMALE
Riguardo il primo punto dell’articolo precedente, Fraternità Sistemi individuerà i referenti dell’Agenzia delle Entrate che
sono delegati alla concreta attuazione del Progetto in parola, instaurando con loro un rapporto di stretta e sinergica
collaborazione per garantire il miglior esito del lavoro.
CONVENZIONAMENTO
Per quanto riguarda il punto 2, Fraternità Sistemi si attiverà per definire le convenzioni ed i protocolli necessari per
l’interscambio dei dati tra il Comune e l’Agenzia delle Entrate.
SELEZIONE E FORMAZIONE DEL PERSONALE
Le risorse umane necessarie per gestire il procedimento di segnalazione qualificata rispondono ad un profilo
professionale che non sempre è disponibile nell’ambito degli uffici tributi degli enti locali. In particolare, per svolgere
proficuamente l’attività, occorre una conoscenza specifica delle imposte erariali, oltre che una visione trasversale della
fiscalità locale. E’ altresì necessaria una consapevolezza dei fenomeni evasivi e delle modalità con cui vengono
rappresentate le denunce dei redditi.
Fraternità Sistemi attuerà percorsi formativi per il personale idonei a qualificare le risorse destinate a supportare
l’attività di accertamento.
CANALI TELEMATICI
Fraternità Sistemi configurerà le infrastrutture hardware e software come richiesto dall’Agenzia delle Entrate. Le
modalità di trattamento ed interscambio delle informazioni saranno conformi alle disposizioni fornite.
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CREAZIONE BANCA DATI
La realizzazione di una banca dati e lo storage delle informazioni ricevute dall’Agenzia delle
Entrate presuppone una complessa ed articolata attività di analisi. A fronte dell’esigenza di
memorizzare grandi quantità di dati è pure necessario lo studio dei tracciati record
trasmessi, la loro rielaborazione, nonché una profonda conoscenza degli archivi informatici
del Comune, con i quali le nuove informazioni dovranno essere successivamente
relazionate.
Nella realizzazione dell’infrastruttura tecnologica dovranno prevedersi elevati standard di sicurezza, sia informatici sia
legali, prevedendo una rigida applicazione delle norme sulla privacy e della security, nonché le migliori tecnologie per il
salvataggio dei dati.
INCROCIO DEI DATI
In questa fase saranno realizzati specifici drivers che consentano di relazionare tutte le informazioni disponibili e,
attraverso precisi algoritmi, consentano di individuare le incongruenze da sottoporre a successive verifiche ed
approfondimenti. In tal modo, si perverrà alla formazione delle segnalazioni qualificate da inviare all’Agenzia delle
Entrate.
SEGNALAZIONI QUALIFICATE
I Comuni sono tenuti ad inviare all'agenzia delle Entrate segnalazioni "qualificate", cioè devono segnalare "posizioni
soggettive in relazione alle quali sono rilevati e segnalati atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni
logiche, comportamenti evasivi ed elusivi", consentendo - ove possibile - la traduzione immediata in un accertamento
fiscale.
Si sottolinea che l’avvio di un'attività di controllo da parte dell’Agenzia delle Entrate non è automatica. Le segnalazioni,
infatti, saranno comunque oggetto di valutazione discrezionale da parte dei competenti uffici dell'Agenzia delle Entrate
secondo gli ordinari criteri di proficuità comparata per l'attuazione del piano annuale dei controlli.
Il Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate del 2007 ha disposto che, nella fase di avvio della
collaborazione amministrativa, sono individuati cinque ambiti di intervento rilevanti per le attività istituzionali dei
Comuni e per quelle di controllo fiscale dell’Agenzia delle Entrate.
Tali ambiti sono:
1.
2.
3.
4.
5.
Commercio e professioni;
Urbanistica e Territorio;
Proprietà edilizie e patrimonio immobiliare;
Residenza fittizie all’estero;
Disponibilità di beni indicativi di capacità contributiva.
Fraternità Sistemi avvierà, d’intesa con il Comune, attività di selezione e verifica delle informazioni riguardanti un o più
ambiti d’intervento.
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MONITORAGGIO SEGNALAZIONI TRASMESSE
Sarà onere di Fraternità Sistemi monitorare l’andamento delle segnalazioni sino alla loro definizione e al trasferimento
da parte dell’Erario del corrispettivo di competenza del Comune.
LUOGHI DI LAVORO
Per eseguire le attività di cui sopra non è necessaria una assidua presenza presso il Comune. Servirà semplicemente
poter acquisire informazioni dislocate presso gli uffici preposti e/o sul territorio. Gran parte dell’attività investigativa
infatti verrà svolta presso gli uffici di Fraternità, dove sarà allestita una “cabina di regia” per il coordinamento delle
procedure. Tutto ciò può risultare utile anche per evitare un “collegamento” con il Comune da parte del contribuente
segnalato.
PROFILI ECONOMICI ED ORGANIZZATIVI
Come si è avuto modo di precisare nei punti precedenti, la novità della materia e l’assenza di informazioni storiche
rendono assai difficile formulare un preciso budget. Questa considerazione assume particolare rilevanza per quanto
riguarda la stima delle possibili entrate.
Per l’avvio del servizio è tuttavia necessario:
a. attivare la collaborazione con l’Agenzia delle Entrate (Canale informale e Convenzionamento);
b. attivare i canali telematici;
c. realizzare la banca dati per gestire i flussi informativi provenienti da diversi archivi tenuti da terzi;.
d. realizzare i drivers specifici per l’incrocio dei dati con gli altri archivi tenuti dal Comune;
e. identificare i fenomeni evasivi sul territorio ed effettuare le attività di segnalazione qualificata, monitorando i
procedimenti con lo scopo di verificare i trasferimenti a favore dell’Ente.
I TEMPI DI REALIZZAZIONE
START UP
La piena operatività del sistema illustrato in questo progetto è condizionata dai tempi di risposta degli Enti con i quali,
necessariamente, si dovrà attivare uno stretto rapporto operativo.
In tempi brevi è pianificato l’invio sperimentale di talune segnalazioni qualificate (entro 3/4 mesi dall’avvio del servizio si
prevede di identificare alcune fattispecie), ma la sistematica elaborazione delle segnalazioni d’accertamento basata sui
nuovi archivi sarà possibile decorsi 10-12 mesi dal conferimento dell’incarico, che necessariamente dovrà avere una
durata minima di 3 anni. Le fasi di start up saranno organizzate secondo il seguente indicativo cronogramma :
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I COSTI
Per ciascuna delle attività enunciate al punto precedente i costi a carico del Comune sono i seguenti:
a) attivazione canale informale e convenzionamento con l’Agenzia delle Entrate: gratuita;
b) attivazione e configurazione canali telematici: gratuita;
c) formazione del personale: gratuita;
d) per l’attivazione del servizio (escluso hardware e/o eventuali licenze): € 2.200,00 GRATUITA da fatturarsi 50%
alla firma della presente convenzione e 50% allo scarico dei primi flussi dall’archivio dell’Agenzia delle Entrate;
e) l’analisi dei dati e l’estrazione di forniture dei dati P.R.A: € 1.400,00 € 500,00 da fatturarsi alla firma della
presente convenzione;
f) per la formazione delle “segnalazioni qualificate” ed il monitoraggio dei procedimenti sino a loro definizione: per
ogni segnalazione qualificata trasmessa all’Agenzia delle Entrate un compenso pari al 30,00% 27,00% della
quota attribuita al Comune in relazione alle maggiori somme relative a tributi statali riscosse anche a titolo non
definitivo, nonché delle sanzioni civili applicate e dei maggiori contributi/interessi riscossi. Tale importo sarà
fatturato al ricevimento del trasferimento da parte dell’Erario. A tal fine, il Comune si obbliga a comunicare alla
Cooperativa entro cinque giorni dall’avvenuto trasferimento il dettaglio delle somme ricevute, fornendone
prova documentale.
Team Operativo
Dr. Claudio Jannuzzi
Responsabile del progetto
E-mail: [email protected]
Dr.ssa Simona Lucido
Tecnico Tributario
E-mail: [email protected]
Dr. Andrea Reghenzani Tecnico Tributario
Cell. 335 – 7166357
E-mail: [email protected]
ReferEnte Commerciale
Rag. Luciano Baldi
Direttore Commerciale
E-mail: [email protected]
Cell. 334 – 6810796