Urbanistica e gestione territoriale - Dipartimento di Scienze politiche

Città e gestione territoriale
• Prof. Stefano Maggi
• Corso territorio
La città e la viabilità
• L’urbanistica, intesa come scienza che studia
gli agglomerati urbani, si sviluppa a seguito
della crescita delle città dopo la rivoluzione
industriale e la rivoluzione dei trasporti.
• Le prime norme alla base della moderna
legislazione urbanistica sono le leggi sugli
espropri per la moderna viabilità e soprattutto
per la costruzione delle ferrovie.
Normative urbanistiche
• In Italia le prime normative urbanistiche
riguardano la classificazione stradale del 1865
(legge n. 2248 per l’unificazione amministrativa
del Regno d’Italia).
• Nello stesso anno si vota la legge n. 2359, che
disciplina le espropriazioni per causa di pubblica
utilità.
• Nella legge sugli espropri vengono introdotte
norme per l’ampliamento e risanamento delle
città, che interessano i comuni con oltre 10.000
abitanti.
I problemi di igiene
• Per risolvere i problemi delle città, si interveniva con leggi
specifiche.
• La prima legge fu quella del gennaio 1885, contenente
disposizioni per provvedere alla pubblica igiene della città
di Napoli.
• Fu presentata nell’estate del 1884 dopo una grave epidemia
di colera, causata dall’altissima densità di popolazione e
delle pessime condizioni del sottosuolo e delle fogne
• Napoli rappresentava una delle peggiori situazioni, ma tali
problemi erano vivi anche in molte altre città italiane, con
abitazioni malsane, condizioni di promiscuità, miseria e
mancanza di igiene, che portavano colera, tubercolosi e
altre malattie.
I piani di ampliamento
• I piani riguardarono all’inizio le grandi città: Firenze
(piano del 1865), Roma (piani del 1873 e del 1882),
Milano (piani d'ampliamento e di ristrutturazione, poi il
piano del 1889, il piano del 1912), Torino (numerosi
«piani d'ampliamento» nel corso dell'Ottocento, poi il
piano regolatore del 1906 e le successive varianti),
Genova (numerosi piani d'ampliamento), Napoli
(rilevante il «piano di risanamento» del 1885, poi il
piano del 1914).
• I piani furono poi estesi a Bologna, Ancona, Cuneo,
Bergamo e numerose altre città grandi e medie.
Il territorio nelle campagne
• Nelle campagne, il problema era quello di
avere una maggiore quantità di terre da
coltivare, per la popolazione che stava
crescendo a causa della transizione
demografica.
• Per strappare le terre alle paludi e alla
vegetazione naturale furono promosse le
bonifiche, che nel periodo fascista divennero
“bonifiche integrali”.
Regio decreto 215/1933
Nuove norme per la bonifica integrale
• Art. 1. “Alla bonifica integrale si provvede per scopi di pubblico
interesse, mediante opere di bonifica e di miglioramento fondiario.
• Le opere di bonifica sono quelle che si compiono, in base ad un
piano generale di lavori e di attività coordinate, con rilevanti
vantaggi igienici, demografici, economici o sociali, in comprensori in
cui ricadano laghi, stagni, paludi e terre paludose, o costituiti da
terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali,
ovvero da terreni, estensivamente utilizzati per gravi cause d'ordine
fisico o sociale, e suscettibili, rimosse queste, di una radicale
trasformazione dell'ordinamento produttivo.
• Le opere di miglioramento fondiario sono quelle che si compiono a
vantaggio di uno o più fondi, indipendentemente da un piano
generale di bonifica”.
La bonifica dell’Agro-Pontino
• Tra il 1926 e la fine degli anni Trenta si sviluppa in Italia la
grande impresa della bonifica della Pianura Pontina, a sud di
Roma. Il regime fascista promuove l'organizzazione ed
esecuzione d'un vastissimo programma di trasformazione
territoriale.
• 60.0000 ettari di terreno paludoso vengono bonificati e messi
a coltura, mediante un razionale sistema di appoderamento,
la realizzazione di 2.000 km di canali e 900 km di strade, e la
costruzione di numerose città.
• Littoria, oggi Latina, è il nuovo capoluogo di provincia; ad essa
si affiancano Pontinia, Sabaudia, Pomezia, Aprilia e una
ventina di borghi.
Orografia e insediamenti
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L’Istituto Nazionale di Urbanistica
• Nel gennaio del 1930, a conclusione del XII Congresso
internazionale della Fédération internationaile pour
l'habitation et l'aménagement du territoire (Fihuat),
venne fondato l'Inu (Istituto nazionale di urbanistica).
• I promotori avevano deciso di costituire un istituto di
cultura che si proponesse «lo studio dei problemi
tecnici, economici e sociali, relativi allo sviluppo dei
centri urbani e l'esame delle questioni relative
all'organizzazione e al funzionamento dei servizi
pubblici di carattere municipale».
La legge urbanistica
• L’Inu fu importante per l’approvazione, nel 1942,
della prima legge urbanistica italiana.
• La Legge urbanistica fu il prodotto di uno scontro
aspro tra i difensori a oltranza della proprietà
privata e quelli che volevano porre dei limiti ai
diritti di utilizzazione fondiaria.
• La legge stabiliva norme sull’ordinamento statale
dei servizi urbanistici, sui piani regolatori
comunali, sui piani territoriali di coordinamento,
sulla determinazione degli espropri, sull’attività
edilizia.
Le modifiche
• LEGGE URBANISTICA STATALE 17 agosto 1942, n. 1150
• come modificata ed integrata da: legge 21 dicembre
1955, n. 1354; legge 6 agosto 1967, n. 765;
• legge 19 novembre 1968, n. 1187; legge 1° giugno
1971, n. 291; legge 22 ottobre 1971, n. 865;
• legge 28 gennaio 1977, n. 10; d.l. 23 gennaio 1982, n.
9, convertito in legge 25 marzo 1982, n.
• 94; legge 28 febbraio 1985, n. 47; d.l. 23 aprile 1985, n.
146, convertito in legge 21 giugno
• 1985, n. 298; legge 24 marzo 1989, n. 122; legge 17
febbraio 1992, n. 179.
Restauri e risanamenti
• La legislazione urbanistica tendeva a disciplinare le
nuove espansioni, e solo con la legge 457 del 1978 si è
cominciato a disciplinare gli interventi sulle costruzioni
vecchie, con la manutenzione straordinaria, la
ristrutturazione, il restauro conservativo.
• Le leggi sulle tutele riguardavano i monumenti ed
eventualmente lo sfondo dei monumenti, ma non
facevano riferimento all’ambiente urbano complessivo.
• La cultura estetica era infatti basata sull’opera in se
tessa e non sul contesto complessivo. Occorreva invece
considerare lo stretto rapporto fra monumenti e città.
Legge urbanistica e vincoli
• La legge 17 agosto 1942 n. 1.150, “legge urbanistica”,
emanata in piena guerra mondiale, rappresentò
finalmente un tentativo di porre ordine nell’assetto del
territorio, sofferente per la confusa giurisdizione e
ormai oggetto sempre più di attacchi speculativi nelle
città grandi e piccole.
• Tra l’altro, occorreva tenere conto della legge
1497/1939, secondo la quale, quando si trattava di
zone soggette a vincolo (in base all’art. 25 della legge
1° giugno 1939 n. 1497) la facoltà del privato di
eseguire costruzioni era soggetta al concorrente potere
autorizzativo del Comune e della Soprintendenza.
Il ruolo del Ministero
• Al ministero dei Lavori Pubblici veniva affidato il compito di
controllare tutte le attività relative all’organizzazione del territorio.
Il piano regolatore generale doveva essere approvato dal Consiglio
comunale e poi appunto dal ministero dei Lavori Pubblici.
• I piani particolareggiati dovevano stabilire le tipologie edilizie e gli
indici di fabbricabilità, cioè i volumi delle abitazioni rispetto al
terreno in cui venivano costruite.
• Infine, i piani territoriali di coordinamento e i piani intercomunali
dovevano costituire «il livello più ampio dell’azione di
pianificazione, dovevano venire incontro a quelle nuove esigenze
che andavano valutate a una scala macroterritoriale, visto che
l’ambito comunale si era assai spesso dimostrato inadeguato a
regolare funzioni o prevedere attrezzature che interessavano più
comuni e parti di territorio più ampie».
La ricostruzione dopo la guerra
• La legge rimase priva del regolamento di esecuzione e
di fatto dopo la fine della guerra venne accantonata
per l’urgenza della ricostruzione, che doveva peraltro
dare lavoro a migliaia di disoccupati.
• Il piano di ricostruzione, varato in condizioni
eccezionali, venne poi applicato per un periodo molto
più lungo del necessario.
• Le esigenze di ripresa economica ebbero decisamente
la meglio sulle necessità di tutela e sul bisogno di
pianificazione, cedendo del tutto agli interessi
immobiliari.
Le disfunzioni nel “boom economico”
• Nel dopoguerra le città italiane si svilupparono
praticamente senza guida per l’assenza di una
programmazione economica che prevedesse e
guidasse la localizzazione territoriale, e per le carenze
operative della legge urbanistica, in gran parte
inapplicata ed elusa.
• Il fallimento dei piani intercomunali e la mancata
elaborazione dei piani particolareggiati di esecuzione,
impedirono il coordinamento comprensoriale degli
insediamenti e l’integrazione razionale fra costruzioni
edili e spazio occupato.
La speculazione
• La semplicità con cui di fatto si poteva costruire
ovunque diede luogo a numerose situazioni
imbarazzanti, tanto che il ministro dei Lavori Pubblici
Salvatore Aldisio si esprimeva così al congresso
dell’Istituto nazionale di urbanistica del 1952:
• «è ormai una operazione di chirurgia morale quello che
si richiede. Vi sono speculatori che da qualche tempo
stanno ingrassando in troppi luoghi senza alcun rischio
e merito proprio, operando nel campo dell’edilizia».
La corruzione
• C’era poi il problema della corruzione, come ricordava il
ministro Fiorentino Sullo:
• «Alcuni mesi or sono, per il piano regolatore di Roma, un distinto
signore mi chiede udienza per farsi spiegare la procedura, tuttora in
corso, di approvazione. Mi confidò la cifra che avrebbe dovuto sborsare
perche fosse cambiata la destinazione di zona del suo terreno. Mi
chiese come comportarsi, ne volle rivelare il nome di colui che si
sarebbe prestato per mutare, con un semplice tratto di matita, al
comune di Roma, una destinazione capace di fruttare centinaia di
milioni… mi chiesi pero quanti onesti cittadini potrebbero essersi trovati
di fronte al terribile dilemma: accettare un ricatto ed avvantaggiarsene
o rifiutarlo e non avere armi legali di difesa».
•
F. Sullo, Lo scandalo urbanistico, Firenze, Vallecchi, 1964, pp. 5657.
L’abuso del territorio
• Tra le maggiori speculazioni sono da annoverare i
casi di Roma e di Napoli, dove si riscontrò una
serie di scandali di ampia risonanza, messi in
evidenza da giornalisti come Antonio Cederna, e
finiti in processi e in dibattiti parlamentari.
• Negli anni ’60, crollo della diga del Vajont (1963),
con la successiva frana di Agrigento, avvenuta
nello stesso anno dell’alluvione di Firenze (1966),
misero definitivamente in luce l’uso scriteriato
del territorio nazionale, soggetto a tanti profitti a
scapito della gente comune.
I terremoti
• L’Italia, per le sue condizioni orografiche, è un paese a forte
rischio sismico.
• La normativa in questo campo iniziò dopo terremoto di Messina
del dicembre 1908.
• La legge 21 luglio 1910, n. 579 convertì in legge i regi decreti
relativi al terremoto , definendo norme tecniche per
l’edificazione di nuove costruzioni e per la riparazione di quelle
danneggiate, oltre a definire le aree soggette alla nuova
normativa (circa un centinaio di Comuni in Calabria e Sicilia).
• Le aree aumenteranno nel corso degli anni includendo aree di
nuove terremoti fino al 1980.
• Si è continuato a costruire senza prevedere il pericolo di
terremoti fino ai giorni nostri.