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NOTA A CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE SESTA
SENTENZA 8 maggio 2014, n. 2368
A cura di ILARIA MOSCARDI
Precisazioni in tema di acquisizione gratuita
La sentenza in commento desta interesse in quanto, pur essendo stata resa in forma
semplificata, nel pronunciarsi su un caso di acquisizione gratuita di un’opera abusiva al patrimonio
comunale in conseguenza dell’inottemperanza ad un ordine di demolizione, enuncia, in maniera del
tutto chiara, importanti principi di diritto della materia.
Il caso
L’Amministrazione Comunale di Marano di Napoli, dopo aver accertato il carattere abusivo
di un manufatto, per essere stato questo realizzato in violazione delle distanze dal confine, ne aveva
ordinata la demolizione.
Accertata l’inottemperanza al suddetto ordine di demolizione e respinte le istanze di sanatoria
presentate, l’Amministrazione Comunale aveva intimato al proprietario lo sgombero dell’edificio
abusivamente realizzato suscitando, così, la reazione di quest’ultimo che, con due distinti ricorsi
principali e una serie di motivi aggiunti, aveva impugnato tutti gli atti amministrativi che lo avevano
privato della proprietà e del possesso dell’immobile.
Principi di diritto
La disciplina di riferimento in tema di acquisizione gratuita al patrimonio comunale di
un’opera abusivamente realizzata è contenuta nell’art. 31 del D.P.R. 6.6.2001, n. 380.
Questo articolo, al comma 3, richiamando quanto già disposto in precedenza dall’art. 7 della
legge 28.2.1985, n. 47, stabilisce che “Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione
e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area
di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione
di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del
comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva
superficie utile abusivamente costruita”.
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Il successivo comma 4, invece, puntualizza che “L’accertamento dell’inottemperanza alla
ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all’interessato,
costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che
deve essere eseguita gratuitamente”.
Le suddette disposizioni, ancorché apparentemente di chiara formulazione, in passato, sono
state oggetto di un acceso dibattito giurisprudenziale in ordine all’individuazione del momento a
partire dal quale, in caso d’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, la proprietà
dell’immobile abusivo si trasferisce al patrimonio comunale.
Prima di addentrarsi nella problematica dell’individuazione del momento di produzione
dell’effetto ablatorio, con la decisione in commento, il Consiglio di Stato ha enunciato un primo
importante principio di diritto concernente le censure proponibili dinanzi al Giudice Amministrativo
avverso l’atto dichiarativo dell’avvenuta acquisizione gratuita.
In particolare, i giudici di Palazzo Spada hanno precisato che “ove l’ordine di demolizione
non eseguito sia divenuto inoppugnabile, (…) l’autore dell’abuso non può far valere in sede
d’impugnativa, relativamente all’atto dichiarativo dell’avvenuta acquisizione gratuita, eccezioni in
merito alla natura dell’intervento ed al tipo di sanzione applicata ma, unicamente, vizi formali e
procedurali inerenti alla fase d’impossessamento del bene da parte del comune”.
In sostanza, laddove l’ordine di demolizione, che costituisce il presupposto dell’acquisizione
gratuita al patrimonio comunale, si sia consolidato (vuoi perché non impugnato, vuoi perché, come
nel caso deciso dalla decisione in commento, proposta l’impugnazione, questa sia stata respinta),
l’atto dichiarativo dell’avvenuta acquisizione gratuita potrà essere messo in discussione soltanto per
vizi suoi propri.
Ne consegue che eventuali motivi di ricorso diretti a contestare un ordine di demolizione
divenuto ormai intangibile si espongono al rischio di una pronuncia di inammissibilità o
irricevibilità del ricorso, per le parti in cui sono state dedotte tali censure (cfr. T.A.R. Campania
Napoli Sez. II, 9.5.2014, n. 2603).
Risolta la questione preliminare delle censure proponibili avverso l’atto dichiarativo
dell’avvenuta acquisizione gratuita, come detto, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha
affrontato la problematica dell’individuazione del momento a partire dal quale, in caso
d’inottemperanza ad un’ingiunzione di demolizione, si verifica l’effetto acquisitivo gratuito del
bene e dell’area di sedime in favore del patrimonio comunale.
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A tale riguardo, il Consiglio di Stato ha statuito che “il provvedimento con il quale viene
disposta l’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale, ha nella
configurazione della suddetta disposizione, carattere meramente dichiarativo, in quanto interviene
automaticamente per effetto dell’inottemperanza all’ordine di demolizione”.
In tal modo, aderendo all’orientamento giurisprudenziale divenuto pressoché costante nel
corso degli ultimi anni (tra le tante, Cons. Stato Sez. V, 15.7.2013, n. 3834, Cons. Stato Sez. VI,
8.2.2013, n. 718, Cons. Stato Sez. V, 12.12.2008, n. 6174, T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 14.2.2014, n.
130, T.A.R. Campania Napoli Sez. II, 22.1.2014, n. 457, Cass. Pen. Sez. III, 7.12.2011, n. 45705), i
giudici di Palazzo Spada hanno affermato che l’effetto ablatorio, in caso d’inottemperanza
all’ordinanza di demolizione da parte del destinatario, si verifica ope legis alla scadenza del termine
di novanta giorni dalla notifica dell’ordinanza medesima.
In altre parole, la semplice scadenza del termine per ottemperare all’ingiunzione di
demolizione determina l’automatica applicazione della sanzione amministrativa del trasferimento
coattivo all’ente comunale della proprietà dell’immobile abusivamente realizzato.
È evidente che lo scopo di tale sanzione è quello di consentire all’Amministrazione
Comunale, che ha accertato l’abuso edilizio, di provvedere alla demolizione d’ufficio dell’opera a
spese dei responsabili dell’abuso, salvo che non venga accertata la sussistenza in concreto di un
interesse pubblico alla conservazione dell’immobile (cfr. art. 31, citato, comma 5).
In considerazione dell’effetto automatico dell’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al
patrimonio comunale, determinato dalla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione nel
termine stabilito dalla legge, il Consiglio di Stato - richiamando una propria precedente pronuncia
del 2008 (Sez. V, 12.12.2008, n. 6174 cit.) e un’altra decisione della Cassazione Penale (Sez. III,
28.11.2007, n. 4962) - ha enunciato un ulteriore importante principio di diritto, affermando appunto
che “poiché la notificazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di
demolizione non ha alcun contenuto dispositivo, limitandosi a constatare in via ricognitiva e
vincolata l’inadempimento dell’ordine di demolizione, non è quindi necessario che lo stesso venga
notificato al responsabile dell’abuso prima di adottare il provvedimento con cui disponga
l’acquisizione
gratuita,
rilevando
l’adempimento
della
notificazione
all’interessato
dell’accertamento formale dell’inottemperanza, pienamente idoneo a consentire all’ente
l’immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari del titolo dell’acquisizione”.
In
sostanza,
secondo
tale
impostazione,
l’accertamento
dell’inottemperanza
all’ingiunzione di demolizione costituisce solo il titolo per l’immissione in possesso e per la
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trascrizione nei registri immobiliari, ma non è costitutivo del trasferimento del diritto di
proprietà, essendo questo già avvenuto ope legis.
Pertanto, decorso infruttuosamente il termine di novanta giorni previsto dalla legge,
l’acquisizione gratuita del bene abusivo al patrimonio del Comune avviene di diritto e, quindi,
automaticamente, prescindendo dalla data di notifica del successivo atto di accertamento
dell’inottemperanza, il quale si pone alla stregua di un mero atto ricognitivo, con efficacia
dichiarativa e a contenuto vincolato.
Con questa pronuncia, dunque, il Consiglio di Stato, in linea con l’orientamento ormai
costante della giurisprudenza amministrativa e penale, dimostra di prendere le distanze da
quell’orientamento giurisprudenziale, pressoché superato, secondo il quale il semplice decorso del
termine di novanta giorni dalla notifica dell’ingiunzione di demolizione non è sufficiente a
comportare l’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale, posto che l’effetto ablatorio
si verificherebbe soltanto al termine del procedimento amministrativo.
Questo si perfeziona con la notifica all’interessato dell’accertamento dell’inottemperanza
all’ingiunzione di demolizione e la trascrizione nei registri immobiliari del titolo dell’acquisizione
(per tutte, v. Cass. Pen, Sez. III, 22.9.2004, n. 42192).
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