il progetto degli acquisti centralizzati e la

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Corte dei conti - Sezione centrale del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato
Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spesa nelle
amministrazioni dello stato negli esercizi 2000-2003
IL PROGETTO DEGLI ACQUISTI CENTRALIZZATI E LA CONSEGUENTE GESTIONE
DEI CONTRATTI E DELLA SPESA NELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO NEGLI
ESERCIZI 2000-2003 – DELIBERA N.
INDICE
CAPITOLO I – Obiettivi della indagine, cronologia del quadro normativo
e sua attuazione
1.1
pag.
1
Obiettivi ed oggetto dell’indagine
1.2 Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi
da parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo
1.3 La disciplina delle gare telematiche
CAPITOLO II – Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del
progetto Centrale di Acquisti
2.1
La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti
a quest’ultimo assegnati
2.2
Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’ISAE
ai fini della classificazione merceologica
2.3
La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo
impatto sulle prerogative della dirigenza e sul mercato
2.4
La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella
politica degli acquisti delle Amministrazioni pubbliche
2.5
L’atteggiamento passivo delle amministrazioni pubbliche nella
contrattazione centralizzata
2.6
La riconversione del personale
2.7
Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto
2.8
Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle
quantificazioni
2.9
Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002
2.9.1 Profili problematici relativi alla c.d. asta elettronica
2.9.2 Market place e mercato elettronico
2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della
contrattazione elettronica
pag. 14
Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spesa nelle amministrazioni dello stato negli esercizi
2000-2003
CAPITOLO III - Problematiche emerse nella attuazione del progetto di
centralizzazione degli acquisti
3.1
pag. 39
Ritardi e inadempimenti dei servizi di controllo interno
nell’attuazione dell’art.26, comma 4, della legge 488/99
3.2
Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26,
della legge 488/99
3.3
Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata
3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente
3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria
e di facile consumo
3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi
3.3.4 Telefonia fissa e mobile
3.3.5 Buoni pasto al personale
3.3.6 Carburanti
CAPITOLO IV – Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica
amministrazione e sul mercato
4.1
Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie
4.2
Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle
pag. 59
modalità di esternalizzazione dei Servizi. Il caso del
Global Service
4.3
Sul mercato
CAPITOLO V – Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle Amministrazioni
e le valutazioni conclusive
pag. 69
5.1 Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella
adunanza deliberativa della Sezione
5.2 Valutazioni conclusive
5.3
Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle
pertinenti gestioni
5.3.1 In ordine alla procedura di individuazione della
Centrale d’Acquisto
II
2000-2003
5.3.2 In ordine alle metodologie di rilevazione
5.3.2 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune
fattispecie contrattuali
5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno
5.3.5 Valutazione di impatto sulla concorrenza
5.4
Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione
III
2000-2003
ELENCO DEGLI ALLEGATI
q
Allegato A:
Elenco Amministrazioni sottoposte a controllo;
q
Allegato B1:
Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip
attivate nel biennio 2000-2001;
q
Allegato B2:
Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichiarata per l’adesione alle convenzioni consip nel biennio 2000 –
2001;
q
Allegato B3:
Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip
attivate nel 2002;
q
Allegato B4:
Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichiarata per l’adesione alle convenzioni Consip nel biennio 2002;
q
Allegato C1:
Convenzioni Consip attivate e non ancora esaurite alla data
della presente relazione;
q
Allegato C2:
Convenzioni Consip attivate ed esaurite alla data della presente relazione;
q
Allegato C3:
Convenzioni Consip in attivazione alla data della presente relazione.
IV
Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spesa nelle amministrazioni dello stato negli
esercizi 2000-2003
CAPITOLO I
Obiettivi dell’indagine, cronologia del quadro normativo e sua attuazione
1.1. Obiettivi ed oggetto dell’indagine.
La presente relazione riguarda l’attuazione del progetto di razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi, attraverso la istituzione di una struttura centralizzata, creata in attuazione dell’art. 26 della legge finanziaria 2000 (488/99).
La rilevanza strategica del progetto, la sua radicale innovatività , il forte impatto
sull’agire amministrativo hanno indotto la Sezione centrale del controllo sulla
gestione di questa Corte a programmare detta indagine per gli esercizi 2000 –
20031 con progressive e autonome valutazioni in sede di programmazione annuale,
tenendo nel debito conto le vastissime implicazioni che le norme successive e la
concreta attuazione del progetto stesso sono andate assumendo nel tempo.
Il tumultuoso sviluppo dell’attività Consip e il rapido mutare dello scenario di
riferimento operativo, contrapposti alla lenta adesione delle amministrazioni pubbliche agli intendimenti del legislatore, rilevati con una complessa attività istruttoria
dalla Corte, impediscono – fino ad oggi – di pervenire a valutazioni definitive e univoche sul fenomeno indagato.
Molte sono le anfibologie emerse nella lunga gestazione della riforma; di esse
si accennano solo alcune, senza pretesa di esaustività :
a)
l’originario intendimento del legislatore di avvalersi di una struttura al-
tamente specializzata èben presto sfociato in un affidamento diretto ad una società
“ completamente nuova” per ciò che riguarda questo particolare ramo di attività , la
quale ha dovuto impostare ex novo prassi e procedimenti contrattuali;
b)
la finalità di favorire la creazione di un mercato più concorrenziale e con-
sentire il contenimento dei prezzi èstata talvolta posta in discussione dalla concreta
scelta dei metodi di contrattazione, non a caso sottoposti – in alcune circostanze –
al vaglio della Autorità per la tutela della concorrenza2;
c)
l’obiettivo di quantificazione dei risparmi, che doveva essere verificato
attraverso gli strumenti forniti dalle recenti riforme in tema di contabilità e controlli,
ha finito per essere gestito solo attraverso operazioni statistiche, anzich é concretarsi in obiettivi confronti tra spesa storica e spesa successiva alla riforma.
1
Cfr., in proposito, .le.delibere n. 15/2000, n. 11/2001, n. 49/2001 e n. 1/2003.
Sul punto, v. la delibera n. 10831 (Pellegrini/Consip) del 13.06.02 ed il parere del 30.01.03 reso sui
bandi predisposti dalla Concessionaria Servizi Informatici Pubblici – Consip S.P.A..
2
1
esercizi 2000-2003
Queste notazioni non intendono certamente sminuire il valore di un importante progetto innovativo della spesa pubblica o anticipare valutazioni definitive che,
allo stato attuale, ancora èprematuro formulare, bensì sono volte a dare la misura
della dimensione dei problemi, che una così radicale riforma ha comportato.
Con la cautela, doverosa di fronte ad un tale complesso scenario, vengono di
seguito sintetizzati gli obiettivi, cui èstata diretta la lunga attività istruttoria che ha
caratterizzato l’indagine:
a)
si èinteso, preliminarmente, verificare l’avvenuto rispetto - da parte del
Ministero del Tesoro - del modulo procedimentale previsto dalla legge n. 488/99,
tenuto a costante riferimento dalla legislazione successiva (Cfr. cap. 2.1);
b)
èstato quindi analizzato lo stato di attuazione del complesso programma
di e- procurement, atteso che il sistema di acquisto mediante convenzioni costituisce solo il primo passo di un percorso, che prevede, attraverso stadi successivi, la
progressiva introduzione delle aste elettroniche e del cd. market-place;
c)
si ècercato, inoltre, di verificare se il modello operativo posto in essere
abbia portato, effettivamente, alla realizzazione di economie di spesa nelle amministrazioni dello Stato. A tal scopo sono state esaminate sia le apposite relazioni redatte dagli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286 3, sia quelle presentate annualmente dal Ministero
dell’economia e delle finanze alle Camere;
d)
si èvalutato, altresì, l’impatto che l’e-procurement ha avuto sulla gestio-
ne della contabilità nazionale; ciò in particolare al fine di ricostruire un quadro applicativo di insieme, in un settore che ha visto l’introduzione di innovazioni anche ad
opera di fonti sub-primarie;
e)
si èinteso verificare, infine, l’effetto delle nuove disposizioni sulla orga-
nizzazione amministrativa e sul regime di libera concorrenza, posto che un utilizzo
indiscriminato e senza limiti di valore degli strumenti di e-procurement (al pari di
altri, beninteso) potrebbe produrre vere e proprie riserve di mercato e posizioni
dominanti in un’area commerciale di non trascurabili proporzioni.
3
Ovvero dai servizi di controllo interno, ove i predetti non fossero ancora costituiti (cfr. art. 26, comma
4, della legge 488/99).
2
esercizi 2000-2003
1.2. Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da
parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo.
Con la legge finanziaria per l'anno 2000 (legge 23 dicembre 1999, n. 488) il
Legislatore ha attribuito al Ministero del tesoro (ora dell'economia e delle finanze) la
possibilità di stipulare - anche avvalendosi di società di consulenza specializzate convenzioni quadro con imprese fornitrici, aventi ad oggetto l'impegno di quest'ultime ad accettare, a condizioni e prezzi stabiliti, ordinativi deliberati dalle amministrazioni dello Stato, sino a concorrenza di un quantitativo complessivo stabilito ne lla convenzione stessa.
In data 10 gennaio 2000, lo Statuto della Consip veniva modificato attribuendo alla Società stessa la facoltà di esercitare qualsiasi attività , avente quale unica
ed esclusiva funzione quella di servizio per lo Stato o compiuta per conto di amministrazioni dello Stato.
Successivamente, con D.M. 24 febbraio 2000 veniva affidato alla Consip
S.p.A. (società interamente controllata dallo stesso Ministero) l'assistenza nella pianificazione e nel monitoraggio dei fabbisogni di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni, la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni, nonché
la realizzazione e la gestione del sistema di controllo e verifica dell'esecuzione delle
convenzioni medesime, anche attraverso soluzioni organizzative, servizi informatici,
telematici e logistici.
Tali funzioni di approvvigionamento si sommavano alle preesistenti prerogative informatiche in materia finanziaria e contabile dell' amministrazione statale, di
cui era già titolare ai sensi del D.L.vo 19 novembre 1997, n. 414, attuativo della
delega contenuta nell' art. 7 della L. 3 aprile 1997, n. 94 4 e, in particolare, alla gestione del sistema informatico integrato del Ministero, conferita con D.M. 17 giugno
1998.
Nello svolgimento di queste funzioni, disciplinate da apposito accordo di servizio con il Ministero, la Consip èin ogni caso tenuta a rispettare la normativa nazionale e comunitaria applicabile.
In base al decreto, inoltre, èstato affidato alla società Consip, per conto del
Ministero e delle altre pubbliche amministrazioni, lo svolgimento delle seguenti attività :
4
Le stesse possono essere così riassunte: a) conduzione, manutenzione e sviluppo del sistema informativo integrato Ragioneria generale dello Stato - Corte dei conti; b) fornitura di hardware e di software
standardizzato necèssari per il funzionamento e l'utilizzazione del sistema informativo di cui alla precedente lettera a); c) conduzione tecnica degli immobili, dei locali attrezzati e degli impianti necessari per
il funzionamento del sistema informativo integrato; d) gestione dei servizi generali di supporto.
3
esercizi 2000-2003
a)
assistenza alle singole pubbliche amministrazioni nella pianificazione e
monitoraggio dei volumi complessivi dei fabbisogni dei diversi beni e servizi;
b)
conclusione diretta delle convenzioni e dei contratti quadro con i terzi
fornitori di beni o prestatori di servizi, ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre
1999, n. 488;
c)
predisposizione di strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio
dei consumi ed al controllo della spesa, in particolare avvalendosi di sistemi di Information Technology;
d)
comunicazione alle pubbliche amministrazioni, mediante canali informati-
ci, della conclusione delle convenzioni e dei contratti quadro, nonché delle relative
condizioni;
e)
determinazione delle modalità di adesione delle pubbliche amministra-
zioni alle convenzioni ed ai contratti quadro stipulati ai sensi del ripetuto art. 26
della legge 23 dicembre 1999, n. 488;
f)
espletamento di attività di supporto - su richiesta delle amministrazioni -
per la risoluzione di problematiche specifiche nell’ambito dei compiti operativi espressamente conferiti alla Consip;
g)
redazione di un bollettino periodico sulle iniziative realizzate dalla mede-
sima Consip, a disposizione delle diverse amministrazioni attraverso le reti telematiche.
In data 27 marzo 2000, veniva nuovamente modificato il testo dello Statuto
della Società con la previsione dell'esercizio di attività informatiche, di consulenza e
di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche, nel settore della compravendita di beni e acquisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonché
di attività di negoziazione diretta su beni e servizi per conto e su richiesta di tali
amministrazioni.
Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip ul teriori funzioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pubbliche amministrazioni. In particolare, assumeva rilievo il compito - da svolgere in
collaborazione con la commissione tecnica per la spesa pubblica e con l'Istituto di
studi e analisi economica (I.S.A.E.) - volto a definire un'appropriata classificazione
merceologica delle principali voci di acquisto della pubblica amministrazione, per la
individuazione:
a)
dei beni oggetto delle convenzioni, distinguendo - in particolare - tra beni
preesistenti, beni forniti appositamente su richiesta e beni prodotti esclusivamente
in mercati locali;
4
esercizi 2000-2003
b) del modello economico dell'offerta: monopolio pubblico o privato regolamentato, monopolio privato in mercati contendibili o selezionabili mediante asta, oligopolio nazionale o internazionale, concorrenza;
c)
delle forme e tecniche di aggiudicazione delle forniture, legate alle tipo-
logie industriali del mercato di riferimento: affidamento diretto, tipi di gara e semplice ricorso al mercato.
Attraverso tale normazione, pertanto, è stato introdotto nel nostro Paese il
c.d. “ e-procurement” (approvvigionamento telematico), cui faceva espresso rifer imento l’Azione n. 12 del Piano d’Azione per l’e-governament, presentato il 23 giugno 2000 dal Ministro per la funzione pubblica5 ed i cui obiettivi di fondo sono stati
ribaditi, di recente, con le direttive in tema di amministrazione digitale6.
Naturalmente, la ragionevole aspettativa di una diffusione degli acquisti online non può che reggersi sul raggiungimento preventivo dei risultati programmati
in detto Piano e sulla ferma volontà dell’amministrazione di accogliere ed utilizzare
le moderne tecnologie I.C.T (Information and Communication tecnologies): queste
ultime, infatti, richiedono alla P.A. non solo un continuo aggiornamento, ma soprattutto la acquisizione di una piena padronanza dei nuovi strumenti e delle nuove
tecniche, necessari al perseguimento degli obiettivi di volta in volta fissati dal legislatore.
Di qui, l’evoluzione del modello di e-procurement verso nuovi archetipi telematici, come le “ aste on-line” ed il “ Market place”7.
5
In detto Piano venivano descritte dal Governo le azioni da intraprendere per lo sviluppo di un nuovo
modo di amministrare; in particolare, il commercio elettronico si inseriva a pieno titolo nel processo di
informatizzazione della P.A., teso ad accrescere, nel suo complesso, l’efficienza dell’apparato pubblico,
con conseguente razionalizzazione della spesa, previa sussistenza di determinati presupposti, quali, ad
es., l’esistenza di sufficienti apparecchiature informatiche, la disponibilità di collegamenti idonei, il riconoscimento della validità degli atti formati e trasmessi in via informatica, etc.
6
Cfr. in proposito Presidenza Del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie Direttiva 9 dicembre 2002 (jn G.U. n. 53 del 5 marzo 2003) - Trasparenza dell'azione amministrativa e
gestione elettronica dei flussi documentali; nonché la direttiva 20 dicembre 2002 (in G.U. n. 52 del 4
marzo 2003) - Linee guida in materia di digitalizzazione dell'Amministrazione.
7
Questa, nel dettaglio, la terminologia sopra descritta dalla “ Guida alla conoscenza del progetto di razionalizzazione della spesa, nell’ambito del generale processo di informatizzazione” (Roma, maggio 2002):
- Catalogo elettronico. Esso èil modello già attivo, particolarmente adatto nell’offerta di beni standard ed
a bassa volatilità di prezzi e tecnologie, con frequenza di acquisto medio-alta. Necessita di uno svolgimento di gara (tradizionale o telematica) che porti alla stipula di una convenzione;
- Asta on-line. E’ ideale per i beni che presentino un alto contenuto tecnologico e siano caratterizzati dalla volatilità di prezzo e tecnologia, con frequenza d'acquisto medio-bassa. E’ implementabile secondo vari modelli: a ribasso o rialzo, a busta chiusa, al massimo ribasso, all' offerta economicamente più vantaggiosa, con aggiudicazione completamente automatizzata od in due tempi ed èapplicabile su richiesta
specifica di una singola Amministrazione o aggregando la domanda o per convenzioni ex art. 26. L'intero
processo di gara, dall'emissione del bando all' aggiudicazione, ègestito on-line;
- Market place Caratterizzato dalla massima trasparenza e flessibilità , offre la possibilità di acquisto tramite selezione tra più offerte comparabili soprattutto per importi di spesa contenuti e/ o esigenze specifiche, risultando strumento ottimale per acquisti frequenti e di basso valore. Necessita della previa creazione di un mercato, anche locale, tramite prequalifica dei fornitori su requisiti essenziali.
5
esercizi 2000-2003
Va sottolineato, peraltro, come le descritte innovazioni introdotte dal legislatore non abbiano minimamente scalfito i principi base della contrattualistica pubblica
ed, in particolare, quelli derivanti dall’ordinamento comunitario. Ed invero, la stessa
legge n. 488/99 – al comma 4 del menzionato art. 26 – prevedeva che tutte le
amministrazioni dovessero monitorare la spesa per beni e servizi, confrontandola
con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli acquisti.
Inoltre, al di là del contenimento della spesa, il Ministero dell’economia e finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGF- individuava i seguenti ed ulteriori obiettivi8:
-
eliminazione dell'onere delle gare per le singole pubbliche amministra-
zioni, con conseguenti risparmi dei costi e recupero di risorse interne per attività a
valore aggiunto;
-
riqualificazione del personale coinvolto nel processo degli acquisti e in-
troduzione di attività e responsabilità sul controllo della domanda e dei consumi;
-
promozione del commercio elettronico nella pubblica amministrazione
verso il mondo delle imprese;
-
semplificazione e trasparenza nei rapporti tra pubblica amministrazione e
mercato;
-
conoscenza dei dati di spesa a supporto di iniziative per il controllo della
domanda: il flusso elettronico delle transazioni con i fornitori consente l'elaborazione di analisi sulla spesa, facilitando l'attività di programmazione a livello di governo
e di singola amministrazione;
-
definizione di una policy pubblica per gli acquisti, che faciliti l'utilizzo di
prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acquistati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato.
Il risultato operativo conseguito al 31 dicembre 2000 dal progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi - ammontante per le amministrazioni dello
Stato a circa 25.000 miliardi di lire, di cui 6.500 per la spesa comune - èstato illustrato dal Ministero dell’economia e delle finanze nella relazione annuale alle Camere, predisposta9 ai sensi del comma 5 del più volte citato art.26, l. n. 488/1999.
Questi i principali risultati dichiarati:
1.
l’attivazione di convenzioni sulla spesa comune, che hanno prodotto oltre
300 miliardi di lire di risparmi presunti, a fronte di una spesa di circa 660 miliardi
per le amministrazioni dello Stato;
8
Cfr. “ Guida alla conoscenza del progetto di razionalizzazione della spesa nell’ambito del generale processo di informatizzazione” (Roma, maggio 2002), sopra citata.
9
Relazione trasmessa alla Sezione in data 25.10.02.
6
esercizi 2000-2003
2.
più di 3.000 adesioni10 al sistema delle convenzioni, che hanno interessa-
to le seguenti categorie merceologiche: telefonia fissa e mobile, centrali telefoniche,
fotocopiatori, personal computer desktop, stampanti e cancelleria;
3.
con riferimento all’e-procurement, gli accessi al sito internet (dati da lu-
glio a dicembre 2000) sono risultati circa 100.000 mensili, con una media giornaliera di visite pari a 768.
Con la legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 23 dicembre 2000) detto
ambito èstato esteso alla spesa comune di tutta la pubblica amministrazione, alla
spesa specifica della sanità , degli enti locali e delle università , con l'obiettivo di facilitare il raggiungimento di benefici economici e di processo, promuovendo l'aggregazione e la standardizzazione della domanda.
In particolare – per quel che concerne la spesa specifica - l'articolo 59 ha individuato il percorso per applicare le nuove metodologie d'acquisto, nel rispetto de ll'autonomia decisionale e gestionale degli enti interessati, attribuendo al Ministero
dell'economia e delle finanze il ruolo di promotore di aggregazioni di enti per realizzare l'acquisizione di beni e servizi alle migliori condizioni del mercato.
Al 31.12.2001, con la relazione al Parlamento sul progetto di razionalizzazione
della spesa per l’acquisto di beni e servizi 11, il Ministero dell’economia dichiarava il
raggiungimento dei seguenti obiettivi:
1.
iniziative attivate pari a circa 4.280 milioni di euro, con una riduzione
media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi precedentemente
applicati alla pubblica amministrazione, pari al 33%. Gli effetti stimati della riduzione dei costi unitari, presumendo parità di consumi, corrispondevano a circa 1.400
milioni di euro di risparmio per la P.A.;
2.
acquisti on line stimati in circa 32.000 ordinativi di fornitura della pubbl i-
ca amministrazione, emessi attraverso il portale www.acquisti.tesoro.it12;
3.
aggregazioni di enti sul territorio nazionale per la razionalizzazione della
spesa specifica dei comparti Sanità , Enti locali e Università , con l’attivazione di 4
centrali regionali sulla sanità con circa 60 aziende sanitarie locali e 60 aziende ospedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, e con il coinvolgimento
di oltre 100 enti locali e 20 università ;
10
Il numero medio èstato pari a circa 600 adesioni al mese. La penetrazione delle adesioni stimata in
relazione al numero degli uffici ministeriali e comunali presenti in ciascuna regione evidenziava un tasso
di penetrazione per molte regioni superiore al 30%, con una punta massima per l’Emilia Romagna.
11
Relazione trasmessa alla Sezione in data 25.10.02.
12
Ora: www.acquistinretepa.it
7
esercizi 2000-2003
4.
settori di intervento pari ad una spesa complessiva pari a circa 40 miliar-
di di euro, di cui circa 13 relativi alla spesa comune 13 ed i restanti alla spesa specifica
14
;
5.
sviluppo di un call center a servizio delle P.A. aderenti a Consip;
6.
istituzione di un sistema di datawharehouse per monitorare l’andamento
delle convenzioni, sia in termini di spesa che in termini di performances dei fornitori;
7.
un notevole incremento del numero di utenti registrati al sistema delle
convenzioni (11.614), e delle visite al suddetto portale (più di 1.000.000);
8.
l’attivazione di 15 cataloghi elettronici per le convenzioni di spesa comu-
ne.
Con la legge finanziaria per il 2002 (l. 28/12/2001, n. 448), peraltro, èstata
precisata - per province, comuni, comunità montane e consorzi di enti locali (art.
24, comma 6) – la facoltà di aderire alle convenzioni de quibus, nel senso di consentire a tali enti di provvedere in modo autonomo agli acquisti previa adozione dei
prezzi delle convenzioni come base d’asta al ribasso.
In seguito, il Ministero dell’economia e finanze15 - illustrando i risultati gestionali conseguiti al 31 dicembre 2002 - ha specificato che il valore della spesa di riferimento per le categorie affrontate dal Programma (29 su base nazionale ed 8 su
base locale) sarebbe pari a 8.473 milioni di euro, con una percentuale di riduzione
dei costi unitari di circa il 27%, per un valore presunto di risparmi pari a 2.308 milioni di euro 16.
Di dette convenzioni si da rappresentazione negli allegati C1, C2 e C3 della
presente relazione, distinguendo - rispettivamente – le iniziative già esaurite, quelle
in corso di esercizio e quelle in fase di attivazione.
Come comunicato dal predetto Ministero, a seguito di precisa richiesta di chiarimenti formulata dall’Ufficio, l’acquisizione dei suddetti dati avviene mediante un
processo di elaborazione del Flash Report, che registra molteplici operazioni.
In particolare, il monitoraggio del numero degli ordini, delle quantità e degli
importi relativi ai beni/servizi acquistati dagli enti, operato dalla Struttura, viene e ffettuato su una piattaforma informatica (DWH), attraverso la quale si elabora la re-
13
Su una previsione di spesa comune dello Stato pari a 6.600 ed a quella della P.A. pari a 24.300 milia rdi di lire.
14
Pari a 18.400 mld di lire per i ministeri; a 16.200 per il sistema sanitario; a 26.800 per province e c omuni ed a 13.100 per altri enti.
15
Cfr. nota prot. n. 15279 dell’11/2/03.
16
Sulla perplessità in ordine alla metodologia di calcolo di detti valori e, più in generale sulla loro veridicità , cfr. le specifiche valutazioni contenute nel cap. II della presente relazione.
8
esercizi 2000-2003
portistica destinata alla verifica dell’andamento del sistema. I parametri riscontrati
tramite il Flash Report, predisposto all’interno della Struttura stessa, contribuiscono
alla comunicazione verso l’esterno degli obiettivi raggiunti dal programma.
Gli oggetti del monitoraggio sono così definiti nella nota ministeriale:
a)
Spesa affrontata: valore complessivo della spesa della P.A. per le cate-
gorie merceologiche oggetto di azioni di razionalizzazione da parte di Consip;
b)
Massimale: valore del quantitativo massimo previsto nelle convenzioni
Consip;
c)
Registrazioni: numero delle registrazioni effettuate dai responsabili di
spesa della P.A. al sistema delle convenzioni Consip. Il database delle registrazioni
rende disponibile, oltre al numero delle stesse, le modalità di registrazione (fax/on
line);
d)
Transatto: valore degli ordini effettivamente transitati attraverso il si-
stema Consip.
Questo, in sintesi, il procedimento utilizzato:
1.
una volta registrati, gli Enti risultano abilitati ad aderire al sistema delle
convenzioni Consip e possono effettuare ordinativi sia via fax, con inoltro diretto al
fornitore che provvede ad evaderlo, sia on-line, attraverso la piattaforma di eprocurement che si avvale di un applicativo interno alla struttura (DWD gestionale).
2.
il monitoraggio delle convenzioni attivate viene esercitato grazie al con-
tributo dei fornitori che, con cadenza periodica, inviano alla Struttura un tracciato
record contenente tutte le informazioni per comprendere il grado di utilizzo di una
convenzione ed il livello del servizio reso.
3.
tali flussi vengono sottoposti ad alcuni controlli prima di essere caricati
nel DWH. Qualora il risultato del controllo non dovesse essere positivo, i flussi vengono rinviati al mittente al fine di verificarne ed eventualmente integrarne il contenuto.
4.
i flussi entrano a regime nel DWH solamente a partire dal terzo mese di
avvio della convenzione; nella fase precedente, l’attività di monitoraggio viene effettuata tramite flussi “ excel” inviati dal fornitore.
L’intera materia èstata ulteriormente disciplinata dall’art 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria per il 2003).
Con tale norma, tra l’altro, il legislatore ha introdotto l’obbligo per le Pubbliche
Amministrazioni di espletare gare comunitarie per gli appalti di forniture e di servizi
9
esercizi 2000-2003
anche al di sotto della “ soglia” di 200.000 euro, purché il loro importo sia superiore
a 50.000 euro (comma 1) 17.
Con specifico riferimento alla trattativa privata, il successivo comma 5 – oltre
a ribadire alcuni principi generali, talvolta disattesi dai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici (eccezionalità dell’istituto, necessità di idonea motivazione,
esperimento di una indagine di mercato) – sancisce l’obbligo di comunicazione “ alla
Sezione regionale di controllo della Corte dei conti”.
Si tratta di una innovazione di rilievo che, per il carattere di generalità e per la
non perspicua formulazione della norma, ha suscitato dubbi ed incertezze in fase
applicativa.
Ciò ha indotto le Sezioni Riunite della Corte a dettare principi di indirizzo e coordinamento con la deliberazione n. 7/2003 del 4 marzo 2003, che possono così
sintetizzarsi:
a)
destinataria delle comunicazioni èla Corte nell’esercizio delle funzioni di
controllo successivo sulla gestione;
b)
la formulazione letterale della norma (“ Sezione regionale”) non ha con-
tenuto derogatorio dell’articolazione delle competenze tra gli Organi centrali e decentrati dell’Istituto, quale risulta dal regolamento approvato dalle stesse SS.RR.
con deliberazione n. 15/2000 del 16 giugno 2000;
c)
il limite di importo di 50.000 euro, di cui al primo comma dell’art.24, va
logicamente esteso anche alla ipotesi di cui al comma 5, nel senso che l’obbligo di
comunicazione sussiste solo per gli affidamenti a trattativa privata superiore a tale
“ soglia”;
d)
la comunicazione deve essere tempestiva e contenere gli elementi es-
senziali del contratto, in stretta aderenza alle prescrizioni e modalità fissate dalla
norma in questione.
Per quanto concerne, in particolare, le convenzioni Consip il comma 3 del ripetuto art. 24 generalizza l’obbligo di aderire al meccanismo di acquisto centralizzato a tutte le pubbliche amministrazioni considerate nella Tabella C allegata alla legge e, comunque, anche agli enti pubblici istituzionali, salva sempre la possibilità –
per gli enti di cui all’art. 24, comma 6, della legge 28/12/2001, n. 448 18 - di proce-
17
Tale valore, comune per entrambi i comparti, scende a 130.000 per i contratti da aggiudicarsi da parte
delle amministrazioni centrali dello Stato.
18
Più in generale, si può riferire che le cd. restanti amministrazioni sono passate da un originario r egime
di adesione facoltativa alle convenzioni, salvo l’onere di assumerne i parametri di qualità e prezzo, in caso di procedura autonoma, ad un regime di motivazione obbligatoria dei contratti stipulati a condizioni
diverse rispetto a quelle di Consip, per finire in un regime comportante un obbligo di adesione.
10
esercizi 2000-2003
dere ad acquisti in maniera autonoma, adottando però i prezzi delle convenzioni di
cui sopra come base d'asta al ribasso.
Per i contratti stipulati in violazione di quanto previsto dal comma primo o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro, il quarto comma dell’art. 24 prevede la
sanzione della nullità , precisando, altresì, che “ … Il dipendente che ha sottoscritto il
contratto risponde, a titolo personale, delle obbligazioni eventualmente derivanti
dai predetti contratti. La stipula degli stessi è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale, si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contratto”.
Il comma 5 ribadisce alcuni principi generali in materia di trattativa privata,
talvolta disattesi dai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatici e dalle norme
di settore (“ Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa
privata, le pubbliche amministrazioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali e
motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato, dandone
comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti”).
Tale onere pare sostanziarsi nella redazione di un circostanziato documento
riassuntivo da inviare alla Corte dei conti, ai fini del controllo successivo sulla gestione.
IL comma sesto consente alla Consip di “ stipulare convenzioni quadro… per
l'approvvigionamento di beni o servizi di specifico interesse di una o più amministrazioni di cui al comma 1 del presente articolo nel rispetto di quanto stabilito al
comma 3, ovvero svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito, per conto e su richiesta delle amministrazioni medesime, le attività di stazione appaltante, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici”.
Infine, al comma nono, viene precisato che “ Le disposizioni di cui ai commi 1,
2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento”.
1.3. La disciplina delle gare telematiche
I modelli operativi precedentemente illustrati hanno trovato ulteriore disciplina
nel D.P.R. 4 aprile 200219 - recante “ Criteri e modalità per l’espletamento da parte
19
Con detto DPR il legislatore ha inteso dare attuazione alle previsioni contenute nell’art. 24, della legge
24/11/2000, n. 340, recante disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di pr ocedimenti amministrativi, con il quale si stabiliva, in particolare, che con uno o più regolamenti emanati
ai sensi della legge 400/88, fossero definite le procedure di scelta del contraente e le modalità di utilizzazione degli strumenti informatici che le pubbliche amministrazioni avrebbero potuto utilizzare ai fini
dell’acquisizione in via elettronica di beni e servizi. Tali regolamenti devono assicurare in particolare: a)
la parità di condizioni dei partecipanti; b) la segretezza, ove necessaria; c) la trasparenza e la semplif icazione delle procedure; d) la completezza delle offerte.
11
esercizi 2000-2003
delle
amministrazioni
pubbliche
di
procedure
telematiche
di
acquisto
per
l’approvvigionamento di beni e servizi” - che vede, quali destinatari delle disposizioni, tutti i soggetti tenuti ad applicare le norme nazionali e comunitarie.
In disparte ogni considerazione in ordine alla applicabilità di detto regolamento agli enti locali, alla luce della nuova formulazione dell’art. 117 Cost., èfuor di
dubbio che esso costituisce un vero e proprio vocabolario giuridico di questa parte
della materia contrattuale 20, profondamente influenzata dall’avanzamento della tecnologia.
Il regolamento disciplina le procedure di aggiudicazione telematica che – pur
in considerazione delle peculiarità tecniche – possono essere ricondotte ai modelli
comunitari delle procedure aperte, ristrette e negoziate. Le modalità previste possono essere applicate alle fattispecie di valore sia superiore che inferiore alla soglia
comunitaria.
Ad oggi, risultano essere state esperite 6 aste on-line sperimentali delle quali,
due svolte direttamente da Consip, di cui una per la fornitura di 38 videoproiettori,
e l’altra per la fornitura di PC e servizi connessi. Una èstata indetta dal comune di
Torino per la fornitura di biancheria varia per le esigenze degli asili nido e dei servizi socio-assistenziali. L’Ateneo di Bologna ed il Politecnico di Torino, inoltre, hanno
indetto le ultime due per acquisire, rispettivamente, il servizio di smaltimento dei
rifiuti speciali e n. 13 cappe chimiche. Infine l’Azienda Sanitaria locale di Foligno ha
utilizzato detto istituto per l’acquisto di ausili per disabili.
Tutte le sperimentazioni sono avvenute a legislazione vigente, col meccanismo del rilancio delle offerte fino alla scadenza del termine indicato nella lettera
d’invito, previsto dall’art. 89, comma 1, lett. a) del R.D. 23/5/24, n. 82721. In pratica, durante la negoziazione, risultano visibili le singole offerte di concorrenti, eccetto che la rispettiva provenienza: alle scadenze stabilite, il sistema evidenzia l’offerta
migliore e la Commissione procede all’aggiudicazione in via semplificata, ai sensi
dell’art. 16 del R.D. 2440/23.
La disciplina esposta si presenta anticipatrice della normativa comunitaria e
innovativa rispetto a quella degli altri Stati membri: in sede europea, infatti, solo di
recente – in data 20 marzo 2003 – èstata formalizzata la “ posizione comune” del
Consiglio dell’Unione, in vista della adozione della direttiva del Parlamento Europeo
e del Consiglio, afferente al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
20
Cfr., in particolare, l’art. 1 del Regolamento rubricato “ Definizioni”.
Degno di nota – sotto il profilo storico – il fenomeno per cui sono richiamati in auge dalla tecnologia,
istituti come quelli del rilancio, ormai obsoleti nella vecchia configurazione dell ’asta “ a candela vergine”.
21
12
esercizi 2000-2003
appalti pubblici di fornitore di servizi e di lavori (proposta della Commissione del
10/5/2000 - COM (2000) 275 – e successive modificazioni).
Nel documento citato, in particolare, vengono fissate le nozioni di “ procedimento dinamico di acquisizione” e di “ asta on line”, di cui si dirà in successivo paragrafo.
13
esercizi 2000-2003
CAPITOLO II
Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del Progetto
Centrale di Acquisti
Il presente capitolo valuta i risultati ad oggi raggiunti dalla complessa attività
di attuazione delle norme in materia di acquisti centralizzati in relazione ad alcuni
obiettivi di rango primario contenuti nella stessa legislazione, nelle direttive e negli
atti programmatici emanati dal Ministero dell’economia.
L’attenzione è qui concentrata - nell’ottica di collaborazione che connota il
controllo sulla gestione - sugli aspetti problematici e in qualche misura bisognosi di
correzione: in particolare, alcune criticità delle gestioni esaminate offrono alla Corte
l’occasione per compiere valutazioni di carattere generale, utili per il miglioramento
dell’azione amministrativa. Nondimeno, contestualmente, si darà conto anche dei
risultati positivi conseguiti dal grande programma strategico sotteso alla istituzione
della Centrale degli Acquisti.
Preliminarmente si deve sottolineare come parte delle patologie riscontrate
non discendano direttamente dalla attività del Ministero dell’economia e della Consip, bensì dalla scarsa propensione delle amministrazioni pubbliche ad applicare gli
elementi di novità introdotti dalla nuova legislazione, sulla scia del grande avanzamento tecnologico degli ultimi anni.
Tuttavia, sembra difficilmente controvertibile che la concentrazione in capo alla stessa Consip di funzioni consultive, attività contrattuale, compiti di controllo e,
talvolta, di regolazione indiretta della materia non possa protrarsi oltre la fase di
avvio del progetto, perché – in caso contrario – troppi conflitti virtuali o reali turberebbero l’assestamento del mercato pubblico delle forniture.
2.1. La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti a
quest’ultimo assegnati.
Secondo le scansioni temporali richiamate nel precedente capitolo, per attuare
il programma di e-procurement il Governo ha individuato una società , a totale partecipazione statale ed operante senza scopo di lucro, denominata Consip S.p.A., già
concessionaria di altri servizi informatici pubblici (c.d. "Società dedicata").
14
esercizi 2000-2003
La procedura adottata per la scelta del gestore del programma di approvvigionamento telematico non appare conforme al modello legislativamente delineato
sotto due profili:
a)
ci si èavvalsi di una sola società ;
b)
contrariamente alla previsione non èstata posta in essere alcuna proce-
dura selettiva, riducendosi la contrattazione in un solo rapporto diretto ed unilaterale con la Consip S.p.A.
Inoltre – alla data di affidamento (febbraio 2000) – la società non aveva mai
svolto attività di consulenza di tal genere, essendo la stessa affidataria di servizi informatici pubblici. Lo Statuto all’epoca vigente non contemplava, infatti, l’attività
oggetto di affidamento.
Di
conseguenza,
per
rendere
compatibile
l’attività
della
Consip
con
l’imprevista commessa, si èproceduto alla modifica dell'oggetto sociale per ben due
volte: una prima, in data 10/1/2000 ed una seconda, in data 27/3/200022.
In entrambi i casi il tratto caratterizzante la modifica è stato l'ampliamento
delle attribuzioni della Consip, tale - invero - da portare ad un sostanziale cambiamento delle funzioni ad essa intestate. Confrontando il testo originario con le altre
versioni e soprattutto con l'ultima - infatti - emerge come la società in questione da
fornitrice di servizi informatici per il solo ex Ministero del tesoro (oggi Ministero
dell’economia e delle finanze) e in parte per la Corte dei conti, sia “ divenuta” l'intermediario per tutte le amministrazioni pubbliche, statali e non, per la gestione
degli acquisti di beni e delle forniture di servizi.
Si può segnalare, in proposito, che nel corpo del D.M. Tesoro 24/2/2000 (di
conferimento alla Consip dei suoi attuali compiti) si indica (al 2 ° "considerato", cioè
dandolo come dato già esistente) l'oggetto sociale esclusivo in una formulazione
non corrispondente a quella vigente per statuto a quella data, poiché la dizione ivi
recata risulta approvata con delibera assembleare solo al successivo 27/3/2000.
Con riguardo al modello organizzativo utilizzato, la Corte ritiene opportuno evidenziare come - sin dalle prime fasi della istruttoria - sia emerso un rapporto di
22
Il testo originario dell'art. 4 dello Statuto che lo individua, infatti, recitava: "La società ha per oggetto
unico ed esclusivo l'esercizio di attività informatiche per conto di Amministrazioni dello Stato". Il testo
modificato nel gennaio 2000, invece, dispone: "La società ha per oggetto l'esercizio di attività informatiche, nonché di qualsiasi altra attività , aventi quale unica ed esclusiva funzione quella di servizio per lo
Stato o che comunque siano compiute per conto di Amministrazioni dello Stato". Infine, il testo da ultimo
approvato così recita: "La società ha per oggetto esclusivo l'esercizio di attività informatiche, di consulenza e di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche nel settore della compravendita di beni e a cquisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonch é di attività di negoziazione diretta su
beni e servizi per conto e su richiesta di tali amministrazioni . La società può esplicare attività e compiere
operazioni inerenti connesse o utili al conseguimento dell'oggetto sociale, anche mediante partecipazioni
in società o enti".
15
esercizi 2000-2003
grande dipendenza della Consip dal Ministero del tesoro (ora economia e finanze):
ciò , invero, ben oltre il naturale collegamento che di norma caratterizza le relazioni
tra ente controllante e società controllata.
Il profilo societario, in sostanza, appare chiaramente formale, presentandosi
la società - sul piano organizzativo e funzionale - quasi come una struttura dedicata
del Ministero23. A ben vedere siamo nell’ambito di modelli riconducibili alla sostituzione amministrativa, tradizionalmente attuata attraverso organismi di committenza.
Peraltro, il modello delle centrali d’acquisto quali organismi di committenza
sembra ormai avere superato l’esame di conformità all’ordinamento comunitario:
nella bozza di direttiva unificata in materia di appalti pubblici n. 2000/0115 l’art. 11
recita, infatti: “ 1. Gli Stati membri possono prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di acquistare lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad
una centrale di committenza. 2. Le amministrazioni aggiudicatrici che acquistano
lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza nei casi
di cui all'articolo 1, paragrafo 10, sono considerate in linea con la presente direttiva
a condizione che detta centrale l’abbia rispettata”.
23
Il rapporto tra il Ministero dell’economia e finanze e la Consip S.p.A - Acquisti in rete per la P.A -. è
regolato da una convenzione stipulata il 31/5/2001, che disciplina attraverso gli artt.7 ed 8, oltre agli
aspetti di natura gestionale, anche profili contabili e finanziari. Le risultanze del conto economico relativo
alla “ Struttura” indicano (Cfr. nota prot. n.15279 dell’11/2/03), per l’anno contabile 2000, voci relative a
“ compensi/corrispettivi” per un importo pari a Euro 1.246.531; a “ rimborsi/costi” per un importo pari a
Euro 5.701.358; infine, a costi del personale per Euro 864.255. Nell’anno 2001 questi valori salgono, rispettivamente, a Euro 8.613.726; Euro 12.224.707; ed a Euro 3.027.161. Un ulteriore incremento si evidenzia nel periodo gennaio/settembre 2002, in quanto le suddette voci risultano pari a Euro
11.002.500, Euro 12.224.707 ed Euro 4.899.699 (il numero delle risorse umane interne impiegate da
Consip nel “ Programma” èpassato da 22 al 31/12/2000 a 107 al 30/09/2002). Giova precisare, al riguardo, che - a termine di convenzione - mentre nella categoria “ compensi” vengono inclusi i corrispettivi a copertura di tutti gli oneri di gestione della struttura (ad es. costi di gestione delle gare, oneri di
consulenza legale, altri oneri finanziari, ecc.) in quella “ rimborso costi”, invece, èrappresentata la copertura economica della voce “ Acquisti servizi per conto terzi”. Quest’ultima comprende i costi per la consulenza tecnico-merceologica ed organizzativa, nonché le spese di sviluppo e di gestione del sistema informativo a supporto degli acquisti telematici (incluse le spese per le apparecchiature hardware e quelle
relative ai servizi di telecomunicazione). La voce “ spesa per il personale”, infine, include: salari e stipendi, oneri sociali, T.F.R.., altri costi. Il conto economico rappresenta con altre voci il dettaglio dei costi de lla produzione, pari a Euro 367.465 con riferimento all’anno contabile 2000, a Euro 3.687.030 per l’anno
2001 ed a Euro 4.221.460 per il periodo gennaio/settembre 2002. Si ritiene opportuno, nel quadro delle
risultanze economiche, soffermarsi sulle somme destinate ad attività di consulenza, organizzativa e gestionale, richieste dalla Consip soprattutto nell’arco del primo anno di funzionamento. In sede istruttoria,
infatti, si èverificato che - nel periodo giugno - dicembre 2000 (a giugno risulta il primo provvedimento
di autorizzazione del Tesoro) - l’avvio dell’attività di Consip ha avuto un costo di L. 8.931.279.958, così
composto:
§ Spese funzionamento e gestione Consip =
L. 2.331.648.000
§ Oneri per bandi gara =
L.
128.259.799
§ Spese per attività di consulenza =
L. 6.471.372.159
I dati evidenziano la sostanziale prevalenza dei costi per tale attività rispetto a quelli complessivamente
sostenuti per l’ordinario funzionamento: se si considera, inoltre, che gli interventi di supporto hanno riguardato – in massima parte – la costruzione della struttura per gli acquisti, il suo funzionamento ed i mplementazione nel breve e medio periodo (business plan), risultano ulteriormente suffragate in modo
significativo le osservazioni di questa Corte circa la “ non specializzazione” originaria della società per i
compiti che le sono stati affidati.
16
esercizi 2000-2003
E’ da segnalare tuttavia come detta norma preveda il ricorso alla centrale
d’acquisto quale facoltà e non obbligo delle amministrazioni aggiudicatici.
2.2. Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’I.S.A.E. ai
fini della classificazione merceologica.
Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip funzioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pubbliche
amministrazioni da svolgere in collaborazione con la commissione tecnica per la
spesa pubblica e con l'Istituto di studi e analisi economica (ISAE).
La collaborazione, secondo l’intendimento del legislatore, doveva sfociare in
un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci di acquisto della
pubblica amministrazione per la selezione delle aree di interesse delle stipulande
convenzioni.
Nel corso della istruttoria, il Ministero dell’economia24 ha fatto presente che il
disegno normativo non ha potuto trovare attuazione: in sede di concertazione tra la
società affidataria e l’Istituto di ricerche, infatti, è emerso come la competenza
dell’ISAE riguardi propriamente la elaborazione di studi macroeconomici, attribuzione questa non compatibile con le finalità analitiche indicate dal Legislatore.
La vicenda merita un commento da parte della Corte, dinanzi al ripetersi di
casi di coinvolgimento di Istituti operanti nel campo delle scienze macroeconomiche
in attività di analisi e di controllo, poi inevitabilmente smentiti in termini di fattibilità 25: in effetti, lo scenario degli Enti Pubblici appare affollato da Istituzioni di tal genere, mentre appare carente di strutture specializzate nelle operazioni di puntuale
analisi gestionale e finanziaria.
2.3 La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sulle prerogative della dirigenza e sul mercato.
Negli obiettivi fissati dal Ministero dell’economia sulla base delle innovative
norme in tema di acquisti centralizzati èrichiamata con forza l’esigenza di definire
“ una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sul mercato, che faciliti l'utilizzo
di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acquistati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato”.
24
Cfr. nota del 18/11/02.
Mette conto in proposito il richiamo agli artt. 6 della legge 537/93 e 44 della legge 724/94, i quali demandarono rispettivamente all’ISPE e all’ISTAT la determinazione di prezzi standard per le forniture,
compito che non fu onorato da detti Istituti per ragioni analoghe a quelle in esame.
25
17
esercizi 2000-2003
Di per sé lo scopo appare condivisibile ma merita alcune precisazioni, alla luce
di fenomeni emersi durante la istruttoria.
Alcune Amministrazioni, infatti, formalmente e più spesso in via informale,
hanno sottolineato la scarsa qualità di prodotti di cancelleria e facile consumo, di
prodotti informatici e di prodotti di alto valore tecnologico 26. Sia pure con prospettazioni diverse, la causa di detti fenomeni viene individuata nella rigidità delle convenzioni che non vincolerebbe soltanto al prezzo ma indirizzerebbe verso prodotti
talvolta di scarsa qualità , talvolta incompatibili con le attrezzature tecniche preesistenti, talvolta non in linea con l’evoluzione tecnologica, talaltra – infine – suscettibili di condizionare indirettamente scelte in relazione alle alternative disponibili sul
mercato27.
A ben riflettere, una politica pubblica per gli acquisti non deve concretarsi in
uno strumento dirigistico che potrebbe – considerate le dimensioni assunte dal progetto in esame – divenire causa di squilibri o di ingessamento del mercato.
In particolare, l’azione pubblica non deve influenzare caratteris tiche e tipologie dei beni offerti dal mercato. A questo compito rispondono le specifiche tecniche
dei prodotti, che sono già oggetto di disciplina comunitaria, attraverso la validazione dei singoli articoli.
Così, pure la standardizzazione può in alcuni casi collidere con lo sviluppo e il
miglioramento tecnologico, che nell’attuale periodo storico risulta estremamente
veloce.
Posto che le convenzioni quadro e gli stessi cataloghi elettronici non possono
– per loro natura – essere costantemente aggiornati con l’innovazione tecnologica e
le specifiche esigenze di settore, occorre lasciare dei margini alla contrattazione integrativa, evitando che la domanda pubblica si indirizzi verso prodotti simili od assimilabili, ma non ottimali, dal punto di vista dello scopo per cui vengono acquistati.
E’ forte in questi casi il rischio che una convenzione non appropriata diventi il veic olo per smaltire prodotti tecnologicamente superati28.
26
Sul punto, cfr. le osservazioni formulate dal Ministero per i beni e le attivit à culturali (nota prot. 263/U
del 31/1/2002), delle attività produttive (nota prot. 175182 del 31/1/2002), dell’ex MURST (nota prot. n.
340 del 6/6/2002), delle politiche agricole e forestali (nota prot. n. 5672 del 10/6/2002), della giustizia
(nota prot. n. 474 del 24/01/2003), del soppresso Ministero del commercio estero (nota prot. n. 90134
del 27/2/2002), tutte ampiamente illustrate nel successivo capitolo III.
27
Cfr. documentazione Ministero della giustizia (aprile 2001), di cui si tratta più approfonditamente nel
paragrafo 3.3.2.
28
In particolare, cfr. le osservazioni formulate dal soppresso Ministero del commercio estero con nota
prot. n. 90134 del 27/2/2002, illustrata nel successivo cap. III.
18
esercizi 2000-2003
Peraltro, anche con riferimento alle forniture di dettaglio - come ad esempio la
cancelleria29 - la estrema standardizzazione può incidere negativamente sulla qualità dei beni acquistati 30. In sede istruttoria, infatti, èemerso che – nel caso di alcuni
enti
-
si
sono
conseguiti
considerevoli
risparmi
non
tanto
in
ragione
dell’abbattimento dei prezzi unitari (che pure talora si èverificato in modo rilevante), bensì a causa della drastica diminuzione degli ordini, indotta dallo scadente livello dei prodotti offerti, dalla loro indisponibilità ovvero dai consistenti ritardi nella
consegna, con conseguente rapida obsolescenza e perdita di valore degli stessi31.
Pur comprendendo le ragioni indefettibili di una politica di contenimento della
spesa pubblica per le forniture, sembra evidente che questa debba realizzarsi in
un’ottica di equivalenza qualitativa.
La Corte èconsapevole che il progetto acquisti centralizzati ha come principale obiettivo il superamento delle immotivate disuguaglianze nel valore e nella qualità delle forniture pubbliche e che un simile percorso teleologico deve, talvolta, passare per pratiche cogenti, volte ad evitare fenomeni elusivi, capaci di compromettere irrimediabilmente i risultati attesi.
Tuttavia, questa fase per così dire “ di coazione” non può portare al sostanziale
annullamento di un altro dei principi cardine della riforma della pubblica amministrazione: quello della responsabilità dei risultati da parte del dirigente e – più in
generale – del funzionario pubblico. Il suo rispetto comporta che in subiecta materia devono essere lasciati margini di flessibilità per consentire il reperimento degli
strumenti più appropriati per il raggiungimento di risultati qualitativamente ottimali.
L’ammissibilità di soluzioni diverse, da un lato, appare naturale corredo al
principio di responsabilità e, dall’altro, preclude la possibilità di addebitare alla rigi29
Cfr., in proposito, nota prot. n. 340 del 6/6/2002, in cui l’ex MURST, dopo aver evidenziato che “ La
convenzione prevede un listino prezzi invariabile per tutto il periodo di durata della convenzione e ciò
rende la stessa del tutto sfavorevole in quanto il mercato, evolvendosi verso una continua riduzione dei
prezzi rende quelli in convenzione del tutto antieconomico. Di fatto non si realizza alcun risparmio” ha
precisato che “ Il catalogo è carente di molti prodotti che devono essere comunque acquistati sul mercato
libero” ed ha aggiunto che “ Infine sono sorti alcuni problemi derivanti dalla scarsa qualità dei vari materiali di facile consumo ed in particolare dei toner per fotocopiatori che hanno causato malfunzionamenti e
guasti agli apparecchi. La ditta aggiudicataria ha comunque riconosciuto il danno arrecato e ha accettato
di farsi carico delle spese per la loro riparazione”.
30
Per quel che riguarda la insufficiente vigilanza sulla esecuzione dei contratti si rinvia all’apposito paragrafo.
31
Al riguardo si veda la nota prot. 90134 del 27/2/2002 del Ministero delle attività produttive – allegata
alla nota prot. 35126/7d del 3/3/2002 – in cui si afferma che “ ..per l’acquisto di beni i prezzi delle convenzioni sarebbero competitivi solo se la consegna avvenisse con immediatezza e i tempi della procedura
fossero contenuti. Ciò in quanto i prezzi dei p.c. hanno mediamente notevoli deprezzamenti ogni sei mesi. Per questo motivo, nell’ultimo acquisto non si è verificato nessun sensibile risparmio… Quale ultima
considerazione si fa presente che la procedura degli acquisti tramite Consip potrebbe essere positiva solo
se le convenzioni avessero una cadenza regolare e avessero immediatezza; le convenzioni dovrebbero
contenere, inoltre,delle clausole di salvaguardia per permettere – nel caso di ritardi e di macchine obsolete – di ricevere modelli attuali o di acquisire da terzi macchine dello stesso tipo della convenzione a
prezzi più bassi”.
19
esercizi 2000-2003
dità normativa l’eventuale mancato raggiungimento del risultato da parte della dirigenza. Naturalmente, il riconoscimento di tale “ spatium decidendi” comporta - quali
necessarie conseguenze - l’obbligo di motivazione tecnica e circostanziata, nonché
la predisposizione di appropriati controlli, idonei a contrastare fenomeni di abuso e
di sostanziale irresponsabilità .
E’ altresì necessario che la motivazione tecnica prenda a riferimento i settori
già esplorati dalla esperienza Consip: qualificare equipollente o meno un prodotto o
una tecnologia presuppone il raffronto con elementi concreti, i quali – fino alla attuazione dell’art.26 - non esistevano o erano difficilmente reperibili, ma oggi fortunatamente sono individuabili nelle convenzioni stesse. Peraltro, la cultura dei costi
parametrici si sta estendendo anche oltre la esperienza Consip e risulta pertanto
strumento indefettibile della managerialità pubblica la conoscenza e la consultazione degli studi e della letteratura esistente nella estesissima materia delle forniture e
dei servizi.
D’altronde la stessa CE appare preoccupata dell’ impatto degli accordi quadro
sulla politica degli acquisti, raccomandando la più ampia flessibilità nella loro articolazione e prevedendo addirittura la possibilità di una rinegoziazione di clausole integrative o non esattamente definite in sede di convenzione generale 32.
2.4. La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella politica degli acquisti delle amministrazioni pubbliche.
Come già specificato alcuni dei profili problematici emersi nel corso della istruttoria non possono essere direttamente ricondotti all’attività sinergica Ministero
dell’economia-Consip, ma al modo di operare delle amministrazioni pubbliche e in
particolare alla scarsa propensione progettuale e programmatoria di queste ultime.
Benché nella legislazione generale e in quella di settore (cfr. in proposito il
D.P.R. n. 573/94) l’obbligo di programmare con precisione ed incisività l’attività
amministrativa, ivi compresa quella negoziale, sia stato più volte codificato, la pras-
32
Cfr. in proposito il 10° Considerando della bozza di direttiva unificata: “ Occorre prevedere una definizione comunitaria degli accordi quadro nonché delle norme specifiche per gli accordi quadro conclusi in
relazione ad appalti che rientrano nel campo d'applicazione della presente direttiva. Ai sensi di dette disposizioni una amministrazione aggiudicatrice, quando conclude, conformemente alle disposizioni della
presente direttiva, un accordo quadro riguardante, tra l'altro, la pubblicità , i termini e le condizioni di
presentazione delle offerte, può concludere, nel periodo di durata dell'accordo quadro, contratti basati su
tale accordo quadro sia applicando le condizioni stabilite nell'accordo quadro stesso oppure, se tutte le
condizioni non sono state stabilite in anticipo nell'accordo quadro, riaprendo il confronto competitivo tra
le parti all'accordo quadro sulle condizioni non stabilite. Il rilancio del confronto competitivo dovrebbe
rispettare alcune regole il cui obiettivo è quello di garantire la flessibilità richiesta nonché l'osservanza
dei principi generali, ivi compreso il principio della parità di trattamento. Per tale ragione la durata massima degli accordi quadro dovrebbe essere limitata e non dovrebbe poter superare quattro anni, tranne
in casi debitamente giustificati dalle amministrazioni aggiudicatici”.
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esercizi 2000-2003
si costantemente seguita in materia ècostellata di interventi frammentari, sovente
assunti per esigenze indilazionabili, piuttosto che ispirata a meditate e selettive politiche di individuazione degli obiettivi e dei correlati fabbisogni.
Ne consegue che, seguendo la mera scadenza dei vecchi contratti o sulla base
di esigenze di volta in volta sopravvenienti, l’amministrazione tende ad adottare iniziative non personalizzate agli effettivi bisogni e talvolta parzialmente efficaci rispetto agli obiettivi da raggiungere.
Nella materia degli acquisti un simile approccio emergenziale comporta che le
amministrazioni risultano costantemente prive di parametri idonei a segnalare le
priorità , le interrelazioni tecniche tra le strategie d’acquisto e il patrimonio in dotazione, gli elementi qualitativi irrinunciabili dei prodotti da acquisire.
Nessuna delle Amministrazioni citate nel corso della relazione per profili critici
della gestione risulta aver definito in sede programmatoria questi indefettibili profili
delle strategie di acquisto.
Il fenomeno èeziologicamente collegato all’accertamento delle patologie più
ricorrenti quali:
a)
la interferenza tecnica dei nuovi prodotti con gli impianti preesistenti a
cominciare dal settore telematico ove le caratteristiche dell’hardware, astrattamente compatibili, si scontrano con problemi di software e di rete riconducibili alle c aratteristiche del materiale precedentemente impiegato;
b) la scarsa utilità di un prodotto in un concreto contesto tecnico;
c) la qualità
non ottimale che obbliga a ridimensionare le aspettative
dell’acquirente.
In tutti i casi citati una previa attività di studio potrebbe sconsigliare l’adesione
a convenzioni, troppo lontane da quel concetto di equipollenza che èil vero spartiacque tra vincolatività della contrattazione decentrata e facoltatività di strategie
alternative. Al contrario la comparsa di dette problematiche, successivamente alla
stipula dei contratti adesivi, pone problemi difficilmente rimediabili perché il negozio ha forza di legge fra le parti e quella pubblica, che superficialmente ha aderito a
schemi non convenienti, sopporta il pregiudizio economico e tecnico di tale comportamento.
21
esercizi 2000-2003
2.5. L’atteggiamento passivo delle Amministrazioni pubbliche nella
contrattazione centralizzata.
I problemi trattati in questo paragrafo sono strettamente collegati a quelli del
precedente: la scarsa cura nella programmazione è“ doppiata” da un atteggiamento
analogo nella stipula adesiva dei contratti quadro e nella loro gestione.
E’ principio generale di sana amministrazione che, anche in presenza di schemi negoziali standardizzati, non possa essere conculcata la discrezionalità del soggetto che vi aderisce.
Quando quest’ultimo èun’amministrazione pubblica, tale libertà si concreta in
un doveroso atteggiamento di ponderazione dell’interesse pubblico sotteso alla conclusione del contratto. Questa ponderazione deve rendere “ flessibile” il modello della fattispecie quadro, se del caso adattandolo agli scopi concretamente perseguiti:
ciò da un lato comporta la possibilità di rinegoziare clausole irriducibili alle finalità
che si intendono perseguire, dall’altro di escludere – nei casi in cui la incompatibilità
investa la natura stessa del negozio – che si verta nella ipotesi dell’obbligo a contrarre.
Al contrario, la maggior parte delle amministrazioni che lamentano la inadeguatezza delle convenzioni alle proprie esigenze specifiche, risultano non aver esperito – nella fase antecedente alla stipulazione - alcun tentativo per adeguare lo
schema contrattuale a tali necessità .
Profili ulteriormente deficitari presenta poi la gestione dei contratti conclusi. Di
questo aspetto si riferisce più ampiamente nel successivo paragrafo dedicato ai
controlli.
In questa sede èsufficiente ricordare come alcune delle lamentele registrate
nel corso dell’istruttoria non siano state formalizzate nei confronti delle imprese interessate e nemmeno siano sfociate nel contenzioso amministrativo e giurisdizionale.
2.6. La riconversione del personale.
Non può sottacersi una valutazione negativa sul grado di raggiungimento di
uno dei principali obiettivi della istituzione degli acquisti centralizzati: la riconversione del personale precedentemente adibito alla contrattazione diretta.
Per evidenti motivi di opportunità le unità liberate dai compiti di negoziazione
avrebbero dovuto essere impiegate nella fase di gestione del contratto ed, in particolare, nella vigilanza degli adempimenti di pertinenza dei fornitori e dei prestatori.
22
esercizi 2000-2003
E’ necessario sottolineare, al riguardo, che lo strumento della centralizzazione
degli acquisti può sostituire il procedimento di formazione del contratto, ma non è
assolutamente idoneo a supportare la fase dell’esecuzione e la funzione di vigilanza.
Queste, infatti, sono strettamente legate all’ambito territoriale e ambientale in
cui il contratto viene eseguito e non possono non coinvolgere direttamente
l’Amministrazione attraverso il funzionario che la rappresenta33.
Si deve, tra l’altro, ricordare che la maggior parte dei contratti centralizzati
sono caratterizzati da prestazioni continuate e/o periodiche e che anche quelli di
natura istantanea abbisognano di qualche tempo per verifiche e collaudi.
Detti compiti non possono che essere attribuiti ad una struttura dedicata e
specializzata, in grado di affrontare non solo la tradizionale dialettica dei contraenti
su un programma negoziale concordato, ma anche quello fissato da soggetti terzi,
quali indubbiamente risultano – rispetto alle amministrazioni pubbliche aderenti – la
Consip e le ditte aggiudicatarie delle convenzioni.
Quest’ultimo aspetto non èdi poco momento: chiunque si occupi di gestioni
contrattuali conosce quanto sia più complesso interpretare e dirimere questioni inerenti ad un programma contrattuale predisposto da terzi piuttosto che elaborato direttamente.
In generale si può affermare che, nelle amministrazioni statali, la fase di riconversione del personale precedentemente impiegato nel procedimento di formazione negoziale sul diverso fronte della gestione del contratto e del controllo èstata
largamente deficitaria.
A parte l’assenza di una formazione mirata ai nuovi compiti, la soluzione più
ricorrente èquella di individuare appositi responsabili dei servizi senza, però , organizzare una rete funzionale di supporto, idonea a recepire e gestire ordinatamente
reclami, difetti, disservizi.
Dei profili organizzativi comuni all’attività di vigilanza e controllo si parlerà in
successivo paragrafo: in questa sede occorre comunque ribadire la insufficiente riconversione del personale liberato dalla contrattazione centralizzata sul versante
della vigilanza e del controllo, la cui intensità deve tendenzialmente aumentare in
proporzione della lontananza e della estraneità della contrattazione centralizzata
dall’ambito burocratico in cui viene utilizzata.
33
Apodittiche e prive di pregio sembrano quelle opinioni che individuano nella esternalizzazione dei servizi la panacea e il succedaneo di qualsiasi controllo. Qualsiasi servizio reso con modalità contrattuali ha
bisogno del controllo e della vigilanza del committente che bilanci l ’interesse del prestatore a realizzare il
massimo profitto con il minimo sforzo.
23
esercizi 2000-2003
2.7. Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto.
Si ègià riferito dell’atteggiamento marcatamente passivo, in sede negoziale,
della maggior parte dei centri di spesa delle amministrazioni statali e della conseguente scarsa flessibilità delle convenzioni rispetto ad
esigenze “ personalizzate”
degli stessi.
Sotto l’aspetto più specifico della capacità di vigilanza e del controllo, la istruttoria ha messo in evidenza scollamenti organizzativi tra uffici tecnico-manutentivi,
uffici legali o addetti alla gestione del contratto, uffici di ragioneria e uffici preposti
al controllo di gestione.
Va premesso che ciascuno di questi servizi èdirettamente coinvolto, sia pur
sotto diverso profilo, nei compiti qui esaminati e che la limitatezza delle risorse umane e strumentali a disposizione delle amministrazioni pubbliche, nonch é il rispetto di elementari principi di economicità , non consentono una dispersione delle informazioni in rivoli diversi e paralleli. Ne consegue che un settore strategico, quale
quello dello approvvigionamento dei beni e dei servizi, dovrebbe essere caratterizzato da un sistema informativo in grado di consentire a ciascuna struttura di fruire,
in modo organizzato, del maggior numero di notizie per esprimere osservazioni e
valutazioni.
Nel caso di specie – invece – le sinergie accertate sono molto rare e, conseguentemente, ciascun servizio sconta degli handicap che si riverberano nella capacità di interloquire con il fornitore, con la Consip stessa e, soprattutto, di presentare
rimostranze, precise e collegate, sulla cattiva esecuzione dei contratti, piuttosto che
reclamare interventi episodici e marginali, che pure sono fisiologici nella materia
oggetto di indagine. In sostanza, la Corte ritiene che valutazioni complessive sulla
esecuzione di un contratto non possano essere documentate sulla base di episodiche rimostranze ma costruendo un quadro generale delle positività e negatività riscontrate nel corso della esecuzione.
Ad una analisi più approfondita, infatti, si è potuto verificare come gli uffici
tecnico-manutentivi - benché dotati, in alcuni casi, di appositi strumenti di archiviazione informatica - abbiano scarsamente dialogato con gli uffici legali o deputati alla
gestione del contratto, per illustrare adeguatamente il reale livello e gli eventuali
difetti delle prestazioni rese dal convenzionato.
Così pure agli uffici di ragioneria preposti al pagamento, in molti casi, non sono stati rappresentati in modo circostanziato i difetti delle prestazioni e le conse-
24
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guenti iniziative, anche economiche, assunte34. Ciò èparticolarmente negativo nei
contratti ad esecuzione continuata o periodica, ove si procede al pagamento della
rata corrispettiva senza una effettiva validazione delle prestazioni rese.
Ma il gap più forte si è registrato –
come si illustra più in dettaglio
nell’apposito paragrafo – nella attività dei servizi di controllo interno, i quali sono
per lo più rimasti estranei alla circolazione delle informazioni, riuscendo a reperire
solo notizie di dettaglio, inidonee a ricostruire il quadro complessivo della esecuzione dei contratti e dei pertinenti effetti sulla spesa.
Le esposte disfunzioni riguardano essenzialmente le Amministrazioni aderenti
alla convenzioni, ma emergono anche elementi di perplessità nei riguardi della gestione complessiva delle convenzioni.
Alla data odierna – infatti – sono ormai state stipulate complessivamente n.
39 convenzioni e per molte di esse le Amministrazioni hanno segnalato diversi e reiterati tipi di inadempimento contrattuali.
E’ chiaro che queste ultime non potranno che rivendicare il corretto adempimento ed, eventualmente, attivare il contenzioso per ciò che riguarda direttamente
il loro contratto adesivo.
E’ indubitabile, tuttavia, che l’eventuale ripetersi di vizi nella esecuzione dei
contratti adesivi alle convenzioni non possa essere concepita solo come una serie
scoordinata di separati inadempimenti, bensì porsi come un inadempimento complessivo alla convenzione-quadro.
E’ preoccupante e meritevole di approfondimento che, fino ad oggi, nessuna
azione di questo tipo sia stata intrapresa dalla Centrale d’Acquisto.
Il forte impatto sul mercato, le cui implicazioni problematiche sono analizzate
in altro paragrafo, sarebbe certamente distorsivo se una impresa convenzionata,
anziché rispondere dei propri errori e inadempimenti in una successiva contrattazione-quadro, lucrasse semplicemente la disponibilità dei requisiti tecnici ed economici, maturati nella esecuzione della precedente convenzione35.
34
Cfr. al riguardo note prot. n. 12715/Secin-Pres. del Ministero del lavoro e politiche sociali, di trasmissione della relazione al Ministro per l’anno 2002, ove - tra l’altro – la D.G. per la gestione del fondo nazionale per le politiche sociali e AA. GG. lamentava che “ … gli articoli sono risultati difettosi e addirittura
in quantità minore a quella ordinata ed indicata nella relativa fattura.”
35
Mette conto evidenziare quanto comunicato, in proposito, dal Ministero per i beni e le attivit à culturali
con nota prot. n. 554/U del 13.06.2003: “ Nelle motivazioni che solo parte degli uffici hanno fatto pervenire, nonostante le precise richieste più volte avanzate da questo Secin, i responsabili dei centri di responsabilità hanno evidenziato alcune difficoltà (scarsa qualità ; maggiori prezzi; impegni quadriennali
etc) che questo Secin ha ritenuto opportuno rappresentare al ministero dell’Economia e Finanze per consentire di valutare – in presenza di eventuali, analoghi rilievi di altre Amministrazioni – l’attivazione di
più accurati controlli sulle società convenzionate e ciò, anche alla luce della nuova, stringente normativa
introdotta dalla legge finanziaria”.
25
esercizi 2000-2003
2.8. Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle quantificazioni.
La importanza strategica del progetto in esame e la sua innovatività hanno indotto non solo profonde modificazioni organizzative ma anche larghe attese di informazione, a livello di Governo e di pubblica opinione, in ordine al raggiungimento
degli obiettivi prefissati.
Effettivamente nel triennio decorso sono state pubblicate sulla stampa, comune e specializzata, notizie di cospicui risparmi, sia in termini percentuali che di valore: in questa sede sarebbe assai oneroso riproporre nel dettaglio le tante informazioni, ma in ogni caso – per rendere idea della dimensione economica del fenomeno
– sono riportati i dati ufficiali presentati dal Ministero dell’economia (paragrafo 1.2).
La istruttoria ha messo in evidenza come i sistemi di calcolo dei risparmi siano
basati – salvo eccezioni espressamente richiamate nel corso della rilevazione - esclusivamente su metodologie empiriche poiché , a tutt’oggi, non è stato ancora
strutturato un sistema di rilevazione diffuso e attendibile.
E’ da sottolineare come buona parte delle stime di spesa e di risparmio sia
pervenuta dopo il deferimento della presente relazione alla Sezione del controllo 36 e
come – addirittura - le scarne tabelle relative all’esercizio 2002 siano state elaborate esclusivamente sulla base di comunicazioni avvenute in tale lasso temporale.
Fin dall’origine la legge prevedeva (art. 26 legge 488/99) che la valutazione
scaturisse oggettivamente dalle risultanze storiche dei bilanci. E d’altronde, la messa a regime della Riforma contabile del 1997 (legge n. 94) aveva ingenerato grandi
aspettative sulle potenzialità illustrative dei nuovi bilanci che sono state, almeno nel
caso di specie, gravemente disattese.
Malgrado il fatto che negli ultimi bilanci dello Stato la esposizione contabile sia
stata integrata sotto il profilo della contabilità economica, sono di fatto mancati i
36
Cfr. in proposito, per il Ministero della salute - Dipartimento per l’ordinamento Sanitario, la Ricerca e
l’Organizzazione del Ministero – Ufficio II, la nota prot. n. 1079 del 4.06.03, acquisita al protocollo della
Corte in data 11.06.03; per il Ministero dell’economia e delle finanze - Servizio di Controllo Interno Tesoro, la nota prot. n. 286 del 4.06.03, acquisita al protocollo della Corte il 13.06.03, la nota prot. n. 316
del 20.06.03, nonché la Relazione all’organo di direzione politica del Servizio di controllo interno entrambe consegnate dal rappresentante dell’Amministrazione durante l’adunanza; per il Ministero per i beni e
le attività culturali Collegio di Direzione del Servizio di Controllo Interno, la nota prot. n. 554/U del
13.06.03, le note prot. n. 2269 e n. 6185 della Direzione Generale per gli archivi, nonché le note prot. n.
660DGSU4 e prot. n. 3426/DGSv/33 della Direzione Generale per lo spettacolo dal vivo, acquisite tutte
al protocollo della Corte il 19 giugno 2003; per il Ministero degli affari esteri - Segreteria Generale Centro di Responsabilità n. 2 - le note prot. n. 1610 e n. 1615 del 16.06.03, acquisite al protocollo della
Corte in pari data; per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la nota prot. n. 12715/Secin-Pres.
acquisita al protocollo della Corte il 19 giugno 2003; per il Ministero delle com unicazioni, la nota prot. n.
SCI/G/03/2975 del 18.06.03, acquisita al protocollo della Corte il 19.06.03; per il Ministero dell’Interno,
infine, la nota prot. n. 1923 del 20.06.03, consegnata dal rappresentante dell’Amministrazione durante
l’adunanza.
26
esercizi 2000-2003
presupposti per la corretta illustrazione – sotto questo aspetto – della entità e degli
effetti della gestione degli acquisti centralizzati.
Fin dall’inizio della istruttoria la Corte ha sottolineato la indefettibile necessità
di:
a)
Estrapolare dai bilanci precedenti la spesa storica dei prodotti successi-
vamente sottoposti alla procedura contrattuale centralizzata;
b)
Censire non solo i centri di costo ma anche i centri decisionali di perti-
nenza di ciascuna amministrazione:
c)
Censire i funzionari delegati e le contabilità speciali, caratterizzati dalla
gestione contrattuale di beni e servizi;
d)
Individuare – sulla base degli esposti profili – le unità elementari di rile-
vazione, che dovevano essere alla base della quantificazione globale della spesa nel
settore e del raffronto per la determinazione della percentuale di risparmio;
e)
Individuare una procedura di validazione dei dati, intesa sia come atte-
stazione di veridicità e appropriatezza della fonte notiziale, sia come estrinsecazione
delle metodologie utilizzate per il calcolo dei risparmi.
Sotto il profilo sub a-c) èda sottolineare come nessuna delle Amministrazioni
sottoposte a controllo sia risultata adempiente. Ciò ha influito negativamente sugli
altri aspetti operativi, anche nei pur commendevoli casi in cui si ècercato di dare
un qualche livello di certezza e di esaustività ai dati esposti negli allegati B1, B2, B3
e B4, riguardanti l’ammontare della spesa dichiarata dalle Amministrazioni per gli
esercizi 2000-2002, nonché la percentuale di risparmio stimata.
Mancando infatti il censimento dei centri decisionali37, capaci di incidere sulla
spesa in subiecta materia, risulta impossibile determinare gli addendi necessari per
quantificare la globalità della spesa ed anche la percentuale di questa rispetto al totale.
L’assenza di questi ultimi dati priva del necessario termine di riferimento anche il calcolo dei risparmi.
Le esposte carenze impediscono a loro volta di validare la completezza della
fonte notiziale e la attendibilità dei calcoli di risparmio.
Per questo motivo la maggior parte delle amministrazioni, che hanno presentato i conteggi esposti nei richiamati allegati B1-B4, hanno ripreso notizie e meto-
37
Solo il Ministero dell’economia e finanze con la nota prodotta in adunanza dichiara – senza peraltro
elencarli – 130 centri di spesa in materia.
27
esercizi 2000-2003
dologie statistiche utilizzate dalla Consip, senza aggiungere il riscontro di certezza
che il Legislatore pretendeva38.
In nota si riportano39 le risposte di maggior dettaglio fino ad oggi pervenute.
Dalla loro lettura si evince il massimo impegno posto nel tentativo di supplire alle
38
Nei bilanci consuntivi dello Stato 2001 e 2002 nessun elaborato conferisce certezza contabile ai risparmi realizzati. Ma nemmeno in quelli relativi ad altre amministrazioni pubbliche risultano raffronti di
questo tipo.
39
Cfr nota Consip del 16/01/02: Processo di stima della spesa delle Amministrazioni dello Stato per categoria merceologica.
“ Si riportano di seguito, a scopo esemplificativo, i processi di stima della spesa per due categorie merceologiche prese in esame: Buoni pasto; Cancelleria. Il processo di stima della spesa dello Stato è stato
effettuato partendo dall’analisi dei mandati di pagamento dei Ministeri. Per quanto riguarda la stima delle
quantità massime da convenzionare, invece, ciascun Gruppo di lavoro tiene conto di vari fattori connessi
alle categorie merceologiche quali ad esempio: il mercato di riferimento, la capacità produttiva dei fornitori, il trend evolutivo della tecnologia di riferimento, ecc. Questi ed altri fattori fanno sìche in molti casi
i massimali delle convenzioni siano inferiori alla spesa annua stimata. Per stimare la spesa, quindi, a ciascun record (pagamento verso fornitore) è stata associata una categoria merceologica sulla base della
descrizione dell’oggetto della spesa, attribuita dalle Amministrazioni, e della ragione sociale del beneficiario dello stesso. Tale informazione non sempre si è rivelata completa e ciò è stato desunto
confrontando tali dati di spesa con le informazioni in possesso dei maggiori fornitori che da
anni operano nel mercato della Pubblica Amministrazione… … .Il fabbisogno dello Stato risulta essere pari
a circa 200 miliardi, calcolati considerando il valore nominale del buono (Lit. 9.000) per due rientri settimanali per 48 settimane utili per il numero di dipendenti aventi diritto al pasto pari a circa 230.000
(dato stimato sulla base delle interviste effettuate presso le Amministrazioni stesse). L’estensione, attraverso la legge finanziaria 2001, dell’utilizzo dei buoni pasto anche ai dipendenti non civili dello Stato è
stata stimata in un fabbisogno pari a circa 150 miliardi (utilizzando le indicazioni fornite nel corso
delle interviste presso il Ministero della Difesa). La restante parte, per giungere al valore complessivo della gara pari a 405 mld, è stata stimata utilizzando alcune informazioni in possesso del
Gruppo di lavoro… ..La stima della spesa effettuata nell’ambito della convenzione cancelleria, è stata
basata, invece, sui pagamenti del 1999. Il Gruppo di lavoro ha utilizzato tutti i pagamenti del Ministero
del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, cercando di eliminare dall’analisi gli articoli
di tipo cartaceo compresi nel “ catalogo”del Poligrafico dello Stato e quindi non convenzionabili per motivi
normativi. Tale importo (82,3 mld circa) diviso il numero dei dipendenti (circa 13.000) ha portato a calcolare la spesa media/anno per dipendenti (circa lit. 177.000) utilizzata per stimare la spesa totale dei
Ministeri (circa 48 mld) per beni analoghi a quelli convenzionati. Tale dato è stato comunque confrontato con le stime fornite dai maggiori operatori del mercato. I fornitori, infatti, riferivano
che a fronte di una spesa annua media per dipendente pari a lit. 400.000, circa il 60% fosse
relativo all’acquisto di materiali non compresi nel catalogo base della convenzione (ad es. rubriche, buste, modulistica, ecc.).
Successivamente è stata effettuata la stima della spesa per
le altre Pubbliche Amministrazioni. Tale stima, invece tiene conto anche degli articoli di tipo cartaceo
poiché per le altre P.A. non esistono vincoli normativi di approvvigionamento presso il mercato dei beni
“ cartacei”; tale stima (circa 800 mld) è stata confrontata con l risultato delle estrapolazioni effettuate sui
bilanci di alcune amministrazioni (prevalentemente consuntivi ’98 e ’99). Si allegano alcune informazioni
che sono state utilizzate come base per il calcolo della spesa per beni e servizi della P.A. ed in particolare:
§ Esempio di record di pagamento del Ministero del Tesoro (mandato ’99) utilizzati per la convenzione
cancelleria;
§ Esempio di record di pagamento del Ministero del Tesoro (mandato ’00) utilizzati per la convenzione
buoni pasto;
§ Tabelle di fotoprint di ciascun Ministero elaborate allo start up del progetto per la stima del numero dei
dipendenti civili sulla base dei dati RGS ’99;
§ Stampa del conto consuntivo di una ASL della regione Lazio – preconsuntivo ’99 inviato via posta elettronica nel settembre del 2000”. Sul punto cfr, .altresì, nota Consip del 10/01/2002: Relazione inerente
alle attività svolte dalla Consip S.p.A. per l’elaborazione di stime relative ai volumi di spesa delle Amministrazioni dello Stato e delle altre pubbliche Amministrazioni.
“ Le attività per una stima della spesa per beni e servizi delle Amministrazioni dello Stato e delle altre
Pubbliche Amministrazioni prevedono la rilevazione dei dati e delle informazioni, l’analisi e l’elaborazione.
Le fonti della raccolta e le modalità di analisi e di rielaborazione si differenziano in funzione dell’ente acquirente (spesa dello Stato e spesa delle altre Pubbliche Amministrazioni) ed in funzione della natura del
bene/servizio oggetto d’acquisto.
Si riportano di seguito le principali fonti di dati utilizzate, indicando brevemente i passi principali seguiti
per l’elaborazione di stime circa i volumi di spesa.
28
esercizi 2000-2003
richiamate deficienze del sistema informativo, ma anche la prova dell’assenza di
strumenti certi per analizzare i volumi di spesa storici e quelli post-riforma, dal cui
confronto dovrebbe scaturire la certezza dei dati resi pubblici.
A ciò si aggiunge che le stime sono in modo diretto o indiretto riconducibili –
per la quasi totalità - a Consip, essendo rimasto sostanzialmente inevaso il ruolo
assegnato dalla legge alle amministrazioni pubbliche. In buona sostanza, i pubblicizzati dati del risparmio risultano – salvo alcune fattispecie gestite dal Ministero
dell’economia di cui si riferisce al par. 3.1 – il frutto di rilevazioni ed estrapolazioni
statistiche di informazioni tra loro eterogenee, ivi comprese quelle ricavate da criteri parametrici strutturali e territoriali; se non, addirittura, mere proiezioni del ribasso percentuale dei costi unitari delle convenzioni, raffrontato con i costi stimati convenzionalmente o con costi unitari di precedenti contratti.
Questa valutazione di carattere generale sull’operato delle amministrazioni
sottoposte a controllo non impedisce di graduare comunque il giudizio critico nei
confronti di quegli apparati, che – pur in modo incompleto e frammentario – hanno
presentato i dati esposti nei più volte richiamati allegati sub B1-B4.
Nei loro riguardi – anche alla luce di alcune dichiarazioni dei legali rappresentanti nella adunanza – èragionevole attendersi un rapido miglioramento delle procedure di rilevazione e degli standard qualitativi delle informazioni. Suscitano al
contrario pessimismo quelle amministrazioni, per le quali i citati prospetti allegati
non presentano notizie di alcun tipo.
In conclusione non può essere negato che la innovatività delle disposizioni legislative ed il loro peculiare contenuto presentino aspetti di complessità e difficoltà
Spese delle Amministrazioni dello Stato
Le attività principali per la stima della spesa per beni e servizi del settore statale sono:
§
Analisi del Bilancio dello Stato per una prima segmentazione della spesa per tipologia di beni e
servizi (p.e. informatica, servizi immobiliari, etc.);
§
Analisi a campione della banca dati sui pagamenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze attraverso l’estrazione e l’analisi delle informazioni contenute nei documenti di pagamento “ mandato informatico” e “ ordine di accreditamento”; tali documenti comprendono informazioni utili per l’attribuzione
della spesa alla singola categoria merceologica, quali ad esempio l’importo ed il fornitore;
§
Verifica ed integrazione delle informazioni attraverso interviste ed analisi dei dati disponibili
presso le singole Amministrazioni dello Stato e presso i principali fornitori;
§
Rielaborazione ed estrapolazione dei dati e delle informazioni.
Spese delle altre Pubbliche Amministrazioni
Le attività principali per la spesa comune e specifica per beni e servizi delle altre Pubbliche Amministrazioni sono:
§
Analisi dei bilanci di un campione di Amministrazioni Pubbliche, per una prima segmentazione della spesa per tipologia di beni e servizi;
§
Verifica ed integrazione dei dati attraverso interviste ed analisi dei dati presso alcune
Amministrazioni selezionate a campione e presso i principali fornitori;
§
Rielaborazioni ed estrapolazioni statistiche dei dati e delle informazioni tramite l’utilizzo
di parametri strutturali e territoriali di riferimento delle Pubbliche Amministrazioni (p.e. i dati
relativi ai metri quadri, al numero dei dipendenti, bacino di utenza, etc.)”.
29
esercizi 2000-2003
operativa, soprattutto in un contesto informativo dell’amministrazione pubblica assai carente.
Per questo motivo – tuttavia – si sarebbe dovuta adottare maggiore cautela
nella diffusione pubblica delle notizie riguardanti i risparmi conseguiti, evitando toni
enfatici, sproporzionati rispetto alle risultanze obiettive. Caratterizzate queste ultime da innegabili profili di incertezza: da un lato la Consip - per ragioni di carenza
obiettiva di strumenti - èstata costretta a ponderare una serie di dati, non completi ne’ omogenei, ai fini delle proprie stime; dall’altro tutto il peso delle verifiche di
risultato èandato a gravare sulla società stessa, dando luogo ad un evidente conflitto di interessi, perché - nel valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi essa ha finito per valutare gli effetti del proprio operato.
2.9. Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002.
Il presente paragrafo, inerente alla contrattazione elettronica, viene inserito
nel capitolo relativo alla attuazione del programma di contrattazione centralizzata
perché - pur contenendo riflessioni di carattere generale sul nuovo quadro normativo - prende spunto da fenomeni gestionali, intercettati nel corso della attività istruttoria e da colloqui informali tenuti con i dirigenti delle amministrazioni interessate, i
quali hanno spesso rappresentato momenti di incertezza e perplessità sugli snodi
operativi, conseguenti alla adozione dei nuovi strumenti gestionali. Per questo motivo – dopo la illustrazione sintetica dell’attuale stato di esecuzione delle iniziative
previste dal più recente quadro normativo – si è ritenuto di sottolineare i profili
problematici e di rischio che i nuovi strumenti comportano nonché gli adattamenti
minimi che potrebbero condurre al loro superamento.
E’ da precisare che la materia della contrattazione telematica non èterreno
circoscritto alla esperienza Consip ma riguarda tutte le amministrazioni pubbliche,
singole e associate. Pertanto, nel corso del presente paragrafo, si ècercato di separare gli aspetti riguardanti l’intero settore da quelli inerenti alla attività della Centrale d’Acquisti.
Sul programma strategico affidato alla Consip, dunque, ha interagito anche il
nuovo regolamento 4 aprile 2002 recante criteri e modalità per l’espletamento, da
parte di amministrazioni pubbliche, di procedure telematiche di acquisto e approvvigionamento di beni e servizi, il quale non disciplina soltanto l’attività della Centrale d’Acquisti ma anche quella delle amministrazioni, che intendono gestire aste on
line o sistemi dinamici di acquisto telematico.
30
esercizi 2000-2003
Le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni e le comunità montane
sono semplicemente facoltizzati alla applicazione di detto regolamento, ben potendo
esercitare in materia la propria potestà regolamentare. Questa prerogativa rende
ancora più complesso il quadro operativo generale e altresì opportune le considerazioni successivamente sviluppate, perché , in un quadro di regolazione molto frazionato, principi e osservazioni di carattere generale assumono rilevanza pregnante
per assicurare la sana amministrazione delle risorse pubbliche.
Finora l’istituto dell’asta telematica èstato utilizzato dalla Consip, anche per
conto di raggruppamenti di stazioni appaltanti, e da qualche altra amministrazione
pubblica40. Esso èdestinato ad espandersi nel breve e medio periodo, per cui mette
conto formulare alcune osservazioni sulla base delle esperienze già realizzate, raffrontate con i modelli normativi richiamati.
Occorre premettere che i principi in tema di libera circolazione delle merci, di
libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e tutti gli altri profili di tutela della concorrenza
valgono anche per le procedure di aggiudicazione telematica. Quindi anche le norme nazionali in subiecta materia devono essere interpretate conformemente alle
norme e ai principi citati e alle altre disposizioni rilevanti del Trattato CE.
E’ indubbio che le nuove tecniche di acquisto elettronico siano in costante sviluppo: esse consentono un aumento della concorrenza e dell'efficacia della attività
negoziale della Pubblica Amministrazione, soprattutto in virtù del risparmio di tempo e di danaro derivante dal loro utilizzo. Tuttavia la loro adozione non comporta, di
per sé , un incremento della trasparenza e della economicità della contrattazione, se
non èaccompagnata da un innovativo ed equilibrato sistema di garanzie, sia di carattere tecnico che giuridico-economico: da un lato occorre essere certi dell’uso corretto
delle
tecnologie
e,
dall’altro
-
tenuto
conto
della
problematicità
dell’avanzamento tecnologico e dei deficit di conoscenza, anche nel mondo imprenditoriale - occorre assicurare strumenti divulgativi, capaci di garantire equo trattamento alle imprese che desiderano entrare nel settore.
Siffatta esigenza riguarda sia le procedure di gara vere e proprie che quelle
inerenti al mercato elettronico.
In primis va sottolineato come alla trasmissione di informazioni per via elettronica debba essere applicata la direttiva 1999/93/CE del 13 dicembre 1999, in
tema di firme elettroniche e la direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000, relativa ai
servizi della società dell'informazione e di commercio elettronico, così come in prin40
Sul punto, si rinvia alle notizie contenute nel paragrafo 1.2.
31
esercizi 2000-2003
cipi contenuti nei regolamenti emanati ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge
675/96.
E’ innegabile, tuttavia, che in materia di pubblici appalti le regole di sicurezza
previste in questi corpi normativi non siano sufficienti, soprattutto per quel che riguarda la ricezione elettronica dei documenti atti alla qualificazione, delle domande
di partecipazione, delle offerte e – più in generale – l’automazione del processo di
gara o la gestione del catalogo di beni e di imprese, costituenti il cosiddetto mercato elettronico, di cui si dirà successivamente.
2.9.1 Profili problematici relativi alla cosiddetta asta elettronica.
Ai sensi dell’art. 1, comma 7, della “ posizione comune” del Consiglio UE, l’asta
on line41 èdefinita “ ...un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione
completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico”.
Si tratta a ben vedere di un modello di gara in cui sono trasposti, nel mutato
contesto tecnologico, i principi delle normali procedure di gara aperte e ristrette.
Momenti pregnanti di questa procedura sono le modalità di presentazione virtuale della documentazione informatica, la classificazione degli aspiranti e degli offerenti, la presentazione di nuovi prezzi modificati al ribasso (ripristinando il vecchio
schema della gara per pubblico banditore o candela vergine in una nuova veste tecnologica), la gestione del meccanismo di aggiudicazione.
In linea di massima non dovrebbe essere consentito di gestire con mezzi telematici gare caratterizzate da valutazioni di tipo extraeconomico come quelle identificate con il termine “ offerta economicamente vantaggiosa”, ove il concorso riguarda anche elementi
diversi dal prezzo. Tuttavia procedure di questo genere
possono essere gestite in via telematica quando gli elementi extraeconomici sono
suscettibili (per esempio attraverso la loro espressione in cifre e percentuali) di una
valutazione automatica a mezzo elettronico, senza alcun intervento – anche di tipo
meramente interpretativo - da parte dell'amministrazione aggiudicatrice.
Si èinvece dell’avviso che questo sistema non possa essere esteso ai casi in
cui l’amministrazione esercita valutazioni discrezionali, anche di mero ordine tecnico.
41
Lascia perplessi il richiamo terminologico “ asta inversa o invertita” riferito, in realtà alla natura passiva del contratto, quasi che la fisiologia della contrattazione pubblica – a differenza di ciò che realmente
accade – fosse la stipula di contratti attivi.
32
esercizi 2000-2003
2.9.2 Market place e mercato elettronico.
Oltre alle procedure di gara convenzionali e telematiche per la stipula di convenzioni e ai primi esperimenti di asta telematica, la Consip ha avviato un programma per la realizzazione del cosiddetto “ market place”, il quale, attraverso opportune opzioni tecnologiche, dovrebbe realizzare piattaforme di e-procurement, di
e-commerce/e-business, strumenti per campagne di marketing ed erogazione di
servizi on line.
Il contenuto principale della iniziativa sembra coincidere con i caratteri del cosiddetto “ mercato elettronico” preso di recente in considerazione dallo stesso legislatore comunitario.
Il mercato elettronico o sistema dinamico èdefinito all’art. 1, comma 6 della
citata “ posizione comune” come “ .. processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul
mercato soddisfano le esigenze dell'amministrazione aggiudicatrice, limitato nel
tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che
soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al
capitolato d'oneri”.
Il programma di recente avviato da Consip presenta i seguenti caratteri principali:
•
gestione completa del Portale del mercato elettronico, sia dal punto di vi-
sta sistemico che nei confronti dei fornitori e delle amministrazioni pubbliche; def inizione della struttura e dei contenuti del sistema;
•
gestione della sicurezza e dell’inviolabilità del sistema e dei dati in esso
contenuti (creazione, attivazione, gestione profili degli utenti che si avvalgono del
sistema; riconoscimento e certificazione utenti; validazione richieste di accesso alla
piattaforma Market Place);
•
gestione e archiviazione documentale, attraverso la conservazione in
formato elettronico disponibile on-line per gli utenti;
•
controllo degli accessi al sistema;
•
capacità di gestire in proprio e per conto delle amministrazioni pubbliche
e-procurement e altre transazioni on line.
Il sistema istituito prevede l’accreditamento dei fornitori, proporzionalmente
allo sviluppo del mercato stesso, attraverso parametri predefiniti (con garanzia di
visibilità ai soli utenti registrati e di sicurezza degli accessi), entro i quali dovrebb ero orientarsi le amministrazioni utilizzatrici del Portale.
33
esercizi 2000-2003
Nella buona sostanza il mercato organizzato dalla Consip provvede alla prequalificazione dei fornitori, consentendo di allargare progressivamente il market
place ad un maggior numero di partner e, conseguentemente incrementando le opzioni per le imprese partecipanti e per le amministrazioni. In tal modo risulta assicurata la standardizzazione delle modalità di invio di ordini di acquisto e il diretto
collegamento elettronico tra acquirenti e fornitori.
Peraltro, in questo ambiente - almeno in teoria – si dovrebbero poter realizzare anche procedure di tipo diverso: ordinazioni automatiche mediante la presentazione, in ordine di convenienza economica, degli articoli richiesti dai committenti,
oppure negoziazioni articolate sulla base di richieste progressivamente analitiche
delle amministrazioni e di “ repliche on line” dei fornitori qualificati.
Tra gli effetti rilevanti di una simile ipotesi di mercato elettronico vi èindubbiamente la possibilità di gestire database completi relativi alle transazioni effettuate, i quali permettono di migliorare l’informazione e favorire miglioramenti e autocorrezioni nella gestione della attività contrattuale.
Come già evidenziato, l’esperienza del mercato elettronico non ècircoscritta,
dal regolamento 2002 e dalla vigente legislazione, agli acquisti centralizzati ma può
essere adottata da qualsiasi amministrazione pubblica o raggruppamento di amministrazioni pubbliche, che voglia raggiungere, su scala minore, gli obiettivi perseguiti dal Ministero dell’economia attraverso Consip. Esiste pertanto la teorica possibilità
di uno sviluppo asimmetrico delle centrali d’acquisto, differenziate per settori, per
ambiti territoriali, per tipologie di amministrazioni, a loro volta in grado di sviluppare il proprio mercato, singolarmente o in modo associato. Questo aspetto assume
una importanza fondamentale nell’ambito della organizzazione amministrativa e del
mercato: la prima, fortemente condizionata dalle opzioni contrattuali prescelte; il
secondo, sicuramente influenzato dal numero, dalle dimensioni e dalle caratteristiche, che le future unità di mercato elettronico andranno ad assumere.
2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della
contrattazione elettronica.
Per gli esposti motivi, lo scenario nazionale risultante dalla combinazione delle
esperienze degli acquisti centralizzati, dall’art. 24 della legge 289 e dal regolamento
dell’aprile 2002 oscilla tra due tendenze, entrambe da evitare se radicalizzate al
massimo: la concentrazione delle grandi commesse, definite sia sotto il profilo
quantitativo che qualitativo, verso una o poche centrali d’acquisto con i rischi oligopolici, di cui si riferisce in altri punti della relazione; la parcellizzazione delle piccole
34
esercizi 2000-2003
in una molteplice articolazione di minuscoli mercati telematici, ove èfacile far valere logiche protezionistiche e di chiusura alla competizione.
Non può negarsi che detto pericolo sia connaturato alla contrattazione pubblica, indipendentemente dalla configurazione telematica dei processi di acquisto, ma
non v’èdubbio che il mondo virtuale del computer possa “ celare” meglio – sotto la
scorza dell’ipertecnicismo – pratiche protezionistiche o discriminatorie, con conseguenti ricadute anche sui risultati dell’attività amministrativa in termini economici e
qualitativi.
Se in altri punti della relazione si sottolineano i pericoli di delegare in bianco
alla Centrale d’Acquisti articolazione, tipi negoziali e schemi contrattuali delle convenzioni, non possono sottacersi – ad esempio - i rischi insiti nell’art. 11, commi 1 e
3 del regolamento, per effetto dei quali qualsiasi pubblica amministrazione o raggruppamento di pubbliche amministrazioni può organizzare un proprio mercato elettronico, abilitando direttamente i fornitori di beni e servizi.
Sul punto la Corte ritiene di formulare alcune osservazioni in chiave interpretativa ed alcune riflessioni de iure condendo:
•
L’iscrizione negli elenchi merceologici, che costituiscono il mercato elet-
tronico, deve essere necessariamente aperta, nel senso che non si può prevedere il
suo consolidamento a seguito di uno o più bandi. Vi devono essere modalità snelle
ed immediate per l’accesso in modo da non provocare fenomeni di chiusura che
hanno già condotto la Corte di Giustizia e le direttive comunitarie a pronunciarsi
contro gli albi chiusi ( cfr. nella legislazione nazionale attuativa l’art. 17, comma 2,
del d.lgs n. 157/95 42, nonché l’art. 15 del d.lgs n. 402/98 43). Il sistema originario
42
L’art. 17 del d. lgs. n. 157/95 (Elenchi ufficiali di prestatori di servizi) testualmente recita:
1. I concorrenti iscritti in elenchi ufficiali di prestatori di servizi possono presentare all'amministrazione
aggiudicatrice, per ogni appalto, un certificato d'iscrizione indicante le referenze che hanno permesso
l'iscrizione stessa e la relativa classificazione.
2. L'iscrizione di un prestatore di servizi in uno degli elenchi di cui al comma 1, certificata dall'autorità
che ha istituito l'elenco, costituisce, per le amministrazioni aggiudicatrici, presunzione d'idoneità alla
prestazione dei servizi, corrispondente alla classificazione del concorrente iscritto, limitatamente a quanto previsto dagli articoli 12, comma 1, lettere a), b), c) ed f), 13, comma 1, lettere b) e c), 14, comma
1, lettera b), e 15 del presente decreto.
3. I dati risultanti dall'iscrizione in uno degli elenchi di cui al comma 1 non possono essere contestati;
tuttavia, per quanto riguarda il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali può essere richiesta ai concorrenti iscritti negli elenchi un'apposita certificazione aggiuntiva.
4. I cittadini di altri stati membri debbono potersi iscrivere negli elenchi ufficiali di cui al comma 1 alle
stesse condizioni stabilite per i prestatori di servizi italiani; a tal fine, non possono, comunque, essere
richieste prove o dichiarazioni diverse da quelle previste dagli articoli da 12 a 15; le amministrazioni o
gli enti che gestiscono tali elenchi comunicano agli altri stati membri nome e indirizzo degli organismi
presso i quali possono essere presentate le domande d'iscrizione.
5. I concorrenti agli appalti pubblici di servizi debbono poter partecipare alle gare indipendentemente
dalla loro iscrizione in elenchi di prestatori di fiducia eventualmente costituiti dalle singole amministrazioni aggiudicatrici.
43
L’art. 15 del d. lgs. n. 402/95 testualmente recita:
1. L'articolo 18 del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, è sostituito dal seguente:
35
esercizi 2000-2003
degli albi intendeva disciplinare l’istituto della trattativa privata, mitigandone le
possibili distorsioni in danno della libera prestazione dei servizi, grazie - tra l’altro alla previsione della rotazione tra le imprese interpellate. La norma regolamentare,
in base ad elementari principi ermeneutici in tema di contrattualistica pubblica, non
può essere interpretata quale autorizzazione a gestire una piattaforma informatica,
tendenzialmente permanente, perché questa sarebbe una intollerabile discriminazione a favore dei soggetti abilitati. Va quindi garantito il più ampio accesso ai soggetti aspiranti, riducendo ai minimi termini i tempi di accesso al mercato telematico;
•
Deve essere garantito l’accesso a tutti gli interessati alle modalità di qua-
lificazione telematica – siano esse caratterizzate da esito negativo o positivo – evitando che pretesi motivi di riservatezza trasformino questa fase cruciale (ai fini della trasparenza e correttezza contrattuale) in un fenomeno meramente formale, inaccessibile all’informazione sui profili sostanziali delle decisioni in formato elettronico. Le procedure di gestione telematica dovrebbero essere validate al massimo
livello delle garanzie previste dalla disciplina della firma elettronica, con l’intervento
di notai (sotto questo profilo non sembra sufficiente il generico richiamo regolamentare dell’art. 8, comma 3, alla nomina “ ove espressamente previsto dalle disposizioni di legge regolanti l’attività negoziale delle pubbliche amministrazioni” di un ufficiale rogante) e soggetti veramente terzi rispetto alla Amministrazione.
•
Tutte le amministrazioni gerenti simili sistemi dovrebbero essere dotate
di personale specializzato, addetto al controllo, rispettando il principio di vigilanza"Art. 18 (Elenchi ufficiali di fornitori). - 1. I concorrenti iscritti in elenchi o albi ufficiali di fornitori possono presentare all'amministrazione aggiudicatrice, per ogni appalto, un certificato d'iscrizione indicante le
referenze che hanno permesso l'iscrizione e la relativa classificazione.
2. Nell'istituzione, nella tenuta e nell'aggiornamento degli elenchi o albi dei fornitori devono essere rispettate le disposizioni di cui all'articolo 11, comma 1, lettere a), b), c) ed f), e agli articoli 12, 13 e 14
del presente testo unico.
3. L'iscrizione di un fornitore in uno degli elenchi o albi di cui al comma 1 o in analoghi elenchi di altri
Stati membri, certificata dall'autorità che li ha istituiti, costituisce, per le amministrazioni aggiudicatrici,
presunzione di idoneità del fornitore stesso limitatamente a quanto previsto all'articolo 11, comma 1,
lettere a), b), c) ed f), all'articolo 12, all'articolo 13, comma 1, lettere b) e c), e all'articolo 14, comma 1,
lettera a), del presente testo unico.
4. I dati risultanti dall'iscrizione in uno degli elenchi o albi di cui al comma 1 non possono essere contestati dall'amministrazione aggiudicatrice; tuttavia, per quanto riguarda il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali può essere richiesta ai concorrenti iscritti negli elenchi un'apposita dichiarazione
aggiuntiva.
5. I cittadini di altri Stati membri debbono potersi iscrivere negli elenchi o albi ufficiali di cui al comma 1
alle stesse condizioni stabilite per i fornitori italiani; a tal fine non possono essere richieste prove o dichiarazioni diverse da quelle previste dagli articoli da 11 a 14.
6. Le amministrazioni o gli enti che gestiscono tali elenchi o albi comunicano alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, nei tre mesi decorrenti dalla
data di entrata in vigore del presente testo unico ovvero dall'istituzione di nuovi elenchi o albi, il nome e
l'indirizzo dei gestori degli stessi presso cui possono essere presentate le domande d'iscrizione; le stesse
amministrazioni o enti provvedono all'aggiornamento dei dati comunicati. Nei trenta giorni successivi al
loro ricevimento il Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie cura la trasmissione di
tali dati agli altri Stati membri".
36
esercizi 2000-2003
ingerenza connaturato alla morfologia dell’appalto pubblico, sia esso tradizionale
che informatizzato (anche in questo caso va conferito un concreto contenuto alle disposizioni contenute nell’art. 8 del regolamento in tema di responsabile del procedimento telematico). Nella buona sostanza i dipendenti delle amministrazioni pubbliche preposti a questo settore dovrebbero acquisire una specifica formazione mirata, non solo all’utilizzo delle nuove tecnologie, ma alla loro interazione su problematiche classiche dell’azione amministrativa afferenti agli aspetti organizzativi, gestionali, legali, fiscali, societari. Ciò anche attraverso la capacità di valutare software interattivi di auto-diagnostica, necessari per definire fabbisogni effettivi e momenti strategici di vigilanza. Tenendo conto delle dimensioni medio-piccole delle
nostre Amministrazioni, un programma del genere non può prescindere dalla aggregazione settoriale e territoriale e dalla condivisione di esperienze e conoscenze
tra i funzionari.
•
Tendenzialmente la legislazione dovrebbe garantire sistemi di qualifica-
zione generale e neutrale, sia nel campo delle forniture che dei servizi, se del caso
ricorrendo a soggetti accreditati sotto il profilo della certificazione e attestazione dei
requisiti per lo svolgimento della attività commerciale o professionale. Questa soluzione potrebbe prevenire effetti distorsivi sia della contrattazione centralizzata che
di quella parcellizzata. Si potrebbero, a tal fine, utilizzare, quali categorie di riferimento, quelle contenute nelle direttive comunitarie, selezionando per le forniture e i
servizi, le tipologie ritenute meritevoli di una qualificazione uniforme su tutto il territorio nazionale e lasciando alla libera determinazione del committente solo i requisiti di quelle ritenute irriducibili ad un trattamento omogeneo.
Le considerazioni esposte non rivestono solamente natura astratta, dal momento che esistono diversi elementi sintomatici – nelle prime prassi adottate – di
situazioni variegate e poco definite. Per motivi tecnici – tra l’altro - non èstato possibile prendere visione dei “ documenti virtuali” alla base delle gare telematiche finora concluse.
Anche dai colloqui informali con i funzionari che le hanno gestite, èmaturato il
convincimento che le prospettazioni tecniche e ingegneristiche abbiano per il momento il sopravvento sui profili giuridici ed economici di stampo tradizionale. Se è
indubbiamente comprensibile – nella fase di avvio di questa epocale esperienza –
che gli aspetti tecnici prevalgono su quelli di natura economico-giuridica, nondimeno la Corte ritiene che le esposte considerazioni costituiscano elementi integrativi
minimi per assicurare la correttezza e trasparenza delle procedure elettroniche, anche in carenza di eventuali norme specifiche.
37
esercizi 2000-2003
Considerato, peraltro, che il ricorso alle procedure informatiche è concepito
dalla legislazione quale alternativa discrezionale ai metodi tradizionali, sembra indefettibile che la valutazione degli elementi di rischio, sottolineati precedentemente,
debbano essere assunti quali necessari parametri di ponderazione delle scelte in
concreto attuate.
38
esercizi 2000-2003
CAPITOLO III
Problematiche emerse nella attuazione del progetto di centralizzazione
degli acquisti
3.1.
Ritardi
ed
inadempimenti
dei
servizi
di
controllo
interno
nell’attuazione dell’art. 26, comma 4, della legge 488/99.
Come evidenziato nel paragrafo inerente al quadro normativo tutte le Amministrazioni avrebbero dovuto monitorare la spesa per beni e servizi e confrontarla
con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli Acquisti.
L’art. 26, comma 4, della legge 488/99, infatti, dispone che: “ Nell'ambito di
ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi
dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, verificano l'osservanza
dei parametri di cui al comma 3, richiedendo eventualmente al Ministero del Tesoro,
del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristiche tecnico-funzionali e l'economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i responsabili dei predetti uffici sottopongono all'organo di direzione politica una relazione
riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l'attuazione di quanto previsto dal presente articolo. Tali relazioni sono rese disponibili sui
siti Internet di ciascuna amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli
uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno”.
In considerazione della assoluta novità degli adempimenti introdotti dalla richiamata disposizione, si èritenuto di attendere un congruo termine prima di accertarne le modalità di attuazione: la prima nota istruttoria è infatti del 14 gennaio
2002, sulla base della quale si èpotuto verificare che nessuna delle Amministrazioni
dello Stato sottoposte a controllo (individuate nell’allegato A) aveva inviato
all’ufficio di direzione politica una relazione, avente i requisiti di quella prevista
dell’art. 26.
Dal sorprendente riscontro ha preso le mosse una serrata attività istruttoria di
questa Corte che ha indotto la maggior parte delle Amministrazioni ad avviare procedure di controllo, anche se – come si chiarirà appresso – difficilmente esse hanno
assunto i caratteri di sistematicità ed effettività .
Sono peraltro emersi una serie di problemi di tipo organizzativo e tecnico, che
mette conto richiamare:
39
esercizi 2000-2003
inadeguatezza delle strutture preposte al controllo di gestione44, già rile-
•
vata dalla sezione con delibera n. 15/2003/G;
•
mancata composizione dell’Organo competente a predisporre il docu45
mento ;
•
pletoricità dei centri decisionali, rispetto alle risorse attribuite ai servizi di
controllo interno 46;
•
complessità delle trasformazioni strutturali e organizzative 47.
Con riferimento agli esercizi finanziari 2000-2001 allo stato attuale – per quel
che concerne la stesura delle relazioni previste dall’art. 26 – risultano inadempienti:
a)
il Ministero della difesa;
b)
il Ministero delle infrastrutture e trasporti;
c)
il Ministero dell’istruzione, della università e della ricerca ad eccezione
dell’ex MURST;
d)
il Ministero dell’interno48.
44
Paradigmatica, in proposito, la relazione del Servizio di controllo interno del Ministero della salute, secondo cui “ Ai sensi del comma 4 del citato art. 26, le strutture preposte al controllo di gestione dovrebbero verificare il puntuale adempimento delle richiamate disposizioni, relazionando circa i risultati cons eguiti in termini di riduzione della spesa per gli acquisti effettuati nel periodo desiderato; in realtà , nella
fase di avvio dell’attivazione delle citate strutture, avutasi nel 2001, le medesime oggettivamente non
erano in condizione di produrre tale relazione”. Nella medesima nota si precisa che “ Il Servizio,
all’indomani della richiesta pervenuta da parte della Corte dei conti, concernente l’acquisizione di atti e
notizie sull’attività in argomento, ha immediatamente attivato le strutture competenti al fine di acquisire
le dovute informazioni”.
45
Cfr. nota prot. n. 311 del 17/4/2002 del Ministero della difesa - Servizio di controllo interno: “ In relazione alla richiesta formulata con il foglio in rif. si precisa che la composizione del Servizio di controllo
Interno di questo dicastero è stata definita con D.M. 28 novembre 2001. Le relative attività di organizzazione del servizio sono state avviate nel gennaio 2002.”
46
Cfr. nota n. 209 del 10/4/2002 del Ministero dell’economia e delle finanze - Servizio di controllo interno – Economia: “ ...si comunica che questo servizio si è tempestivamente attivato per l’acquisizione dei
dati richiesti. Deve peraltro rappresentare la difficoltà incontrata nel reperimento degli elementi necessari all’indagine, dato il numero elevato di sedi centrali e periferiche che sono state interessate al riguardo.
La fase di raccolta delle notizie è appena terminata ed ora è possibile procedere alla loro elaborazione
che sarà portata a termine con la massima sollecitudine”.
47
Cfr nota prot. n. UCI/02/B2/387 del 15/5/20002 della Presidenza del Consiglio dei Ministri- Collegio
per il controllo interno:“ … non è stato possibile identificare i flussi finanziari destinati all’acquisizione di
beni e servizi nel periodo anteriore all’introduzione delle disposizioni contenute nell’articolo 26 della legge 488/99 da mettere a confronto con i flussi finanziari impiegati nell’acquisizione di beni e servizi mediante l’utilizzo delle convenzioni Consip, attesa la complessità della struttura della Presidenza del Consiglio interessata, peraltro, da concomitanti e profonde modifiche. Ci si riferisce, in particolare, alle profonde trasformazioni intervenute a decorrere dall’esercizio finanziario 2000 nel bilancio della PCM a seguito dell’autonomia contabile e di bilancio disposta con l’art. 8 del decreto legislativo n. 303/1999, nonché al riordino di compiti operativi e gestionali della P.C.M. disposto dell’art. 10 del medesimo decreto
legislativo 30/7/99, n. 303 che ha comportato il trasferimento di strutture e risorse relative ad aree funzionali non riconducibili alle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio ai
Ministeri interessati ed a talune agenzie. Tanto si rappresenta a questo organo di controllo, assicurando
che sono state impartite agli uffici competenti le necessarie direttive affinché sia resa possibile per
l’avvenire l’identificazione dei risultati conseguiti in termini di riduzione della spesa in attuazione dell’art.
26 della legge n. 488/99.”
48
Cfr nota prot. n. 1153 del 3/5/2002 del Ministero dell’interno - Servizio di controllo interno: “ Con riferimento alla richiesta concernente l’oggetto, si precisa che negli anni 2000 e 2001 non sono state elaborate relazioni di sintesi in ordine alla materia indicata in oggetto. Si deve evidenziare che il Ministero
dell’Interno per l’acquisto di beni e servizi può avvalersi della convenzioni Consip solo in misura minima,
40
esercizi 2000-2003
Peraltro, i ministeri sub a), b) e d) hanno presentato deduzioni orali in adunanza.
Con riguardo all’ esercizio 2002 ha provveduto il solo Ministero delle comunicazioni ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali49.
Quanto alla pubblicazione sul sito Internet risulta in regola solo il Ministero
dell’istruzione, della università e della ricerca, ex MURST 50.
Le interlocutorie risposte formulate dalle Amministrazioni, nelle more della
predisposizione delle relazioni richieste hanno assunto, in genere, la morfologia di
semplice discorso preliminare di tipo organizzativo o di generico richiamo alle finalità perseguite con il programma di centralizzazione degli acquisti, prediligendo, talvolta, segnalare le strutture che “ non hanno fatto” piuttosto che precisare“ chi farà
successivamente”51.
Le risposte evidenziano in modo incontrovertibile il sostanziale inadempimento
alla norma richiamata ma anche la volontà di ottemperare al richiamo della Corte in
ordine alle indefettibili prescrizioni dell’art. 26.
Va sottolineato, in proposito, come quasi tutte le Amministrazioni interessate
abbiano assicurato la futura trasmissione dei dati richiesti dopo la predisposizione
della relazione52.
relativamente alla massa degli stanziamenti in dotazione per tale finalità , in quanto la maggior parte degli stanziamenti stessi riguarda fitti dei locali, la loro manutenzione e l’acquisto di mezzi con particolari
caratteristiche per le esigenze della Polizia di Stato e dei Vigili del fuoco.”
49
Cfr., rispettivamente, nota prot. n. SCI/G3/03/2805 del 15.05.03, e nota prot. n. 12715/Secin – Pres
del 19.06.2003.
50
In alcuni casi le amministrazioni sono esplicite nel motivare l’inadempimento con la scarsa significatività delle notizie acquisite. Cfr., in particolare, la nota n. 175182 del 31/1/2002 del Ministero delle attività
produttive - D.G.AA.GG dell’ex Ministero Industria, commercio e artigianato – diretta al Servizio di controllo interno, laddove “ ... si precisa con l’occasione che tale relazione non è stata pubblicata sul sito internet di questo Ministero, né tale pubblicazione appare opportuna, atteso il carattere parziale della valutazione che ne risultano circa i risultati dell’attuazione delle disposizioni in questione ed il ruolo unitario
che invece le norme in questione attribuiscono in materia al Ministero del tesoro (oggi Ministero
dell’economia e delle finanze)”.
51
Così Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo
del territorio, per le politiche del personale e per gli affari generali, nota n. 1151/02 del 1/3/02: "Con
nota n. 66 dell'11/2/2002, il servizio di Controllo interno ha qui trasmesso la lettera n.63/02 del 14/1/02
della Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione, con la quale si chiedono notizie in merito all'attività contrattuale indicata in oggetto. Atteso che, nel corso del 2000 e del 2001, l'attività contrattuale in parola è stata esercitata, per conto della DI:CO:TER, dalla ex Direzione Generale degli
AA.GG. e del Personale, a valere su alcuni capitoli di bilancio affidati in gestione unificata, si prega - codesta Direzione Generale - di fornire direttamente alla sezione centrale di controllo sulla gestione, e qui
per conoscenza, gli atti e le notizie richieste. Si chiede inoltre a codesta Direzione Generale, di voler fornire analoghe notizie riguardo all'attività contrattuale di cui all'oggetto svolta dalla ex Direzione Generale
degli AA.GG. e del Personale, per proprio conto ed a valere sui propri capitoli di bilancio".
52
A titolo esemplificativo, cfr nota prot. n.80/tras del 19/2/02 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Servizio di controllo interno: “ Al riguardo si fa presente che i Dipartimenti di questa Amministrazione sono già stati interessati, affinché forniscano direttamente a codesto Organo, e per conoscenza a
questo Servizio, le notizie richieste con la medesima nota emarginata” e, del medesimo tenore, cfr.nota
prot. n. 70 del 17/1/02 del Ministero dell'Istruzione, dell’università e della Ricerca - Servizio di Controllo
Interno: “ Non appena la suddetta relazione verrà terminata, sarà cura di questo Servizio trasmetterne
copia a questa Corte”.
41
esercizi 2000-2003
Intento, peraltro, confermato dalle deduzioni orali dei rappresentanti delle
amministrazioni intervenute in adunanza.
L’insistenza della Corte volta a conoscere i profili elementari delle gestioni in
esame ha comunque costretto alcune amministrazioni ad avviare embrionalmente
l’attività di raccolta dei dati (cfr. ad esempio Ministero per l’ambiente53 e Ministero
per i beni e le attività culturali54).
Tale principio di attività , comunque, raramente si ètradotto nella individuazione di una procedura, sia pure minima, utile a raccogliere e ad assemblare le notizie da sottoporre a valutazione ed inserire nel referto all’organo politico.
Peraltro, nelle richiamate deduzioni orali, di cui si riferisce più analiticamente
in successivo paragrafo, diverse amministrazioni hanno comunicato la loro spontanea adesione alle metodologie proposte da questa Corte.
Molteplici difficoltà sono state eccepite nella predisposizione di una procedura
di controllo e monitoraggio efficace e obiettiva:
•
recente istituzione di nuove direzioni generali e conseguente eterogenei-
tà dei dati forniti dai vari centri di spesa55;
•
eterogeneità dei prodotti acquistati prima e dopo l’intervento della Con-
sip e la conseguente non piena comparabilità dei relativi costi, come accaduto al
soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 56.
53
Cfr. nota prot. n. 0061/sci/2002 inviata dal Servizio di controllo interno- Collegio di Direzione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio a tutti i direttori dei servizi e p.c.. alla Corte dei conti Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione ed al capo di Gabinetto del Ministero :”...si invitano tutti i
servizi a voler, ciascuno, per le proprie competenze, trasmettere a questo ufficio di controllo Interno delle dettagliate relazioni che consentano la successiva redazione della relazione sollecitata dalla Sezione
della Corte dei Conti sulle eventuali riduzioni di spesa conseguite sia dai singoli Centri di responsabilità
sia, globalmente, dal Dicastero che, verrà sottoposta all’attenzione dell’ On. Ministro”.
54
Cfr. nota prot. n. 26 /U del 22/1/02 del Ministero per i beni e le attività culturali -Collegio di direzione
del Servizio di controllo interno:“ La Corte dei Conti -Sezione centrale del controllo sulla gestione - con
nota 14 gennaio 2002, n. 59/02, ha chiesto la relazione riguardante i risultati in termini di riduzione di
spesa conseguiti dall'Amministrazione Centrale e periferica in attuazione dell'articolo in oggetto per gli
esercizi 2000 e 2001. Al fine di poter corrispondere a detta richiesta, si rende necessario reperire, con
cortese urgenza, i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti negli esercizi suddetti relativamente all'acquisto di beni e servizi. Si richiede inoltre l'elenco di tutti i contratti stipulati dall'Amministrazione Centrale nei medesimi anni, con descrizione dell'ammontare complessivo nonché degli impegni assunti per ciascuno di essi.”
55
Cfr Ministero per i beni e le attività culturali, nota 263/U del 31/7/02 del Collegio di Direzione del Servizio di controllo interno: “ … Innanzitutto va rilevato che solo in parte è stato possibile determinare i risultati esatti in termini di riduzione della spesa, soprattutto in considerazione della circostanza che alcune direzioni generali sono state istituite nel corso del 2001. In seconda istanza sono evidenziate notevoli
discrepanze nei risultati conseguiti e nei giudizi espressi, come si evince da alcune riposte pervenute da
Istituti interessati da centri di responsabilità competenti. A titolo di esemplificazione si allegano le note
della soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio della Basilicata e dell’Emilia, da cui si evince come mentre per alcuni (ma trattasi di eccezioni) il regime di convenzione Consip rappresenta uno
strumento straordinario sotto ogni aspetto (finanziario procedurale e qualitativo), per altri (la maggioranza) esso non contribuisce affatto a raggiungere risultati apprezzabili in termini di risparmi, lamentandosi a volte prezzi superiori a quelli praticati da ditte non convenzionate, qualità dei prodotti scadente e
tempi di consegna non puntuali, valutazioni che certamente non concorrono a determinare riduzioni nella
spesa.”
42
esercizi 2000-2003
•
difficoltà nel ripartire le spese di ciascun centro di responsabilità , in
quanto il soppresso Provveditorato Generale, cui era affidato il pagamento dei servizi fruiti, avrebbe comunicato il solo dato complessivo dei costi annui 57.
•
difficoltà nella stima delle spese sostenute sui capitoli di spesa dei centri
di responsabilità e dei funzionari delegati che gestiscono autonomamente i fondi loro assegnati58.
La Presidenza del Consiglio 59 ha individuato i centri di spesa incaricati - alla
data del 31/12/01 - dell’acquisizione di beni e servizi, confrontando i costi gravanti
sui pertinenti capitoli prima e dopo l’adesione alle convenzioni, al fine di determinare le economie conseguite. Tale analisi, peraltro, risulta parziale, non essendo stati
ancora acquisiti i dati relativi ai beni informatici, alla cancelleria ed ai fotocopiatori.
Peraltro alcuni servizi di controllo interno, che non hanno eccepito difficoltà
nelle procedure di verifica, hanno evitato di precisare le metodologie di raccolta de lle informazioni e di elaborazione dei calcoli in quanto:
§
alcuni si sono limitati a rappresentare, nelle loro note, mere percentuali
di risparmio, senza alcuna ulteriore precisazione nel merito della informazione fornita: tra questi il Ministero del lavoro e delle politiche sociali 60, il Ministero delle politi56
Cfr la “ Relazione sull’attività contrattuale esercitata ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488/99,
nell’ambito degli uffici provenienti dal soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato
– anno 2000 e anno 2001” allegata alla nota n. 175182 del 31/1/2002 : “ … .Si evidenzia la difficoltà di
comparazione fra beni e servizi non sempre identici a quelli in precedenza acquisiti direttamente (in particolare quando si passa a prodotti “ originali” a prodotti “ compatibili” o da apparecchiature acquistate in
proprietà ad apparecchiature prese in locazione) ed in presenza di rilevanti mutamenti nei quantitativi
acquisiti, anche in relazione alle trasformazioni in atto nell’organizzazione del ministero che ha nel tempo
acquisito nuove competenze e nuovi uffici e personale”.
57
Cfr. nota n. 458 del 23/01/03 del Ministero della giustizia - Dip.to dell’Organizzazione Giudiziaria, del
Personale e dei Servizi: “ Si evidenzia che i pagamenti dei servizi su citati, sono stati delegati da sempre
al già Provveditorato Generale che ha comunicato il dato complessivo dei costi annui, trovando notevoli
difficoltà a ripartire le spese di ciascun centro di responsabilità , anche a seguito della riorganizzazione di
questo Ministero”.
58
Cfr. nota prot. n. 55/03 del 13/2/03 del Servizio di controllo interno del Ministero della giustizia, la
quale rendeva noto che “ dall’esame dei dati richiesti ai Dipartimenti del Ministero è emersa una situazione particolarmente complessa.Infatti il numero degli uffici riconducibile agli attuali 4 Dipartimenti, si aggira sulle 2000 unità . Per questo motivo risulta non agevole, in alcuni casi, determinare il risparmio derivante dall’utilizzo delle convenzioni Consip. A questo occorre aggiungere che parte rilevante delle spese
sostenute sui capitoli di spesa dei centri di responsabilità è sostenuta dai funzionari delegati che gestiscono autonomamente i fondi loro assegnati.”
59
Cfr. nota prot. n. 287 del 24/2/2003.
60
cfr. nota Prot. n. 11777/SECIN del 29/5/2002 del Ministero del lavoro e delle polit iche sociali - Servizio
di controllo interno: “ ...La Direzione generale per la gestione del fondo nazionale per le politiche sociali e
AA.GG. presso la quale erano accentrati gli acquisti di beni e servizi per tutti gli uffici dell’ex dipartimento
affari sociali, nel comunicare di non avere effettuato alcun acquisto tramite Consip nel 2000, ha utilizzato
le convenzioni Consip nel corso dell’anno 2001 per la fornitura di materiale di cancelleria e per il noleggio
di un’autovettura di servizio tipo Alfa 166, per 24 mesi. Ha specificato di aver conseguito un risparmio, di
€ 3.000 in termini assoluti e in termini percentuali da un massimo di 52,38% (blocchi notes) ad un minimo di 7,14% (forbici) (- 67,18% per la telefonia fissa);… L’ex ufficio centrale orientamento e formazione professionale dei lavoratori, confluito nell’attuale direzione generale impiego, orientamento e formazione, ha fatto presente di aver aderito, nel 2000 e 2001 alle convenzioni Consip conseguendo i risparmi
indicati, in misura percentuale, con riferimento a ciascun bene o servizio acquisito : telefonia fissa
67,18%, cancelleria 64,53%, buoni pasto 4,84%, noleggio fotocopiatrici 45,53%;… L’ex direzione generale per l’impiego, anch’essa confluita nell’attuale Direzione generale impiego, orientamento e formazio-
43
esercizi 2000-2003
che agricole e forestali che indica61, complessivamente, un risparmio pari a circa €
258.228,00 (circa L. 500.000.000), il Ministero delle comunicazioni62 ed il Ministero
degli affari esteri;
§
altri - nel trasmettere le relazioni dei singoli centri di responsabilità , re-
datte secondo criteri non omogenei - non hanno evidenziato risparmi conseguiti a
livello complessivo dall’amministrazione interessata, ma si sono limitati ad elencare
le percentuali minime e massime - talvolta assai distanti tra loro- ivi rappresentate63.
Il Ministero della economia, dopo la data del deferimento della presente relazione alla Sezione del controllo, ha prodotto la documentazione già più volte sollecitata a far data dal 14 gennaio 2002.
Dalla stessa emerge – per la suddetta Amministrazione - uno scenario operativo parzialmente diverso a quello delle altre.
Infatti per l’esercizio 2001 il Secin64 ha organizzato una rilevazione finalizzata
a verificare l’incidenza degli acquisti effettuati in convenzione sul totale degli acquisti riguardanti le categorie merceologiche oggetto di convenzione e la riduzione de lla spesa conseguita per effetto degli acquisti in convenzione.
Il lavoro svolto dal Secin, pur non essendo caratterizzato dal raffronto tra stime effettuate e partite contabili di riferimento, presenta indubbiamente un livello di
elaborazione più avanzato rispetto alla attività svolta da altri servizi di controllo interno.
Tra i dati di maggiore interesse emersi dalla rilevazione vi sono il rapporto tra
spesa per beni in convenzione Consip e complesso della spesa assunta per
l’approvvigionamento di beni e servizi e quello tra il valore dei contratti adesivi
all’interno delle diverse convenzioni.
ne, ha comunicato di essersi avvalsa della facoltà prevista dal comma 6 dell’art. 27 della legge indicata
in oggetto, di rinnovare i contratti in scadenza nell’anno 2000, ottenendo una riduzione di almeno il 3%
del corrispettivo e conseguendo, pertanto un risparmio complessivo di € 7.219”.
61
Cfr. nota prot. n. 5672 del 10/6/2002
62
Cfr nota prot. n. 1394 del 10/4/2002 del Ministero delle comunicazioni – Servizio di controllo interno:
“ Dal raffronto dei dati emerge che, nell’anno 2000, si è utilizzata la procedura prevista dalla convenzione
Consip solo per 2 contratti per un importo pari a £5.750.976, su un totale di 212 contratti per un importo di
L. 9.668.819.432, mentre nel 2001 il ricorso alla procedura prevista dalla convenzione Consip
ha registrato un notevole incremento, passando a n. 50 contratti stipulati per un importo pari a £
954.092.365 su un totale di 239 contratti per un importo di £41.714.712.967” (Percentuale dei Contratti
Consip nel 2000: n. 2 contratti su n. 212 (0,9%) pari al 0,6% dell’importo totale; nel 2001 n. 50 su n.
239 (21%) pari al 2,28% dell’importo totale).
63
Cfr. nota prot. n. 55/03 del 13/2/03 del Servizio di controllo interno del Ministero della giustizia citata.
64
Cfr. relazione Secin Ministero dell’economia e delle finanze all’organo di direzione politica sui risultati
della razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi introdotta dall’art. 26 legge 488/99,
prodotta in sede di adunanza deliberativa della presente deliberazione.
44
esercizi 2000-2003
La spesa complessiva per contratti adesivi alle convenzioni Consip 65 ammonta
ad euro 31.513.505 ed incide per appena il 14,71% sul totale della spesa del Min istero per l’approvvigionamento di beni e servizi.
Di questa spesa poco meno della metà (euro 14.608.292) è rappresentata
dall’acquisto dei buoni pasto, che in valore assoluto quasi eguaglia la somma di tutti
gli altri contratti adesivi alle altre convenzioni.
L’Amministrazione nel richiamato rapporto rappresenta anche i criteri di stima
adottati, per i quali mette conto riportare uno stralcio dello stesso.
“ Con riferimento a quest’ultima categoria di costi, dall’elaborazione dei dati
trasmessi dai centri di spesa nonché da informazioni acquisite dai documenti elaborati da Consip, si possono dedurre i seguenti risparmi:
a)
per la categoria merceologica telefonia fissa, sono state evidenziate
spese per servizi in convenzione per € 2.895.082,91 (Lit. 5.605.000.000). Per lo
stesso servizio nell’anno 2000 erano state sostenute spese per € 4.238.561,77
(Lit. 8.207.000.000). Il risparmio viene pertanto quantificato in € 1.343.479
(Lit. 2.601.000.000) che rappresenta circa il 32% della spesa sostenuta per il
2000;
b)
per la categoria merceologica buoni pasto, si è appurato che:
- in base ai vecchi contratti/convenzione (n.3) stipulati dall’ex Provveditorato dello
Stato relativamente alla fornitura di buoni pasto per gli Uffici della Pubblica Amministrazione, il prezzo medio per la fornitura di un buono pasto è risultato pari ad €
4,62;
- in base alle nuove convenzioni stipulate da Consip (n.5), la fornitura di buoni pasto per gli Uffici della Pubblica Amministrazione un buono pasto, il prezzo medio di
aggiudicazione è stato pari ad € 4,39; ne consegue che il risparmio medio ottenuto
è stato pari ad € 0,23 per buono pasto. Poiché sono stati acquistati in convenzione
n. 691.702 buoni pasto, il risparmio di spesa è quantificabile in € 159.091 (Lit.
308.000.000);
c)
per la categoria merceologica centrali telefoniche sono state esposte
spese per € 7.168.376,30 (Lit. 13.880.000.000). Da informazioni acquisite, considerata l’impossibilità di far riferimento ad una sequenza storica data la specificità
del prodotto, è risultato un risparmio del 30%, rispetto ai listini Ericsson. Si può
quindi ipotizzare che il risparmio realizzato rispetto al listino, sia stato di circa € 3.047.000 (Lit. 5.900.000.000);
65
La fonte notiziale dei contratti stipulati èdi provenienza Consip.
45
esercizi 2000-2003
d)
per la categoria merceologica personal computer desktop, sono stati
rendicontati
noleggi
in
convenzione
per
circa
€
1.730.535,47
(Lit.
3.351.000.000) utilizzando prevalentemente la convenzione con il RTI Getronics/DSI/IngLease. Da documentazione acquisita è risultato che detta convenzione
ha determinato una riduzione dei costi unitari, rispetto alla stima del valore di mercato dei beni oggetto di gara, pari al 25%. E’ possibile quindi ipotizzare un risparmio di circa € 568.000 (Lit. 1.100.000.000).
Per tutte le altre categorie merceologiche non è stato possibile effettuare la
quantificazione del risparmio conseguito, non essendo stati al Servizio – perché indisponibili – dati di confronto tra la spesa sostenuta per gli acquisti effettuati nel
2000 e quella connessa agli ordini effettuati nel 2001.
Considerato che nella Relazione al Parlamento sulla razionalizzazione della
spesa per l’acquisto di beni e servizi della Pubblica Amministrazione per l’anno
2001, la riduzione media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi
precedentemente applicati alla Pubblica Amministrazione, viene stimata pari al
33%, si può ipotizzare, per le categorie merceologiche diverse da quelle indicate
con la lettera a), b), c) e d) e presumendo una parità di ordini rispetto all’anno precedente, una riduzione dei costi pari alla percentuale sopra riportata.
Pertanto, calcolando le forniture acquisite di valore pari a circa 31 milioni di
euro, il risparmio conseguito può stimarsi complessivamente pari a:
per le categorie indicate in a), b), c) e d):
€ 5.054.091
per le altre categorie:
€
totale pari a
€ 5.900.309”
846.218
Per l’esercizio 2002 non risulta emanato ancora alcun rapporto da parte del
Ministero dell’economia e delle finanze.
La metodologia di controllo adottata, ancorché di livello superiore a quella di
altri ministeri presi in esame nel corso della indagine, risulta ampiamente perfezionabile, soprattutto sotto il profilo della correlazione delle stime e delle risultanze
contrattuali con i pertinenti centri di costo e con i centri decisionali, preposti alla
gestione dei singoli acquisti.
46
esercizi 2000-2003
3.2 Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26,
L.
n. 488/99.
Nell’ottica di collaborazione che fisiologicamente connota il controllo sulla gestione, questa Corte ritiene che alle esposte osservazioni critiche sulla attività dei
servizi di controllo interno debbano seguire anche rilievi propositivi, suscettibili di
essere presi a riferimento per la necessaria autocorrezione dei comportamenti accertati.
Sotto questo profilo èda premettere che qualsiasi attività di controllo interno
di gestione può spiegare efficacia solo se pianificata in sede di programmazione.
Come si ricava dalla esperienza aziendale in cui ènato, tale controllo di gestione
ed, in particolare, le rilevazioni che ne sono alla base, devono essere costruiti “ a
matrice” sulla organizzazione preposta alla amministrazione attiva, secondo il principio “ dove si produce deve essere effettuato il controllo e il monitoraggio”. Quindi
sono i centri decisionali gestori della spesa a dover essere prioritariamente censiti e
sottoposti a predeterminate, obiettive ed effettive procedure di rilevazione.
Ciò premesso, con riguardo alla materia in esame, risulta evidente che - avendo la legge 488/99 riservato all’attività dei servizi di controllo interno un ruolo
fondamentale, ai fini del raggiungimento dell’obiettivo strategico di riduzione della
spesa e di trasparenza negli approvvigionamenti - la sostanziale non attuazione delle procedure di autocontrollo costituisce, di fatto, una vanificazione dei suddetti obiettivi.
Senza un esauriente quadro giuridico economico e contabile degli acquisti globalmente effettuati, infatti, risparmio e maggiore trasparenza rimangono petizioni
di principio non dimostrate. Né a tal fine possono essere utilizzate proiezioni di spesa sulla base dei migliori prezzi unitari ottenuti e di statistiche incomplete e di settore, riguardanti il pagamento di quegli articoli.
Ben altra consistenza avrebbe dovuto assumere il report degli acquisti di beni
e servizi.
Queste, in sintesi, appaiono le operazioni minime per assicurare comparazioni
tra il quadro storico della spesa antecedente alla riforma e la evoluzione di
quest’ultima negli anni successivi:
•
previo censimento dei centri decisionali gerenti gli acquisti;
•
determinazione degli uffici e delle unità di personale adibiti a svolgere e
validare le rilevazioni;
47
esercizi 2000-2003
•
censimento, nell’ambito di un congruo numero di esercizi precedenti a
quello della Riforma, dei principali contratti di acquisto e somministrazione di beni e
servizi;
•
determinazione del valore dei beni e servizi approvvigionati;
•
informatizzazione delle categorie merceologiche e dei rispettivi prezzi u-
nitari pagati;
•
suddivisione, con la necessaria specificazione temporale, conseguente
all’ambito di estensione delle convenzioni, dei beni e servizi già coperti dalla attività
di e-procurement e di quelli liberi;
•
ricognizione dei contratti a prestazioni periodiche in scadenza e acquisi-
zione di tutti gli elementi necessari per l’assunzione di una eventuale decisione di
proroga;
•
individuazione del fabbisogno da parte dei diversi uffici, al fine di pianif i-
care le diverse strategie di acquisto: ricorso a procedure concorsuali, adesione a
convenzioni Consip, rinnovo contratti in scadenza, ricorso a procedure in economia.
Solo in un contesto di informazioni così integrato le strategie di risparmio possono essere proficuamente perseguite e, contemporaneamente, rese compatibili
con le altrettanto importanti esigenze di rispetto dei principi della concorrenza.
3.3 Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata
L’impatto della riforma introdotta nell’esercizio 2000 presenta caleidoscopici
effetti, sicuramente eterogenei e talvolta contraddittori. Nel presente paragrafo si è
ritenuto di richiamarne alcuni, suscettibili di essere assunti a paradigma per valutazioni di tipo più generale in relazione ai loro rapporti con i principi della sana amministrazione.
3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente
Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - anziché inviare la relazione di cui all’art. 26 – ha trasmesso
una nota
illustrativa dei dati forniti dalle
66
singole articolazioni organizzative .
Colpisce, in tale contesto, la notevole eterogeneità delle esperienze maturate
– nell’ambito della stessa amministrazione – da strutture che operano in settori paralleli.
Una di queste (Servizio per la Valutazione dell'Impatto Ambientale) afferma di
avere raggiunto indirettamente – attraverso la comparazione con i prezzi Consip –
66
Cfr. nota prot. n. 0061/sci/2002 citata.
48
esercizi 2000-2003
importanti risparmi, rinnovando a condizioni più vantaggiose il contratto con il vecchio fornitore.
Invero - a parte l’assenza di qualsiasi riferimento ai capitoli di bilancio e alla
contabilità economica, ove si dovrebbero, come detto in precedenza, utilmente riscontrare gli asseriti benefici - sorprende, nell’apparente positività del quadro operativo illustrato, l’entità del risparmio realizzato su ciascun articolo di prodotto dopo
il confronto con le condizioni Consip:
•
Per il noleggio di fotocopiatori, si sarebbe verificata una riduzione di oltre
il 50% del canone precedentemente pagato;
•
Per altro articolo di eguale natura il risparmio sarebbe stato di una per-
centuale superiore al 60%.
Tale consistente riduzione dei costi sarebbe stata conseguita per l’improvviso
revirement della vecchia impresa appaltatrice che – a detta della Amministrazione –
avrebbe abbassato il prezzo, anche sotto il livello della convenzione Consip.
La vicenda qui riportata non può rientrare nella fisiologica dinamica negoziale
per due ordini di ragioni, apparentemente antitetiche, ma strettamente collegate:
1.
l’entità della riduzione, tenuto conto anche dell’andamento della svaluta-
zione, diviene un indice difficilmente controvertibile di un prezzo originariamente
anomalo, che si sarebbe potuto certamente evitare se il prezzo a base d’asta della
vecchia procedura fosse stato fissato in modo congruo. Se si considera che la soglia
di remunerazione di un appalto oscilla normalmente tra il 10 e il 20%, ne risulta
l’assoluta anomalia di quel prezzo contrattuale che l’Amministrazione ben poteva
prevenire attraverso una procedura concorsuale e, comunque, non accettare anche
in una eventuale procedura negoziata;
2.
essere
l’accettazione di un prezzo inferiore a quello della convenzione potrebbe
invece
sintomo
di
anomalia
in
basso,
originata
dalla
necessità
dell’imprenditore di mantenere comunque la commessa, indipendentemente dalla
sua remuneratività . Anche questo fenomeno urta con uno dei parametri cardine
della contrattazione quale il principio di corrispettività .
Un altro ufficio della stessa Amministrazione 67 evidenzia un fenomeno lamentato più volte anche da altre amministrazioni sottoposte alla presente indagine:
67
Così Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Servizio inquinamento atmosferico e rischi
industriali, nota prot. n. 476/2002/SIAR del 7/2/2002, relativamente alla categoria “ Cancelleria”:
- Contratto del 24/1/2001 alla Office Line srl lit. 561.000 (Toner stampanti) articoli non presenti nel catalogo Consip acquisiti con carattere di urgenza;
- Contratto del 4/4/2001 alla Errebian Spa (toner stamapnti /fax) lit.3.338.373 articoli non presenti nel
catalogo Consip;
- Contratto del 20/4/2001 alla Office Line srl (Toner stampante) lit. 198.000 articolo non presente nel
catalogo Consip acquisito con carattere di urgenza;
49
esercizi 2000-2003
quello dei beni non presenti nel catalogo della convenzione. In particolare, ci ò si sarebbe verificato per 17 acquisti su 20, per un valore pari al 96% delle forniture, costringendo il Ministero ad approvvigionarsi in via d’urgenza68.
La fattispecie descritta ha indotto comportamenti di segno opposto a quelli
voluti dal legislatore e perseguiti dal programma ministeriale: ècresciuto, infatti, il
ricorso alle procedure negoziate, perché l’affidamento mal riposto sulla disponibilità
di certi beni ha precluso la possibilità di predisporre tempestivamente qualsivoglia
tipologia di gara, diventando la momentanea indisponibilità giustificazione per il ricorso alla trattativa privata.
La concentrazione di questi fenomeni in particolari strutture deputate alla contrattazione costituisce, tuttavia, anche elemento sintomatico di possibili atteggiamenti elusivi della contrattazione centralizzata, in particolare attraverso la artificiosa enfatizzazione di alcuni profili esecutivi della convenzione quadro.
In questa prospettiva sarebbe opportuno che i servizi ispettivi – per quanto di
loro competenza - e i servizi di controllo di gestione, nella logica di autocorrezione,
approfondissero i reali motivi, per cui determinati fenomeni si riscontrano solo in alcune strutture, lasciandone esenti altre.
3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria e di
facile consumo.
L’ex M.U.R.S.T.69 ha formulato un giudizio complessivamente positivo sugli effetti della contrattazione centralizzata70, esprimendo – tuttavia - riserve sulla bontà
della convenzione riguardante il materiale di facile consumo.
In particolare, l’Amministrazione ha precisato che “ Non altrettanto positiva è
stata l’esperienza relativa all’utilizzazione della convenzione riguardante il materiale
di facile consumo, in ordine alla quale l’ufficio competente ha manifestato ragionevoli riserve. Al riguardo questo SECIN ritiene opportuno che la presente relazione
- contratto del 5/10/2001 alla Errebian Spa (Cancelleria varia) lit. 17.184.832 articoli non presenti nel
catalogo Consip;
- Contratto del 21/12/2001 alla Errebian Spa (Cancelleria varia) lit. 13.214.220 articoli non presenti nel
catalogo Consip.
68
La spesa totale dei contratti indicati èpari a L. 246.145.752, di cui L. 236.951.365 per contratti stipulati senza le convenzioni Consip.
69
A seguito di sollecito istruttorio del 10/4/02 indirizzato a tutte le Amministrazioni interessate.
70
Cfr nota prot. n. 340 del 6/6/02 del Servizio di controllo interno del Ministero dell'istruzione, della università e della ricerca con cui èstata trasmessa la prescritta relazione dell’ex M.U.R.S.T.: “ … In sintesi si
può affermare che l’adesione alle convenzioni Consip ha in effetti consentito, complessivamente, secondo
le finalità perseguite dall’art. 26 della legge 488/99, una significativa riduzione delle spese sostenute
dall’ex Murst per l’acquisto di beni e servizi. L’adesione alle convenzioni ha inoltre migliorato, in genere,
l’efficienza del processo di acquisizione di beni e di servizi, grazie alla riduzione degli adempimenti burocratici che il sistema permette ed in particolare in virtù del fatto che viene eliminata la fase preliminare
della gara. La riduzione dei costi è stata particolarmente evidente per ciò che concerne la telefonia fissa
e mobile”.
50
esercizi 2000-2003
venga trasmessa alla Consip Spa, affinché tale società valuti, se del caso, la possibilità di introdurre eventuali modifiche all’articolato di quest’ultima convenzione”.
Analogamente, il Servizio di controllo interno del Ministero per i beni e le attività culturali71 ha richiamato la relazione della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio dell’Emilia - Bologna (nota prot. n. 6570 del 4/4/2002) secondo la quale “ … i prezzi risultavano quasi sempre superiori a quelli dei fornitori locali… ed inoltre “ … Si fa notare che la ditta in questione effettua le consegne ben oltre i 10 giorni previsti dalla Convenzione, pertanto la soprintendenza dopo
un’attenta verifica dei tempi di consegna effettuerà la dovuta decurtazione, ovvero
applicherà la penale per ritardo di consegna prevista dalla convenzione medesima.”.
Detta circostanza, peraltro, induceva la Soprintendenza citata a porre un quesito al
Ministero dell’economia, in data 29/11/20001, circa la effettiva convenienza dei
prezzi della ditta in convenzione. A tale quesito lo stesso Ministero non risulta aver
ancora risposto.
Del medesimo tenore le osservazioni formulate dal Ministero delle attività
produttive 72, il quale ha evidenziato che “ … spesso, prodotti con identica denominazione hanno grandi variabilità nelle caratteristiche qualitative e quantitative, per cui
l’entità del risparmio è in parte vanificata dalla minore durata o alle minori prestazioni e fruibilità . In particolare per quanto riguarda i prodotti di consumo come i toner per le stampanti, il risparmio è connesso alla circostanza che la convenzione
Consip riguarda prodotti compatibili che, pur equivalenti nelle caratteristiche tecniche, risultano spesso nei fatti meno affidabili dei prodotti originali”.
Di diverso avviso èil Ministero delle politiche agricole e forestali 73, il quale ha
sottolineato che “ … in merito agli acquisti di materiale di facile consumo, la convenzione in atto ha calmierato il mercato e talvolta le offerte di ditte non convenzionate
sono risultate, a parità di prodotto, migliori, permettendo di acquistare maggiori
quantità di beni (in particolare, toner)”.
Sul punto sembra tuttavia del tutto prevalente l’orientamento critico delle
amministrazioni assoggettate alla contrattazione obbligata.
71
Cfr nota prot. n.263/U del 31/7/02 del Ministero per i beni e le attività culturali - Collegio di Direzione
del Servizio di Controllo Interno.
72
Cfr nota citata prot. n. 175182 del 31/1/2002 del Ministero delle attività produttive - D.G.AA.GG
dell’ex Ministero industria, commercio e artigianato – diretta al Servizio di controllo interno e cfr. la allegata “ Relazione sull’attività contrattuale esercitata ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488/99,
nell’ambito degli uffici provenienti dal soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato
– anno 2000 e anno 2001”, anche essa citata. Infine, Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio
estero relativa ai buoni pasto, ove si riporta una riduzione della spesa di lire 434 a buono pasto.
73
Cfr. nota citata prot. n. 5672 del 10/6/2002 del Ministero delle politiche agricole e forestali – servizio
di controllo interno: “ Questa Amministrazione può annoverarsi tra le prime ad aver sottoscritto i contratti
posti in essere dalla Consip, risultanti al momento dell’emissione i più convenienti sul mercato.
51
esercizi 2000-2003
Il
Ministero
del
estero74,
commercio
lamenta
gravi
difficoltà
nell’approvvigionamento dei beni in parola: “ … Nel corso dell’anno, attesa sia la vigente difficoltà a disporre dei materiali con immediatezza sia la non disponibilità dei
beni necessari da parte del fornitore convenzionato, il ricorso alla convenzione è
stato possibile solo per acquisti limitati”.
Ancora più critiche le valutazioni del Ministero della giustizia75 con riferimento
alla “ circostanza che gli uffici hanno sollevato notevoli problematiche in ordine agli
acquisti in Convenzione Consip. Tali problematiche riguardano, principalmente, la
qualità del materiale, il loro maggior costo rispetto a quelli utilizzati precedentemente, i notevoli ritardi nella consegna degli stessi. Di tali problematiche questo ufficio ha interessato la Consip per la loro soluzione”.
E’ di particolare interesse, al riguardo, la documentazione fatta pervenire dal
Ministero inerente alla convenzione “ Fotocopiatrici 1” (stipulata in data 17 luglio
2000).
Vi si segnala, infatti, che – a fronte di una specifica richiesta di varie tipologie
di macchine (in gran parte di un tipo poco sofisticato) – in un primo momento la
ditta aggiudicataria ha provveduto con parziali o incomplete consegne, successivamente (ed inopinatamente) ha dichiarato la indisponibilità dei macchinari meno costosi, offrendo in alternativa solo quelli più complessi76.
Con la conseguenza che l’Amministrazione è rimasta priva del materiale richiesto, ancorché indispensabile, poiché da un lato i limiti di budget non consentivano l’acquisto generalizzato delle fotocopiatrici più costose, dall’altro la obbligatorietà della convenzione non lasciava molto spazio ad autonomi approvvigionamenti.
Il reiterarsi di analoghe segnalazioni di disservizi da parte di amministrazioni
diverse è, indubbiamente, indice di obiettive difficoltà e rende valide ed attuali alcune valutazioni svolte da questa Corte in altra parte della relazione, con riferimento alla complessiva carenza di vigilanza e di adeguati di strumenti di ingerenza
sull’esatta esecuzione delle convenzioni.
Invero, si sono registrati anche casi di gravi carenze nella informazione degli
Uffici preposti agli acquisti, in merito alla esistenza ed alle modalità di adesione alle
convenzioni, con ciò compromettendosi la buona riuscita del disegno legislativo:
non v’èdubbio, infatti, che solo in presenza di una adeguata e tempestiva divulga74
Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con
il pubblico.
75
Cfr. nota prot. n. 474 del 24/01/2003 del Dip.to Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi.
76
Cfr. nota prot. n. 07001 del 07.06.01 della Direzione generale degli Affari civili e delle libere professioni – Ufficio V.
52
esercizi 2000-2003
zione dei nuovi strumenti, le amministrazioni sono messe nelle condizioni di dar seguito alle disposizioni normative. Al riguardo, si riporta la nota del Capo del Dipartimento I del Ministero della Salute, secondo la quale77 “ La convenzione Consip riguardante la fornitura di materiale di cancelleria è andata in vigore dal 15/1/2001.
La scrivente segreteria non ha mai avuto alcuna comunicazione scritta da parte del
competente ufficio circa le modalità di utilizzo delle convenzioni Consip per acquisti
di cancelleria e macchinari. Per gli anni 2000 e 2001 ci si è rivolti principalmente alla .ditta X e le relative fatture sono state prese in carico dall’ufficio economato e liquidate dal competente ufficio di bilancio di questo Ministero.. Per l’anno in corso la
segreteria sta attuando le procedure necessarie per essere “ cliente” della Consip
per gli acquisti on line di materiale di cancelleria o di altri materiali e servizi messi a
disposizione”.
3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi.
Particolareggiate riserve sono state formulate dal Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio
estero78 con riferimento, in particolare, alla convenzione P.C. e sistemi operativi, di
seguito illustrate. “ Al riguardo si evidenzia che i contratti Consip, relativi agli acquisti di materiale informatico presentano una serie di particolarità dovute all’oggetto
dei contratti stessi. Le macchine hanno un alto grado di obsolescenza ed escono rapidamente dal mercato, non consentendo la comparabilità dei prezzi nel tempo e
rendendo estremamente difficile la valutazione di eventuali risparmi realizzati nel
medio periodo. I contratti di affitto si sono dimostrati un totale fallimento per la gestione delle consegne per la incompatibilità delle macchine, per l’onerosità dei contratti. L’importo dell’affitto di un anno infatti, è superiore al costo di mercato del
bene del secondo-terzo anno e la gestione della manutenzione si è rivelata molto
difficoltosa. Situazioni queste, che hanno generato un poderoso contenzioso non
ancora risolto; per l’acquisto di beni i prezzi delle convenzioni sarebbero competitivi
solo se la consegna avvenisse con immediatezza e i tempi della procedura fossero
contenuti. Quale ultima considerazione si fa presente che la procedura degli acquisti
tramite Consip potrebbe essere positiva solo se le convenzioni avessero una cadenza regolare e avessero immediatezza; le convenzioni dovrebbero contenere, inoltre,
delle clausole di salvaguardia per permettere nel caso di ritardi e di macchine dive-
77
78
Cfr. nota prot. n. 600.1/109/AG/476 del 15.07.2002.
Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 sopra citata.
53
esercizi 2000-2003
nute obsolete di ricevere modelli attuali o di acquisire da terzi macchine dello stesso
tipo della convenzione a prezzi più bassi.”
La discontinuità degli acquisti attraverso le convenzioni èstata lamentata da
più amministrazioni. Il Ministero della giustizia 79, in particolare, ha comunicato che su una spesa complessiva di € 43.402.966,31 - risultavano adesioni a convenzioni
Consip per un valore pari solo a € 20.120.684,62: ciò in considerazione del fatto
che, per il restante importo (23.282.281,69), l’Amministrazione ha dovuto effettuare autonome procedure di affidamento “ attesa l’impossibilità d far fronte alle crescenti ed inderogabili esigenze di approvvigionamento di beni e servizi informatici
con i soli quantitativi di fornitura e nei tempi previsti dalle citate convenzioni”.
In linea generale, deve essere segnalato il pericolo che – in settori in costante
avanzamento tecnologico, come quello di che trattasi – la contrattazione quadro diventi il veicolo, per le imprese, per dar fondo ai propri magazzini e scaricare sulle
Amministrazioni i costi della rapida obsolescenza dei prodotti. Per questo motivo, le
convenzioni aventi ad oggetto siffatte categorie di beni dovrebbero essere particolarmente flessibili e consentire alle stazioni appaltanti margini di contrattazione integrativa, al fine di evitare gli esposti rischi.
3.3.4 Telefonia fissa e mobile.
La contrattazione in materia èstata caratterizzata da una complessa vicenda
contenziosa, che qui si illustra sinteticamente.
Con avviso del 23 novembre 2001, la Consip SpA decideva di revocare la procedura aperta per l'affidamento dei servizi di telefonia fissa, mobile e connettività
IP, nonché dei servizi connessi, ivi inclusi quelli idonei al monitoraggio dei consumi
ed al controllo della spesa mediante l'uso di nuove tecnologie e soluzioni organizzative, attraverso strumenti di Information Technology.
Alla base della revoca, i ricorsi (corredati di istanza cautelare) - proposti dinanzi al TAR del Lazio e notificati alla Consip stessa tra il 18 ottobre 2001 ed il 9
novembre 2001 dalla Albacom S.p.A., Fastweb S.p.A., Omnitel Pronto Italia S.p.A.,
Telecom Italia S.p.A. e Telecom Italia Mobile S.p.A. - con i quali era stato chiesto
l'annullamento del suddetto bando di gara ed ogni altro atto presupposto, conseguente e, comunque, connesso.
Nel merito, le Società ricorrenti denunciavano la articolazione assolutamente
discriminatoria del bando di gara, tale da pregiudicare un effettivo concorso tra le
imprese interessate, essendo chiara la posizione di privilegio di uno dei concorrenti.
79
Cfr. nota prot. n. 345/03 del 27/1/03 Dip.to Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi.
54
esercizi 2000-2003
Il rischio di una gara limitata ad un solo competitore ha indotto opportunamente la
Consip a revocare la procedura, predisponendo un nuovo bando.
Nelle more della definizione della vicenda – che si èprotratta per oltre diciotto
mesi – si èverificata una proroga della convenzione già esistente con i precedenti
aggiudicatari, la quale, in definitiva, èdurata più dell’originario contratto.
Tale complessa situazione – che ha ritardato notevolmente i tempi di perfezionamento di un nuovo assetto negoziale – èemblematica in relazione ai rischi, evidenziati in altro paragrafo della relazione, insiti nel ricorso alla contrattazione centralizzata, per l’inevitabile effetto di selezione indotto dai bandi sia sul mercato che
sui modelli contrattuali impiegati.
Per dirimere le questioni sollevate nei ricorsi, la Consip ha provveduto a scindere l’oggetto del contratto posto in gara in due distinti blocchi di prestazioni (servizi di telefonia mobile – servizio di telefonia fissa), per affidarli mediante nuova
procedura, conclusa – per i rispettivi lotti – in data 3/2/2003 e 6/6/2003.
Appare interessante la circostanza che le società risultate aggiudicatarie in
questa sede – WIND S.p.A. (telefonia mobile) e TELECOM S.p.A. (telefonia fissa) –
siano le medesime già vincitrici della prima procedura concorsuale, nonché beneficiarie dei rinnovi e delle estensioni contrattuali ivi previsti.
In relazione alle nuove convenzioni concluse, la generalità delle amministrazioni ha rappresentato il conseguimento di risparmi apprezzabili sulla spesa relativa
a tali servizi.
Con riferimento alla telefonia fissa, il soppresso Ministero del commercio este80
ro , dopo aver evidenziato che “ … Il volume delle spese per l’intero anno 2001
ammontava a £ 350.271.000 contro quello pari a £ 590.378.456 dell’anno 2000”,
ha comunque precisato che “ sulla riduzione di £ 240.107.456 ha inciso anche la liberalizzazione delle tariffe telefoniche”.
Ulteriori elementi conoscitivi sono stati forniti dall’ex Ministero dell’industria,
del commercio e dell’artigianato81 secondo cui “ … Complessivamente la spesa per la
telefonia fissa relativa all’anno 2001 si è ridotta del 43% circa rispetto a quella del
1999 ( anno totalmente precedente la convenzione).Per la telefonia mobile il risparmio determinato dall’adesione alla convenzione è superiore del 90%. Va però
segnalato che in questo caso che la minore copertura territoriale del gestore Wind
vanifica in parte tale risparmio con una minore qualità , continuità ed affidabilità del
servizio.”
80
Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con
il pubblico del soppresso Ministero del commercio estero.
81
Cfr. nota prot. n. 175182 del 31/2002 citata.
55
esercizi 2000-2003
Analogamente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresenta che “ … comunque il servizio offerto dal nuovo gestore presenta notevoli problemi di ricezione.
Poiché , peraltro, la copertura della rete Wind non è garantita su tutto il territorio
dello Stato si è dovuto ricorrere, per un numero limitato di utenze delle autorità di
Governo, a contratti Tim”82.
Le osservazioni delle Amministrazioni che hanno aderito alle convenzioni consentono di sottolineare alcuni aspetti molto importanti della contrattazione afferente
a questo comparto:
§
i risparmi realizzati – che costituiscono la punta percentuale più alta delle
convenzioni Consip – non sono, se non in minima parte, il frutto della contrattazione centralizzata, bensì dell’avanzamento tecnologico che, negli ultimi anni, ha abbattuto consistentemente i costi della telefonia. Peraltro, non può sottacersi che –
senza l’iniziativa Consip – i gestori avrebbero continuato a lucrare gli effetti di un
mercato, liberalizzato in modo formale, ma sostanzialmente imperfetto e tendente
all’oligopolio;
§
le imperfezioni del mercato “ virtuale” nel campo della telefonia si river-
berano, inevitabilmente, sulle convenzioni poiché i lamentati vizi delle prestazioni
rese dal gestore aggiudicatario sono direttamente dipendenti dall’assetto del mercato, che non solo èoligopolistico, bensì appare connotato da regole talvolta assai labili (cfr. in proposito, il mancato obbligo di copertura dell’intera rete da parte dei diversi operatori).
Peraltro, la formulazione dei bandi in settori tecnologicamente in via di sviluppo, come le telecomunicazioni, condiziona non solo la competizione, bensì anche il
contenuto delle prestazioni ottenibili, essendo in grado di ridurre il ventaglio delle
opzioni astrattamente disponibili.
Da una indagine comparativa svolta nei riguardi delle amministrazioni facoltizzate all’accesso al sistema Consip, èemerso come alcune ritengano la convenzione
sulla telefonia mobile n. 2 insoddisfacente rispetto alle proprie specifiche esigenze.
In particolare viene eccepita l’incompletezza del capitolato tecnico con riguardo ai livelli evoluti delle tecnologie del settore: così viene lasciato un notevole spazio di contrattazione integrativa in favore del fornitore, sia in termini di prezzo che
di qualità dei prodotti offerti.
I servizi demandati alla libera negoziazione, in tal modo, verrebbero ad assumere un peso spropositato nel contesto globale del contratto adesivo.
82
Cfr. nota prot. UCI/5/03/B2 del 2/1/03.
56
esercizi 2000-2003
Una passiva adesione – secondo questo orientamento – produrrebbe, d’altro
canto, una stasi nell’ammodernamento tecnologico dei sistemi di telefonia mobile,
con la conseguenza di dover, successivamente, sopportare pesanti oneri qualitativi
ed economici per ripristinare un soddisfacente livello tecnico dei prodotti.
Per questo motivo, le amministrazioni di maggiore consistenza si indirizzano
verso autonome procedure di gara, parametrate sulle proprie esigenze e non sul
modello standardizzato di Consip. 83
3.3.5 Buoni pasto al personale.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dichiarato che, per effetto della adesione alla convenzione quadro, ha ottenuto un aggravio di spesa pari al 3,19%
rispetto al precedente contratto stipulato autonomamente.
Il caso riferito risulta sostanzialmente isolato, ma deve anch’esso far riflettere
sulla opportunità di rendere più flessibile l’adesione alle convenzioni, in particolare
laddove il mercato consenta il mantenimento, a favore di alcune amministrazioni, di
situazioni più vantaggiose.
3.3.6 Carburanti.
Con riferimento a tale convenzione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dopo aver evidenziato un risparmio pari al 3,39% - ottenuto confrontando i costi unitari da essa precedentemente sostenuti per acquisire i buoni carburante con i costi
unitari previsti dalla convenzione Consip – ha rappresentato84, comunque, le notevoli difficoltà incontrate con il fornitore Consip, non avendo la società aggiudicataria
del lotto una rete di distribuzione particolarmente estesa sul territorio dello Stato,
soprattutto nel nord dell’Italia.
Ciò ha costretto l’Amministrazione stessa a provvedersi di un quantitativo,
seppur limitato, di buoni cedola dal precedente gestore per sopperire alle esigenze
delle autorità provenienti da quell’area geografica.
83
Cfr., ad esempio, (nota CMB/LB del 20/05/2003) la decisione assunta dalla Amministrazione Provinciale di Milano, la quale ha promosso una procedura di gara con bando e capitolato assolutamente diversi da quelli della convenzione Consip.
84
Cfr. nota prot. n. UCI/5/03/B2 del 2/1/03 citata.
57
esercizi 2000-2003
CAPITOLO IV
Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica amministrazione
e sul mercato
Nel corso della relazione sono stati sottolineati più volte aspetti pregnanti della influenza del nuovo sistema introdotto nel 2000 sul mondo della amministrazione
e sul mercato.
In questa sede – prendendo spunto da fatti accertati nel corso della indagine
– si cerca di ricostruire, sia pure in modo sintetico, l’impatto complessivo della contrattazione centralizzata e di darne una sia pur cauta valutazione, alla luce dei risultati accertati.
Per comodità di trattazione l’analisi viene suddivisa in tre paragrafi: influenza
esercitata sui rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie; sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione; sul mercato. E’ peraltro di tutta evidenza come i tre diversi profili, a loro volta, interagiscano provocando una serie caleidoscopica di effetti, che lo stesso legislatore dovrebbe valutare attentamente prima di introdurre ulteriori novità .
4.1. Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie
Già dal punto di vista semantico la parola centralizzazione collide con il lungo
processo federalistico e di decentramento avviato dall’inizio degli anni novanta.
Quando poi vengono formulate norme come l’art. 24 della legge 289/02 e
l’art. 35 della legge 448/01 in tema di esternalizzazione dei servizi, èdi tutta evidenza come il mondo delle autonomie reagisca a tale indirizzo: sostenere che si
debba pregiudizialmente preferire l’affidamento esterno dei servizi di pertinenza
della collettività ed imporre progressivamente modelli di contratto centralizzati significa in realtà riassorbire al centro una serie di competenze amministrative ma
anche di regolazione, che dovrebbero essere di pertinenza delle Regioni e degli Enti
Locali.
In particolare, l’art. 24 – analiticamente richiamato al capitolo I – e che, ad
ogni buon conto, si riporta in nota85, ècaratterizzato non solo da notevoli problemi
85
Art. 24, legge n. 289/02 (Acquisto di beni e servizi): “ 1. Per ragioni di trasparenza e concorrenza, le
amministrazioni aggiudicatrici, quali individuate nell'articolo 1 del testo unico di cui al decreto legislativo
24 luglio 1992, n. 358, e successive modificazioni, e nell'articolo 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995,
n. 157, e successive modificazioni, per l'aggiudicazione, rispettivamente, delle pubbliche forniture e degli
appalti pubblici di servizi disciplinati dalle predette disposizioni, espletano procedure aperte o ristrette,
59
esercizi 2000-2003
ermeneutici, la cui risoluzione è in grado di condizionare fortemente i risultati
dell’azione amministrativa, ma anche da un notevole impatto sui delicati equilibri
tra Potere Centrale e Autonomie Locali, rivisitati dalla recente modifica del Titolo V
della Costituzione.
Esso, infatti, attraverso un articolato insieme di sanzioni e prescrizioni indirizza con forza la contrattazione delle Regioni e degli Enti Locali verso il sistema Consip. A parte la considerazione già formulata circa la possibilità , per queste pubbliche
amministrazioni, di attivare propri sistemi centralizzati, non v’è dubbio che, sulla
base del novellato art. 117 della Costituzione, la competenza legislativa in materia
di acquisti di beni e servizi spetterebbe alle Regioni.
con le modalità previste dalla normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria, anche
quando il valore del contratto è superiore a 50.000 euro. E' comunque fatto salvo, per l'affidamento degli
incarichi di progettazione, quanto previsto dall'articolo 17, commi 10, 11 e 12, della legge 11 febbraio
1994, n. 109, e successive modificazioni.
2. Sono esclusi dall'obbligo di cui al comma 1: a) i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; b)
le pubbliche amministrazioni, nell'ipotesi in cui facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla
Consip S.p.a. ai sensi degli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ovvero facciano ricorso al mercato elettronico
della pubblica amministrazione di cui all'articolo 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 4 aprile 2002, n. 101; c) le cooperative sociali, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera b),
della legge 8 novembre 1991, n. 381.
3. Fermo quanto previsto dagli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, 2, comma 1, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, e 24 e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, le pubbliche amministrazioni considerate nella Tabella C allegata alla presente legge e, comunque, gli enti
pubblici istituzionali hanno l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. Per
procedere ad acquisti in maniera autonoma gli enti di cui all'articolo 24, comma 6, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, adottano i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d'asta al ribasso. Gli atti
relativi sono trasmessi ai rispettivi organi di revisione contabile per consentire l'esercizio delle funzioni di
controllo. Al fine di consentire il conseguimento di risparmi di spesa, alle predette convenzioni possono,
altresì, aderire i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1, della legge 3 giugno 1999 , n. 157.
4. I contratti stipulati in violazione del comma 1 o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite
dalla Consip S.p.a. sono nulli. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale,
delle obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti. La stipula degli stessi è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale, si tiene anche conto della
differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contratto.
5. Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa privata, le pubbliche amministr azioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato, dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti.
6. Al fine di razionalizzare e contenere la spesa pubblica e per consentire il monitoraggio dei consumi
pubblici, la Consip S.p.a. può stipulare convenzioni quadro ai sensi dell'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, per l'approvvigionamento di beni o servizi di specifico int eresse di una o più amministrazioni di cui al comma 1 del presente articolo nel rispetto di quanto stabilito
al comma 3, ovvero può svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito, per conto e su richiesta delle
amministrazioni medesime, le attività di stazione appaltante, nel rispetto della normativa nazionale e
comunitaria sugli appalti pubblici.
7. Per gli organismi di cui agli articoli 3, 4 e 6 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, i casi e le modalità
differenziati di ricorso alla procedura di acquisizione di beni e servizi in economia, ovvero a trattativa privata, sono stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, emanato su proposta del Comitato di cui all'articolo 2 della citata legge n. 801 del 1977, previe intese con il Ministro dell'economia e
delle finanze.
8. I servizi prestati dalla Consip S.p.a. alle società per azioni interamente partecipate dallo Stato ai sensi
dell'articolo 32, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, nei confronti delle quali è previsto il
controllo della Corte dei conti ai sensi dell'articolo 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259, e successive
modificazioni, sono remunerati nel rispetto della normativa comunitaria di settore.
9. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento.”
60
esercizi 2000-2003
La norma, invero, nel determinare i rapporti tra potere legislativo statale e regionale, stabilisce il principio della competenza tipica per quella statale.
Al riguardo, non v’èdubbio che la funzione legislativa in materia di acquisizione di beni e servizi non sia richiamata né con riguardo alla potestà esclusiva né a
quella concorrente dello Stato.
Ne deriva che - per effetto del quarto comma del novellato articolo della Cost ituzione, il compito di disciplinare le acquisizioni di beni e servizi dovrebbe ritenersi
attribuito alla potestà legislativa delle Regioni, almeno per ciò che concerne lo svolgimento delle funzioni regionali e degli enti ed organismi, operanti sul territorio regionale. Poiché a tale ultima categoria appartengono, tra gli altri, gli EE. LL. nonché
le aziende sanitarie ed ospedaliere, in sostanza i soggetti gestori della parte più
consistente della spesa pubblica destinata al settore in questione sarebbero fuori
dal sistema statale.
La ratio dell’art. 24 èespressamente ispirata a ragioni di trasparenza e tutela
della concorrenza. La prima materia non rientra tra quelle attribuite nominatim alla
competenza statale, mentre la seconda appare caratterizzata da modalità tecniche
di espressione alquanto diverse dalla morfologica esposizione di dettaglio dei precetti contenuti nell’art. 24. Generalmente la tutela della concorrenza riguarda la
correzione di specifici fenomeni distorsivi del mercato, la cui esistenza e inerenza
alla materia deve essere provata in concreto e non supposta, sulla base della mancata adesione alla contrattazione decentrata.
La norma in questione, invece, non fa riferimento ai principi di equilibrio della
finanza pubblica, che forse potevano essere utilizzati nel nuovo contesto del Titolo
V.
Era inevitabile – considerata l’elevata dialettica tra Potere Centrale, Regioni ed
Enti Locali – che la disposizione non fosse accettata dalle Regioni, le quali – infatti alla data odierna risultano aver depositato ben sette ricorsi per conflitti di attribuzione86.
Ciò ha determinato l’insorgere di molteplici dubbi non solo sulla interpretazione della norma, ma anche sulle sue concrete possibilità di sopravvivenza.
Come più volte questa Corte ha avuto modo di rilevare, l’incertezza sulle regole da applicare all’azione amministrativa èuna delle maggiori cause della deficienza
dei risultati nei settori da queste ultime disciplinate. Da un lato, infatti, genera att ese statiche e conseguenti ritardi; dall’altro provoca pratiche elusive, favorite dal
86
Cfr. per la Regione Toscana il ricorso n. 15/03, per la Regione Piemonte il n. 18/03, per la Regione
Valle d’Aosta il n. 19/03, per la Provincia di Bolzano il n. 20/03, per la Regione Umbria il n. 22/03, per la
Regione Emilia Romagna il n. 25/03, per la Regione Veneto il n. 26/03.
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esercizi 2000-2003
perdurare di perplessità ermeneutiche ed operative. Senza trascurare, poi, che essa
tende a deresponsabilizzare i dirigenti e funzionari, investiti dagli obiettivi gestionali, i quali hanno buon gioco nel giustificare eventuali fallimenti con i vincoli e
l’indeterminatezza del quadro normativo.
In un assetto costituzionale problematico, quale indubbiamente quello ridisegnato dal legislatore del 2001, appare opportuno che i testi normativi, soprattutto
di provenienza statale, siano caratterizzati dallo specifico richiamo al tipo di competenza esercitata e redatti in modo flessibile, così da enunciare i principi indefettibili
e lasciare la possibilità di opportuni adeguamenti nello eterogeneo ambito dei destinatari.
Un simile canone – nel caso di specie – suggerirebbe di utilizzare – come avvenuto nel passato – i prezzi delle convenzioni Consip come parametro di riferime nto piuttosto che come obbligo di contrarre o di adottare determinate procedure.
4.2. Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle
modalità di esternalizzazione dei servizi. Il caso del Global Service
Sotto questo profilo, occorre tener presente che molti dei nuovi contratti, anche atipici, introdotti nella pratica amministrativa sono di notevole complessità e
che le loro intrinseche caratteristiche sono suscettibili di condizionare e modificare
gli assetti organizzativi sui quali si vanno ad innestare.
Peraltro, proprio la combinazione delle clausole e la causa giuridica di detti
contratti influenzano qualitativamente e quantitativamente la esternalizzazione di
attività , un tempo riservate alla pubblica amministrazione. Analogamente va detto
per i requisiti professionali degli operatori economici che assumono detti servizi:
optare per determinati requisiti tecnici e finanziari e per determinate dimensioni di
impresa
non
è pratica
neutrale
ne’
rispetto
ai
profili
organizzativi
dell’amministrazione, ne’ rispetto al mercato.
Tutti questi aspetti sembrano essere nel dominio della Centrale per gli Acquisti, quando vengono redatti i bandi, stabiliti i requisiti degli aspiranti, determinate le
clausole ed il valore delle convenzioni, individuati gli ambiti territoriali dei diversi
lotti.
Tali elementi devono essere tenuti in considerazione dal legislatore e dallo
stesso Ministero dell’economia, in sede di regolazione e di elaborazione dei programmi strategici.
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esercizi 2000-2003
Il caso del global service può essere paradigmatico per illustrare l’intreccio di
tutti questi fattori che, a ben vedere, determinano i risultati dell’azione amministrativa.
Come si evince dall’allegato C2, la Consip ha perfezionato una procedura e
l’affidamento delle relative convenzioni per lotti di global service, distribuiti sul territorio nazionale.
Nel bando di gara non èstato previsto, tra l’altro, per gli assuntori, il requisito
della qualificazione per l’esecuzione dei lavori pubblici.
Sul tema, di profondo impatto sul mondo delle imprese edili e di servizi, èintervenuta l’Autorità per la vigilanza sui Lavori Pubblici 87 la quale, con propria delibera, ha riaffermato il principio della qualificazione sancito nella legge n. 109/1994,
nel D.P.R. n. 34/2000 e nel regolamento n. 554/1999. Con la conseguenza che tutti
i lavori manutentivi disciplinati dalle richiamate norme dovrebbero essere scorporati
dalle amministrazioni committenti ed affidate a parte a società qualificate.
L’adozione di questi contratti e la successiva pronuncia, da un lato, hanno generato pratiche incerte ed eterogenee, perché alcune stazioni appaltanti non hanno
seguito l’orientamento dell’Autorità , mentre in altri casi è stato preteso il subaffidamento, da parte dell’assuntore, della parte di contratto, caratterizzata dai requisiti della qualificazione; dall’altro hanno indotto notevoli diseconomie operative,
quando sono stati affiancati nelle manutenzioni assuntori di global service e di imprese edili, con duplicazione di ruoli ed interferenze tecniche.
Peraltro, profili diseconomici sono stati segnalati anche da amministrazioni
che, reputando obbligatoria l’adesione alla convenzione, hanno stipulato un contratto di global service, anche quando il relativo onere economico risultava superiore
alla sommatoria delle vecchie manutenzioni in economia o in appalto, che
l’amministrazione gestiva secondo strumenti tradizionali88.
87
Si tratta della delibera n. 254/2001, in cui si afferma che “ le clausole di partecipazione al bando sono
compatibili solo con l’esecuzione di servizi, in quanto non è previsto, ex ante, quale requisito per la partecipazione alla gara, il possesso della qualificazione ai sensi del D.P.R. 34/2000, che è, invece, necessario per l’esecuzione di lavori di manutenzione. Pertanto, non è legittimo che l’assuntore, anche se su richiesta delle singole amministrazioni, esegua direttamente o faccia eseguire a terzi i lavori di manutenzione. L’Amministrazione, cioè, non può rivolgersi per i lavori di manutenzione all’assuntore ma dovrà
agire secondo le disposizioni vigenti con l’esecuzione in amministrazione diretta, oppure per cottimo, oppure in appalto. Il Ministero del Tesoro dovrà , pertanto, tenere presente che le clausole inserite nel bando non possono innovare la legislazione vigente e, quindi, il problema della qualificazione e
dell’affidamento a terzi dei lavori, eluso nel bando, si ripresenterà in occasione dell’esecuzione vanificando così, per quanto attiene ai lavori di manutenzione, il fine ultimo dell’azione pubblica intrapresa, cioè la
semplificazione degli adempimenti della stazione appaltante”.
88
Tale èstata, ad esempio, l’esperienza della stessa Corte dei conti. L’adesione al contratto di global
service ha comportato, infatti, la necessità di ridurre notevolmente gli standard qualitativi di alcuni servizi principali, al fine di contenere il costo complessivo della convenzione entro il valore di contratti precedentemente stipulati. Cfr. nota informale al collegio dei revisori ove si legge: “ L’abbassamento degli
standard qualitativi del servizio delle pulizie, prevedendo per il 90% della superficie il livello basso, ha
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esercizi 2000-2003
In altri casi, infine, le stazioni appaltanti, pur apprezzando in linea astratta
l’istituto del global, hanno lamentato la inidoneità di alcune clausole inserite nella
convenzione quadro, rispetto agli interessi concretamente perseguiti.
La Corte ritiene opportuno chiarire, al riguardo, che l’adesione al global service non è assolutamente obbligatoria per le amministrazioni pubbliche, ancorché
statali.
Al contrario, proprio la decisione di aderirvi dovrebbe essere corroborata da
uno studio preventivo in ordine alla convenienza di tale soluzione.
Il global service, infatti – come molti contratti caratterizzati da notevole complessità – prevede una serie di prestazioni integrate, delle quali il contraente pubblico deve accertare, con riguardo alla fattispecie concreta, in primis la necessità
ed, in secundis, la convenienza.
Nel valore del contratto le diverse prestazioni hanno un peso economico: nel
global service, ad esempio, alimenta il corrispettivo la c.d. attività di governance,
consistente nella organizzazione, definizione strategica, programmazione e coordinamento dei servizi manutentivi integrati. Questo costo che, almeno in astratto, è
causa di lievitazione del prezzo complessivo delle manutenzioni deve essere, evidentemente, ponderato non solo con gli ipotetici vantaggi della esternalizzazione
della governance, ma anche con gli oneri aggiuntivi della vigilanza sulla esecuzione
del contratto e con la rigidità del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, il cui
impiego nel settore viene dismesso89.
Per quel che riguarda, infine, la lamentata rigidità dei contratti complessi come il global service, questa Corte ritiene che - per motivi di evidente razionalità e
anche al fine di attribuire il significato più appropriato ad un meccanismo che, inteso in modo diverso, rischierebbe di collidere con il principio del buon andamento e
con quello della concorrenza - le convenzioni di contratti complessi (a combinazione
mobile delle singole clausole) non debbano intendersi in modo rigido, ma rinegoziabili in relazione a concrete esigenze delle stazioni committenti.
Nel caso in cui queste esigenze non potessero essere soddisfatte dall'impresa
convenzionata, ne deriva evidentemente la libertà delle amministrazioni di procedere a diversa negoziazione, nel rispetto dei principi della contrattualistica pubblica.
consentito di ridurre il relativo costo del 70% rispetto al primo piano dettagliato degli interventi… .”. Inoltre, per quanto concerne la manutenzione degli impianti elettrici e quelli di raffreddamento, èstata evidenziata la ricomprensione all’interno del canone di soli interventi di lieve entità con una franchigia: con
il conseguente rischio, per l’Amministrazione, di trovarsi di fronte a spese “ impreviste e straordinarie” di
importo assai rilevante in presenza di impianti in buona parte non più aggiornati.
89
Il principio enunciato ècorrettamente condiviso dal Ministero dell’economia, nota n. 49782 diretta al
Ministero della giustizia – Dipartimento giustizia minorile.
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4.3. Sul mercato
In questa sede si prescinde da valutazioni - contenute in precedenti parti della
relazione - inerenti all'impatto sulle categorie professionali, sulla qualificazione e
sulle procedure di accreditamento delle imprese.
Saranno oggetto di osservazione, al contrario, l'influenza sulla competizione
tra gli operatori, nonché le eventuali opportunità create attraverso i nuovi strumenti
negoziali.
In proposito, non può sottacersi il notevole influsso innovativo indotto dai
nuovi contratti: si sviluppano nuove specializzazioni, nuovi “ mestieri”, nuove soluzioni operative, nuove figure imprenditoriali.
Certamente, l'influenza della intermediazione Consip èavvertita maggiormente dalle grandi imprese che dalle piccole: la dimensione economica dei contratti, infatti, comporta il richiamo diretto di operatori economici specializzati e dotati di adeguate strutture organizzative. Le piccole e medie imprese, invece, figurano - in
questo contesto - più nella veste di sub-committenti dei convenzionati, che di protagonisti principali della contrattazione.
E' vero che, attraverso lo strumento della riunione d'imprese, èpossibile avviare un processo di sviluppo industriale e commerciale, molto utile in un Paese
come l'Italia, caratterizzato dalla penuria di grandi imprese.
Eppure - come ha avuto modo di mettere in luce l'Autorità Garante per la concorrenza e il mercato - il raggruppamento di imprese può portare a fenomeni oligopolici, quando ad associarsi siano soggetti già di consistenti dimensioni.
Sotto questo profilo - rispetto alla scelta del D.P.R. n. 34/2000 in materia di
lavori pubblici, ove si privilegiava la negoziazione diretta con le imprese artigiane e
quelle di piccole dimensioni - risalta il contrasto della esperienza Consip che privilegia, invece, il dialogo con imprese già sviluppate.
Tuttavia, anche il sistema delle centrali di acquisto - se dovesse evolvere nel
senso pluralistico di cui si èaccennato precedentemente - potrebbe dar luogo a fenomeni di segno opposto, laddove i referenti fossero le piccole imprese locali. Ciò
sia con riguardo alla contrattazione tradizionale che a quella telematica.
Per quel che concerne quest'ultima, èinnegabile che le grandi imprese guardino con interesse al nuovo sistema di e-procurement organizzato secondo le convenzioni previste dall’art. 26 della legge 488/99.
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esercizi 2000-2003
Per esse, infatti, costituisce una fonte di potenziali enormi guadagni, in ragione delle elevate quantità di beni o servizi oggetto delle singole procedure di gara;
circostanza, questa, che offre loro l'opportunità di conquistarsi ampie fette dei relativi mercati, mantenendovi una posizione di assoluto rilievo per tutto il periodo di
vigenza dei contratti stipulati dalle amministrazioni aderenti alle convenzioni.
E' possibile, certamente, che questi attori affrontino la sfida loro offerta nel rispetto delle regole, confrontando si tra loro in modo leale e trasparente.
Tale era - ed è tuttora - l'intento del legislatore che intendeva stimolare la
competitività delle imprese consentendo, all'acquirente pubblico, di conseguire notevoli risparmi di spesa e prodotti migliori.
Ma èpercorribile anche un'altra via, che porta ad aggirare la competizione, allorché le imprese si accordino nel determinare, in modo congiunto, le modalità di
partecipazione alla gara.
Il fenomeno descritto è stato accertato in concreto dall'Autorità Antitrust
nell’adunanza del 13 giugno 2002, con riferimento alla fornitura dei servizi sostitutivi di mensa mediante erogazione di buoni pasto.
Dall’istruttoria, in particolare, èemerso che ben 8 società (su un totale di dieci
partecipanti alla gara) avevano concertato una intesa relativa a:
•
composizione delle varie Associazioni temporanee di impresa (A.T.I.);
•
fissazione congiunta dei livelli di sconti nella formulazione delle offerte;
•
ripartizione dei lotti.
In questo modo, da un lato ciascuna impresa si garantiva l'aggiudicazione di
almeno un lotto (ovvero di parte di esso), mantenendo sostanzialmente la quota di
mercato detenuta prima dell'esperimento della gara. Dall'altro - continua il Garante
- gli operatori accordatisi sulle variabili del prezzo e delle quantità hanno eliminato
un effettivo confronto concorrenziale violando, così, la normativa posta a tutela della concorrenza.
Per la gravità dell'infrazione, rappresentata dall'elevato importo della fornitura
messa a gara (90 milioni di buoni pasto per un totale di 418.330.088,98 Euro), dal
numero e dalla rilevanza economica delle imprese coinvolte, l'Autorità ha irrogato a
queste ultime sanzioni pecuniarie ammontanti a complessivi 34.088.520,98 Euro
(oltre 66 miliardi delle vecchie lire).
66
esercizi 2000-2003
La vicenda sopra esposta consente di formulare una constatazione di fondo ed
alcune considerazioni.
In termini generali non si può non rilevare come, in questo campo, similmente
ad al-tri, non sia determinante il mezzo prescelto, quanto il fine che in concreto si
intende perseguire con esso, al quale occorre sempre avere riguardo.
Gli strumenti, infatti, in sé considerati, non sono mai perfetti e rischiano, pertanto, di essere utilizzati, mediante atteggiamenti elusivi, in modo distorto e, comunque, non conforme alle finalità per le quali sono stati ideati.
Da ciò discende una prima considerazione relativa alla circostanza che, nel caso esaminato, la salvaguardia dei fondamentali valori èstata realizzata esclusivamente mediante la segnalazione di due società private e non grazie a difese preventivamente erette dall' ordinamento.
Il che ha comportato, tra l’altro, l’acquisizione dei beni oggetto della convenzione a condizioni non favorevoli per le pubbliche amministrazioni, in evidente contrasto con gli obiettivi generali dell'intero progetto.
Un tema collegato con le esposte preoccupazioni attiene alle concrete possibilità , per tali imprese, di aggiudicarsi anche le commesse future: non vi èdubbio, invero, che la conoscenza dell'esatto funzionamento della macchina statale nel suo
complesso, per il periodo di tempo (medio lungo) previsto nel bando di gara, consente (grazie anche a tutti i servizi connessi) alle ditte risultate aggiudicatarie in
prima istanza di acquisire un patrimonio, in termini di know how, difficilmente colmabile - in una successiva omologa procedura concorsuale - dalle imprese sconfitte,
soprattutto se di piccole dimensioni.
Per quel che riguarda le piccole imprese, anche in sede comunitaria èstato
espresso il timore che la scarsa dotazione di mezzi informatici possa risultare una
preclusione di fatto alla partecipazione agli appalti aggiudicati elettronicamente.
A tale legittima preoccupazione, invero, si è risposto generalmente che una
siffatta situazione è destinata ad evolversi rapidamente. Anzi, non sarebbe stato
necessario prevedere un periodo transitorio di utilizzo parallelo di strumenti tradizionali ed elettronici, in ragione dei tempi necessari per l'adozione ed il raggiungimento della proposta medesima.
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Questa argomentazione, pur fondata (ad oggi, infatti, èstata definita una “ posizione comune” del Consiglio e del Parlamento Europeo), tuttavia non risolve gli interrogativi di fondo sulle capacità delle piccole e medie imprese di dotarsi della tecnologia e del capitale umano necessario per affrontare questa nuova sfida. Ed, in
particolare, se lo siano da subito, considerando lo sviluppo, tumultuoso di queste
iniziative.
Poiché la Pubblica Amministrazione, forse per la prima volta, si trova a fungere da traino nelle innovazioni tecnologiche , queste considerazioni inducono ad assumere estrema cautela nella loro regolazione. Ciò anche al fine di non produrre sul
mercato effetti opposti a quelli tenuti a riferimento dalle soluzioni innovative.
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CAPITOLO V
Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle amministrazioni e le valutazioni conclusive
5.1. Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella adunanza deliberativa della Sezione.
Considerata l’importanza di molte osservazioni formulate dalle Amministrazioni nel corso della adunanza, si èritenuto di darne conto più diffusamente nella presente relazione anziché nel corpo della delibera approvativa della stessa.
Il Ministero dell’economia e delle finanze sottolinea di essere impegnato in un
grande sforzo di monitoraggio dei propri centri di costo (attualmente stimati in
130). Confida pertanto che la situazione migliori gradualmente fino a consentire il
raggiungimento degli obiettivi posti dall’art. 26 della legge n. 488/99.
Il
Ministero
della
difesa
fa
presente
che
la
struttura
particolare
dell’Amministrazione ha reso difficoltosa l’attuazione del precetto normativo. Attualmente si sta avviando, sulla base delle metodologie individuate dalla Corte, la
rilevazione al fine di verificare l’impatto del sistema centralizzato sui costi del Ministero. Peraltro la tipologia di spesa del Ministero stesso risulta suolo in minima parte riconducibile agli articoli merceologici contenuti nelle convenzioni.
Il dirigente del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti segnala, per il solo
settore delle Capitanerie di porto da lui rappresentate, fortissimi aumenti derivanti
dalla adozione della convenzione per il global service.
Il Ministero per i beni e le attività culturali riconduce la maggior parte delle
difficoltà , che hanno precluso alla Amministrazione l’attuazione dell’art. 26, alle
continue ristrutturazioni organizzative della fase temporale immediatamente successiva alla legge n. 488 e a quella attuale nonché all’assenza di metodologie ben
definite. Ritiene che quelle proposte dalla Corte dei conti ed in particolare la raccomandazione di individuare le modalità del monitoraggio in sede di programmazione
annuale delle attività nonché le figure professionali incaricate delle suddette rilevazioni siano indispensabili per assicurare efficacia ed effettività al monitoraggio.
Il rappresentante del Ministero degli affari esteri dichiara che la sua Amministrazione è caratterizzata da una progressiva espansione applicativa dei contratti
Consip, il cui valore reale percentuale risulta in continua crescita.
69
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Il Ministero dell’interno segnala una forte difficoltà a gestire i controlli ex decreto legislativo n. 286, a seguito delle continue trasformazioni dell’amministrazione
ed in particolare nei neo dipartimenti. Tuttavia nel settore dei Vigili del fuoco si sta
attuando una capillare rilevazione sulla base della metodologia proposta dalla Corte
dei conti, che l’Amministrazione condivide pienamente. D'altronde l’unico modo per
verificare l’utilità della Centrale d’acquisti èla obiettività e la stabilità delle metodologie di rilevazione, senza le quali non si potrebbe validare alcun tipo di valutazione
positiva o negativa. Peraltro, per ciò che concerne gli immobili destinati ad accogliere gli immigrati, si ègià potuta accertare l’assoluta inadeguatezza del contratto di
global service. Pur in assenza di dati strutturati le segnalazioni degli Uffici territoriali
del Governo (ex Prefetture) sono nel senso di un incremento degli oneri derivanti
dai contratti tipo di pulizia stipulati da Consip nell’ordine del 22%.
La rappresentante del Ministero di giustizia precisa che le proprie osservazione
riguardano soltanto i contratti dell’area informatica. Nel settore si evidenzia una
negativa interferenza tecnica tra i prodotti hardware proposti dalle convenzioni
Consip e la rete telematica del Ministero stesso. Le convenzioni non sarebbero adeguate sotto il profilo qualitativo alle esigenze dell ’Amministrazione, anche in considerazione dell’altissimo tasso di obsolescenza dei prodotti informatici.
Il Ministero per le attività produttive sottopone all’attenzione della Corte la difficoltà di contemperare i recenti assestamenti organizzativi con le modalità contabili
attualmente adottate dall’Amministrazione stessa. Si cerca di supplire al deficit in
termini di significatività della esposizione contabile con un software appositamente
progettato per rilevare serie storiche di dati e raffronti comparativi tra centri decisionali diversi. Peraltro l’ufficio di programmazione controllo di gestione del Ministero raccoglie doglianze quotidiane per le forniture hardware e di materiale di facile
consumo.
Il rappresentante del Ministero delle comunicazioni individua i principali motivi
della mancata rilevazione da parte dei controlli interni nella assoluta carenza di programmazione della pertinente attività . Peraltro i controlli di gestione interni sono
caratterizzati da una fortissima limitazione di poteri, che ne limita inevitabilmente
l’incisività della funzione. Segnala, peraltro, il pericolo di frazionamento delle commesse in lotti per aggirare le prescrizioni del recente art. 24 della legge n. 289/03.
Ritiene il Ministero che i modelli delle convenzioni Consip non possono essere calati
dall’alto, ma si devono confrontare, da un lato, con le esigenze reali dei committenti
e, dall’altro, con la obiettiva configurazione del mercato, che non può essere condizionato, oltre certi limiti, dalla standardizzazione e dalla scelta di alcuni requisiti
70
esercizi 2000-2003
tecnici ed economici piuttosto che altri. Occorre peraltro tener presente che molti
centri di spesa presentano una naturale ostilità contro la Centrale di acquisto, perché le convenzioni incidono pesantemente sul potere di questi, così come si era andato consolidando nel tempo. La Consip dovrebbe implementare il suo ruolo consultivo a servizio di specifiche esigenze dei committenti ed incrementare il sistema
market place il quale appare più obiettivo dell’adozione di convenzioni predeterminate e – qualora sia assicurato un accesso costante e tempestivo al sistema di tutti
gli operatori economici – può rappresentare un utilissimo strumento per assicurare
risparmi e un maggiore livello di concorrenza.
Il Ministero del lavoro precisa di ritenere il sistema degli acquisti centralizzati
in linea di massima assai utile per l’Amministrazione Pubblica. Per quel che riguarda
la propria situazione sottolinea come gli uffici centrali presentano un livello di soddisfazione per il sistema centralizzato superiore a quello dei periferici, i quali sono più
critici sulla qualità e tempestività delle forniture. Peraltro queste tendenze, semplicemente avvertite ma non ancora quantificate, dovrebbero essere supportate da
metodologie di rilevazione e di stima come quelle proposte dalla Corte dei conti, in
ordine alle quali l’Amministrazione appare ancora in ritardo, sebbene animata
dall’intento di colmare le lacune emerse.
Il Ministero della salute evidenzia le difficoltà di rilevazione per le continue
modifiche introdotte in materia di centri di responsabilità . Ciò rende il quadro particolarmente incerto in materia di raffronto finanziario e qualitativo della spesa per
forniture e servizi antecedente e successiva all’introduzione del sistema Consip. In
tal modo èanche difficile verificare le più frequenti lamentele ricevute che riguardano il settore di materiale di facile consumo.
In ordine all’articolato quadro di valutazione espresso dai rappresentanti dei
Ministeri assoggettati a controllo, si ritiene di poter sintetizzare i seguenti raffronti
con quanto evidenziato dalla Corte nella relazione:
a)
gliorare
Procedure di rilevazione. E’ indubbio che il loro avvio non può che miil
livello
di
conoscenze
a
disposizione
dell’Amministrazione.
Per
l’implementazione del sistema conoscitivo sono peraltro indefettibili – come riconosciuto da quasi tutte le Amministrazioni intervenute – le fasi della programmazione
e della pianificazione metodologica, in assenza delle quali le rilevazioni diventano
disomogenee, parziali e difficilmente confrontabili.
b)
Ristrutturazioni e mutamenti organizzativi. E’ indubbio che pregiu-
dicano raffronti storici e comparativi. E’ tuttavia immanente nell’ordinamento dei
controlli un principio di continuità del loro esercizio, in base al quale il sistema di
71
esercizi 2000-2003
rilevazione dovrebbe seguire automaticamente le successioni nella gestione degli
affari amministrativi, almeno fino alla successiva fase di pianificazione, in modo da
non creare vuoti nella procedura di monitoraggio che vanificano l’intero impianto
del controllo;
c)
Deficit di autorevolezza dei servizi di controllo interno. Deve esse-
re confermato il fenomeno denunciato dal rappresentante del Ministero delle comunicazioni, esteso ben oltre questa Amministrazione. Un rimedio certamente efficace
può essere la pianificazione dei controlli, sia quello strategico che gestionale, in sede di programmazione annuale, attraverso il confronto diretto con i dirigenti preposti alla amministrazione attiva e con i programmi stessi, rispetto ai quali i controlli
dovrebbero essere costruiti a matrice;
d)
Resistenza dei funzionari rispetto alla esperienza della Centrale
d’acquisto. Appare altresì condivisibile l’osservazione del Ministero delle comunicazioni sull’atteggiamento tendenzialmente critico di alcuni dirigenti, che concepiscono
come una diminuzione del potere decisionale l’obbligo di aderire alle convenzioni.
Nel corso della relazione, infatti, la Corte ha avuto modo di criticare e valutare negativamente quelle osservazioni che, in modo apodittico, hanno bollato come non
convenienti le convenzioni Consip. La Corte ha precisato che valutazioni di questo
tipo dovrebbero essere sempre precedute da un adeguato studio in termini economici della gestione e dalla quantificazione dei benefici e dei pregiudizi delle diverse
soluzioni in concreto percorribili;
e)
Per quel concerne la contabilità le osservazioni esposte appaiono coe-
renti con l’assunto di questa Corte secondo cui i centri di costo dovrebbero evidenziare con chiarezza la spesa per le diverse tipologie di beni e servizi nonché collegarsi ai centri decisionali cui èeffettivamente imputabile la spesa stessa;
f)
In linea generale i contratti complessi dovrebbero essere articolati in
modo congruente con le specifiche esigenze dell’Amministrazione. Appaiono quindi
condivisibili le osservazioni in ordine al rafforzamento del ruolo consultivo della
Consip, per garantire la personalizzazione delle esposte esigenze.
g)
Market place. Anche le osservazioni del Ministero delle comunicazioni,
sulla necessità di sviluppare il market place in alternativa alle convenzioni, appare
del tutto condivisa nell’apposito paragrafo della relazione dedicata all’argomento, a
condizione che l’accesso sia libero e agevole e la diversificazione dei prodotti costante e proporzionale all’avanzamento tecnologico del mercato.
h)
Global service. Le osservazioni dei funzionari intervenuti confermano la
forte problematicità della convenzione, che era già stata messa in luce dalla Autori-
72
esercizi 2000-2003
tà per la vigilanza sui lavori pubblici. Le osservazioni integrative sono assolutamente congruenti con le valutazioni formulate dalla Corte dei conti nell’apposito paragrafo90;
i)
Le osservazioni di alcune Amministrazioni intervenute confermano le va-
lutazioni della Corte in ordine alla esigenza che la contrattazione centralizzata in
materia
informatica
sia
più
flessibile
nei
riguardi
della
qualità
e
dell’avanzamento tecnologico.
5.2. Valutazioni conclusive
Si è ritenuto opportuno chiudere la relazione con due distinti ordini di riflessioni: il primo afferente ai profili problematici emersi dall’analisi delle politiche e
delle gestioni; il secondo inerente alla regolazione della materia e al suo impatto
concreto sull’azione amministrativa.
Le osservazioni sono esposte in autonomi paragrafi, a loro volta articolati in
sub-paragrafi di contenuto speculare ai temi precedentemente trattati nella relazione, così da consentire - per ognuna di esse - un immediato approfondimento delle
questioni affrontate nel pertinente capitolo.
5.3. Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle pertinenti gestioni.
5.3.1. In ordine alla procedura di individuazione della Centrale
d’Acquisto.
a)
L’affidamento a Consip del complesso programma strategico di contrat-
tazione centralizzata non èrisultato conforme al procedimento previsto dall’art. 26,
comma 1, della legge 488/99. La norma prevedeva infatti il coinvolgimento di “ società di consulenza specializzate, selezionate con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere”.
b)
Anziché il ricorso a procedure competitive, èstato posto in essere un af-
fidamento diretto a società partecipata pubblica, senza alcun confronto concorrenziale con altre ipotesi negoziali. L’affidamento non può definirsi di natura contrattuale, in quanto si ètrattato di una attribuzione unilaterale, in cui non viene definito
90
In proposito, nelle more del deferimento della presente relazione, il Ministero per i beni e le attività
culturali – Direzione Generale per lo spettacolo dal vivo, con nota prot. n. 660 DGSV 4 ha fatto presente
che “ … la sottoscrizione del contratto con la società Romeo comporterà , per la scrivente Direzione Generale, un aumento di euro 17.203 annui, pari al 53% in più rispetto al canone annuo degli anni precedenti. Per la copertura della spesa si è reso indispensabile la richiesta integrativa degli stanziamenti del corrente anno”.
73
esercizi 2000-2003
con chiarezza il sinallagma relativo alla quantificazione delle rispettive prestazioni.
Le modalità di approvvigionamento di mezzi e personale della società Consip testimoniano il carattere amministrativo piuttosto che negoziale di detto affidamento,
che conseguentemente si discosta dal modello legislativo della “ procedura competitiva”.
c)
Quanto alla specializzazione della ditta affidataria, l’assenza dei requisiti
tecnici necessari al momento dell’affidamento è provata dalle modalità temporali
dell’adeguamento dello statuto della società ai compiti commissionati, intervenuto –
infatti – successivamente al conferimento degli stessi. Gli stessi dirigenti della Consip, nelle audizioni curate da questa Corte subito dopo l’affidamento, rappresentarono la gravosità delle funzioni assegnate e la necessità di impiantare ex novo procedure e professionalità necessarie (di qui – tra l’altro – il consistente ricorso alle
consulenze esterne).
5.3.2 In ordine alle metodologie di rilevazione
a)
L’indagine ha evidenziato che - fino alla data del 14.01.02 - nessuna
amministrazione dello Stato aveva strutturato un sistema di rilevazione dei costi
antecedenti e successivi alla entrata in vigore delle convenzioni Consip. A seguito
delle istanze istruttorie della Corte e dei frequenti solleciti, le Amministrazioni hanno predisposto la relazione di cui all’art. 26, comma 4, legge 488/99 (in ogni caso,
soltanto l’ex M.U.R.S.T. risulta averla pubblicata su Internet).
b)
Le relazioni in questione non contengono omogenei raffronti contabili tra
la spesa sostenuta negli esercizi precedenti e quella successiva alla entrata in funzione della Centrale degli acquisti. In particolare, le amministrazioni incontrano
gravi difficoltà nell’analizzare la spesa per estrapolare - dai pertinenti capitoli di bilancio - i dati afferenti alle convenzioni.
c)
Alcuni Ministeri, invero, hanno tentato di stimare analiticamente i ri-
sparmi, ma nessuno è riuscito ad illustrare i risultati dei diversi centri decisionali
della spesa.
d)
Nella maggior parte dei casi non sono stati prodotti i meccanismi di cal-
colo dei risparmi riferiti. Peraltro, si sono riscontrati sintomi di approssimazione nelle risposte di alcune amministrazioni, laddove le percentuali di risparmio, non corredate da alcun calcolo, oscillano anche di trenta punti, con riguardo a centri di
spesa e prodotti sostanzialmente omogenei.
e)
Diverse amministrazioni hanno sottolineato
la assenza, nei pertinenti
conteggi, dei dati inerenti ai funzionari delegati e alle altre contabilità speciali. La
74
esercizi 2000-2003
Corte ritiene che tale mancata rilevazione sia contraria al dettato dell’art. 26 e, comunque, preclude la possibilità
di effettuare un raffronto globale e storico
sull’andamento degli acquisti di beni e servizi. Al riguardo si osserva che, in relazione alla attività dei funzionari delegati, dovrebbero essere definite preventivamente di norma in sede di programmazione annuale - le modalità di raccolta ed elaborazione delle notizie elementari, necessarie per gli adempimenti dell’art. 26.
5.3.3 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune fattispecie contrattuali
Alcune stazioni appaltanti sottolineano effetti negativi della contrattazione
centralizzata. In particolare, vengono segnalati aumenti di spesa e frequenti abbassamenti della qualità dei beni acquisiti.
Sul primo punto la Corte osserva che dette affermazioni risultano, in alcuni
casi, apodittiche, dal momento che non sono corredate a livello probatorio. Per la
verità , nel corso della fase istruttoria informale, alcuni dirigenti si sono diffusi in
modo particolareggiato su difetti delle convenzioni ma, successivamente richiesti di
formalizzare dette osservazioni, si sono espressi in modo del tutto sintetico, se non
addirittura criptico.
In ordine al secondo profilo la Corte raccomanda alle amministrazioni controllate di esprimere, nelle dovute forme e tempestivamente, ogni rimostranza. Ciò sia
in forma diretta verso il fornitore, rilevando eventuali inadempimenti contrattuali,
sia attraverso il coinvolgimento dell’ apposito call-center della Consip, il quale dovrebbe trarne conseguenze doverose soprattutto per il futuro.
Si impongono, su questa tematica, alcune considerazioni ulteriori.
a.
Ad avviso della Corte il Ministero - per valutare il livello di soddisfazione
delle stazioni appaltanti - non dovrebbe ritenere sufficienti i sondaggi svolti dalla
stessa società Consip, - in ordine ai quali, peraltro, non sono resi noti i soggetti materialmente coinvolti nelle interviste – poiché appare necessario un esame comparato dei reports ex art. 26 con le esplicite segnalazioni di disfunzioni effettuate al
call-center o, comunque, acquisite per altra fonte.
b.
Una problematica peculiare, poi, risulta connessa alla adesione a contrat-
ti di natura complessa come il global service. In proposito, le amministrazioni hanno
evidenziato, spesso, la inadeguatezza del capitolato contrattuale rispetto alle singole e specifiche esigenze del soggetto aderente. Ciò èben comprensibile se si tiene
conto del fatto che il contratto di global service èatipico, in quanto èil risultato della combinazione di clausole molto eterogenee, le quali – in relazione alle modalità
75
esercizi 2000-2003
quantitative e qualitative secondo cui sono aggregate - possono dar luogo a fattispecie negoziali sostanzialmente diverse. I descritti connotati strutturali della fattispecie consentono di argomentare che le amministrazioni committenti devono valutare, in concreto, l’impatto e l’eventuale convenienza di una simile formula prima di
aderirvi, posto che la legge obbliga le Amministrazioni dello Stato alla adesione ve rso le convenzioni, ma non a stipulare determinate tipologie di contratto, quando
non si ravvisino gli estremi della convenienza..
c.
Con riguardo al global service, quindi, non paiono suscettibili di favorevole
valutazione quei comportamenti amministrativi che si sostanziano nell’adesione alla
convenzione Consip, quando la esecuzione con altri moduli e procedure contrattuali
risulti di maggiore qualità e minor costo. La esternalizzazione di un servizio – infatti
– risponde alla esigenza di garantire maggiore incisività ed economicità nel perseguimento degli interessi pubblici e non può essere intesa come apodittica affermazione
di
un
miglior
modo
di
amministrare.
In
questi
casi,
pertanto,
l’amministrazione non dovrebbe – come pure accaduto in alcune fattispecie venute
in evidenza durante l’istruttoria – assoggettarsi passivamente alla adesione contrattuale (il contratto, ancorché stipulato dalla amministrazione, èun libero atto di volontà che, nell’ordinamento amministrativo, è finalizzato alla cura di un interesse
pubblico concreto) bensì effettuare preventive valutazioni, in ordine alla reale convenienza della soluzione negoziale offerta.
d.
Sul piano del generalizzato impiego delle convenzioni, invece, numerose
stazioni appaltanti evidenziano la difficoltà nel condurre raffronti attendibili tra i costi storici e quelli scaturiti dai nuovi contratti, poiché di frequente le caratteristiche
qualitative dei prodotti non si presentano omogenee, pur nell’ambito di eguali categorie merceologiche. Costituisce profilo di assoluto rilievo, al riguardo, la profonda
influenza che il sistema di negoziazione centralizzato risulta esercitare sulle soluzioni gestionali adottate: ad esempio, alcune amministrazioni solevano approvvigionarsi di certi beni direttamente in proprietà mentre la convenzione Consip ne prevede soltanto l’acquisizione con leasing. Alcune amministrazioni sostengono che tale eterogeneità nei sistemi di approvvigionamento non renderebbe possibile un raffronto tra costi precedenti ed attuali e, quindi, un attendibile computo dei risparmi
di spesa conseguiti. Detta considerazione non può essere condivisa: una amministrazione moderna deve essere in grado, anche attraverso appropriate formule econometriche, di confrontare i costi derivanti dall’acquisto in locazione o in proprietà
di un bene. La stessa Centrale d’acquisto, quando entra in un mercato multiforme e
variegato, dovrebbe dare contezza dei criteri che suggeriscono una soluzione con-
76
esercizi 2000-2003
trattuale piuttosto che un’altra, comparandone costi e benefici in ragione del bene
specifico, del tempo di vita dello stesso e del particolare uso per cui viene richiesto.
Sotto questo profilo non ècondivisibile il comportamento di quelle amministrazioni,
che non effettuano analoghe valutazioni in ordine alle proprie specifiche esigenze.
e.
Analoghe osservazioni critiche deve formulare la Corte in ordine alla as-
serita impossibilità – per le amministrazioni - di confrontare in termini economicofinanziari gli effetti dei nuovi contratti con quelli delle vecchie procedure di spesa.
Pur tenendo presente la relativa novità della esperienza di contrattazione centralizzata, e la poca trasparenza dei dati finanziari risultanti dai documenti di bilancio e
dai rendiconti, che rendono complesse le valutazioni di raffronto tra spese sostenute in esercizi diversi, nondimeno, i nuovi principi di sana amministrazione impongono alla dirigenza di assumere oneri e responsabilità dei risultati delle proprie attività , attraverso un più puntuale monitoraggio della spesa e dei costi ed un migliore
sfruttamento delle conoscenze tecniche e scientifiche reperibili sul mercato. E non
v’èdubbio che oggi sono disponibili, su larga scala, strumenti econometrici in grado
di confrontare formule di spesa, diversamente articolate nel tempo e nei valori economici di riferimento.
f.
Considerato, inoltre, che spesso i contratti della Consip occupano settori
contrattuali in evoluzione – nei quali la definizione delle specifiche tecniche e del
capitolato di oneri diventano fondamentali per la successiva selezione - al fine di
rendere più obiettive e trasparenti le decisioni assunte in proposito, sarebbe opportuno pubblicizzare le modalità e il contenuto del dialogo tecnico con i maggiori esperti ed operatori economici del settore, adottati a supporto delle stesse.
g.
La Corte ritiene, infine, necessario che i contratti quadro siano completati
e perfezionati con puntuali statuizioni in ordine alla vigilanza-ingerenza, da parte
dell’amministrazione committente, sulla loro esecuzione. Posto che tale vigilanza
spetta alle amministrazioni che hanno acquistato tramite convenzione, va considerato che diversi centri di spesa hanno segnalato, anche informalmente, la difficoltà
di interagire con i fornitori per l’inesatto adempimento della prestazione (ritardi, verifiche, collaudi, tipologie della prestazione). E’ bene sottolineare come la maggior
parte dei committenti siano piccoli centri di spesa, i quali non possiedono adeguato
supporto tecnico e legale per far valere le proprie ragioni in caso di controversa esecuzione dei contratti. E’ vero che presso la Consip opera un call-center per la denuncia di disservizi ed irregolarità nelle forniture, ma èdi tutta evidenza che un simile rapporto trilatero possa presentare inconvenienti per il piccolo committente,
soprattutto se ubicato in luoghi molto decentrati. Il call-center deve, comunque, es-
77
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sere messo a conoscenza dei “ disservizi” soprattutto per le valutazioni in ordine ad
eventuali estensioni delle convenzioni con lo stesso fornitore e ad eventuali successive gare, cui lo stesso – singolarmente o associato – partecipi.
5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno.
Molti dei problemi riguardanti l’attività di verifica e riscontro dei risparmi di
spesa sono intimamente collegati alla ancora carente applicazione dei nuovi principi
di contabilità pubblica contenuti nella legge 94/97 nonché alle riforme organizzative
in corso nei Ministeri per l’accorpamento o il decentramento di funzioni. Come si è
avuto modo di evidenziare, quasi tutte le amministrazioni hanno trovato difficoltà
ad individuare i pertinenti centri decisionali di spesa, operanti sul versante
dell’acquisto e a ripartire tra di essi gli oneri sostenuti.
I servizi di controllo interno sono stati evidentemente coinvolti dal legislatore
per suggerire correzioni e adeguamenti delle soluzioni contrattuali adottate dalle
stazioni committenti. Attese le peculiarità del sistema di negoziazione in esame,
detta funzione doveva essere svolta anche con riguardo alle dinamiche di mercato,
per contribuire al miglioramento della contrattazione-quadro. Purtroppo – come si è
evidenziato in precedenza - solo alcuni di essi hanno svolto questo compito.
In linea complessiva, e fatti salvi alcuni positivi aspetti segnalati nella relazione, l’attività dei servizi di controllo interno appare carente sotto i profili appresso
specificati:
a)
Non sono stati censiti preventivamente tutti i centri decisionali di spesa
attivi nei settori coperti dalle convenzioni. Questa operazione èassolutamente propedeutica alla stima dei risparmi, non potendosi, in suo difetto, che disporre di dati
parziali e quindi inidonei ad assicurare l’obiettivo del legislatore.
b)
Non sono state definite le unità organizzative a livello delle quali racco-
gliere i dati della spesa, da elaborare successivamente. In base ai principi sanciti
dal d.p.r. 286/99 ciò dovrebbe avvenire in sede di pianificazione della gestione annuale, anche in considerazione della importanza strategica attribuita dai Governi
succedutisi nel tempo a questa innovazione contrattuale.
c)
Non sono stati censiti complessivamente nel numero e nelle caratteristi-
che i prodotti, suscettibili di raffronto storico nella loro acquisizione, essendosi preferito nella maggior parte dei casi un confronto virtuale tra i prezzi mediamente
stimati prima della riforma e quelli delle convenzioni, proiettando la percentuale di
confronto su quella dei contratti-quadro. Ciò non sembra rispondere alla ratio della
norma.
78
esercizi 2000-2003
d)
Le relazioni appaiono impostate in modo saggistico piuttosto che illustra-
re fatti e risultati incontrovertibili. Sovente vengono analizzate esperienze, pur
commendevoli, di singoli centri di spesa, senza comporre il mosaico inerente alla
Amministrazione nel suo complesso.
e)
Non sono state quasi mai definite le modalità di rilevazione e ripartizione
dei costi tra le unità organizzative, responsabili della contrattazione.
f)
Non èstato conferito carattere di periodicità e sistematicità alle rileva-
g)
Non sono stati predisposti sistemi automatizzati di archiviazione e con-
zioni.
fronto dei dati.
Nel descritto scenario, la lunga indagine effettuata da questa Corte ha già
avuto un impatto sulla gestione e sugli orientamenti delle amministrazioni controllate. Nessuna di queste ed, in particolare, i competenti servizi di controllo interno,
avevano strutturato rilevazioni e controlli sufficienti sui risparmi di spesa. La campagna informativa sui vantaggi economici conseguiti dalle amministrazioni èrisultata infatti fondata solo su proiezioni di dati statistici o di percentuali ricavate in modo
convenzionale dai prezzi unitari, e non invece – come richiesto dal legislatore – sul
confronto della spesa storica con quella conseguente alla adozione degli acquisti
centralizzati. La istruttoria della Corte ha indotto la maggior parte dei servizi di controllo interno quantomeno ad impostare e ad elaborare tali procedure di rilevazione,
di cui si auspica una positiva evoluzione nel breve periodo.
5.3.5 Valutazioni di impatto sulla concorrenza
Alcune delle considerazioni precedentemente esposte sono strettamente connesse alla tutela della concorrenza. In particolare si può osservare quanto segue:
a.
Le procedure concorsuali finalizzate alla stipula di convenzioni quadro per
contratti innovativi, non ancora sufficientemente regolati, richiedono ai soggetti
partecipanti particolari requisiti di capacità economica, tecnica e finanziaria, determinando l’orientamento del mercato in una certa direzione: ciò talvolta senza una
previa valutazione dell’impatto potenzialmente discriminatorio di tale fenomeno.
b.
L’esaurimento e l’attesa di nuove convenzioni hanno alimentato il ricorso
a trattative private e rinnovi di non trascurabile importo, sempre giustificati dalla
momentanea indisponibilità del contratto-quadro.
c.
Giova osservare, inoltre, come la avanzata copertura di alcuni settori
merceologici e il continuo avvicendarsi delle convenzioni tendano a selezionare il
mercato in senso oligopolistico, di guisa che èpossibile, già nel breve periodo, pre-
79
esercizi 2000-2003
vedere il formarsi di cartelli di fornitori, capaci di orientare verso l’alto i prezzi di
mercato. Si avrebbe così il paradossale risultato di aver istituito una Centrale per
rafforzare la domanda pubblica e di ottenere, in breve tempo e dopo una fase calmieratrice, l’effetto opposto91.
d.
Anche per effetto delle osservazioni formulate da questa Corte, in sede di
prima attuazione della disciplina originaria, èstato introdotto un limite di valore per
le convenzioni, il quale diviene riferimento essenziale per evitare il crearsi di vere e
proprie riserve di mercato, in favore dei soggetti aggiudicatari delle convenzioni
stesse. Peraltro, la previsione del limite – integrata dalla possibilità di esercitare
uno jus variandi esteso fino al 40% - da luogo ad un sistema gestibile solo in presenza di un numero circoscritto di stazioni appaltanti. Viceversa, in presenza di una
più ampia platea di committenti – quale quella determinata dall’art. 24 della l. n.
289/2002 – tale meccanismo diviene decisamente complesso ed assai problematico
da gestire: ciò in ragione del rapido esaurirsi delle convenzioni; del “ traffico degli
accessi” da parte di una moltitudine di soggetti, soprattutto nell’approssimarsi delle
scadenze delle forniture; delle attese conseguenti ai rinnovi; nonché , infine, del ridursi graduale del numero dei concorrenti in relazione alle nuove commesse.
e.
Per i motivi precedentemente richiamati, ad un susseguirsi serrato di
convenzioni aventi lo stesso oggetto, sembra preferibile l’assunzione dei prezzi unitari in esse fissati quali limiti parametrici generalmente vigenti per i contratti che le
amministrazioni pubbliche intendano stipulare. In tal modo, le amministrazioni medesime potrebbero beneficiare di due diverse opzioni: l’adesione ad un accordo
quadro, qualora si vogliano privilegiare la celerità e la economia procedurale; ovvero la negoziazione secondo gli ordinari principi della contrattualistica pubblica, avendo quale “ garanzia di economicità ” dei prezzi i limiti posti nelle diverse convenzioni.
5.4. Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione.
I risultati accertati nel corso della istruttoria inducono a ritenere che un miglioramento della legislazione attuale potrebbe produrre positivi effetti sulle performances realizzate dalle amministrazioni pubbliche. Molte delle proposte di seguito
elencate sono già realizzabili sulla base del vigente quadro normativo, tanto che si è
ritenuto di doverle richiamare anche nei precedenti paragrafi, inerenti alle osservazioni propositive sulla gestione delle amministrazioni controllate.
91
Cfr., su problemi analoghi, il citato parere del 30/01/2003 dell’Autorità Garante della Concorrenza,
pubblicato sul Bollettino n. 5/03.
80
esercizi 2000-2003
Si ritiene, tuttavia, che la codificazione espressa di alcune regole deontologiche possa facilitare la predisposizione di procedure indispensabili, per assicurare
una sana amministrazione della materia.
In sintesi le osservazioni possono essere così articolate:
a)
per le amministrazioni statali la contabilità dovrebbe essere organizzata
– a differenza di ciò che avviene attualmente – in modo da evidenziare in modo analitico i risultati conseguiti non solo dai centri di costo, ma anche dai centri decisionali. La istruttoria ha evidenziato come, nel periodo considerato, talvolta i centri
di responsabilità non abbiano avuto a disposizione nemmeno la mappa completa dei
funzionari,
che
gestiscono
l’attività
contrattuale,
impegnando
giuridicamente
all’esterno la propria amministrazione. La mappatura delle missioni, dei compiti assegnati e delle singole responsabilità dei centri decisionali risulta infatti avviata solo
di recente nei singoli Ministeri. La esposizione contabile poi dovrebbe essere articolata in modo tale da consentire raffronti orizzontali e storici in tutti i centri decisionali della spesa e, ove possibile, i raffronti orizzontali tra centri diversi. In tal modo
si potrebbe raggiungere il duplice obiettivo di validare i risparmi, la cui quantificazione non può essere lasciata alle elaborazioni statistiche o convenzionali, come attualmente accade, e individuare le pratiche più virtuose, alle quali dovrebbero poi
conseguire le necessarie valutazioni previste dal decreto legislativo n. 286/99;
b)
applicando alla materia della contrattazione principi, pi ù in generale, e-
nunciati in tema di controllo sulla gestione dall’art. 4 del decreto legislativo n.
286/99, andrebbe codificato l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di definire, in
sede di programmazione, i criteri e la tempistica delle rilevazioni, necessarie a
quantificare i risparmi di spesa nonché gli uffici e le strutture, a livello dei quali effettuare dette rilevazioni;
c)
è importante tenere presente l’opportunità di codificare il principio, già
operante nell’ordinamento, per cui il ricorso alla esternalizzazione della governance
dei servizi - soluzione prevista per alcune convenzioni quadro come quella del global service - dovrebbe essere corredato da un previo studio di convenienza, consistente nella comparazione dei costi interni ed esterni dei sistemi tradizionali e di
quello esternalizzato. Le valutazioni in termini di economicità , efficacia ed efficienza
non possono, infatti, essere di tipo assiomatico, ma devono basarsi su confronti econometrici, avvalendosi - se necessario – anche delle tecniche più aggiornate proposte dalla ingegneria gestionale;
d)
più in generale, la legislazione inerente a profili strategici dell’azione
amministrativa dovrebbe essere ispirata al principio della indefettibilità dell’obiettivo
81
esercizi 2000-2003
ma della libertà e flessibilità dei moduli gestionali. In questo contesto le previsioni
normative non dovrebbero irrigidire i moduli gestionali con prescrizioni di dettaglio,
bensì indicare con chiarezza i limiti alla libertà operativa, connessi alla tutela di interessi superiori (per esempio in materia di concorrenza);
e)
potrebbe essere codificato il principio, già desumibile dall’articolato si-
stema normativo attuale, per cui la negoziazione centralizzata, relativa a contratti
complessi e innovativi, dovrebbe essere preceduta da un motivato studio di fattibilità e convenienza dei moduli contrattuali che si intende adottare. Requisiti tecnici e
finanziari, caratteristiche aziendali, articolazione delle clausole negoziali, capitolati
speciali dovrebbero essere non solo tecnicamente argomentati, ma essere sottoposti anche al vaglio delle autorità di controllo competenti a garantire interessi di rango superiore. Nel corso della relazione, infatti, viene evidenziato come alcune convenzioni quadro abbiano coinvolto, senza la richiesta di un previo parere, materie
sottoposte alla tutela della Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e della Autorità Garante della concorrenza e del mercato;
f)
con riguardo alle categorie più complesse dei beni e dei servizi e – te-
nendo presenti, in particolare, le caratteristiche del mercato elettronico – appare
opportuno determinare normativamente modalità di qualificazione uniformi, secondo parametri di qualità e di valore, al fine di evitare i due opposti ma entrambi deprecabili fenomeni, di una qualificazione centralizzata, che sbilancia il mercato verso
un ristretto numero di prodotti e di imprese o di una localizzata, troppo sensibile ad
esigenze di tipo particolare.
g)
nella futura disciplina della materia, infine, andrebbe affermato – con ri-
guardo alla attività delle strutture dedicate alla contrattazione centralizzata - un
tendenziale principio di separazione tra funzioni consultive, prerogative gestorie e
negoziali, compiti di controllo e di regolazione indiretta.
h)
Considerato che la presente legislazione non preclude la possibilità del
proliferare delle centrali d’acquisto, soprattutto nell’ambito delle Regioni e delle autonomie locali e tenuto conto dei delicati snodi delle competenze costituzionali, risultanti dalla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione, sembra opportuno
che la futura regolazione tenga conto dei risultati della negoziazione accentrata
piuttosto in chiave parametrica che di vincolatività nei confronti delle amministrazioni pubbliche. Lasciando a queste ultime la facoltà di aderire prescrivendo, però –
contestualmente - l’obbligo di valutare, quali parametri limite, i prezzi delle convenzioni e del mercato elettronico, si potrebbero conciliare i profili della econom icità e
della libertà del mercato.
82
esercizi 2000-2003
I RELATORI
Cons. Anna Maria Carbone Prosperetti
Cons. Aldo Carosi
83

il progetto degli acquisti centralizzati e la

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