RELAZIONE ANNUALE 2007 - Associazione Ambiente e Lavoro

COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO
DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET E ANTIUSURA
E PRESIDENTE DEL COMITATO DI SOLIDARIETÀ
RELAZIONE ANNUALE
di cui all’articolo 2, comma 7, del D.P.R. 16 agosto 1999,
n. 455 e Relazione della Consap sulla gestione del fondo, di cui all’art. 5, comma 3,
lettera e) del D.P.R. 16 agosto 1999 n. 455, approvate nella seduta del Comitato del 30 gennaio 2008
ATTIVITÀ 2007 DEL COMITATO
DI SOLIDARIETÀ PER LE VITTIME
DELL’ESTORSIONE E DELL’USURA
Roma, 31 gennaio 2008
COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO DELLE INIZIATIVE
ANTIRACKET E ANTIUSURA E PRESIDENTE DEL COMITATO DI
SOLIDARIETA’
RELAZIONE ANNUALE
di cui all’ articolo 2, comma 7, del D.P.R. 16 agosto 1999,
n. 455 e Relazione della Consap sulla gestione del fondo, di cui
all’art. 5, comma 3, lettera e) del D.P.R. 16 agosto 1999 n. 455,
approvate nella seduta del Comitato del 30 gennaio 2008
ATTIVITA’ 2007
DEL COMITATO DI SOLIDARIETA’
PER LE VITTIME
DELL’ESTORSIONE E DELL’USURA
Roma, 31 Gennaio 2008
INDICE
PRESENTAZIONE
pag. 4
Capitolo I – L’ATTIVITA’ DELIBERATIVA
pag. 11
I – L’attività deliberativa 2007
II – Le decisioni
III – Le istanze non definite
IV – Il corretto reimpiego
V – Le elargizioni ad altri soggetti
VI – Le elargizioni per lesioni personali
VII – La consistenza finanziaria del Fondo di Solidarietà (al 31/12/ 2007)
VIII – Le sedute straordinarie e seminariali del Comitato
pag. 12
pag. 14
pag. 19
pag. 19
pag. 22
pag. 23
pag. 23
pag. 23
Quadro di sintesi
pag. 26
Capitolo II – IL CONTENZIOSO
pag. 27
I – I ricorsi giurisdizionali ai T.A.R. e i ricorsi straordinari al Capo dello Stato
pag. 28
Quadro di sintesi
pag. 32
Capitolo III – LA GESTIONE DEL FONDO DI SOLIDARIETA’
DA PARTE DELLA CONSAP
pag. 33
Quadro di sintesi
pag. 43
Capitolo IV – LE QUESTIONI PARTICOLARI NELL’APPLICAZIONE
DELLE LEGGI 44/1999 e 108/1996
pag. 46
A) La sospensione dei termini
B) I rapporti con le Istituzioni e l’Autorità Giudiziaria
C) Le lesioni personali
D) L’estorsione e l’usura
pag. 47
pag. 48
pag. 49
pag. 51
Quadro di sintesi
pag. 53
Capitolo V – LE INIZIATIVE E LE IPOTESI DI ADEGUAMENTO NORMATIVO
pag. 55
A) Le iniziative legislative in corso in materia di usura
B) La riapertura dei termini
pag. 56
pag. 58
Quadro di sintesi
pag. 61
Capitolo VI – LA PREVENZIONE, IL SOSTEGNO E IL MONITORAGGIO
pag. 63
A) La richiesta del Commissario Straordinario del Governo all'Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato per l'apertura del
procedimento per presunta pubblicità ingannevole nei confronti degli
intermediari finanziari- L’apertura delle prime istruttorie da parte
3
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato- I primi
provvedimenti assunti dall’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato
B) L’Accordo-Quadro del 31 luglio 2007 per la prevenzione del fenomeno
dell’usura e per il monitoraggio del racket e dell’usura
C) La costituzione di parte civile
pag. 64
pag. 76
pag. 89
Quadro di sintesi
pag. 92
Capitolo VII – I PROGETTI DI FORMAZIONE
pag. 95
A) I risultati del Progetto Formazione Antiracket e Antiusura 2007 (PFAA 2007)
pag. 96
1) La formazione per i Referenti delle Prefetture-Uffici Territoriali del
Governo, i Rappresentanti delle Forze dell’Ordine e le Organizzazioni
antiracket e antiusura
2) L’istituzione dei Minipool
3) I Nuclei di valutazione
4) La quantificazione del danno
B) Il Progetto Formazione Prevenzione Usura 2008 (PFPU 2008) per le
Fondazioni antiusura e i Confidi
pag. 96
pag. 97
pag. 99
pag. 100
pag. 108
Quadro di sintesi
pag. 109
Capitolo VIII – L’ASSOCIAZIONISMO ANTIRACKET E ANTIUSURA:
IL NUOVO REGOLAMENTO
pag. 112
I – Il nuovo Regolamento recante norme integrative ai regolamenti per l'iscrizione delle
Associazioni e Organizzazioni previste dall'articolo 13, comma 2, della legge 23 febbraio 1999,
n. 44 e dall'articolo 15, comma 4, della legge 7 marzo 1996, n. 108, in apposito elenco presso le
Prefetture
pag. 113
Quadro di sintesi
pag. 118
ALLEGATI
pag. 119
4
PRESENTAZIONE
5
PRESENTAZIONE
Il servizio pubblico della solidarietà alle vittime del racket
estorsivo e dell’usura, nel corso del 2007, ha conseguito
pienamente gli obiettivi che erano stati indicati al Commissario per
il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura e al
Comitato di Solidarietà, dal Governo e, in particolare, dal Ministro
dell’Interno, in termini di trasparenza, di efficienza, di concretezza e
di sensibilità sociale.
La complessa, articolata e approfondita attività deliberativa
del Comitato di Solidarietà, presieduto dal Commissario, come
appare evidente dai dati allegati alla presente relazione, è stata
intensa e proficua, recuperando antichi ritardi nelle risposte date
agli istanti con l’erogazione dei benefici di legge (elargizioni agli
estorti e mutui senza interesse agli usurati) e facendo ricorso
anche all’innovativa iniziativa di sedute straordinarie del Comitato
presso quelle Prefetture – Uffici Territoriali del Governo, dove le
vischiosità burocratiche nelle istruttorie sono apparse più evidenti,
anche se correlate, in genere, ai ritardi dei pareri dell’Autorità
Giudiziaria. Per tale ragione, appare opportuno che la prassi delle
sedute straordinarie sul territorio possa proseguire nel corso del
2008, a partire dalla seduta straordinaria, già svolta, l’8 gennaio
2008, presso la Prefettura – Ufficio Territoriale di Governo di Ascoli
Piceno.
Questo risultato confortante, tuttavia, non è soltanto il frutto
di una recuperata efficacia amministrativa ed organizzativa, a
seguito delle richieste, in tal senso, rappresentate al Commissario
dagli istanti e dalle Organizzazioni antiracket e antiusura, che
restano l’altro pilastro, insieme ad uno Stato più adeguato alla
modernità, del servizio pubblico della solidarietà alle vittime del
racket e dell’usura, ma va imputato ad una nuova filosofia della
lotta al racket e all’usura. La nuova filosofia non considera questi
fenomeni criminali come un problema di nicchia, ma come un
problema di sistema, che deve tenere conto, unitariamente, dei
diversi, ma complementari, momenti della prevenzione, della
repressione e della solidarietà. Il racket e l’usura, divenuti
questione nazionale, specie l’usura, anche se pervasivi, nel
massimo grado, sui territori delle cosiddette Regioni a rischio
(Sicilia, Calabria, Campania e Puglia), non possono essere
combattuti e sconfitti senza:
7
- affrontare il nodo del riciclaggio del denaro sporco, derivante
anche dal traffico degli stupefacenti, e dell’inquinamento
dell’economia sana (finanziaria, industriale, commerciale,
artigianale e dei servizi) del Paese e, in particolare del
Mezzogiorno, con le misure, ancora da adottare, per il
sequestro e la confisca dei beni cumulati dalle organizzazioni
criminali, per la trasparenza delle operazioni bancarie e
finanziarie, per la qualità (non quantità!) delle segnalazioni per
operazioni sospette, per l’estensione ai proventi del racket e
dell’usura della legislazione antiterrorismo e anticorruzione e
per la specializzazione di una intelligence economicofinanziaria;
- analizzare e modificare le condizioni dell’accesso al credito
legale, specie da parte delle piccole imprese e delle famiglie,
oggi in grande sofferenza (sovraindebitamento), strappando il
sistema bancario, in una fase di grandi concentrazioni e di
adeguamento organizzativo ai principi di Basilea 2, alla
vecchia logica dell’indifferenza, se non, in molti casi di bancari
infedeli, di collusione criminale, verso le patologiche
problematiche del racket e dell’usura;
- eliminare alcuni circuiti infernali paralegali, che alimentano il
racket e l’usura, cioè alcune contraddizioni del nostro Sistema
- Paese, denunziate, pubblicamente e con atti documentati,
dal Commissario Straordinario del Governo per il
Coordinamento Antiracket e Antiusura, avvalendosi dei poteri
conferiti, contraddizioni quali, tra le altre, le due più
macroscopiche: 1) l’imposizione di un tasso soglia per gli
interessi praticati dal sistema bancario e il far west dei tassi
praticati da società finanziarie, società di recupero crediti e, in
particolare, mediatori creditizi (circa 120.000), al di fuori di
ogni controllo (pubblicità ingannevole) e con punte fino al
60% dei tassi di interesse; 2) la trasformazione del gioco
d’azzardo legale, cioè praticato indirettamente dallo Stato, in
un grande business (un giro, nel 2007, di 42 miliardi di
Euro!), attraverso presunta pubblicità ingannevole e con forti
ricadute sui costi sociali, coperte dall’alibi di erodere il
mercato illegale del gioco d’azzardo (quello esplicitamente in
mano alla criminalità organizzata) e con il maquillage del
finanziamento della tutela del patrimonio artistico nazionale,
mentre risulta chiaro, ormai, da tantissime indagini
giudiziarie, che il gioco d’azzardo legale alimenta quello illegale
e, di frequente, la criminalità organizzata si colloca tra l’uno e
l’altro mercato e li salda in un continuum (in particolare nei
8
giochi d’azzardo elettronici, che, con la droga, stanno
provocando un’altra tossicità non soltanto per le nuove
generazioni, con enormi ricadute sui costi sociali della sanità
pubblica);
- finalizzare tutte le attività pubbliche e private (i livelli
istituzionali, centrali e periferici, della Repubblica e dello Stato
democratico; il mondo educativo e della formazione culturale;
la giustizia; il sistema economico, produttivo, finanziario e
bancario; le forze sindacali dei lavoratori; il volontariato;
l’associazionismo imprenditoriale e datoriale; il volontariato e
le attività no profit; il mondo della informazione e della
comunicazione) all’obiettivo fondamentale di lotta alle mafie e
alle maggiori estrinsecazioni illegali delle organizzazioni
criminali, interne e di importazione (riciclaggio, droga, racket e
usura).
In base a questa nuova filosofia, l’attività del Commissario
Straordinario del Governo non risulta scindibile, allo stato, da
quella del Commissario-Presidente del Comitato di Solidarietà,
almeno fino a quando il legislatore non avrà approvato la
costituzione di un’Autorità unica, con poteri sempre straordinari,
capace di unificare almeno i due momenti, la prevenzione e la
solidarietà, oggi distribuiti tra il Ministero dell’Economia e delle
Finanze (Direzione Generale dell’Antiriciclaggio e Fondo di
Prevenzione dell’usura) e Ministero dell’Interno (Commissario
Straordinario del Governo, Commissario-Presidente del Comitato di
Solidarietà e Fondo di Solidarietà). Tuttavia va detto che, nel corso
del 2007, nell’applicare la precisa volontà politica del Ministro
dell’Interno, del Ministro dell’Economia e delle Finanze e dei
Sottosegretari delegati, l’intero sistema, con il coordinamento del
Commissario Straordinario del Governo, si è mosso all’unisono,
realizzando strumenti tattici, finalizzati ad un’unica strategia.
Alcuni di questi strumenti sono stati approfonditi e predisposti da
Tavoli istituzionali, presieduti dal Sottosegretario delegato, con la
partecipazione del Commissario Straordinario del Governo (InternoGiustizia; Interno-Istruzione; Interno-Università e Ricerca; InternoABI; Interno-Regioni; Interno-ANCI).
Di questi strumenti, si citano i più significativi:
1) la destinazione di 70 milioni di Euro, prelevati dal Fondo di
Solidarietà (Interno), al Fondo di Prevenzione (MEF), che sono
stati distribuiti (70% ai Confidi e 30% alle Fondazioni
9
2)
3)
4)
5)
6)
antiusura) per la prevenzione dell’usura e per le garanzie da
fornire alle banche per le imprese (Confidi) e per le famiglie
(Fondazioni antiusura). Dal 2002 nessuna risorsa era stata
destinata alla prevenzione. Dopo la verifica dei criteri di
distribuzione e degli impieghi dei 70 milioni di Euro, una
nuova somma dovrà essere destinata alla prevenzione, perché
l’attuale (2008) consistenza finanziaria del Fondo di
Solidarietà, anche per il recupero effettuato dal Commissario
di Euro 109 milioni e il contributo fisso dello Stato, lo
consente, ammontando essa ad un totale di Euro 284 milioni;
la costante sensibilizzazione del mondo dei media televisivi e
della carta stampata sui temi del racket e dell’usura, con
presenza sui media ed interviste al Commissario Straordinario
del Governo;
la campagna di informazione 2006-2007, organizzata con il
Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria della Presidenza
del Consiglio, la quale, in base ai dati acquisiti dal call center
del Commissario Straordinario del Governo, ha svelato, tra
l’altro, il gravissimo stato di indebitamento delle imprese e
delle famiglie, confermato, poi, dalle relazioni tecniche
presentate alla “Giornata di riflessione e di studio”,
organizzata, sul tema, dal Commissario Straordinario del
Governo, a Roma, il 15 novembre 2007, con la partecipazione
del MEF, della Banca d’Italia, dell’ABI e di altri;
la rinnovata collaborazione tra Prefetture e Autorità
Giudiziaria (Circolare Iannini) e la realizzazione del PFAA 2007
(Progetto di Formazione Antiracket e Antiusura 2007), che ha
portato all’istituzione, presso le Prefetture - Uffici Territoriali
del Governo, dei Minipool antiracket e antiusura e dei Nuclei
di valutazione, oggi funzionanti, nonché la programmazione,
di intesa con il MEF, di un PFPU 2008 (Progetto di Formazione
per la Prevenzione dell’Usura 2008), aperto ai Confidi e alle
Fondazioni per rendere più efficace l’utilizzo dei fondi di
prevenzione;
la sottoscrizione dell’Accordo-Quadro del 31 luglio 2007, da
parte del Ministro dell’Interno, del Governatore della Banca
d’Italia, dell’ABI e di altri, per il sostegno alle vittime del racket
e dell’usura e per il monitoraggio dei fenomeni, tramite un
nuovo Osservatorio di imminente istituzione, con Decreto del
Ministro dell’Interno;
le nuove circolari commissariali, delle quali la più importante
riguarda la quantificazione dei danni per le istanze delle
10
7)
8)
9)
10)
vittime del racket e dell’usura, aggiornata secondo la
giurisprudenza e la prassi del Comitato di Solidarietà;
l’organizzazione delle n. 20 Conferenze Regionali e delle n. 6
Conferenze Interregionali dei Prefetti e dei vertici provinciali
delle Forze dell’Ordine, presiedute dal Sottosegretario
delegato, con la partecipazione anche delle Organizzazioni
antiracket e antiusura, delle Fondazioni e dei Confidi, per
monitorare i fenomeni sul territorio nazionale, per verificare la
funzionalità dei nuovi organismi ausiliari dei Prefetti e per
controllare la prima applicazione, sul territorio nazionale,
dell’Accordo Quadro del 31 luglio 2007 e della Circolare del
Ministero della Giustizia;
il nuovo Regolamento per l’iscrizione delle Organizzazioni
antiracket e antiusura, entrato in vigore il 12 dicembre 2007;
le denunzie, presentate dal Commissario Straordinario del
Governo, alle Autorità competenti per presunta pubblicità
ingannevole e per riciclaggio di denaro sporco, nonché la
pubblica denunzia del gioco d’azzardo legale, come alimento di
quello illegale e dell’usura;
la partecipazione, sul territorio nazionale (dalla Sicilia alla
Valle d’Aosta), del Sottosegretario delegato e del Commissario
Straordinario del Governo a centinaia di incontri, riunioni,
manifestazioni, celebrazioni e convegni antiracket ed
antiusura, organizzati dalle Prefetture – Uffici Territoriali del
Governo, dalle Organizzazioni antiracket e antiusura
(Associazioni e Fondazioni), dai Confidi, dalle Regioni, dagli
Enti Locali (Comuni e Province), dalle Scuole Superiori, dalle
Università, dalle Associazioni imprenditoriali e datoriali e dalle
forze sociali.
Questa complessa ed articolata attività di coordinamento del
Commissario Straordinario del Governo, che investirà anche il
coordinamento all’estero, in ambito UE e negli organismi
internazionali, programmato per il 2008 e per gli anni seguenti, ed
i notevoli risultati dell’attività deliberativa del Comitato di
Solidarietà, presieduto dal Commissario-Presidente, documentati
dalla presente relazione e sostenuti sempre con forza, con
determinazione e con coerenza dal Governo e dall’intero Parlamento
(sia da parte della maggioranza che dell’opposizione: valgano, come
esempi, la convergenza parlamentare per l’approvazione della
riapertura dei termini e i disegni di legge di modifica della
legislazione antiracket e antiusura, in corso di approvazione, anche
sulla base delle recenti proposte formulate dalle Organizzazioni
11
antiracket e antiusura), danno chiara testimonianza che i primi
passi sono stati fatti nella giusta direzione, in un’ottica nuova.
Tuttavia, in conclusione, al di là della pur legittima
soddisfazione e del ringraziamento a quanti hanno collaborato ai
risultati conseguiti, si nutre la piena consapevolezza che trattasi
soltanto dei primi passi percorsi per rendere permanentemente
efficiente il servizio pubblico di prevenzione e di sostegno alle
vittime del racket e dell’usura.
Qualunque modifica legislativa venisse introdotta, in futuro,
dal Governo e dal Parlamento nella legislazione antiracket e
antiusura, nel rispetto dell’impianto essenziale che rimane sempre
valido, chiunque (Governo, Commissario Straordinario del Governo,
Commissario-Presidente del Comitato di Solidarietà) sarà chiamato
ad applicare le novità normative, non dovrà prescindere da questa
nuova filosofia della lotta al racket e all’usura, pena il ritorno al
passato.
12
CAPITOLO I
L’ATTIVITÀ DELIBERATIVA
13
I – L’attività deliberativa 2007
L’ attività deliberativa del Comitato di Solidarietà, nel corso del
2007, è stata molto intensa e proficua, come risulta dall’Allegato n.
1.
Il Comitato si è riunito in n. 86 sedute (di cui n. 83 ordinarie e
n. 3 straordinarie) ed ha adottato n. 2161 decisioni relative ad
istanze di elargizione, ex lege n. 44/99, e di mutui decennali senza
interesse, ex art. 14 della legge n. 108/96, nonché istanze relative a
lesioni personali, con un’erogazione complessiva, in elargizioni e
mutui, di euro 26.086.753,74.
Di particolare rilevanza è stata l’attività seguente alla
riapertura dei termini per la presentazione delle istanze per la
concessione dei benefici previsti dalle due leggi di riferimento, in
quanto in base all’art. 6 ter della legge 26 febbraio 2007, n.17,
entrata in vigore il 27 febbraio 2007, è stata esplicitamente prevista
la possibilità, da parte delle vittime dell’estorsione o dell’usura, di
presentare o ripresentare istanze per la concessione di
un’elargizione o di un mutuo, entro i termini ivi esplicitamente
indicati, in virtù dei quali sono state sottoposte al Comitato n. 86
domande, di cui n. 34 a titolo di elargizione e n. 56 a titolo di
mutuo.
********
Nel corso del 2007, sono pervenute, tramite le Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, n. 579 istanze (di cui n. 261 per
elargizione, ex lege n. 44/99, e n. 318 per mutui, ex art. 14 della
legge n. 108/96).
Rispetto all’anno precedente, allorquando erano state
presentate n. 326 istanze, si è assistito ad un considerevole
incremento delle stesse sia in valori assoluti che in percentuale,
che non può essere rapportato unicamente alla riapertura dei
termini, in virtù della quale, come si è detto, sono state presentate
n. 86 istanze, che da sole non giustificano, quindi, l’aumento
complessivo che si è registrato nel corso dell’anno.
15
Una delle ragioni principali è da rapportare sicuramente alla
circostanza che, nel 2007, il Comitato si è riunito regolarmente nel
corso dell’intero anno e che l’attività dello stesso è stata, in tempo
reale, pubblicizzata attraverso il sito web del Ministero dell’Interno,
al link “Antiracket e Antiusura”. La rapidità e la trasparenza hanno
consolidato il rapporto tra le vittime e lo Stato democratico,
alimentando la fiducia, anche con l’apporto essenziale delle
Organizzazioni antiracket e antiusura, a denunciare e a presentare
istanza per ottenere i benefici di legge.
Il Comitato, nell’esercizio dell’attività deliberativa, ha
esaminato non solo le istanze presentate nell’anno in corso, ma ha
continuato a recuperare e a definire le numerose istanze, già
presentate negli anni precedenti, che, per motivi diversi, non
risultavano ancora concluse.
Al fine di rendere maggiormente evidente l’attività svolta, si
fornisce, qui, di seguito, un compendio delle principali decisioni
adottate dal Comitato nel corso dell’anno 2007:
• n. 304 delibere di accoglimento dei benefici, ai sensi delle
leggi n. 44/99 e n. 108/96;
• n. 323 delibere di non accoglimento;
• n. 889 integrazioni istruttorie;
• n. 135 rinvii per maggiore approfondimento con contestuale
nomina di un relatore;
• n. 170 prese d’atto;
• n. 260 pareri sui piani di investimento e di restituzione delle
somme concesse a titolo di mutuo senza interesse;
• n. 11 avvii di procedimenti di revoca delle elargizioni o dei
mutui precedentemente concessi;
• n. 20 riesami in autotutela;
• n.
17
delibere
amministrativo;
di
sospensione
16
del
procedimento
• n. 10 revoche dei benefici già concessi ex lege n. 44/99 ed ex
art. 14 della legge n. 108/96;
• n. 14 delibere di annullamento, in autotutela, di decisioni già
adottate.
II – Le decisioni
1. Accoglimenti
Nel corso del 2007, il Comitato ha disposto l’accoglimento di
n. 304 istanze, di cui n. 161 presentate dalle vittime dell’estorsione
per l’ottenimento delle elargizioni ex lege n. 44/99 e n. 143
presentate dalle vittime dell’usura per l’ottenimento dei mutui
senza interesse, ex art. 14 della legge n. 108/96.
Le somme concesse dal Comitato, per elargizioni e mutui,
ammontano, complessivamente, a € 26.086.753,74 di cui:
• € 16.572.890,68 in favore delle vittime dell’estorsione (di cui
€ 4.008.683,23 a titolo di provvisionale e € 12.564.207,45 a
titolo di saldo delle elargizioni già concesse);
• € 9.513.863,06 in favore delle vittime dell’usura (di cui €
3.168.570,59 a titolo di anticipazione ed € 6.345.292,47 a
titolo di saldo dei mutui già concessi).
Da un esame della ripartizione delle somme in ambito
regionale, secondo quanto risulta dallo schema dell’Allegato n. 2, la
Regione ove si è registrata la più alta somma di elargizioni concesse
in favore delle vittime dell’estorsione risulta essere la Calabria (€
5.875.645,72), seguita dalla Sicilia (€ 5.777.201,21), dalla
Campania (€ 1.763.743,03) e dalla Puglia (€ 1.684.164,43).
Per quanto concerne, invece, le vittime dell’usura, la Regione
che ha ottenuto la maggiore erogazione di mutui è stata il Lazio (€
1.523.393,28), cui seguono la Campania (€ 1.367.704,80), la
Calabria (€ 1.237.061,32) e la Sicilia (€ 1.011.421,86).
2. Non accoglimenti
17
Le istanze respinte nel corso del 2007, sono state
complessivamente n. 323 di cui n. 147 per l’elargizione ex lege
44/99 e n. 176 per i mutui ex art. 14 della legge n. 108/96.
MOTIVAZIONI DEI NON ACCOGLIMENTI
Le ragioni che hanno causato il mancato accoglimento delle
domande di accesso ai benefici previsti dalle leggi n. 44/1999 e n.
108/1996 possono essere raggruppate sostanzialmente come
segue:
• n. 115 per mancanza dei requisiti soggettivi previsti dalla
legge;
• n. 74 in quanto la fattispecie concreta non rientrava nelle
previsioni normative;
• n. 44 per mancanza del parere favorevole dell’Autorità
Giudiziaria;
• n. 38 per l’inerzia dell’istante;
• n. 11 per mancanza di un danno ristorabile ex lege 44/99 o
ex art. 14 della legge n. 108/96;
• n. 10 in quanto la somma concedibile a titolo di mutuo non
avrebbe consentito il reinserimento dell’istante nell’economia
legale;
• n. 26 presentate fuori dai termini previsti dalle leggi n. 44/99
e n. 108/96;
• n. 5 per mancanza di collaborazione con l’Autorità
Giudiziaria.
3. Avvii dei procedimenti di revoca
Al fine di tutelare l’integrità del Fondo, nell’anno 2007, sono
state emesse n. 11 delibere concernenti l’avvio del procedimento di
revoca dei benefici già concessi, ai sensi delle leggi n. 44/99 e n.
108/96, per il sopraggiungere di una delle condizioni previste dalle
vigenti disposizioni, concedendo sempre agli interessati un
congruo termine per provvedere alla presentazione dei documenti
necessari.
Sono stati complessivamente adottati n. 10 provvedimenti di
revoca dei benefici concessi, di cui n. 3 di revoca di elargizioni a
causa della mancata prova del corretto reimpiego delle somme
concesse e n. 7 di revoca dei mutui senza interessi.
18
Per quanto concerne le elargizioni, la maggior parte dei
provvedimenti di revoca è da ricondurre alla mancata prova, da
parte degli istanti, del corretto reimpiego delle somme elargite in
un’attività economica di tipo imprenditoriale, così come
espressamente previsto dall’art. 15 della legge n. 44/99.
Attraverso lo strumento dell’avviso agli interessati dell’avvio
del procedimento di revoca, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/90
e dell’art.10 bis della legge n. 15/2005, è stato sempre consentito
agli interessati di poter sanare la situazione, producendo alla
CONSAP la necessaria documentazione.
Sono naturalmente diverse le ragioni che implicano la revoca
dei provvedimenti concessori dei mutui. Una delle principali cause
di revoca dei mutui è da correlare ad un uso delle somme concesse
in modo difforme rispetto al piano di utilizzo approvato dal
Comitato. In questi casi l’interessato ha potuto comunque sanare la
propria posizione ed evitare di dover restituire le somme già
percepite, laddove, a seguito della comunicazione dell’avvio del
procedimento, è riuscito a dimostrare che le somme erano state
correttamente utilizzate.
Negli altri casi, l’adozione del provvedimento di revoca si è
atteggiato quale atto dovuto e doveva essere obbligatoriamente
adottato, atteso che esso conseguiva al verificarsi di una delle
ipotesi tassativamente previste dall’art. 14, comma 9 lett. a) e c),
della legge n. 108/96.
Il Comitato ha esaminato con particolare attenzione anche
quanto veniva rappresentato dalla CONSAP, soprattutto in
relazione alle difficoltà di taluni dei beneficiari a rispettare le
scadenze per la restituzione delle somme erogate a titolo di mutuo e
permanendo l’altissimo tasso di morosità dei mutuatari, già
evidenziato nella relazione 2006.
4 Sospensioni
Nel corso del 2007 il Comitato ha deliberato la sospensione del
procedimento amministrativo per n. 17 delle istanze esaminate, di
cui n. 7 per elargizioni e n. 10 per mutui senza interessi.
19
I provvedimenti di sospensione sono stati adottati nelle more
della definizione dei procedimenti penali, posti a base delle istanze
in argomento, soprattutto nei casi in cui le competenti Procure
hanno ritenuto di non esprimere il parere previsto dall’art. 17 della
legge n. 44/99 e dall’art. 14 della legge n. 108/96, ai fini,
rispettivamente,
della
provvisionale
sull’elargizione
e
dell’anticipazione sul mutuo.
La sospensione del procedimento è una decisione cautelativa
che viene adottata anche nell’interesse degli istanti che, in assenza
di un parere favorevole dell’Autorità Giudiziaria, potrebbero essere
destinatari di un provvedimento di diniego.
5 Pareri
Il Comitato ha complessivamente espresso n. 260 pareri sui
piani di ammortamento ed investimento presentati dagli istanti, da
allegare ai relativi contratti di mutuo, al fine di definire l’iter
procedimentale delle istanze relative ai mutui concessi alle vittime
dell’usura, ex art. 14 della legge 108/96.
L’attività si è sostanziata nel controllo preventivo dei
beneficiari delle somme concesse a titolo di mutuo ed è stata anche
mirata ad evitare indebite infiltrazioni di soggetti che potrebbero
essere collegati, a vario titolo, al contesto criminale in cui si è
consumato il reato di usura.
Sono stati, inoltre, emessi n. 15 pareri sulle parcelle
presentate dai consulenti, incaricati dalle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo per la redazione di perizie, particolarmente
complesse, sulla quantificazione dei danni da estorsione e da
usura.
Prese d’atto
Il Comitato ha complessivamente adottato n. 170 prese d’atto,
di cui:
- per estorsione:
a) n. 28 a seguito delle comunicazioni, da parte della CONSAP,
della destinazione delle somme già concesse in attività
economiche di tipo imprenditoriale;
20
b) n. 30 per richieste di riesame di istanze già definite per le
quali non sono emersi elementi nuovi rispetto alla precedente
decisione;
c) n. 14 a seguito di note, di natura integrativa, inviate dalle
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, nonché delle
dichiarazioni, di cui agli artt. 12 e 15 della legge n. 44/99.
- per usura:
a) n. 42 per richieste di riesame, di istanze già definite per le
quali non sono emersi elementi nuovi rispetto alla precedente
decisione;
b) n. 39 per comunicazioni da parte della CONSAP e delle
Avvocature Distrettuali dello Stato;
c) n. 17 a seguito di note, di natura integrativa, inviate dalle
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo.
7 Integrazioni istruttorie
Nell’anno 2007, il Comitato ha richiesto alle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, che avevano inviato le istanze, integrazioni
istruttorie per n. 889 delle domande di beneficio presentate, di cui
n. 408 per elargizione e n. 481 per mutui.
Tali integrazioni istruttorie si sono rese spesso necessarie per
l’acquisizione di corretti e completi elementi istruttori, previsti dagli
artt. 9 e 10 del D.P.R. n. 455/99.
Elementi che, essendo relativi a procedimenti che si attivano
su istanza di parte, devono esser forniti a cura dell’istante, affinché
l’organo istruttore, la Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo,
disponga di tutti gli elementi necessari ed indispensabili per il
completamento dell’iter procedurale.
Nella maggior parte dei casi, le integrazioni istruttorie sono
state disposte dal Comitato in quanto il dettagliato rapporto,
previsto dall’art. 11 del D.P.R. n. 455/99, di esclusiva competenza
del Prefetto in sede, non conteneva tutti gli elementi che avrebbero
potuto consentire al Comitato di definire i vari procedimenti.
Ciò evidenzia ancora residue criticità presso le PrefettureUffici Territoriali del Governo, nonostante l’istituzione e l’operatività
dei Minipool antiracket e antiusura e dei Nuclei di valutazione.
21
III –Le istanze non definite
Nel corso del 2007, l’attività deliberativa del Comitato ha
riguardato anche domande relative agli anni precedenti.
Al 31 dicembre 2007, per carenza di elementi indispensabili
alla definizione del procedimento amministrativo concessorio,
risultano ancora da definire n. 605 istanze, così suddivise per gli
anni pregressi:
n.
n.
n.
n.
n.
n.
n.
1
3
11
22
21
94
453
istanze del 2001;
istanze del 2002;
istanze del 2003;
istanze del 2004;
istanze del 2005;
istanze del 2006;
istanze del 2007.
I motivi riconducibili alla mancata definizione di tali istanze
sono ascrivibili essenzialmente al protrarsi dei procedimenti penali,
sottesi alle istanze presentate, nonché alle difficoltà, evidenziate
dalle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, di procedere alla
quantificazione dei danni, ex lege n. 44/99 e ex art. 14 della legge
n. 108/96.
In particolare la difficoltà di procedere alla quantificazione è
da rapportare, prevalentemente, alla mancata presentazione, da
parte degli istanti:
- nelle istanze di elargizione, di idonea documentazione
comprovante il danno emergente ed il mancato
guadagno subiti;
- nelle istanze di mutuo, di idonea documentazione
idonea a comprovare i danni usurari, i maggiori
interessi usurari, nonché il mancato guadagno.
IV – Il corretto reimpiego (art.15 legge n. 44/1999)
Uno degli adempimenti più rilevanti da porre in essere
successivamente all’erogazione dei benefici previsti dalle legge
44/1999 è sicuramente quello connesso all’attività di verifica del
corretto reimpiego delle elargizioni concesse alle vittime
dell’estorsione.
22
La normativa di riferimento in proposito è quella dettata dal
combinato disposto degli artt. 15, commi 2 e 3, della legge n. 44/99
e dall’art. 5, comma 3, lettera c), del D.P.R. 455/1999, in virtù dei
quali spetta alla CONSAP la puntuale verifica del rispetto delle
condizioni previste dalla legge circa il corretto reimpiego delle
somme elargite.
L’art. 15, commi 2 e 3, della legge n. 44/99 prevede, in
particolare, che: “Il pagamento dei ratei successivi al primo deve
essere preceduto dalla produzione, da parte dell’interessato, di
idonea documentazione comprovante che le somme già corrisposte
sono state destinate ad attività economiche di tipo imprenditoriale.
La prova, di cui al comma 2, deve essere altresì fornita entro i
dodici mesi successivi alla corresponsione del contributo in unica
soluzione o dell’ultimo rateo”.
L’art. 5, comma 3, lettera c), del D.P.R. n. 455/1999, dal
canto suo attribuisce alla CONSAP “la verifica della
documentazione prodotta dall’interessato, a norma dell’articolo 15,
commi 2 e 3, della legge, ai fini della proposta al Comitato delle
deliberazioni di revoca o di sospensione, in via cautelare, dei
pagamenti dei ratei successivi al primo”.
Sulla base delle precitate norme la CONSAP effettua
conseguentemente delle attente e puntuali verifiche della
documentazione prodotta dagli interessati, finalizzate ad accertare
che le spese, gli investimenti e/o la destinazione delle somme
concesse alle vittime del racket siano effettivamente riconducibili
all’attività economica di tipo imprenditoriale svolta da queste
ultime.
Nel caso in cui la CONSAP riscontri che le somme elargite
siano state effettivamente utilizzate in attività economiche di tipo
imprenditoriale, ne rende edotti tempestivamente gli Uffici del
Commissario.
Laddove la CONSAP, al di là della documentazione prodotta,
ritenga di dover effettuare ulteriori e più puntuali verifiche sulla
corretta destinazione delle somme concesse, si può avvalere della
collaborazione delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, che
possono
coadiuvare
l’attività
istruttoria
della
società
23
concessionaria, avvalendosi del sempre prezioso supporto del Corpo
della Guardia di Finanza o dell’Arma dei Carabinieri.
Talvolta le difficoltà connesse ad una puntuale verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dall’art. 15 della legge sono
riconducibili ad alcune situazioni soggettive dei beneficiari, che
rendono problematica la dimostrazione del corretto reimpiego delle
somme, soprattutto per quanto concerne il rispetto del termine
perentorio di un anno, entro il quale le somme dovrebbero essere
utilizzate nell’attività imprenditoriale.
Le situazioni soggettive che possono rendere problematica la
dimostrazione
del
corretto
reimpiego,
sono
riconducibili
principalmente alle seguenti tipologie di beneficiari:
-
beneficiari che sono soggetti ad un regime di protezione;
- beneficiari, esercenti un’ attività economica che, per la sua
precipua peculiarità, rende inopportuna l’erogazione entro un
anno di tutta l’elargizione concessa, in quanto tale arco
temporale non sarebbe funzionale nella prospettiva di
sviluppo di quell’azienda;
- beneficiari che abbiano ricevuto elargizioni superiori a quelle
che l’azienda poteva concretamente assorbire nell’arco
temporale annuale previsto dalla norma, soprattutto con
riferimento ai cicli produttivi della stessa;
- beneficiari che, successivamente all’elargizione, abbiano
intrapreso una nuova attività economica e che necessitano,
conseguentemente, di un arco temporale più lungo nel corso
del quale poter adeguatamente investire le somme ricevute
nella nuova attività o che abbiamo radicalmente modificato gli
assetti organizzativi dell’impresa.
Tenuto conto delle finalità solidaristiche delle norme in
materia, nonché delle indicazioni, di volta in volta formulate dal
Comitato, la CONSAP verifica essenzialmente quale sia l’effettiva
destinazione delle somme, piuttosto che il loro immediato
investimento (purché la destinazione sia suffragata da idonea
documentazione) ovvero ritiene valida la documentazione trasmessa
anche dopo lo spirare del termine di legge, purché, in base ai piani
di investimento prodotti dall’istante, sia chiaramente esplicitata la
24
volontà di utilizzare le somme entro un termine, che dovrà essere
comunque ritenuto congruo in relazione alla concreta situazione
personale o aziendale.
Per le ragioni sopra evidenziate l’orientamento del Comitato,
nel caso in cui la CONSAP proponga la revoca delle elargizioni già
concesse, è sempre orientato nel senso più favorevole agli istanti,
assegnando loro un ulteriore congruo termine per la produzione
della documentazione attestante il corretto reimpiego.
Dall’esame della documentazione emerge che, nella quasi
totalità dei casi, la documentazione relativa all’impiego delle
elargizioni sia ritenuta idonea.
Tale circostanza trova conferma dall’esame dei dati statistici
da cui emerge chiaramente, che, dall'inizio dell’atto concessorio al
31 dicembre 2007, risultano essere state concesse n. 843
elargizioni e decretate solo n. 4 revoche per mancata produzione,
totale o parziale, della documentazione in esame.
Se si analizza nel dettaglio l’attività posta in essere dalla
CONSAP nel corso del 2007, si evince come la stessa abbia
esaminato n. 79 documentazioni relative ad altrettante elargizioni.
Di queste:
- n. 49 sono risultate rispondenti alle finalità di legge, già al 31
dicembre 2007;
- n. 30 sono risultate in parte incomplete, per cui si è
provveduto, sempre per il tramite delle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo competenti, a richiedere agli
interessati gli opportuni chiarimenti e/o integrazioni.
V – Le elargizioni ad altri soggetti
Nel corso dell’anno 2007, sono state concesse n. 6 elargizioni
relative ad istanze presentate da terzi danneggiati da attività
estorsive, ex art. 7 della legge n. 44/1999, per un totale di €
142.833,28.
25
VI- Le elargizioni per lesioni personali
A seguito di accertamenti sanitari, disposti ai sensi dell’art. 12
del D.P.R. n. 455/99, “nei casi di lesioni personali o di decesso, ai
fini dell’accertamento del nesso di causalità tra il fatto delittuoso e
l’evento lesivo”, sono stati emanati n. 23 decreti concessori di
indennizzi per il ristoro delle lesioni personali per un totale di €
1.195.165,33.
VII – La consistenza finanziaria del Fondo di
Solidarietà
(al 31 dicembre 2007)
La consistenza finanziaria del Fondo di Solidarietà per le
vittime delle richieste estorsive e dell’usura è stata interessata, nel
corso dell’esercizio 2007, dai consueti flussi in entrata
(principalmente, € 9,03 milioni di contributo dello Stato ex art. 14
della legge 108/96) ed in uscita (€ 24,78 milioni per benefici
erogati sotto forma di elargizioni e mutui).
Le descritte movimentazioni hanno determinato una
disponibilità patrimoniale del Fondo, al 31 dicembre 2007, pari ad
€ 164,72 milioni, al netto degli impegni.
Giova evidenziare, infine, che, il Ministero dell’Economia, su
richiesta del Ministro dell’Interno, nel dicembre 2007, ha altresì
erogato in favore del Fondo di Solidarietà la somma di ulteriori €
109.380.540,00 in termini di competenza, per i quali è stata
richiesta l’attribuzione, anche a titolo di cassa, per il corrente anno
finanziario.
Quindi la consistenza del Fondo al 31 dicembre 2007 risulta
di € 164,72 milioni, al netto degli impegni, più € 109,38 milioni,
per un totale di oltre € 274,00 milioni, più il contributo fisso dello
Stato.
VIII – Le sedute straordinarie e seminariali del
Comitato
Nel corso del 2007, per la prima volta dall’istituzione del
Comitato di Solidarietà, sono state organizzate delle sedute
26
straordinarie
del consesso presso alcune Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, nel corso delle quali sono state esaminate
tutte le pratiche non ancora definite.
La scelta è stata operata in relazione al carico ed alla
complessità dei procedimenti pendenti nelle province prescelte, per
analizzare congiuntamente con i Prefetti ed i referenti locali
possibili percorsi operativi per il recupero e la definizione
dell’arretrato.
Nel corso di tre sedute straordinarie, che si sono svolte presso
le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo di: Roma, Napoli e
Reggio Calabria, il Comitato di Solidarietà, ha esaminato,
congiuntamente con i Prefetti ed i componenti dei Minipool e dei
Nuclei di Valutazione in sede, i procedimenti per la concessione dei
benefici previsti dalle leggi n. 44/99 e n. 108/96, che risultavano
pendenti presso ciascuna delle succitate sedi.
A tal fine sono stati esaminati tutti i fascicoli in trattazione,
cercando di enucleare, per ciascuno di questi, le criticità e
l’ulteriore iter amministrativo da seguire per la loro conclusione.
Sono stati ribaditi, nell’occasione, oltre che nelle n. 20
Conferenze Regionali e nelle n. 6 Conferenze Interregionali dei
Prefetti e dei vertici locali delle Forze di Polizia, presiedute dal
Sottosegretario di Stato delegato e coordinate dal Commissario
Straordinario, con la partecipazione delle Organizzazioni antiracket
e antiusura, delle Fondazioni antiusura e dei Confidi, i ruoli
operativi dei Minipool antiracket e antiusura e dei Nuclei di
valutazione, richiamando l’attenzione sulle prerogative e sulle
potestà attribuite a questi organi ausiliari dei Prefetti, nell’iter per
la concessione dei benefici delle leggi in esame.
Nel corso dell’anno si sono svolte, altresì, n. 2 sedute
seminariali del Comitato di Solidarietà, dedicate alle tematiche delle
lesioni personali e dell’estorsione diretta al conseguimento di
interessi e/o altri vantaggi usurari.
Queste tematiche sono state dibattute in relazione alle
problematiche che, dalle stesse, derivano nella concreta operatività
del Comitato, convenendo al riguardo, come si dirà in dettaglio nel
capitolo IV della presente relazione, di interpellare l’Avvocatura
Generale dello Stato per quanto concerne le vicende sottese al
27
corretto inquadramento dogmatico delle lesioni personali e di
valutare, caso per caso, la sussistenza di danni indennizzabili in
presenza di un’estorsione diretta al conseguimento di interessi e/o
altri vantaggi usurari.
28
CAPITOLO I – QUADRO DI SINTESI
L’attività deliberativa nel corso del 2007
Gennaio/Dicembre 2007
83
627
308
319
304
€ 26.086.753,74
323
889
135
170
267
11
Numero sedute
Decisioni
Estorsione
Usura
Accolte
Somme deliberate
Non Accolte
Integrazioni istruttorie
Rinvii
Prese d’atto
Pareri
Avvii di procedimenti di
revoca
Riesami
Delibere di sospensione
Revoche
Delibere di annullamento in
autotutela
N. 6 Istanze accolte a favore
di terzi danneggiati per un
importo di € 142.833,28
N. 10 Istanze accolte a
ristoro di lesioni personali
per
un
importo
di
€
1.195.165,33.
21
17
10
14
Istanze non definite
605
Verifiche CONSAP corretto reimpiego delle somme
79
Consistenza finanziaria del Fondo al 31/12/2007
€ 164,72 milioni (al netto degli impegni) + € 109,38 milioni in termini di competenza
Totale: € 274,10 milioni più il contributo fisso dello Stato
29
CAPITOLO II
IL CONTENZIOSO
31
I – I ricorsi giurisdizionali ai T.A.R. e i ricorsi
straordinari al Capo dello Stato.
Nel corso del 2007, sono stati presentati, avverso i decreti
commissariali di concessione o di diniego dei benefici previsti dalla
legge n. 44/99 e dall’art. 14 della legge n. 108/96, n. 44 ricorsi ai
Tribunali Amministrativi Regionali (di cui n. 29 avverso decreti
emessi in materia di estorsione, n. 14 avverso decreti in materia di
usura e n. 1 avverso decreti emessi nei confronti delle vittime sia
di estorsione che di usura) e n. 23 ricorsi straordinari al Capo dello
Stato (di cui n. 6 avverso decreti in materia di estorsione, n. 17
avverso decreti in materia di usura).
L’incremento del numero dei ricorsi rispetto all’anno
precedente, allorquando erano stati presentati complessivamente n.
29 ricorsi ai T.A.R. (con un amento in valori assoluti di n. 15
ricorsi, pari al 50% in termini percentuali) e n. 17 ricorsi
straordinari al Capo dello Stato (con un amento in valori assoluti di
n. 12 ricorsi, pari al 70% in termini percentuali), è da correlare al
notevole aumento del numero dei provvedimenti adottati dal
Comitato, come sopra evidenziato (nel corso del nel 2007 sono state
adottate n. 2161 decisioni, mentre nel 2006 erano state n. 1127,
con un incremento in valori assoluti di n. 1034 decisioni assunte,
pari al 91% in termini percentuali).
Per queste ragioni si possono, pertanto, ben ribadire le
considerazioni svolte nel corso della relazione dello scorso anno,
mettendo in evidenza come il numero dei ricorsi sia
sostanzialmente fisiologico all’attività concretamente espletata dal
Comitato,
testimoniando
il
progressivo
e
tendenziale
perfezionamento dell’attività deliberativa del Comitato stesso.
Infatti, il Comitato, continuando ad operare sulla base di una
prassi interpretativa ed applicativa, consolidatasi nel corso della
sua attività, ha contribuito spesso a sanare alcune lacune
normative, riducendo, di gran lunga, rispetto ai primi anni di
entrata in vigore delle leggi n. 44/99 e n. 108/96, l’impugnazione
dei provvedimenti amministrativi emanati.
Se si esaminano nel dettaglio le motivazioni sottese ai
gravami, si può notare come, nel caso delle elargizioni, vengano
censurate le modalità con cui si addiviene alla determinazione del
33
“quantum” da erogare, denunciando, talvolta, l’errata applicazione
delle disposizioni di leggi vigenti.
Per quanto concerne, invece, i gravami relativi ai
provvedimenti adottati in materia di usura, gli stessi sono
solitamente proposti avverso quei provvedimenti, con cui viene
negata l’erogazione dell’anticipazione del mutuo ai sensi dell’art.
14, comma 3, della legge n. 108/96, mentre in altre ipotesi viene
denunciata l’errata applicazione della legge.
Relativamente alle motivazioni addotte a sostegno dei ricorsi
in cui viene eccepita una erronea e/o inesatta valutazione dei danni
patiti, occorre rilevare come tali censure siano sostanzialmente
fondate su argomentazioni e calcoli econometrici, destituiti,
solitamente, di qualsiasi fondamento.
A tal fine, nelle memorie predisposte per inficiare le pretese dei
ricorrenti, viene evidenziato come le valutazioni dei danni subiti
siano compiute da funzionari qualificati dei Nuclei di valutazione,
di cui fanno parte anche rappresentanti della Banca d’Italia, dotati
di idonea competenza professionale in materia, che utilizzano i
parametri indicati nelle circolari commissariali.
La maggior parte dei ricorsi non deriva da una situazione
patologica dell’atto impugnato, bensì dalla contestazione dei criteri
di calcolo dei danni subiti, afferenti, questi, alla sfera della c.d.
“discrezionalità tecnica”, ossia all’applicazione di regole tecnicoscientifiche inidonee, come tali, ad assicurare un risultato sempre
omogeneo sul territorio nazionale e, pertanto, non suscettibili di
contestazione
da
parte
delle
Autorità
Giurisdizionali
Amministrative.
Pur cercando di contemperare sempre l’interesse pubblico con
l’interesse privato dei richiedenti i benefici in argomento, l’attività
del Comitato di Solidarietà è costantemente tesa alla ricerca di
soluzioni, basate sull’enucleazione dei principi interpretativi,
desumibili dalle pronunce giurisdizionali più recenti, al fine di un
sempre maggiore soddisfacimento delle aspettative dei richiedenti,
nonché sull’approfondimento di alcune fattispecie concrete che si
presentano particolarmente complesse, in quanto non rientranti
nelle fattispecie astratte previste dal legislatore.
34
Ciò è imputabile, a sua volta, alla complessità delle fasi endoprocedimentali, in cui si articola il procedimento amministrativo di
concessione o di diniego dei benefici in argomento, in quanto
nell’istruttoria preordinata alla deliberazione finale del Comitato di
Solidarietà confluiscono vari soggetti pubblici: quali le Autorità
Giurisdizionali e di Pubblica Sicurezza, nonché tutti gli organi
ausiliari di cui il Prefetto in sede si può avvalere per l’elaborazione
del “dettagliato rapporto”, quali, oggi, i Minipool antiracket e
antiusura ed i Nuclei di valutazione.
E’ da rilevare, comunque, che la prassi interpretativa del
Comitato ha determinato l’esito favorevole di molte istanze che, nei
primi anni di entrata in vigore della legge n. 44/99, non venivano
accolte.
Ci si riferisce, in particolare, a tematiche riguardanti la
possibilità di erogazione delle elargizioni e dei mutui anche in
favore degli imprenditori dichiarati falliti, ai casi di erogazione dei
mutui anche in favore di soggetti, nei cui confronti sia stata emessa
una sentenza di estinzione del reato di usura per prescrizione.
In relazione, poi, agli esiti dei ricorsi è da rilevare che,
nell’anno 2007, sono stati definiti n. 20 ricorsi straordinari al Capo
dello Stato, di cui n. 13 sono stati dichiarati infondati, n. 1
inammissibile, n. 2 improcedibili, n. 3 respinti per legittimità del
decreto impugnato, n. 1 accolto parzialmente.
Pertanto, il dato numerico dei ricorsi al Capo dello Stato è
sintomatico di una corretta applicazione, da parte del Comitato di
Solidarietà, della normativa di riferimento, nonché di una efficace e
tempestiva difesa dell’Amministrazione, attuata attraverso puntuali
controdeduzioni sui motivi di fatto e di diritto, che sottendono ai
decreti impugnati.
In tale sede appare comunque degno di una particolare
menzione il parere reso dal Consiglio di Stato, Sezione Iª, n.
2879/2007 del 26 settembre 2007, in sede di ricorso straordinario
al Presidente della Repubblica, con cui l’organo giurisdizionale
adito ha affermato un importante principio in ordine alla
quantificazione del danno derivante dall’usura, praticata da istituti
bancari.
35
Relativamente, poi, all’esito dei ricorsi ai T.A.R., si rileva che,
nel corso del 2007, sono state complessivamente notificate,
all’Amministrazione, n. 13 sentenze concernenti ricorsi opposti
anche negli anni precedenti di cui n. 9 sono sentenze di rigetto, n.
2 di accoglimento e n. 2 di accoglimento parziale.
E’ da rilevare, poi, che la maggior parte dei motivi di rigetto dei
ricorsi si basa sulla mancanza dei requisiti soggettivi, in capo agli
istanti, per l’accesso ai benefici in argomento, quali la mancanza
della qualifica di imprenditore o esercente un’attività economica al
momento dei fatti delittuosi, ovvero la mancanza, anche in
presenza del reato di usura, di un danno usurario o di un mancato
guadagno o la mancata produzione, da parte dei richiedenti, della
documentazione idonea a provare l’effettivo danno e/o mancato
guadagno subito per effetto dell’attività estorsiva, posta in essere ai
danni dei medesimi.
In
merito,
poi,
alle
domande
cautelari
proposte
contestualmente ai ricorsi giurisdizionali per la sospensione
dell’esecutività dell’atto impugnato, si rileva che, nel corso del
2007, sono state proposte n. 31 istanze di sospensiva.
In n. 12 casi i T.A.R. hanno denegato la richiesta tutela da
parte dei ricorrenti e in n. 4 casi i citati organi giurisdizionali
hanno accolto le domande incidentali di sospensione, mentre per n.
15 di esse si è in attesa di conoscere il contenuto delle relative
ordinanze.
36
CAPITOLO II – QUADRO DI SINTESI
Il Contenzioso
Ricorso al TAR
Proposte di
ricorso
Esito dei
ricorsi
Istanze di
sospensiva
Totale
44
Estorsione
29
Usura
14
Totale
13
Rigetto
9
Accoglimento
4
Totale
31
Respinte
12
Accolte
4
Estorsione/Usura
1
Attesa ordinanza
15
Ricorso straordinario al Capo dello Stato
Istanze di
ricorso
Esiti
Totale
23
Estorsione
6
Usura
17
Estorsione/Usura
0
Totale
Dichiarati
infondati
Accolti
parzialmente
20
16
Dichiarati
improducibili e
inammissibili
3
37
1
CAPITOLO III
LA GESTIONE DEL FONDO DI
SOLIDARIETA’ DA PARTE DELLA CONSAP
39
ESTORSIONE
1.
EROGAZIONE DELLE ELARGIZIONI
Nel corso dell’anno 2007, Consap ha provveduto, in
esecuzione di n. 182 decreti del Commissario per il coordinamento
delle iniziative antiracket ed antiusura, ad erogare complessivi €
15.674.348,70 a titolo di elargizione in favore delle vittime dei reati
estorsivi.
Dall’inizio del rapporto concessorio a tutto il 31 dicembre
2007, Consap ha provveduto ad erogare n. 843 elargizioni per
complessivi € 75,3 milioni.
Delle n. 843 elargizioni erogate, n. 141 sono state disposte ai
sensi dell’art. 7 della legge 44/99 (e cioè in favore dei terzi
danneggiati dagli eventi delittuosi diretti a colpire le vittime di
estorsione, esentati per legge dall’obbligo di reimpiego
dell’elargizione in attività economiche di tipi imprenditoriale) e n.
76 sono state concesse a fronte di lesioni personali (per le quali il
Dicastero concedente, in adesione all’orientamento espresso dal
Comitato di solidarietà, ha ritenuto di esimere i relativi beneficiari
dall’obbligo di reimpiego delle somme erogate, formalizzando il
principio nell’ultimo rinnovo dell’Atto di concessione con Consap).
Si riporta lo schema di raffronto dei dati concernenti le
disposizioni di pagamento disposte da Consap dall’inizio del
rapporto concessorio.
PERIODO DI
N.RO ELARGIZIONI
TOTALE EROGATO
97
109
95
91
62
91
116
182
€ 8.783.958,14
€ 6.046.786,18
€ 10.322.381,39
€ 9.674.675,41
€ 4.482.865,66
€ 9.936.589,81
€ 10.304.017,22
€ 15.674.348,70
RIFERIMENTO
2000
ANNO 2001
ANNO 2002
ANNO 2003
ANNO 2004
ANNO 2005
ANNO 2006
ANNO 2007
ANNO
41
2.
VERIFICA DELLA DOCUMENTAZIONE
EX ART.15, 2° E 3° CO., LEGGE 44/99
Nel corso dell’anno in parola, Consap ha esaminato la
documentazione fatta pervenire dagli interessati, verificando
cartolarmente il reimpiego in attività economiche di tipo
imprenditoriale delle somme erogate in favore di n. 79 beneficiari,
anche a seguito di richieste di chiarimenti ed integrazioni.
Al 31 dicembre 2007, n. 30 beneficiari di elargizione
risultavano non aver prodotto documentazione di impiego ovvero
aver prodotto documentazione insufficiente.
In quest’ambito Consap ha, rispettivamente:
• inoltrato n. 12 diffide, anche ultimative, a produrre la
documentazione a coloro che nei termini non l’hanno
presentata;
• inoltrato n. 76 richieste di chiarimento e/o integrazioni;
• proposto n. 5 provvedimenti di revoche totali e/o parziali
nei casi in cui, esperite tutte le iniziative di cui sopra, i
beneficiari non hanno adempiuto agli obblighi di legge.
Dall’inizio del rapporto concessorio e fino al 31 dicembre
2007, Consap ha verificato la corretta destinazione in attività
economiche di tipo imprenditoriale delle somme erogate in favore di
n. 502 beneficiari di elargizione soggetti all’obbligo di reimpiego,
certificando l’esito positivo della verifica per n. 455 di essi.
Allo stato, pertanto, il 91% dei beneficiari (n. 455 su n. 502)
risulta aver idoneamente documentato il reimpiego delle somme
elargite; trattasi tuttavia di percentuale che non include le verifiche
in via di definizione, per cui è lecito supporre – sulla base della
pregressa esperienza e del limitatissimo numero di revoche
decretate per mancato impiego dell’elargizione – che tale positiva
percentuale sia destinata a salire in modo significativo.
Dall’inizio del rapporto concessorio, le revoche decretate per
mancato reimpiego dell’elargizione assommano a n. 4, pari allo
0,80% dei benefici erogati.
42
Si sono registrate, nell’anno 2007, n. 4 ipotesi di coincidenza
di nominativi di destinatari di benefici quali vittime sia di
estorsione che di reati di tipo mafioso, di cui 1 già segnalata al
Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket ed
antiusura ai fini delle eventuali determinazioni ai sensi dell’art. 16
bis della Legge 44/99, e n. 3 per le quali si è in attesa di ricevere la
sentenza già richiesta agli uffici del Fondo di Rotazione per le
Solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso.
3.
RECUPERI IN FORZA DI REVOCHE
Al 31 dicembre 2007 Consap ha altresì provveduto a dare
esecuzione ai decreti di revoca emessi dal Commissario per il
coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura per
recuperare la complessiva somma di € 4.347.376,21 già elargita a
n. 19 beneficiari.
4.
ESERCIZIO DEL DIRITTO DI SURROGA
Le iniziative legali in corso nei confronti degli autori di reati
sia di estorsione che di usura riguardano in totale n. 6 casi.
Esse vengono attivate non appena Consap riceve dai
competenti Uffici Ministeriali le relative sentenze penali di
condanna presso le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo
competenti.
Il limitato numero di azioni di surroga che è stato possibile
attivare discende, da un lato, dai meccanismi di legge che
prevedono l’erogabilità dei benefici in epoca ampiamente anteriore
alla definizione dei processi penali sottostanti e, dall’altro, dalla
circostanza secondo cui
la maggior parte dei processi per
estorsione si conclude con l’archiviazione, rimanendo ignoti gli
autori del reato.
43
USURA
1. CONTRATTI DI MUTUO E DISPOSIZIONI DI PAGAMENTO
Nell’anno di riferimento, Consap ha provveduto:
- in esecuzione di altrettanti decreti emessi dal Commissario
per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, a
stipulare n. 103 contratti di mutuo per complessivi €
8.590.791,38 con vittime del reato di usura;
- in esecuzione dei suddetti contratti, a disporre delegazioni di
pagamento per complessivi € 5.761.312,28.
Nel medesimo periodo di riferimento, Consap ha altresì
provveduto – in esecuzione di contratti di mutuo stipulati
precedentemente all’anno 2007 – a disporre ulteriori delegazioni di
pagamento per complessivi € 2.257.041,39
Pertanto, nel corso dell’anno 2007, sono stati disposti n. 677
mandati di pagamento per complessivi € 8.018.353,67
Dall’inizio del rapporto concessorio e fino a tutto il 31
dicembre 2007, Consap ha provveduto a:
- stipulare n. 501 contratti di mutuo per complessivi €
38.975.290,30;
- disporre delegazioni di pagamento per un importo complessivo
di € 39.119.823,24, relative anche a contratti stipulati
antecedentemente alla sottoscrizione del rapporto concessorio.
Si riporta di seguito uno schema di raffronto dei dati
concernenti le attività svolte da Consap sin dall’inizio del rapporto
concessorio.
PERIODO DI
RIFERIMENTO
2000
ANNO 2001
ANNO 2002
ANNO 2003
ANNO 2004
ANNO 2005
ANNO 2006
ANNO 2007
ANNO
SOMME CONCESSE A
TITOLO DI MUTUO
€
€
€
€
€
€
€
€
1.551.335,92
3.262.057,47
6.225.399,52
5.368.482,69
3.871.222,16
6.292.355,35
3.813.645,81
8.590.791,38
44
CONTRATTI
STIPULATI
28
47
81
84
57
64
37
103
IMPORTO
DISPOSIZIONI PAG.TO
€
€
€
€
€
€
€
€
1.458.427,00
2.799.543,69
4.858.623,59
6.628.936,43
3.837.900,35
5.773.031,05
3.102.320,84
8.018.353,67
2. ATTI AGGIUNTIVI
In relazione alle modifiche degli originari piani di
ammortamento e/o di investimento richieste dai mutuatari e
debitamente approvate dal competente Comitato, Consap – sempre
nel corso dell’anno 2007 – ha provveduto a stipulare n. 33 atti
aggiuntivi ad altrettanti originari contratti di mutuo.
Dall’inizio del rapporto concessorio e fino a tutto il 31
dicembre 2007, Consap ha quindi provveduto a stipulare n. 233
atti aggiuntivi.
3.
ATTIVITA’ DI RECUPERO
Circa l’80% dei mutuatari risulta moroso: il rapporto tra
l’importo delle rate inevase e le rate scadute si assesta su circa
l’80%.
L’articolazione su base regionale del fenomeno della morosità
evidenzia una sostanziale diffusione a prescindere dall’area
geografica.
Come di consueto, prima di attivare le azioni legali per il
recupero delle rate insolute, Consap ha provveduto, in via
amministrativa, a sollecitare i mutuatari al relativo pagamento,
consentendo – nell’anno 2007 – la regolarizzazione delle stesse per
il complessivo importo di € 308.688,73
Parte di esso (ovvero € 117.246,87) è stata recuperata in sede
di compensazione con il pagamento di n. 5 elargizioni
successivamente concesse agli stessi soggetti quali vittime, anche,
di estorsione. Ciò, sulla scorta di un parere favorevole a tale
iniziativa reso dalla Avvocatura dello Stato interpellata nel merito a
seguito del ricorso proposto dal primo mutuatario cui Consap aveva
applicato la compensazione in parola.
Per quanto attiene alle iniziative sul piano legale, Consap ha
provveduto a:
- esperire e/o proseguire le attività di recupero della morosità
maturata nel pagamento delle rate di ammortamento;
45
- porre in esecuzione i decreti di revoca emessi dal Commissario
per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura
per ripetere le somme già erogate in favore di n. 37 mutuatari,
recuperando, al 31 dicembre 2007, complessivi € 613.755,88
a mezzo iniziative sia stragiudiziali che legali.
Nel corso degli anni si è più volte posto il problema della
perseguibilità dei mutuatari morosi, a fronte della diffusa
sussistenza di condizioni economiche assai precarie di questi
ultimi. Con il rinnovato Comitato si è alfine giunti alla
individuazione di un “modus operandi” in linea, anche, con i pareri
espressi sull’argomento, negli anni precedenti, dall’Avvocatura dello
Stato e dal Consiglio di Stato nonché con le previsioni dell’Atto di
concessione con Consap.
Quindi Consap – acquisite le informazioni sullo stato
economico del debitore con gli ordinari mezzi di diritto privato a sua
disposizione – sottopone al Commissario per il coordinamento delle
iniziative antiracket ed antiusura direttamente la proposta di
inesigibilità del credito ovvero l’opportunità di far esperire ulteriori
indagini da affidarsi, a cura degli Uffici ministeriali e per il tramite
delle competenti Prefetture-Uffici Territoriali del Governo,
all’Agenzia delle Entrate o alla Guardia di Finanza, laddove le
informazioni acquisite con i mezzi di cui sopra non consentano di
acclarare con ragionevole certezza l’assoluta inabbienza del
debitore.
Nella prima delle ipotesi di cui sopra ovvero allorché anche gli
ulteriori accertamenti dovessero far emergere l’assenza di beni
aggredibili per il recupero dei crediti del Fondo, la posizione
viene trasmessa agli
Uffici ministeriali per il suo inserimento, a norma delle leggi sulla
contabilità dello Stato, tra i “crediti di difficile esigibilità”.
Nell’anno 2007 è stato sottoposto al Commissario per il
coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, ai sensi
degli ultimi tre capoversi dell’art. 3 dell’Atto di concessione, n. 1
caso, per il successivo inoltro al parere dell’Avvocatura dello Stato.
Esso, concerne una proposta di inesigibilità per accertata
impossidenza del debitore e conseguente prospettiva di non poter
utilmente esperire ulteriori tentativi di recupero ovvero l’escussione
coattiva del credito.
46
Al 31 dicembre 2007 sulle complessive n.20 posizioni
sottoposte al Commissario per la proposta di inesigibilità ovvero per
far esperire ulteriori indagini a termini di quanto sopra,
l’Avvocatura Generale dello Stato, si è determinata nel senso di
ritenere inesigibile il credito del Fondo vantato verso n. 6
mutuatari.
ALTRI EVENTI DI RILIEVO AI QUALI HA COLLABORATO LA
CONSAP
A) VADEMECUM AD USO DELLE VITTIME DEI REATI DI USURA E
DI ESTORSIONE
Nel corso del 2007, è stato realizzato, a cura del Commissario
e del Comitato di Solidarietà, il “Vademecum sui benefici di legge a
favore delle vittime dell’estorsione e dell’usura”, costituito da un
plico contenente un DVD ed un volume cartaceo, contenenti
l’esposizione di tutte le fasi procedurali relative alla concessione e
gestione dei benefici previsti dalle leggi n. 108/96 e n. 44/99. Il
Vademecum funge anche come “Istruzioni per l’uso”, sia per i
destinatari dei benefici che per tutte le Istituzioni interessate dalla
procedura. Circa la metà di tale elaborato riguarda i rapporti con la
Consap che ha prestato il proprio contributo.
Il Vademecum ha formato, inoltre, oggetto di tre diversi corsi
di “istruzione”, rispettivamente con le Prefetture-Uffici Territoriali
del Governo, le Forze dell’ordine e le Associazioni delle vittime; tali
corsi sono stati tenuti dal Commissario, dai competenti uffici del
Ministero dell’Interno e, in parte prevalente, dal Comitato di
solidarietà, compresa Consap.
B)
DISPOSIZIONI URGENTI IN
FINANZIARIA. D.L. N. 262/06
MATERIA
TRIBUTARIA
E
Come noto, il decreto legge n. 262/06, entrato in vigore
nell’ottobre del 2006 ha previsto che “Le Amministrazioni
pubbliche…e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima
di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo
superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il
beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante
47
dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare
complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non
procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della
riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio
dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo”.
Con nota del 5/12/2006 indirizzata al Capo di Gabinetto, al
competente sottosegretario e all’Ufficio legislativo del Ministero
dell’Interno, il Commissario - anche sulla scorta delle
argomentazioni fornite da Consap - ha manifestato ampie
perplessità sul piano giuridico e pratico in ordine all’applicabilità di
tale norma ai pagamenti del Fondo, auspicando che nel
regolamento di attuazione del decreto fosse prevista un’espressa
esenzione per il Fondo stesso.
Tale regolamento non è stato a tutt’oggi emanato. Peraltro,
con circolare del settembre 2007, il Ragioniere Generale dello Stato
ha confermato l’immediata applicabilità della norma, pur nelle
more dell’emanando regolamento di attuazione, allegando uno
schema di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà cui ricorrere
in alternativa all’accertamento previsto dalla norma.
Immediatamente dopo, però, il Consiglio di Stato ha ritenuto
che vadano assoggettate alla disciplina in questione le sole
Amministrazioni pubbliche, “rinviando ad un ulteriore strumento
regolamentare i pagamenti delle società a prevalente partecipazione
pubblica, in relazione alla peculiarità di queste ultime, che possono
richiedere l’adozione di una specifica disciplina”.
Allo stato, si attende quindi che nel regolamento di attuazione
del decreto legge la questione giunga a definizione nel senso
prospettato dal Consiglio di Stato.
3) STUDIO STATISTICO
Nel corso dell’anno, il Commissario ha commissionato alla
Consap l’elaborazione di uno studio statistico in merito:
- ai tempi medi di istruzione/esecuzione delle pratiche da parte
di Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, Ministero e
Consap;
- alle tipologie delle attività esercitate dalle vittime dell’usura.
48
L’elaborato, consegnato al Commissario all’inizio dell’anno, ha, tra
l’altro,
evidenziato
la
regolarità
da
parte
di
Consap
nell’espletamento delle attività di sua competenza.
49
CAPITOLO III – QUADRO DI SINTESI
LA GESTIONE DEL FONDO DI SOLIDARIETA’ DA PARTE DELLA
CONSAP
(Aspetti patrimoniali e finanziari)
FONDO DI SOLIDARIETÀ PER LE VITTIME DELLE RICHIESTE
ESTORSIVE E DELL’USURA
DATI AL 31/12/2007 (IMPORTI IN Euro/milioni)
A) LIQUIDITÀ :
171,93
Titoli
Conti correnti bancari
167,88
4,05
B) IMPEGNI:
7,20
Elargizioni (provvisionali e saldi)
Mutui
5,01
2,19
A-B) DISPONIBILITÀ PATRIMONIALI
164,72
C) DISPONIBILITA’ IN ASSEGNAZIONE 109,38
50
CONTO ECONOMICO PRECONSUNTIVO ESERCIZIO 2007
ENTRATE
CONTRIBUTI (1)
USCITE
9,03
ELARGIZIONI
MUTUI
PROVENTI PATR.LI E
FINANZIARI
TOTALE ENTRATE
5,61
14,64
16,47
8,31
SPESE DELLA GESTIONE:
Costi di struttura (Personale, ecc. )
anticipati da Consap
1,13
Spese erogate direttamente dal
Fondo (2)
0,56
IMPOSTE
0,92
TOTALE USCITE
27,39
RISULTATO DEL PERIODO
-12,75
TOTALE A PAREGGIO
14,64
(1) per contributo statale.
(2) Di cui € 0,05 milioni relativi alla fornitura di postazioni computer agli
uffici del Ministero addetti al Fondo e € 0,06 milioni relativi ai corsi di
formazione ed accessori organizzati dal Commissario Straordinario del
Governo.
51
FLUSSI DI CORRISPONDENZA
Nel 2007, il flusso di corrispondenza che ha interessato
Consap per la gestione del Fondo ha registrato n. 6.259 atti formali
complessivi, con un sensibile incremento sia rispetto al 2006
(+35%), sia rispetto alla media del quinquennio 2002-2006 (+25%).
Si riporta nello schema sottostante l’andamento dei flussi di
corrispondenza a partire dal 2000, primo anno di concessione a
Consap della gestione del Fondo.
Flussi di corrispondenza Fondo estorsione / usura
anno
in entrata
in uscita
totale
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
900
910
1.620
1.390
3.000
1.690
3.120
2.210
2.390
1.850
2.750
2.310
2.455
2.200
3.670
2.590
1.810
3.010
4.690
5.330
4.240
5.060
4.655
6.260
52
CAPITOLO IV
LE QUESTIONI PARTICOLARI
NELL’APPLICAZIONE DELLE LEGGI N.
44/99 E N. 108/96
53
A) La sospensione dei termini
Anche nel corso del 2007 sono state rappresentate al
Commissario molte problematiche relativamente all’istituto della
sospensione dei termini, previsto dall’art. 20 della legge 23 febbraio
1999 n. 44.
L'articolo 20 prevede la sospensione dei termini di pagamento
di mutui e di ogni altro titolo avente efficacia esecutiva, oltre che
degli adempimenti fiscali e delle procedure esecutive in atto, per le
vittime di estorsioni che abbiano richiesto l'elargizione prevista
dagli articoli 3, 5, 6 e 8 della legge n. 44/99, allo scopo di evitare
che- nonostante la denuncia - si produca egualmente la lesione del
patrimonio oggetto dell'attività estorsiva o usuraia.
La formulazione originaria della norma, che, come noto,
prevedeva l’emissione di un parere favorevole del Prefetto
competente per territorio, sentito il Presidente del Tribunale, è stata
dichiarata parzialmente illegittima dalla Corte Costituzionale, con
la sentenza n. 457 del 14-23 dicembre 2005, nella parte in cui si
stabiliva che il parere del Prefetto dovesse essere “favorevole”,
costituendo
tale
precisazione
un’ingerenza
dell'attività
amministrativa in quella giurisdizionale.
La norma, anche dopo la pronuncia della Corte Costituzionale,
ha presentato spesso problematiche relative alla sua concreta
applicazione, per una serie di ragioni, che hanno implicato un
limitato utilizzo della stessa da parte dei Prefetti, un frequente
sfavore nella sua applicazione da parte dei giudici dell'esecuzione e
la necessità di ripetere l'iter del parere a fronte di ogni procedura
esecutiva in corso.
A tal fine, sono state presentate delle proposte di legge di
modifica dell’art. 20, che si pongono l'obiettivo di ampliare
l'applicazione della norma.
In particolare il Commissario, nel plaudire alle iniziative
parlamentari, intese a pervenire ad una piena operatività del citato
articolo 20, ha sempre ribadito, in conformità alle osservazioni del
Comitato di Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e
dell’usura, quanto già illustrato in sede di audizione, il giorno 28
settembre 2006, innanzi alla Commissione Giustizia del Senato
della Repubblica, nonché quanto contenuto nelle precipue proposte
55
di modifiche normative elaborate dal competente Ufficio Affari
Legislativi e Relazioni Parlamentari del Ministero dell’Interno.
B) I rapporti con le Istituzioni e l’Autorita’ Giudiziaria
In relazione all’auspicato rafforzamento della collaborazione
tra Autorità Giudiziarie e Prefetture-Uffici Territoriali del Governo in
materia di estorsione e usura, appaiono meritevoli di un particolare
cenno i contenuti della circolare inviata dal Ministero della
Giustizia a tutti gli uffici giudiziari il 2 giugno 2007.
La circolare, redatta su richiesta del Ministro dell’Interno,
nell’evidenziare alcune criticità nei flussi informativi fra le
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo e l’Autorità Giudiziaria in
merito alle istruttorie dei procedimenti relativi alle domande di
elargizione, ha richiamato l’attenzione degli uffici
giudiziari
sull’importanza fondamentale di assicurare un adeguato
collegamento fra l’Autorità Giudiziaria ed il Prefetto territorialmente
competente.
La circolare, pur rilevando come, dalla lettura degli artt. 17
della legge n. 44/99 e 11 del D.P.R. 455/99, non si evinca il
riconoscimento, in capo al Prefetto, di un generale potere di
richiedere informazioni all’Autorità Giudiziaria, sottolinea come tale
potestà è comunque allo stesso riconosciuta, se concorrono due
condizioni:
a) l’interessato
ha
un’anticipazione;
richiesto
una
provvisionale
o
b) si tratta di informazioni indispensabili per l’accertamento
dei presupposti e delle condizioni della elargizione o del
mutuo.
In tali ipotesi, pur non essendo previsto un termine per la
trasmissione al Prefetto competente delle informazioni richieste, il
Ministero della Giustizia ha sollecitato gli uffici giudiziari ad
interloquire, senza ritardo, allorquando siano interpellati.
Del pari, nelle ipotesi in cui venga in rilievo la possibilità di
revocare i benefici, essendo previsto un vero e proprio obbligo di
comunicazione da parte dell’Autorità Giudiziaria, ai sensi
dell’art.16, comma 4, del D.P.R. 455/99, la segreteria della
56
Procura della Repubblica o la Cancelleria del Tribunale, presso il
quale pende il procedimento per il delitto di usura, dovranno
comunicare immediatamente al Prefetto i fatti rilevanti per
l’adozione, da parte del Comitato, delle eventuali deliberazioni di
sospensione o di revoca.
Infine, tenuto conto che gli Uffici Giudiziari potrebbero non
essere tempestivamente informati della proposizione di una
domanda di elargizione, il Ministero della Giustizia ha invitato le
dipendenti articolazioni periferiche a stipulare con le PrefettureUffici Territoriali del Governo dei Protocolli d’intesa relativi alla
comunicazione delle informazioni, previste dalla legge n. 44/99 e
dal D.P.R. 455/99, definendo i casi ed i modi della comunicazione.
C) Le lesioni personali
Tra le questioni maggiormente dibattute nel corso dell’anno,
vanno annoverate sicuramente quelle riconducibili alla natura delle
lesioni personali, in presenza delle quali, come noto, sono erogabili
i benefici previsti in favore delle vittime di richieste estorsive, ai
sensi dell’articolo 3 della legge 23 febbraio 1999, n. 44.
La stessa elargizione è concessa, in forza dell’articolo 6 della
citata legge n. 44/99, agli appartenenti ad associazioni od
organizzazioni aventi lo scopo di prestare assistenza e solidarietà a
persone danneggiate da attività estorsive e, in base all’art. 7 della
legge in questione, a soggetti terzi che subiscano lesioni personali
in conseguenza dei delitti richiamati dalle anzidette disposizioni di
legge.
Inoltre, secondo l’articolo 8 della legge n. 44/99, l’elargizione
è concessa ai superstiti, nell’ordine indicato dalla legge, nel caso di
morte dei soggetti di cui sopra, a condizione che i medesimi la
utilizzino in un’attività economica ovvero in una libera arte o
professione.
L’articolo 10 della legge n. 44/99, al comma primo, lettera b),
statuisce che l’ammontare del danno, in caso di morte o lesioni
personali, è determinato sulla base del mancato guadagno inerente
all’attività esercitata dalla vittima, che, secondo, quanto previsto
dal secondo comma dello stesso art. 10, nel caso in cui non possa
essere provato nel suo preciso ammontare, viene valutato “con equo
57
apprezzamento delle circostanze, tenendo anche conto della
riduzione del valore dell’avviamento commerciale”.
L’articolo 11 della legge n. 44/1999, infine, precisa che
l’elargizione è concessa per la sola parte che eccede l’ammontare
degli emolumenti ricevuti per lo stesso evento lesivo, in
applicazione della legge 20 ottobre 1990, n. 302, mentre il
successivo articolo 12 stabilisce che, in caso di copertura
assicurativa, l’elargizione stessa è concessa per la sola parte
eccedente la somma liquidata o da liquidarsi da parte
dell’assicuratore.
Da ultimo, l’articolo 12 del Regolamento n. 455/1999
stabilisce che si applicano le disposizioni della legge 20 ottobre
1990, n. 302, ai fini dell’accertamento del nesso di causalità tra il
fatto delittuoso e le lesioni personali o il decesso, della percentuale
di invalidità riportata e della diminuzione della capacità lavorativa.
In queste ipotesi è sempre necessaria l’acquisizione del verbale
della Commissione Medica Ospedaliera, fatti salvi i casi in cui il
nesso di casualità tra fatto delittuoso e decesso risulti di immediata
evidenza, nonché quando il Prefetto ritenga, sulla base degli
elementi istruttori acquisiti, che sia da escludere la natura
estorsiva del fatto.
In attuazione della menzionata normativa, il Commissario, il
28 giugno 2002 ha emanato una circolare recante i parametri di
valutazione da assumere quali criteri generali per la determinazione
dell’elargizione spettante a ristoro del mancato guadagno, derivante
da lesioni personali permanenti, provocate agli istanti a seguito
degli eventi delittuosi in questione.
Nella prassi applicativa il Comitato di Solidarietà ha sempre
esteso in via analogica alle vittime dell’usura le disposizioni
contenute nella legge n. 44/99 in ordine alla concessione di
elargizione per il ristoro dei danni per lesioni personali.
In ordine a tanto, durante l’anno 2007, è stato richiesto un
parere, relativo a detta prassi operativa, all’Ufficio Affari Legislativi
e Relazioni Parlamentari del Ministero dell’Interno, ricevendone
piena adesione.
58
Tenuto conto dell’evoluzione giurisprudenziale in materia di
identificazione e determinazione del danno, in sede di Comitato di
Solidarietà, è stata posta la questione se il danno conseguente a
lesioni personali, così come sopra enunciato, sia da qualificare
come “danno biologico” e, in caso positivo, se debbano essere prese
in considerazione o meno, anche il danno morale soggettivo ed il
danno esistenziale, che attengono a lesioni psichiche non riflettenti
uno stato patologico, ma determinanti una apprezzabile violazione
del diritto alla qualità della vita e/o alla libera estrinsecazione della
personalità, con modificazioni peggiorative della sfera personale.
Come è intuibile, si tratta di questioni di particolare rilievo, la
cui risoluzione potrebbe avere ricadute pratiche nella definizione
del “quantum” da erogare in favore delle vittime dell’estorsione e
dell’usura.
Si tratta di questioni di particolare rilievo, sottoposte al vaglio
dell’Avvocatura Generale dello Stato, che, al momento della stesura
della presente relazione, non ha ancora fatto conoscere il proprio
avviso al riguardo.
D) L’estorsione e l’usura
La questione dell’estorsione diretta al conseguimento di
interessi e/o altri vantaggi usurari, è stata un’altra delle questioni
dibattute in seno al Comitato di Solidarietà.
Alla stessa, come detto, è stata anche dedicata una seduta
seminariale del Comitato, nel corso della quale sono state
esaminate le interconnessioni fra estorsione ed usura e la
possibilità di poter riconoscere agli istanti, che siano stati vittime di
episodi estorsivi e di fatti usurari, sia i benefici previsti dalla legge
n. 44/99, che quelli previsti dalla legge n. 108/96.
La disamina delle possibili sfaccettature nella relazione fra i
due reati è stata oggetto di un approfondito confronto fra i
componenti del Comitato, al termine del quale si è sostanzialmente
convenuto sulla necessità di verificare caso per caso.
E’ stato rilevato, infatti, che sovente la circostanza che un
soggetto sia stato vittima sia di estorsione che di usura, se ha
sicuramente un rilievo dal punto di vista penalistico, potrebbe
59
essere del tutto irrilevante ai fini della concessione dei benefici
previsti dalle leggi n. 44/99 e n. 108/96.
L’accertamento, in tali ipotesi, dell’esistenza di danno
risarcibile connesso all’estorsione dovrà essere oggetto di una
puntuale disamina dei rapporti degli organi di polizia e degli atti
giudiziari, sulla scorta dei quali sarà possibile per le PrefettureUffici Territoriali del Governo e, successivamente, per il Comitato di
Solidarietà riconoscere o meno i presupposti per la concessione di
un’elargizione ai sensi della legge n. 44/99.
60
CAPITOLO IV - QUADRO DI SINTESI
QUESTIONI PARTICOLARI NELL’APPLICAZIONE DELLE LEGGI
44/1999 E 108/1996
a) La concreta applicazione delle disposizioni dell’art. 20 della
legge n. 44/99, che prevedono la sospensione dei termini per
gli adempimenti fiscali, le procedure esecutive ed i pagamenti,
continua ad essere oggetto di dibattito, anche a seguito della
pronuncia, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato la
parziale illegittimità dell’articolo succitato.
Ciò ha implicato un limitato utilizzo della sospensione da
parte dei Prefetti, soprattutto per la convinzione che il parere
possa essere disatteso, in particolar modo, dal giudice
dell’esecuzione.
Per superare l’impasse sono state presentate delle proposte
legislative di riforma dell’art. 20, auspicate dal Commissario
anche nel corso di un’audizione innanzi la Commissione
Giustizia del Senato, nel corso della quale è stato proposto, fra
l’altro, l’opportunità che la decisione in ordine alla
sospensione competa direttamente al giudice dell’esecuzione.
b) Il Ministero della Giustizia, con una circolare del 2 giugno
2007 diretta
a tutti gli Uffici Giudiziari, ha richiamato
l’attenzione degli organi giurisdizionali sulla necessità di
assicurare un continuo e proficuo flusso informativo con le
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, al fine di rendere più
celere la definizione dei procedimenti per l’erogazione dei
benefici previsti dalle leggi n. 44/99 e n. 108/96.
A tal fine con la circolare succitata sono state fornite precise
direttive agli Uffici Giudiziari, invitandoli, nel contempo, a
stipulare dei protocolli d’intesa con le Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo competenti per disciplinare in modo
esaustivo le forme e le modalità di comunicazione
interistituzionale.
c) Un’altra delle questioni venute in rilievo è stata quella
afferente la natura delle lesioni personali
e del loro
inquadramento dogmatico.
In particolare si è posto il problema se le stesse debbano
essere ricondotte nell’alveo del danno biologico, così come
venutosi
a
delineare
nell’evoluzione
normativa
e
61
giurisprudenziale, e se possa riconoscersi anche il danno
morale soggettivo ed il danno esistenziale.
In relazione alla particolare significatività della problematica,
la vicenda è stata sottoposta all’attenzione dell’Avvocatura
Generale dello Stato, di cui si resta in attesa del parere.
d) La contemporanea imputazione per i reati di estorsione e di
usura fa sorgere, nel caso della sussistenza dell’estorsione
diretta al conseguimento di interessi e/o altri vantaggi
usurari, dubbi in ordine alla possibilità di riconoscere in tali
ipotesi alle vittime sia i benefici previsti dalla legge n. 44 del
1999 che quelli previsti dalla legge n. 108 del 1996.
La vicenda è stata attentamente esaminata dal Comitato di
Solidarietà che, convenendo sulla estrema difficoltà di poter
fissare a priori parametri certi da cui poter dedurre la
sussistenza di un danno risarcibile ai sensi della legge n.
44/99, ha ritenuto necessaria una valutazione, caso per caso,
previo accurato approfondimento degli atti giudiziari e dei
rapporti degli organi di polizia.
62
CAPITOLO V
LE INIZIATIVE E LE IPOTESI DI
ADEGUAMENTO NORMATIVO
63
64
A) Le iniziative legislative in corso in materia di usura
Fra le iniziative di riforma della legge antiracket e antiusura
merita un cenno particolare il disegno di legge che è stato
presentato dal Senatore Centaro ed altri, sulla base delle risultanze
delle audizioni svolte presso la Commissione Giustizia del Senato,
cui è intervenuto anche il Commissario, partendo dal presupposto
che le leggi 23 febbraio 1999, n. 44 e 7 marzo 1996, n. 108, pur
avendo segnato un vero e proprio momento di svolta nella lotta a
fenomeni criminali come il racket delle estorsioni e l’usura,
necessitano di alcuni adattamenti per la accresciuta gravità e
pervasività di questi fenomeni criminali.
In particolare la diffusione del prestito usurario, ben oltre i
confini dell’attività commerciale o comunque imprenditoriale, la
farraginosità del sistema creditizio, con le relative difficoltà di
accesso al mercato legale del denaro, rappresentano fonte di
fortissima preoccupazione politica e sociale.
Risulta, infatti, dalle indagini svolte dall’Autorità Giudiziaria,
come pure dalle Commissioni Parlamentari di inchiesta sul
fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare, come
l’attività usuraria sia controllata prevalentemente dai clan mafiosi,
per i quali costituisce fonte di reddito e veicolo di riciclaggio di
denaro frutto di altri traffici illeciti: usura, quindi, come d’altronde
il racket delle estorsioni, quale momento di arricchimento delle
mafie, ma anche di controllo socio-economico del territorio,
attraverso il condizionamento ed il controllo economico di imprese e
famiglie.
Il disegno di legge, nella sua stesura originaria, prevedeva una
serie di novità:
•
•
•
•
una nuova riapertura dei termini per la presentazione
delle istanze dirette al Fondo;
alcune misure per ridurre i tempi previsti per la
concessione dei mutui;
la possibilità di una loro concessione a soggetti non
esercenti attività di impresa;
la cumulabilità con provvidenze provenienti da altre
amministrazioni pubbliche;
65
•
una nuova disciplina per la sospensione dei termini ai
sensi dell’art. 17 della legge n. 44/99, risolvendo
tematiche aperte dalla nota pronuncia della Corte
Costituzionale, nell’ottica di assicurare celerità e maggiore
tutela alla vittima del reato, anche con riferimento a
procedure esecutive o concorsuali pendenti.
Infine, si è ipotizzata una procedura snella, per pervenire, con
l’assenso di una entità qualificata di creditori, a un concordato per
la restituzione dei debiti contratti in vista del soddisfacimento di
necessità familiari, allo scopo di evitare inutili collassi economici ed
il ricorso al fiorente mercato dell’usura e, quindi, al crimine
organizzato.
Attualmente il disegno di legge è al vaglio delle competenti
Commissioni Parlamentari, ove sono stati presentati alcuni
emendamenti al testo originario, anche da parte dei parlamentari
proponenti.
In virtù di tali
alcune delle novità
sarebbero introdotte
materia di legislatura
emendamenti, da un lato verrebbero meno
previste nel testo originario e, dall’altro,
rilevanti novità nella normativa vigente in
antiracket e antiusura.
In virtù degli emendamenti presentati:
• verrebbe riconfermato l’ambito di operatività della legge n.
108, prevedendo che ai benefici previsti dalla stessa
potrebbero accedere soltanto gli esercenti un’attività
imprenditoriale;
• non sarebbe prevista una nuova riapertura dei termini per
la presentazione delle domande di accesso ai benefici delle
leggi n. n. 44/99 e n. 108/96, perché riassorbita dalla
precedente riapertura;
• sarebbero rese più stringenti la procedure per accedere al
concordato per fronteggiare il sovrindebitamento familiare,
specificando in maniera più tassativa le ipotesi in cui
sarebbe possibile accedere ai benefici previsti da questo
nuovo istituto;
• sarebbe prevista l’erogazione, a titolo di elargizione, di una
somma pari al 10% del mutuo concedibile in favore delle
vittime dell’usura, che versino in gravissime difficoltà
economiche;
66
• sarebbero
previste
sanzioni
amministrative
per
l’imprenditore che non abbia denunciato un’estorsione,
anche se tentata;
• sarebbe novellato l’art. 1815 del codice civile, prevedendo
che gli interessi applicati dagli istituti, dagli enti e dalle
società autorizzati ad esercitare il credito, si dovrebbero
ritenere comunque legittimamente pattuiti e non
considerati usurari nella parte in cui si attestano al di sotto
dl tasso soglia, sicchè, nell’ipotesi in cui sia concesso un
mutuo ai sensi dell’art. 14 della legge n. 108/96, lo stesso
dovrebbe essere decurtato degli interessi sotto soglia.
B) La riapertura dei termini
L’esperienza maturata ha evidenziato la necessità di dare
un’attuazione più ampia al principio di applicazione delle norme in
favore delle vittime dell’estorsione e dell’usura per fatti antecedenti
all’entrata in vigore della normativa in esame, ricomprendendo
anche soggetti che non si erano potuti avvalere delle facoltà
previste con identiche modalità dall’art. 145, comma 26 della legge
finanziaria per l’anno 2001.
In particolare, ai sensi dell’art. 6 ter del decreto legge 28
dicembre 2006, n. 300, recante proroga di termini previsti da
disposizioni legislative, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2007, n. 17, nel corso del 2007, è stata prevista la
possibilità di presentare o di ripresentare le domande relative ai
due benefici dell’elargizione e del mutuo:
1. per i reati di estorsione e di usura, in relazione a eventi
dannosi denunciati o accertati ancor prima dell’entrata in
vigore della legge di conversione del decreto legge;
2. per i procedimenti in itinere, concedendo agli interessati la
possibilità di integrare la domanda, su invito del Comitato
di Solidarietà, per le vittime delle richieste estorsive e
dell’usura;
3. per tutti gli interessati a chiedere un riesame delle istanze
già definite.
67
Presupposto indispensabile e comune a tutte le ipotesi
anzidette era che i fatti, relativi al reato di estorsione, fossero stati
denunciati o accertati dal 1°gennaio 1990 in poi e che i fatti
relativi al reato di usura si fossero verificati dopo il 1° gennaio
1996.
Le domande per la concessione dei benefici dell’elargizione e
del mutuo dovevano essere presentate o ripresentate entro 240
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto legge (27 febbraio 2007).
Sono state, inoltre, previste, in relazione agli stessi benefici
dell’elargizione e del mutuo e sempre nell’ottica di favorire la
massima emersione dei delitti in questione, le seguenti ulteriori
ipotesi:
1. possibilità di presentare domanda per la concessione di
un’elargizione o di un mutuo, in relazione ad eventi dannosi
denunciati o accertati dopo l’entrata in vigore della legge n.
44/1999 (10 marzo 1999), ma prima dell’entrata in vigore
del D.P.R. n. 455/1999 (1° settembre 1999), entro 120
giorni, se elargizione, ed entro 180 giorni, se mutuo,
decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto legge (27 febbraio 2007);
2. possibilità di ripresentare la domanda negli stessi termini,
nel caso in cui in tale periodo (10.3.1999 – 1.9.1999) sia
stata adottata una decisione;
3. possibilità di presentazione della domanda di concessione
di elargizione o di mutuo per eventi dannosi, i cui termini
di presentazione delle domande fossero in corso o fossero
già scaduti alla data di entrata in vigore del regolamento n.
455/99 (1° settembre 1999), entro, rispettivamente, 120
giorni (se elargizione) ed entro 180 giorni (se mutuo),
decorrenti sempre dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del decreto legge (27 febbraio 2007).
A tal fine i Prefetti sono stati invitati dal Commissario a dare
la più ampia pubblicità alle disposizioni che hanno previsto la
riapertura dei termini, rendendone edotte tutte le Associazioni e
Fondazioni antiracket ed antiusura, presenti sul territorio, ed
68
informando, con ogni tempestività, nelle forme ritenute opportune e
con rispetto delle norme poste a tutela della privacy, quegli istanti
che potevano rientrare nelle nuove previsioni normative, che, in
passato, non avevano visto accolte le loro domande, perché fuori
dai termini fissati dalle disposizioni legislative allora vigenti.
69
CAPITOLO V - QUADRO DI SINTESI
Le iniziative e le ipotesi di adeguamento normativo
a) Fra le proposte di legge di riforma della normativa antiracket e
antiusura merita un particolare cenno il disegno di legge
presentato dal Senatore Centaro ed altri, che nella stesura
originaria prevedeva alcune novità rispetto alla vigente
disciplina.
Fra le novità che sarebbero state introdotte dal testo
presentato al Senato sono da mettere in rilievo la possibilità
che ai benefici previsti della legge n. 108/96 potrebbe
accedere anche chi non esercita un’attività imprenditoriale, la
riapertura dei termini per la presentazione delle istanze, una
nuova disciplina per la sospensione dei termini previsti
dall’art. 20 della legge n. 44/99 e la previsione di un
concordato, a cui potrebbero accedere i privati per far fronte al
sovrindebitamento.
Nel corso dei successivi passaggi parlamentari sono stati
presentati alcuni emendamenti, attualmente al vaglio delle
competenti Commissioni Parlamentari, che, se approvati,
riconfermerebbero i requisiti soggettivi previsti dalla vigente
legge per poter accedere ai benefici erogati dal Fondo di
Solidarietà, non prevederebbero una nuova riapertura dei
termini, prevederebbero l’erogazione di una somma a titolo di
elargizione anche in favore delle vittime dell’usura,
modificherebbero l’art. 1815 del c.c., prevedendo una
disciplina ad hoc per i tassi di interesse pattuiti con gli
istituti, gli enti e le società autorizzati ad esercitare il credito
b) La legge 26 febbraio 2007, n. 17, ha previsto che, nel corso del
2007, fossero riaperti i termini per la presentazione delle
istanze finalizzate alla concessione dell’elargizione per le
vittime dell’estorsione e del mutuo per le vittime dell’usura.
Le domande per la concessione dei benefici dell’elargizione e
del mutuo dovevano essere presentate entro 240 giorni,
decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge (27
febbraio 2007) ed era possibile presentarle o ripresentarle:
70
1- per i reati di estorsione e di usura, in relazione a eventi
dannosi denunciati o accertati ancor prima dell’entrata in
vigore della legge;
2- per i procedimenti in itinere, concedendo agli interessati la
possibilità di integrare la domanda, su invito del Comitato
di Solidarietà, per le vittime delle richieste estorsive e
dell’usura;
3- per gli interessati di chiedere un riesame delle istanze già
definite.
Sono state previste, inoltre, altre ipotesi specifiche, in cui
era possibile presentare le istanze per i benefici in parola.
71
CAPITOLO VI
LA PREVENZIONE, IL SOSTEGNO E IL
MONITORAGGIO
73
A)
RICHIESTA DEL COMMISSARIO STRAORDINARIO DEL
GOVERNO
ALL'AUTORITÀ
GARANTE
DELLA
CONCORRENZA E DEL MERCATO PER L'APERTURA DEL
PROCEDIMENTO
PER
PRESUNTA
PUBBLICITÀ
INGANNEVOLE NEI CONFRONTI DEGLI INTERMEDIARI
FINANZIARI
Il
Commissario
Straordinario
del
Governo
per
il
Coordinamento delle Iniziative Antiracket ed Antiusura ha inoltrato
richiesta d’intervento all’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, ai sensi dell’art. 2 del Decreto del Presidente della
Repubblica 11 luglio 2003, n. 284 e degli artt. 19 e seguenti del
Decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, per presunta
ingannevolezza della pubblicità posta in essere dagli operatori
finanziari di seguito indicati, avendone interesse in relazione ai
compiti istituzionalmente demandategli per il contrasto al racket e
all’usura.
Il Commissario Straordinario, poiché la richiesta investe
anche competenze istituzionali di altre Autorità ed Enti, ha ritenuto
di indirizzarla anche all’Autorità Garante per la Protezione dei Dati
Personali, in ordine ad eventuali violazioni delle norme poste a
tutela della privacy, all’Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni, in ordine ad eventuali violazioni della trasparenza
nelle comunicazioni, alla Banca d’Italia, per i profili di vigilanza e di
controllo, alla Procura Nazionale Antimafia e alla Guardia di
Finanza, per quanto attiene all’attività di antiriciclaggio.
Dal novembre 2006 al giugno 2007 si sono tenute, nelle
Prefetture dei Capoluoghi di Regione, le Conferenze Regionali dei
Prefetti e delle Forze dell’Ordine, autorizzate dal Ministro
dell’Interno, on. Giuliano Amato, e presiedute dal Sottosegretario di
Stato, on. Ettore Rosato, con la partecipazione del Commissario
Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative
Antiracket ed Antiusura, per l’esame collegiale ed il monitoraggio
delle attività antiracket ed antiusura per gli anni 2006-2007.
Nel corso di tali Conferenze e di altri incontri pubblici sono
state rivolte, segnatamente dalla Consulta Nazionale Antiusura,
dalle Fondazioni Antiusura, dai Confidi e dalle altre Associazioni
antiracket e antiusura, all’on. Sottosegretario e al Commissario
Straordinario, allarmate denunzie verbali, con produzione di
75
documentazione, sulla presunta pubblicità ingannevole ad opera
degli intermediari finanziari.
La pubblicità ingannevole si inserisce, in particolare,
nell’ambito della patologia usuraria che investe, sull’intero territorio
nazionale, le piccole e medie imprese e le famiglie, talvolta
coincidenti con le aziende, e viene alimentata da situazioni
generalizzate di sovraindebitamento, collegate sia ad eventi
straordinari di spesa dei nuclei familiari (come mutui, lutti,
malattie, sponsali ed altro), sia alla crescente destinazione di parte
dei redditi personali e familiari (stimata intorno al 20%) a consumi
voluttuari, come vacanze anche all’estero, acquisto di autovetture
assai costose, giochi aleatori di vario genere, lotterie e pronostici.
E’ da notare che la patologia dell’usura, collegata
sistematicamente alle pratiche estorsive e al racket, rappresenta
nelle Regioni meridionali e in qualche zona del Centro-Nord uno
strumento fondamentale delle criminalità organizzate per il
controllo del territorio, per la provvista finanziaria senza interessi,
per l’intimidazione delle popolazioni, per l’infiltrazione nelle
imprese, per l’estensione della “zona grigia” e per l’attrazione di
imprenditori e commercianti nei circuiti illegali. Il tutto affiancato
dal riciclaggio del denaro sporco, proveniente dal traffico e dallo
spaccio degli stupefacenti, con minaccia permanente all’economia
sana della Nazione e con rilevante pregiudizio alla competitività
internazionale del Sistema-Paese.
Sulla crescente domanda di denaro per consumi aleatori ed
effimeri si innesta l’offerta da parte dei vari soggetti del mercato
finanziario (intermediari, promotori, mediatori ed agenti finanziari),
i quali martellano un tessuto sociale bisognoso ed assetato di
denaro, con una propaganda assillante che offre piccoli prestiti,
fideiussioni e cessioni del quinto dello stipendio.
Tutto ciò amplifica il ricorso da parte dei consumatori
inadempienti al mercato illecito dell’usura e restringe notevolmente,
se non addirittura impedisce, la loro partecipazione al mercato
legale del credito, nel quale sono emerse – come sottolineato dal
Vice Direttore Generale della Banca d’Italia, dottor Giovanni
Carosio, nell’audizione del 27 marzo 2007 presso la 2^
Commissione Permanente Giustizia del Senato della Repubblica –
carenze nei meccanismi di funzionamento del Fondo di
prevenzione, nel complesso riconducibili a differenze nell’utilizzo a
76
livello territoriale, oltre che alle difficoltà dei soggetti protestati di
accedere al credito.
Aggiunge il Vice Direttore Generale che un maggiore
coordinamento delle iniziative in materia potrebbe realizzarsi con la
stipula del nuovo “Accordo - quadro nazionale”, in corso di
definizione presso il Ministero dell’Interno con l’acquisizione dei
pareri e dei suggerimenti che pervengono da tutti i soggetti,
pubblici e privati, interessati, al fine ultimo di fissare le linee guida
delle convenzioni locali ed assumere gli occorrenti interventi
correttivi sui finanziamenti garantiti dai Fondi antiusura.
Del resto, nello stesso intervento alla Commissione Giustizia
del Senato, il Vice Direttore Generale auspica una revisione del
meccanismo dei tassi soglia previsto dalla legge n. 108/1996, che
talvolta avrebbe avuto, secondo la Banca d’Italia, effetti distorsivi
tra categorie di finanziamento e di intermediari, con restrizione
dell’offerta di credito alle fasce di clientela a maggior rischio e più
esposta all’usura.
Si ritiene di sottolineare in proposito come il medesimo Vice
Direttore Generale riconosca che, nel campo della cessione del
quinto dello stipendio e nel credito finalizzato all’acquisto di beni
durevoli, l’esistenza di convenzioni con gli enti erogatori (che sono
intermediari e non bancari) o con gli esercenti, crea segmentazioni
di mercato che ostacolano la concorrenza e che un onere rilevante
ed improprio è determinato dai compensi di mediazione, in quanto
non limitati dalla vigente disciplina dei tassi soglia.
Anche dalle “Considerazioni Finali” del Governatore della
Banca d’Italia, dottor Mario Draghi, all’Assemblea Ordinaria dei
Partecipanti del 31 maggio 2007, si traggono spunti di carattere
generale per l’attuazione di un nuovo corso nello specifico settore in
esame.
Si auspica, in particolare, la liberalizzazione dei mercati dei
servizi, specie in considerazione delle ricadute positive sul
benessere dei consumatori, la regolamentazione nuova e più
avanzata del comparto dei servizi pubblici locali, il freno alle
manchevolezze ed ai ritardi della giustizia, la realizzazione delle
opere necessarie alla modernizzazione del Paese, la diminuzione
della pressione fiscale e la riduzione della spesa pubblica.
77
Di fronte agli effetti positivi della concentrazione bancaria
degli ultimi tempi, prodromici di quelli che deriveranno
dall’adozione nel 2008 da parte di tutte le banche italiane dei criteri
di Basilea II, la Vigilanza sarà sempre più impegnata ad assicurare
la proporzionalità delle dotazioni patrimoniali all’intensità dei rischi
e all’accuratezza dei metodi di gestione, stante la rilevata maggiore
perdita sui crediti da parte delle banche italiane rispetto alla media
europea.
In questo quadro la Banca d’Italia ha avviato un processo di
rivisitazione dell’intera normativa sulla vigilanza, con l’obiettivo di
ridurre il numero dei provvedimenti autorizzativi all’esercizio delle
varie attività di carattere bancario e finanziario.
Ciò in quanto la Banca d’Italia, ritenendo la fiducia del
pubblico essenziale per la solidità delle banche, controlla
continuamente il rispetto delle regole di trasparenza delle
operazioni e dei servizi bancari e finanziari ed attua capillari
verifiche presso gli intermediari, al fine ultimo di migliorare gli
standard di comportamento nei riguardi della clientela, con aziende
sempre più forti e pronte ad offrire servizi più ampi e a costi
inferiori.
Tra le attività finanziarie si inserisce il credito al consumo, che
comprende ogni forma di finanziamento o altra facilitazione di
pagamento messa a disposizione del consumatore da un soggetto
professionale per l’acquisto di beni o servizi destinati all’uso
privato.
Il credito al consumo può assumere le forme del credito
rateale (con piano di rimborso definito e rate quantificate sin
dall’origine) o delle aperture di credito rotativo (revolving credit),
che consistono nella messa a disposizione del consumatore di una
somma di denaro, da utilizzare a sua discrezione mediante l’uso di
una carta di credito o mediante richiesta alla banca o finanziaria di
una somma di denaro, con il solo vincolo della restituzione, in
entrambi i casi, a mezzo di una rata mensile minima.
La materia è regolata da due Direttive comunitarie, che sono
state recepite nel T.U.L.B. e che si propongono di controllare le
informazioni acquisite dal consumatore prima della conclusione
dell’operazione economica, di distribuire il rischio dell’operazione
tra i soggetti che prendono parte alla vicenda negoziale (banche,
78
intermediari finanziari iscritti nell’Albo presso l’Ufficio Italiano
Cambi, soggetti autorizzati alla vendita di beni o servizi nelle forme
di dilazione dei pagamenti) e di definire le modalità e le dinamiche
del rapporto.
E’ in corso di elaborazione la III Direttiva comunitaria, che
prevede regole più restrittive. Sul testo vi è l'accordo del Consiglio
EU. La decisione finale, con l'accordo del Parlamento europeo, è
attesa per la fine dell'anno. È al lavoro una speciale Commissione,
presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze per poter
anticipare alcune parti degli standard fissati dalla Direttiva.
Anche la cessione del quinto dello stipendio è disciplinata
dalla normativa sul credito al consumo.
Detta cessione consiste nel prestito di una somma di denaro
da estinguersi con cessione di quote dello stipendio o salario fino al
quinto dell’ammontare degli emolumenti valutati al netto delle
ritenute fiscali; le rate del rimborso vengono trattenute sulla busta
paga dal datore di lavoro del dipendente pubblico o privato e
versate all’ente finanziatore (banca o intermediario finanziario,
iscritto all’Albo presso l’U.I.C.).
La normativa sulla cessione del quinto è stata recentemente
estesa ai pensionati ed ai lavoratori atipici.
E’ previsto un tasso di interesse fisso - espresso dal T.A.N.
(tasso annuale nominale) e dal T.A.E.G. (tasso annuale effettivo
globale) – ed un rimborso con rate mensili costanti, composte da
una quota di interessi decrescente ed una quota capitale crescente,
con l’obbligo della stipula delle polizze assicurative rischio vita e
rischio impiego.
Il credito al consumo, quindi, è in forte aumento e, per
assicurarne uno sviluppo positivo sulla crescita economica del
Paese, occorre garantire trasparenza ed integrità, oggi parzialmente
carenti.
La
trasparenza
può
essere
aumentata
attraverso
l’onnicomprensività del T.A.E.G., la massima pubblicità di tutti gli
elementi inerenti i costi, il diritto di recesso entro 14 giorni dalla
stipula del contratto e la responsabilità congiunta del finanziatore e
del venditore per mancata consegna e vizi del bene venduto.
79
Con riferimento all’integrità, va osservato come alcune
categorie di operatori creditizi si siano rivelati vulnerabili alla
criminalità. Si tratta dei soggetti iscritti ai tre registri, tenuti
dall’U.I.C.. La normativa attuale non dà tuttavia adeguati poteri
all’U.I.C. per assicurare un controllo adeguato sulle loro attività,
come, ad esempio sulle concessioni di fideiussioni, dietro le quali
spesso si possono annidare operazioni di riciclaggio.
L’integrità può essere migliorata mediante una nuova e più
precisa regolamentazione dei requisiti soggettivi occorrenti per
l’iscrizione nel registro di cui all’art. 106 del T.U.L.B. (che oggi
vanta circa 1.700 iscritti), un aumento dei requisiti minimi di
capitale e patrimoniali degli intermediari finanziari, l’eliminazione
della possibilità di concedere garanzie/fideiussioni oppure, con
massimali peraltro bassi, la limitazione delle garanzie alle imprese
iscritte nel registro speciale, di cui all’art. 107 del T.U.L.B., la
previsione di sanzioni amministrative in aggiunta alla cancellazione
dal registro, la creazione della categoria particolare dei “money
transfer”. Occorre altresì una completa e chiara disciplina dei circa
120.000 mediatori ed agenti finanziari iscritti nei due appositi
registri tenuti presso l’U.I.C., per i primi dei quali (mediatori)
occorre ridurne il numero, previa introduzione di criteri più selettivi
per l’iscrizione all’Albo, assicurarne l’indipendenza dalle banche,
attuarne la trasparenza dell’operato, aumentare i requisiti,
prevedere l’obbligo di rendere noti gli intermediari di cui si offrono i
prodotti e comprendere nel prezzo dei prodotti la commissione di
mediazione, mentre per i secondi (agenti) occorre migliorarne il
livello professionale e dare loro una precisa qualificazione
professionale, agevolarne il controllo, demandare la tenuta del
registro ad una associazione di agenti e, infine, permettere loro di
operare solo su mandato di una banca o finanziaria, che diviene
responsabile del loro operato.
Nel soffermare ancora l’attenzione sui soggetti operanti in
campo finanziario, si può sinteticamente precisare che l’attività di
concessione di finanziamenti viene svolta da:
1) banche;
2) intermediari finanziari;
3) promotori;
4) mediatori;
5) agenti in attività finanziaria.
80
Concentrando l’attenzione sulle ultime tre figure, che
individuano un’attività di collaborazione esterna a quella bancaria e
finanziaria, disciplinata, peraltro, da una normativa frammentata
e complessa, si impone una attenta revisione normativa,
soprattutto per i mediatori e gli agenti.
In particolare, l’esiguità dei requisiti di professionalità richiesti
per tali soggetti, di numero assai elevato (circa 120.000 per le due
ultime categorie), unita all’assenza di effettivi poteri di controllo, fa
sorgere dubbi sulla previsione di albi, elenchi, che possono tradursi
in “patenti di legalità” di soggetti di cui si conosce ancora poco.
Le criticità maggiori, quindi, riguardano i mediatori e gli
agenti, in quanto i promotori prestano la loro opera essenzialmente
nel campo dei servizi di investimento.
Il primo problema che si pone è quello dell’eccessivo valore
percentuale dei tassi di interesse effettivi globali medi, come accade
per i prestiti contro cessione del quinto dello stipendio.
Una soluzione potrebbe essere l’accorpamento di alcune
categorie di operazioni o meglio di classi di importo, come potrebbe
avvenire, ad esempio, per i vari importi nelle cessioni del quinto
dello stipendio.
Altro problema è quello del numero esorbitante dei mediatori e
degli agenti, che comporta anche l’impossibilità di effettuare una
seria e programmata attività di controllo, che attualmente dovrebbe
essere svolta dall’U.I.C., il quale appare prossimo ad essere
integrato nel sistema di vigilanza della Banca d’Italia.
Controlli insufficienti si riscontrano anche nei confronti degli
intermediari finanziari assoggettabili al controllo dell’U.I.C. per le
verifiche, a norma dell’art. 106 del T.U.L.B. ed a quello della Banca
d’Italia per le ispezioni ai sensi dell’art. 107 dello stesso T.U.L.B.
La soluzione deve essere normativa con le previsioni di
requisiti professionali più rigorosi di termini di durata delle
iscrizioni nell’Albo e nell’elenco di tre anni, in analogia alla
disciplina dei broker assicurativi e alla recente proposta di modifica
del regolamento relativo alla tenuta degli elenchi prefettizi delle
Associazioni antiracket ed antiusura, di delega dei controlli ad altre
Autorità (ad esempio la Guardia di Finanza), con un più ampio
81
ventaglio di sanzioni amministrative e, infine, per quanto attiene
controlli nei confronti degli intermediari ex art. 106 del T.U.L.B.,
rafforzamento dell’organico dell’U.I.C. e di previsione del potere
ispezione, anche con la collaborazione di altre Autorità, come
Guardia di Finanza.
ai
di
di
la
Va rilevato, in particolare, come l’azione pubblicitaria di molti
operatori creditizi sia intesa a “catturare” soggetti già in gravi
condizioni economiche, ricorrendo ai meccanismi del porta a porta,
alle inserzioni pubblicitarie sulla stampa quotidiana (specie quella
gratuita), al volantinaggio, con il richiamo di testimonial famosi,
sulle auto in sosta e ai messaggi personalizzati sui cellulari, che
appaiono, per le modalità impiegate, anche una violazione della
privacy.
Risulta evidente che tali finanziarie facilitano prestiti specie ai
soggetti che si indebitano per saldare altri debiti, in un circolo
vizioso che rischia di alimentare il sovraindebitamento e l’usura,
creando masse crescenti di nuovi poveri, con particolare e
conseguente disgregazione dei nuclei familiari.
I messaggi di questa pubblicità esasperante e martellante
appaiono quasi sempre ingannevoli, perché, come avviene per la
cessione del quinto dello stipendio, promettono ai lavoratori
dipendenti con la sola busta paga, senza garanzie, anche se onerati
da protesti o altri prestiti, la rapida erogazione di somme di denaro
a 60 o a 120 mesi.
La propaganda sulla velocità e sulla economicità
dell’erogazione, a fronte di soggetti particolarmente deboli,
porta spesso all’omissione di informazioni, non solo sul T.A.N.
(Tasso Annuo Nominale), ma soprattutto sul T.A.E.G. (Tasso
Annuo Effettivo Globale) che nasconde onerosissimi costi di
finanziamento, di cui le persone non sono assolutamente
consapevoli.
Si rammenta che, per legge, i contratti di finanziamento
devono indicare chiaramente sia il T.A.N. che il T.A.E.G..
Questi tassi, infatti, sono molto discordanti tra loro, in quanto
il T.A.N. si aggira normalmente tra il 4-6% annuo, mentre il
T.A.E.G. è arrivato, negli anni scorsi, sistematicamente, fino al 30%
per finanziamenti tuttora in essere.
82
Il potenziale cliente, in genere di esigue disponibilità
economiche ed in carenza di liquidità, viene allettato attraverso
l’indicazione pubblicitaria sulla misura del T.A.N., unita alle
assicurazioni in ordine alla rapidità e facilità di erogazione. Trova
“assistenza” attraverso molti canali: in particolare, a mezzo
intermediari, che a loro volta percepiscono percentuali sulla base di
ogni finanziamento, a mezzo sportelli locali o addirittura a mezzo
filo sulla base di numeri telefonici diretti con la sede centrale.
Riceve dei moduli “quasi sempre non compilati” che sottoscrive e
restituisce, ricevendone assegno circolare recante l’importo del
finanziamento concesso.
Quasi sempre l’interessato in questione ignora totalmente
la misura del T.A.E.G. e scopre solo successivamente
l’onerosità dell’obbligazione assunta, a volte ammontante a
migliaia di euro.
Tali gravami non soltanto non trovano riscontro in
analoga prassi bancaria – che per operazioni del genere
richiede al massimo qualche centinaia di Euro – ma non
possono avere il conforto di accettabili giustificazioni. Ciò
vale, in particolare, per quei finanziamenti le cui rate di
pagamento sono già garantite dalla trattenute effettuate sullo
stipendio direttamente presso il datore di lavoro del finanziato.
In altre parole, gran parte degli operatori creditizi fanno
figurare tali elevate voci di costo, unilateralmente imposte, in
misura inaspettata ed incontrollabile da parte dell’interessato, e
sulla cui ragion d’essere alla luce dell’analisi delle garanzie
acquisite non possono non avanzarsi riserve e perplessità.
Si fornisce un esempio esplicativo:
Analisi di concreto finanziamento tipo del settore, con prospetto di
liquidazione.
Rimborso in 120 rate mesi
Importo lordo della cessione
Euro 27.960,00
Interessi nominali (T.A.N. 5,50%)
Euro
6.490,55
Saldo da erogare
Sub totale
Euro 21.469,45
83
Commissioni
Commissioni accessorie
Spese
Premio polizza
Totale spese
Euro
482,34
Euro 4.753,20
Euro
250,00
Euro 1.573,78
------------------Euro 7.059,32
Saldo al cedente (importo effettivamente erogato) Euro 14.410,13
Erogazione in data 1/6/2006 del netto di Euro 14.410,13 a 120
mesi con rata mensile di Euro 233,00
T.A.N. 5,50%
T.A.E.G. 16,15%
Riassumendo, l’interessato che si obbliga a farsi addebitare
l’importo della rata direttamente sugli emolumenti mensili presso il
datore di lavoro presenta, con tale ben valida garanzia di rimborso,
un ridottissimo coefficiente di rischio d’insolvenza.
Tuttavia, viene costretto a pagare irrevocabilmente ben Euro
7.059,32 oltre gli interessi. E’ appunto detto importo che fa lievitare
il tasso T.A.N. 5,50 al T.A.E.G. 16,15. Inoltre, il T.A.E.G. risulta del
16,15 soltanto nell’ipotesi che lo stesso sia spalmato in tutto l’arco
della durata decennale del piano di ammortamento in questione.
Se, ad esempio, venisse richiesta l’estinzione anticipata, poiché la
somma di Euro 7.059,32 non viene comunque rimborsata, il tasso
di rimborso salirebbe ben oltre i limiti di usura:
dopo 6 mesi: capitale da rimborsare Euro 20.652,52+ rate pagate
per Euro 1.398,00 con T.A.E.G. intorno al 60%;
dopo 1 anno: capitale da rimborsare Euro 19.812,86+ rate pagate
per Euro 2.796,00 con T.A.E.G. intorno al 55%;
dopo 5 anni: capitale da rimborsare Euro 12.197,81+ rate pagate
per Euro 13.980,00 con T.A.E.G. intorno al 25%.
In altre parole, se il finanziato chiedesse di estinguere il
contratto di cessione del quinto dello stipendio anticipatamente
dopo ben quattro anni dall’erogazione, il medesimo dovrebbe
ancora corrispondere in un’unica soluzione l’intero capitale a suo
tempo ricevuto (per la precisione Euro 14.410,13) dopo aver pagato
ben 48 rate per complessivi Euro 11.184, i quali, oltre ovviamente a
pagare l’ammortamento secondo la misura degli interessi T.A.N.,
sono serviti a pagare le varie commissioni e spese per Euro
7.059,32, che costituiscono un lucrosissimo introito dell’operatore
creditizio che non ritiene di potersi accontentare del T.A.N..
84
Sarebbe necessario, quindi:
- obbligare la pubblicità a ben evidenziare sempre il T.A.E.G. in
luogo del T.A.N.;
- e/o imporre che il T.A.E.G. debba essere maggiorato in misura
contenuta rispetto al T.A.N. (ad es. non oltre il 20%); inoltre
che in ipotesi di estinzione anticipata le cosiddette
“commissioni” debbano essere proporzionalmente ridotte, in
modo da contenere sempre il T.A.E.G. nella misura indicata
nel contratto di finanziamento: ad esempio nella indicazione di
rimborso anticipato, di cui innanzi, dopo 6 mesi, onde
mantenere il T.A.E.G. nel 16,15% le commissioni dovrebbero
essere ridotte a circa Euro 900 (e non mantenute nella misura
di Euro 7.059,32 come in effetti attualmente l’operatore
creditizio impone);
- e/o poiché, peraltro, i T.A.E.G. praticati da detti operatori
risultano molto più elevati di quelli praticati dal sistema
bancario per finanziamenti similari, legare il T.A.E.G. max
consentito alle finanziarie ad una misura proporzionata a
quelli della media bancaria (a titolo indicativo non oltre
120%); più esplicativamente se le rilevazioni sui limiti dei tassi
di usura dovessero indicare che la media dei tassi praticati
dalle banche per finanziamenti chirografari della specie è del
7%, non dovrebbe essere consentito agli operatori creditizi di
praticare un T.A.E.G. superiore al 7% X 120/100 (pari,
quindi, all’8,4%).
Tutto ciò premesso, il Commissario Straordinario del
Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e
Antiusura ha richiesto all’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato l’apertura del procedimento previsto dall’articolo 2
del Decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 2003, n.
284 e dagli artt. 19 e seguenti del Decreto legislativo 6
settembre 2005, n. 206, per pubblicità ingannevole nei
confronti degli intermediari finanziari indicati.
Il Commissario Straordinario del Governo per il
Coordinamento delle Iniziative Antiracket ed Antiusura ha
inviato, inoltre, la richiesta:
- all’Autorità Garante per la Protezione dei Dati Personali,
per gli eventuali adempimenti inerenti a violazioni delle
norme poste a tutela della privacy;
85
- all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, per gli
eventuali adempimenti inerenti a violazioni della
trasparenza nelle comunicazioni;
- alla Banca d’Italia, per i profili di vigilanza e di controllo,
presenti e futuri;
- alla Procura Nazionale Antimafia e al Comando Generale
della Guardia di Finanza, per quanto di interesse in merito
all’attività di antiriciclaggio.
L’APERTURA DELLE PRIME ISTRUTTORIE DA PARTE
DELL'AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL
MERCATO
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con note
ufficiali, pervenute al Commissario Straordinario, fra il 10 agosto
ed il 10 settembre 2007, ha comunicato l’apertura dell’avvio dei
primi procedimenti ai sensi dell’art. 26, comma 3, del Decreto
Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
consumo e contestuale richiesta di informazioni ai sensi dell’art.
5, comma 2, lettera a), del D.P.R. 11 luglio 2003, n. 84, sulla
pubblicità ingannevole e comparativa”.
I
PRIMI
PROVVEDIMENTI
ASSUNTI
DALL’AUTORITÀ
GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con tre
distinte note, datate 15 gennaio 2008, ha comunicato di aver
emesso nell’adunanza del 27 dicembre 2007, i primi tre
provvedimenti sanzionatori nei confronti di tre diverse società di
mediazione creditizia, ritenendo che nei messaggi con cui le
stesse avevano pubblicizzato i propri servizi fossero rinvenibili
elementi tali da ritenerli ingannevoli per il consumatore, ai sensi
degli artt. 19, 20, e 21, lettere a), b) e c), del Decreto Legislativo
n. 206/05.
In tutti i casi l’Autorità adita ha censurato le campagne
pubblicitarie e sanzionato le società interessate, rilevando che,
nei messaggi delle stesse:
- non era specificato chiaramente che le società non erogavano
direttamente i finanziamenti pubblicizzati, ma svolgevano
soltanto un’attività di mediazione creditizia, sicchè non poteva
86
essere garantita al consumatore l’effettiva erogazione del
credito, in quanto concretamente erogato da un ente terzo;
- l’assenza di puntuali indicazioni, circa il TAEG applicato, non
consentiva al consumatore di effettuare un’adeguata
valutazione della effettiva convenienza dell’offerta, in un
settore ove è “fondamentale avere chiara conoscenza di tali
elementi per poter valutare sia l’onerosità dell’operazione sia
la convenienza della proposta in raffronto ad altre simili”;
- l’uso di espressioni “TAEG come per legge”, “TAEG (…) max
consentito dalla legge”, “TAEG min/max consentito dalla
legge” apparivano troppo generiche e non consentivano al
consumatore un effettivo e valido calcolo circa i costi
complessivi dei finanziamenti;
- era altresì violato l’art. 123, comma 2, del Decreto Legislativo
1 settembre 1993, n. 395, secondo cui gli annunci pubblicitari
debbono indicare il TAEG ed il relativo periodo di validità.
B)
ACCORDO-QUADRO DEL 31 LUGLIO 2007 PER LA
PREVENZIONE DEL FENOMENO DELL’USURA E PER IL
MONITORAGGIO DEL RACKET E DELL’USURA
L’Accordo-Quadro è il punto di arrivo dei lavori del Tavolo
Interno-Banca d’Italia–ABI–ed altri, voluto dal Ministro dell’Interno,
on. Giuliano Amato, e presieduto dal Sottosegretario all’Interno,
delegato all’antiracket e all’antiusura, on. Ettore Rosato, con la
partecipazione del Commissario Straordinario del Governo per il
Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura.
Il documento, immediatamente applicabile su tutto il territorio
nazionale, sarà sottoscritto, al Palazzo del Viminale, il 31 luglio
2007, dal Ministro dell’Interno, dalla Banca d’Italia, dall’ABI e da
tutti i soggetti, istituzionali e sociali, interessati alla prevenzione
dell’usura e al sostegno delle vittime del racket, dell’estorsione e
dell’usura.
Il documento si colloca, in linea di continuità, con il Protocollo
d’intesa del 2003, ma costituisce una svolta, molto attesa, nel
rafforzamento dei rapporti di collaborazione tra Istituzioni, Società
Civile e Sistema Bancario Italiano.
87
Le principali novità del documento sono:
ƒ di metodo:
1. il passaggio dalla filosofia del protocollo a quella dell’accordo
(le Banche che, tramite l’ABI, aderiranno all’Accordo, si
impegnano a realizzarne i contenuti)
2. l’istituzione
di
un
Osservatorio
per
il
controllo
dell’applicazione dell’Accordo-Quadro e la prevista verifica
collegiale, ad un anno dalla sottoscrizione, sui risultati
concretamente conseguiti e sulle eventuali modifiche da
apportare per rendere lo strumento sempre più incisivo al
conseguimento delle finalità, rappresentano un esempio di
realistica concretezza.
ƒ di principio:
l’Accordo-Quadro ha la finalità di:
1.
rendere più proficuo il rapporto tra le Banche, le
Associazioni imprenditoriali e di categoria, nonchè i Confidi,
le Fondazioni e le Associazioni antiusura, destinatari, in
diversa misura, dei Fondi speciali antiusura;
2.
promuovere iniziative, volte a contenere la diffusione dei
fenomeni criminali e ad incrementare gli strumenti di
sostegno delle piccole e medie imprese in momentanea
difficoltà, nella consapevolezza che tali fenomeni
costituiscono una grave minaccia alla libertà degli operatori
economici, agli equilibri di mercato e al rispetto e alla
permanenza delle normali regole sulla concorrenza;
3.
educare all’uso responsabile del denaro;
4.
incentivare, da parte delle vittime del racket, dell’estorsione
e dell’usura, la denuncia degli estortori e degli usurai, nella
prospettiva di accesso al Fondo di Solidarietà per le vittime
dell’estorsione e dell’usura;
5.
recuperare i protestati al sistema del credito legale.
ƒ di contenuto:
88
1.
l’individuazione, da parte delle Banche, aderenti
all’Accordo-Quadro, delle figure dei Referenti, con il compito
di seguire l’iter istruttorio delle pratiche di fido relative all’
utilizzazione dei fondi di prevenzione dell’ usura e di
interloquire, con i Confidi, le Fondazioni ed Associazioni
antiracket e antiusura;
2.
l’individuazione, a cura dell’ABI, di figure di Referenti
regionali ABI a supporto dei Referenti per i finanziamenti
delle varie Banche aderenti, con il compito di curare il
funzionamento, ai vari livelli locali, di tavoli di dialogo
permanente con i Confidi, le Fondazioni e le Associazioni
presenti sul territorio;
3.
la rapidità di risposte e decisioni da parte dei Confidi e delle
Banche sulle proposte di finanziamento (30 giorni per le
Banche);
4.
il moltiplicatore da applicare, che, con riferimento ai fondi
antiusura, non potrà essere di norma inferiore a 2, salvo
specifiche situazioni, eccezionali e motivate, aggiornabile
soltanto in misura crescente;
5.
il non pregiudizio, da parte delle Banche, della condizione
di protestato;
6.
l’impegno, da parte delle Banche, a “ribancarizzare” i
soggetti protestati, facendo ricorso al “servizio bancario di
base”, a favore degli stessi, che consenta una serie di
operazioni, prive di rischio di credito, ma capaci di
reinserire i protestati nel sistema di credito legale;
7.
l’impegno, da parte delle Banche aderenti, a porre la
massima attenzione alle vittime che abbiano denunciato
fatti estorsivi e di usura ed abbiano chiesto l’accesso al
Fondo di Solidarietà, ai fini della valutazione dei fidi in
essere e di eventuali nuove richieste di fido;
8.
l’impegno, da parte delle Banche aderenti, a valutare con
particolare cura la sospensione delle azioni revocatorie od
esecutive nei confronti delle vittime, le cui istanze siano
pendenti presso il Comitato di Solidarietà;
89
9.
la possibilità per le vittime, nel caso di decisione di diniego,
totale o parziale, di rivolgersi, per la ricerca di soluzioni
alternative, anche tramite le Organizzazioni antiracket e
antiusura, al Comitato Ristretto dell’Osservatorio.
ACCORDO QUADRO (Testo integrale)
Il Ministero dell’Interno, l‘Associazione Bancaria Italiana, le
Associazioni
di
categoria
degli
operatori
economici,
il
Coordinamento Nazionale Confidi, la Consulta Nazionale
Antiusura, la Federazione Italiana delle Associazioni Antiracket e
l’Adventum hanno sottoscritto, in data 16 dicembre 2003, un
“Protocollo d’intesa”, finalizzato all’uso dei Fondi di prevenzione, di
cui all’art. 15 della legge n. 108/1996, da riprodurre e applicare
localmente, a cura delle Prefetture e delle Associazioni interessate.
In applicazione del “Protocollo d’intesa”, otto Prefetture hanno
provveduto, sino al giugno 2006, alla redazione e alla
sottoscrizione di analoghi protocolli in sede locale e,
successivamente, in base alla circolare n. BE/L.3, in data 10
novembre 2006, del Commissario Straordinario del Governo per il
Coordinamento delle Iniziative Antiracket ed Antiusura, indirizzata
ai Prefetti della Repubblica, sono stati stipulati, in altre province,
ulteriori “Protocolli d’intesa” locali.
Pur confermando il significato di tali “Protocolli d’intesa”,
sottoscritti localmente, in conformità a quello sottoscritto nel
dicembre 2003 a livello nazionale, il Ministero dell’Interno, su
proposta del Commissario Straordinario del Governo, al fine di
incrementare i risultati raggiunti, giudica necessario un “AccordoQuadro”, che dovrà essere applicato a tutti i livelli, centrale e
periferici, e verificato, nelle forme di seguito indicate, senza ulteriori
formalità.
I Prefetti in sede, tuttavia, provvederanno ad applicare il
presente “Accordo-Quadro” e, laddove sottoscritti, ad integrare o a
sostituire i “Protocolli d’intesa” con il presente “Accordo-Quadro”,
curando il coinvolgimento, in sede periferica, anche dei nuovi
soggetti firmatari.
L’ “Accordo-Quadro” ha la finalità, quindi, di rendere più
proficuo il rapporto tra le Banche, le Associazioni imprenditoriali e
di categoria, nonchè i Confidi, le Fondazioni e le Associazioni
90
antiusura, destinatari, in diversa misura, dei Fondi speciali
antiusura, di cui all’art. 15 della legge n. 108/1996, nella
prospettiva della massima operatività dei Fondi di prevenzione,
gestiti dai Confidi, e del potenziamento dell’attività di collaborazione
da svolgere sempre più alacremente da parte delle Fondazioni e
Associazioni antiusura per la prevenzione del fenomeno criminoso,
anche a favore delle famiglie e degli altri soggetti non esercenti
un’attività economica, che non hanno accesso ai Confidi.
L’intensificazione dell’operatività delle risorse del Fondo di
prevenzione, gestito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, è
considerato dal Ministero dell’Interno un impegno prioritario, con
cui concordano i sottoscrittori del presente “Accordo-Quadro”, al
fine di promuovere iniziative, volte a contenere la diffusione dei
fenomeni criminali e ad incrementare gli strumenti di sostegno
delle piccole e medie imprese in momentanea difficoltà, nella
consapevolezza che tali fenomeni costituiscono una grave minaccia
alla libertà degli operatori economici, agli equilibri di mercato e al
rispetto e alla permanenza delle normali regole sulla concorrenza.
Tenuto conto dell’ innegabile valore sociale della legislazione
antiusura e dell’ impatto negativo che ogni forma di criminalità
economica produce nel libero fluire del mercato dei beni e dei
servizi per le imprese e le famiglie, nonché del tradizionale clima di
collaborazione tra il settore bancario e quello dei Consorzi di
garanzia collettiva fidi e delle Fondazioni e Associazioni antiusura,
si intende favorire:
a) la proficuità di ogni reciproco rapporto volto ad agevolare il
dialogo improntato alla massima collaborazione e fiducia
reciproca, al fine anche di un impegno comune per rafforzare i
percorsi che facilitino l’ accesso al credito legale, alla luce dell’
imminente applicazione, da parte del sistema bancario, delle
normative sul capitale di vigilanza delle Banche (Basilea 2);
b) un’attività di prevenzione basata sull’ informazione e sull’
educazione
all’uso
responsabile
del
denaro,
nonché
l’introduzione di una più stringente regolamentazione dell’
attività dei mediatori creditizi e dei controlli per i soggetti
finanziari, iscritti nell’ elenco generale presso l’ UIC;
c) l’incentivazione, da parte delle vittime del racket e dell’usura,
alla denuncia degli estortori e degli usurai, nella prospettiva di
91
accesso al Fondo di Solidarietà per le vittime dell’estorsione e
dell’usura;
d) il recupero dei protestati al sistema del credito legale.
Per le finalità in precedenza richiamate, quindi, viene
sottoscritto il presente “Accordo-Quadro”, che si compone delle
disposizioni di seguito riportate.
Art. 1
(Principi dell’ “Accordo-Quadro”)
I sottoscrittori dell’ “Accordo-Quadro” si impegnano a:
a) costituire, con Decreto del Ministro dell’Interno, un
“Osservatorio”, presso il Ministero dell’Interno - Ufficio del
Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento
delle Iniziative Antiracket ed Antiusura;
b) promuovere iniziative d’ informazione sull’ utilizzazione dei
fondi antiusura;
c) diffondere e applicare il presente “Accordo-Quadro” sul
territorio nazionale;
d) collaborare nelle azioni di contrasto della pubblicità
ingannevole;
e) incrementare l’attività di microcredito.
Art. 2
(Impegni dell’ABI)
L’ABI, in applicazione dei principi del presente “AccordoQuadro”, si impegna a:
a. promuovere l’adesione al presente “Accordo-Quadro” delle
Banche, comunicandolo con apposita lettera circolare e dando
tempestiva informazione delle adesioni al Commissario
Straordinario del Governo;
b. assicurare un continuo e diretto confronto con i Confidi, le
Associazioni e le Fondazioni, con l’obiettivo di un
miglioramento graduale della gestione dei problemi che
92
possono interessare, di volta in volta, nuove e vecchie
convenzioni antiusura;
c. monitorare, in forma aggregata, il volume dei prestiti o dei fidi
erogati e le sofferenze che si ingenerano;
d. effettuare, in relazione all’attività di monitoraggio, un
periodico reporting al Commissario Straordinario del Governo;
e. organizzare Seminari – a livello nazionale e locale presso le
Commissioni bancarie regionali – sui sistemi messi in atto
dalla legge n. 108/1996 per la prevenzione dell’usura e del
racket, al fine di illustrare l’attività dei Confidi, Fondazioni e
Associazioni antiusura, delle loro potenzialità e del loro ruolo
sociale ed economico;
f. mantenere presso l’ABI, a disposizione delle Banche, gli
elenchi aggiornati dei Referenti delle Fondazioni, Associazioni
e Confidi, destinatarie dei fondi antiusura.
Art. 3
(Osservatorio)
L’Osservatorio per la verifica permanente dell’applicazione sul
territorio dell’ “Accordo-Quadro” e per il monitoraggio delle attività
antiracket e antiusura, viene costituito, con Decreto del Ministro
dell’Interno, presso il Ministero dell’Interno e, presieduto dal
Sottosegretario delegato o, su delega, dal Commissario
Straordinario del Governo, è composto da:
- Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento
delle Iniziative Antiracket ed Antiusura;
- Rappresentanti del Ministero dell’Interno, nelle persone del
Direttore Centrale per la Documentazione e la Statistica (o di
un suo delegato), Dipartimento per le Politiche del Personale
dell’Amministrazione Civile e per le Risorse Finanziarie, e di
un Funzionario del Ministero dell’Interno;
- Rappresentanti del Ministero della Giustizia, del Ministero
dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dello Sviluppo
Economico e del Ministero del Lavoro e della Previdenza
Sociale;
- Rappresentante della Banca d’Italia;
93
- Rappresentanti dell’Associazione Bancaria Italiana e delle
altre categorie di intermediari finanziari;
- Rappresentante dell’ANCI;
- Rappresentante dell’UPI;
- Rappresentante
dell’Ufficio
Italiano
Cambi,
fino
all’assorbimento di quest’ultimo Ufficio nell’organizzazione
della Banca d’Italia;
- Rappresentanti delle Associazioni imprenditoriali e di
categoria, che abbiano sottoscritto l’ “Accordo-Quadro”;
- Rappresentante del Coordinamento Nazionale Confidi;
- Rappresentante della Consulta Nazionale Antiusura;
- Rappresentante della Federazione Italiana delle Associazioni
Antiracket;
- Rappresentante di Adventum;
- Rappresentanti della Magistratura Ordinaria di ogni ordine e
grado (DNA, Cassazione, Procure, Tribunali);
- Rappresentanti delle Forze dell’Ordine;
- Rappresentante del CNEL;
- Rappresentante dell’ISTAT;
- Rappresentante dell’UNIONCAMERE;
- Rappresentante dell’ADICONSUM.
L’Osservatorio opera attraverso un Comitato dei Coordinatori
dei Gruppi di Lavoro e un Comitato Ristretto, presieduti dal
Commissario Straordinario del Governo.
Del Comitato Ristretto fanno parte di diritto, oltre al
Commissario Straordinario del Governo, che lo presiede, il
rappresentante della Banca d’Italia, i rappresentanti dell’ABI, dei
Confidi e delle Organizzazioni antiracket e antiusura, presenti
nell’Osservatorio, e un Funzionario del Ministero dell’Interno.
Sulle verifiche e sugli accertamenti svolti, il Comitato Ristretto
potrà essere integrato, di volta in volta, a richiesta del Comitato
stesso, dai Referenti regionali dell’ABI, dei Confidi e delle
Associazioni e Fondazioni interessate.
L’Osservatorio ha sede presso l’Ufficio del Commissario
Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative
Antiracket ed Antiusura e dura in carica tre anni, dalla data del
D.M. di costituzione.
94
L’Osservatorio assorbe tutte le funzioni attribuite al
precedente Osservatorio permanente sui fenomeni del racket,
dell’estorsione e dell’usura, istituito con Decreto del Ministro
dell’Interno del 2 giugno 1998 e scaduto il 7 marzo 2007.
Nell’assolvimento
dei
loro
compiti,
i
componenti
dell’Osservatorio, del Comitato dei Coordinatori dei Gruppi di
Lavoro e del Comitato Ristretto, si attengono ai principi di
indipendenza, imparzialità, lealtà, discrezione ed evitano qualsiasi
situazione che possa dar luogo a conflitti d’interesse, anche solo
apparenti, né utilizzano o diffondono informazioni riservate al fine
di trarre vantaggio per essi stessi o per altri soggetti.
Art. 4
(Funzioni dell’Osservatorio)
1)
All’ Osservatorio, in aggiunta ai compiti indicati nell’ art. 3,
sono attribuite le seguenti funzioni:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
realizzazione di una mappatura dell’esistente, con
riguardo alla fenomenologia del racket, dell’estorsione e
dell’ usura, sia per aree geografiche che per categorie
socio- economiche, al fine di pervenire alla formulazione
di un quadro recante l’ entità e la configurazione
concreta di tali reati;
monitoraggio delle realtà geografiche, onde possedere
dati che permettano di misurare l’ evoluzione qualitativa
e quantitativa dell’ attività associativa criminale;
studio e proposizione delle misure di contrasto a tali
reati e diffusione di una cultura della prevenzione nelle
realtà sociali;
organizzazione di iniziative “a tema” che coinvolgano tutti
gli operatori economici, sensibili alle pressioni che sono
distorsive della libera concorrenza;
allestimento di una “biblioteca”, anche virtuale, presso la
quale sia disponibile materiale di pubblica utilità sulla
materia;
attività istruttoria per la redazione, da parte del
Commissario Straordinario del Governo, di un “Libro
Bianco su racket e usura”, da sottoporre annualmente
all’ approvazione del Ministro dell’ Interno, al fine della
presentazione al Parlamento, entro il mese di giugno di
ciascun anno;
95
g.
h.
2)
elaborazione, d’ intesa con l’ISTAT, di modelli
matematico-statistici di rilevazione del fenomeno dell’
usura;
definizione dei livelli di collaborazione tra tutte le
Amministrazioni coinvolte e l’ Autorità Giudiziaria, alla
luce della recente circolare del Capo Dipartimento per gli
Affari di Giustizia del Ministero della Giustizia.
L’Osservatorio, ai fini operativi, costituisce, nel suo seno,
Gruppi di Lavoro, con i seguenti compiti:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
elaborazione di convenzioni tipo, nel rispetto della
normativa antitrust, che tengano conto delle normative
sul capitale di vigilanza delle Banche (Basilea 2);
elaborazione di casistiche giurisprudenziali dei reati in
questione e delle connesse tipologie delittuose;
aggiornamento dei dati relativi ai casi denunciati e alle
soluzioni investigative adottate, con riferimento anche
all’ organizzazione sul territorio e alla mappatura delle
aree a rischio;
studi e casistiche sullo stato di attuazione del presente
”Accordo-Quadro”,
anche
al
fine
di
proporre
aggiustamenti ed integrazioni, quali quelli relativi alle
modalità di calcolo dei tassi soglia e alla vigilanza sugli
intermediari finanziari;
esame dei dati sull’andamento dell’economia del credito,
al fine di valutare le esigenze più comuni e le lacune
nella percezione degli obblighi e delle responsabilità di
assumere credito;
studio delle politiche utilizzate per la prevenzione e l’
assistenza a livello locale e dei dati attualizzati, circa la
rilevanza dell’ usura a livello territoriale;
studi preparatori per una più incisiva individuazione
delle fattispecie delittuose connesse al fenomeno dell’
usura e per l’ introduzione di norme processuali penali
più snelle e rapide;
raccordo, con particolare riferimento alle metodologie di
rilevazione, con le attività svolte da altri osservatori
pubblici esistenti sul territorio nazionale;
pubblicizzazione, nelle forme ritenute opportune, delle
attività svolte e dei risultati conseguiti dall’ Osservatorio.
Art. 5
96
(Referenti per i finanziamenti)
Le Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro” ed ai
“Protocolli d’intesa”, sottoscritti a livello locale, si impegnano a voler
individuare all’ interno delle proprie organizzazioni le figure dei
Referenti.
I Referenti avranno il compito di seguire l’iter istruttorio delle
pratiche di fido relative all’ utilizzazione dei fondi di prevenzione
dell’ usura e di interloquire, con i Confidi, le Fondazioni ed
Associazioni antiracket e antiusura.
Sarà cura dell’ ABI istituire, a livello regionale, Referenti
espressi dalle Commissioni regionali dell’ABI a supporto dei
Referenti per i finanziamenti delle varie Banche, con il compito di
curare il funzionamento, ai vari livelli locali, di tavoli di dialogo
permanente con i Confidi, le Fondazioni e le Associazioni presenti
sul territorio.
Le nomine dei Referenti delle Banche e dell’ABI dovranno
avvenire tempestivamente ed essere comunicate al Commissario
Straordinario del Governo.
Verrà redatto, a cura del Commissario Straordinario del
Governo, apposito elenco dei Referenti dell’ABI e delle Banche, che
sarà consultabile sul sito Internet del Ministero dell’Interno, al link
“Antiracket e Antiusura”.
Art. 6
(Rapidità di risposte e decisioni)
I Confidi si impegnano a svolgere, in tempi rapidi, l’iter
susseguente alla richiesta di affidamento per l’accesso ai fondi,
quale l’esame da parte del comitato tecnico e la delibera del c.d.a..
Le Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”, si
impegnano, tenendo nella massima considerazione le relazioni dei
Confidi, per quanto riguarda, in particolare, il rapporto
“garanzia/credito erogato”, ad assumere le decisioni sulle proposte
di finanziamento in tempi rapidi, non superiori ai trenta giorni, e ad
erogare con sollecitudine le somme relative.
Art. 7
97
(Soggetti beneficiari)
I sottoscrittori del presente “Accordo-Quadro” si impegnano
all’individuazione dei soggetti che, tramite i Confidi, le Fondazioni e
le Associazioni, possono accedere ai fondi in questione:
- imprenditori, commercianti ed artigiani;
- esercenti una libera arte o professione;
- lavoratori autonomi, dipendenti e pensionati.
Art. 8
(Moltiplicatore)
Le Banche, i Confidi, le Fondazioni e le Associazioni, aderenti
al presente “Accordo-Quadro” e ai “Protocolli d’intesa”, sottoscritti a
livello locale, si impegnano a prevedere, all’interno delle singole
convenzioni già stipulate, i moltiplicatori da applicare, con
riferimento ai fondi antiusura, nella misura minima di 2, salvo
specifiche situazioni, eccezionali e motivate, che potrà essere
aggiornata soltanto in misura crescente.
Art. 9
(Valutazione del merito creditizio)
Da parte delle Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”,
non può essere considerata pregiudizievole la condizione di
protestato, tenuto conto che, ai sensi dell’ art. 7, comma 2 del
D.P.R. n. 315/1997, la garanzia del fondo speciale antiusura può
essere deliberata dal Confidi se vi è, per lo stesso finanziamento,
una garanzia del Confidi stesso a valere sul proprio fondo rischio
ordinario, rilasciata in base ai criteri fissati nello statuto del
Confidi.
A tal fine, le Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”,
si impegnano ad assicurare la possibilità di “ribancarizzare” i
soggetti protestati, anche attraverso una iniziale sperimentazione,
legata alla casistica, filtrata, monitorata e gestita insieme con i
Confidi, Fondazioni e Associazioni antiusura. In questo contesto le
Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”, fanno ricorso al
“servizio bancario di base”, a favore dei protestati, che consenta
una serie di operazioni, prive di rischio di credito, ma capaci di
reinserire i protestati nel sistema di credito legale.
98
Le Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”, si
impegnano a porre la massima attenzione alle vittime che abbiano
denunciato fatti estorsivi e di usura ed abbiano chiesto l’accesso al
Fondo di Solidarietà, ai fini della valutazione dei fidi in essere e di
eventuali nuove richieste di fido.
Le Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”, si
impegnano altresì a valutare con particolare cura la sospensione
delle azioni revocatorie od esecutive nei confronti di questi ultimi
soggetti, le cui istanze siano pendenti presso il Comitato di
Solidarietà.
Nel caso di decisione di diniego, totale o parziale, da parte
delle Banche, aderenti al presente “Accordo-Quadro”, i soggetti
interessati potranno rivolgersi, per la ricerca di soluzioni
alternative, anche tramite le Organizzazioni antiracket e antiusura,
al Comitato Ristretto dell’Osservatorio, di cui all’articolo 2.
Art. 10
(Iniziative d’informazione sull’utilizzazione dei fondi antiusura)
I sottoscrittori del presente “Accordo-Quadro” si impegnano
alla diffusione sul territorio di particolari strumenti comunicativi,
come i vademecum, anche in formato elettronico, per l’attuazione di
campagne informative sull’utilizzo dei fondi di prevenzione
antiusura, con la collaborazione di tutti i soggetti sociali interessati
ed in collegamento con il mondo dei Confidi, del Commercio,
dell’Industria e dell’Artigianato.
Art. 11
(Diffusione ed applicazione dell’Accordo-Quadro)
I sottoscrittori del presente “Accordo-Quadro” si impegnano
nell’immediato a promuovere proprie iniziative, idonee a far
conoscere sull’intero territorio nazionale le opportunità di
utilizzazione dei fondi di prevenzione antiusura e quelle derivanti
dal presente “Accordo-Quadro”.
Art. 12
(Adesione)
L’ “Accordo-Quadro” è aperto all’adesione di tutti i soggetti,
pubblici e privati, che ne abbiano interesse.
99
Ogni richiesta di adesione successiva verrà sottoposta al
parere obbligatorio e vincolante del Comitato Ristretto
dell’Osservatorio, di cui all’art. 2.
Art. 13
(Verifica)
Decorso un anno dalla sottoscrizione del presente “AccordoQuadro”, i soggetti firmatari saranno chiamati ad una verifica
collegiale sui risultati conseguiti e ad apportare eventuali modifiche
allo stesso, al fine di renderlo sempre
più incisivo per il
conseguimento delle finalità in premessa indicate.
******
Su richiesta del Commissario, in applicazione dell’art. 5
dell’Accordo-Quadro, l’ABI ha inviato, nel gennaio 2008, il
primo elenco delle Banche aderenti, con le indicazioni dei
Referenti aziendali e regionali ABI, ai quali le Fondazioni e i
Confidi potranno rivolgersi.
Dell’elenco è stata data comunicazione a tutti gli
operatori interessati e l’elenco è pubblicato sul sito del
Ministero dell’Interno (Antiracket e Antiusura).
Inoltre, all’Accordo-Quadro hanno chiesto di aderire
numerose Fondazioni (ad esempio la Fondazione Cariplo),
Associazioni e Confederazioni.
Tra pochi giorni, pervenute tutte le adesioni, sarà istituito
il nuovo Osservatorio con Decreto del Ministro dell’Interno.
C) LA COSTITUZIONE DI PARTE CIVILE
L’Avvocatura Generale dello Stato, interpellata in merito alla
possibilità di costituzione di parte civile da parte del Commissario
Straordinario nei procedimenti penali a carico degli autori dei reati
di estorsione e di usura, ha espresso un articolato ed approfondito
parere favorevole al riguardo.
Invero nei casi in parola è stata riconosciuta la “legittimatio
ad causam” che si identifica nel diritto dello Stato e, per esso, del
100
Commissario, finalizzato ad ottenere il risarcimento del danno
patrimoniale,
consistente
nell’esborso
economico
cui
l’Amministrazione statale è tenuta, per legge, in relazione alla
concessione dei benefici economici spettanti alle vittime
dell’estorsione e dell’usura.
Passando ai profili di opportunità della costituzione di parte
civile, che, come noto, sono oggetto di valutazione da parte della
Presidenza del Consiglio dei Ministri cui, ai sensi dell’art. 1, comma
3, della legge 3 gennaio 1991, n. 3, è attribuito il compito di
autorizzare la costituzione di parte civile dello Stato, la stessa sarà
limitata a quelle fattispecie processuali che abbiano ad oggetto
fenomeni estorsivi che, per la loro dimensione, pervasività e
capillarità sul territorio, vedano danneggiati non soltanto gli
imprenditori ma gli stessi cittadini che vivono in una determinata
zona del Paese.
E’ stato sottolineato come i reati di estorsione e di usura
costituiscono un attentato alla libertà commerciale ed
imprenditoriale, alterando e compromettendo la libertà di iniziativa
economica dei singoli operatori presenti nel territorio, impedendo il
pieno sviluppo della loro capacità imprenditoriale.
Alla luce di quanto sopra occorre quindi sottolineare
l’importanza per lo Stato, quale ente esponenziale della collettività
nazionale, di partecipare, quale parte civile, a processi penali in cui
vengano in rilievo vicende estorsive ovvero legate al fenomeno
dell’usura che, per dimensioni e caratteristiche, si traducono in
una vera e propria vessazione delle popolazioni di una determinata
zona del Paese.
Una partecipazione che potrebbe assumere, tra l’altro, una
valenza, per così dire simbolica e che potrebbe costituire uno
sprone nei confronti di tutti quegli imprenditori che, ancora oggi,
percepiscono il “pizzo”, non come una limitazione della propria
libertà imprenditoriale, ma come un costo d’impresa da affrontare
per potere operare nel mercato.
La partecipazione nei processi penali, da parte dello Stato, in
qualità di parte civile, potrebbe, pertanto, essere volta a dimostrare
la responsabilizzazione dello stesso Stato che, conscio dei propri
doveri e dei propri diritti, si ritiene legittimato a costituirsi parte
civile accanto ed insieme agli imprenditori vessati, perché la
101
diffusione capillare di fenomeni come quelli del racket e dell’usura
danneggia non solo i singoli imprenditori e i cittadini che, nello
stesso contesto, vivono ed operano, ma l’intera economia nazionale.
102
CAPITOLO VI - QUADRO DI SINTESI
LA PREVENZIONE, IL SOSTEGNO E IL MONITORAGGIO
A)
Nel corso del 2007 il Commissario Straordinario ha presentato
una articolata denuncia all’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato, relativamente alla pubblicità degli intermediari
finanziari, che erogano credito per i consumi con modalità che sono
apparse tali da integrare gli estremi della pubblicità ingannevole.
Nella denuncia è stato evidenziato, in particolare, come la
pubblicità dei predetti operatori appaia particolarmente insidiosa,
inserendosi nell’ambito della patologia usuraria che investe le
piccole e medie imprese e le famiglie.
Sulla crescente domanda di denaro per consumi aleatori ed
effimeri si innesta l’offerta da parte dei vari soggetti del mondo
finanziario (intermediari, promotori, mediatori ed agenti finanziari),
che, con l’ausilio degli strumenti di un marketing particolarmente
spregiudicato, inducono i consumatori a stipulare contratti per
l’erogazione di piccoli prestiti, di fideiussioni e di cessioni del quinto
dello stipendio.
In tale quadro, l’azione pubblicitaria di molti operatori creditizi
è rivolta soprattutto ai soggetti già in gravi condizioni economiche,
ricorrendo a messaggi pubblicitari che sono apparsi spesso
ingannevoli, omettendo di fornire adeguate informazioni sul TAEG
(Tasso Annuo Effettivo Globale), che pure dovrebbero essere
indicati chiaramente.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con note
ufficiali, ha, dapprima, comunicato l’apertura dell’avvio dei primi
procedimenti sanzionatori nei confronti di alcune società che
operano nel settore, e, successivamente, trasmesso i primi
provvedimenti, datati 27 dicembre 2007, con cui le stesse aziende
sono state condannate al pagamento di una sanzione pecuniaria,
ritenendo che i messaggi pubblicitari con cui le stesse
promuovevano i loro prodotti erano strutturati in modo tale da
costituire delle fattispecie di pubblicità ingannevoli.
B) L’Accordo-Quadro, sottoscritto il 31 luglio 2007 dal Ministro
dell’Interno, dal Governatore della Banca d’Italia, dall’ABI e dai
soggetti istituzionali e sociali interessati alla prevenzione ed al
contrasto dell’usura ed al sostegno delle vittime del racket, ha
registrato un importante segnale di attenzione e sostegno nei
103
confronti di coloro che sono vessati dai fenomeni criminali in
esame.
Pur confermando il significato del protocollo sottoscritto per il
contrasto dell’usura nel dicembre 2003, il Ministero dell’Interno, su
proposta del Commissario, al fine di pervenire a risultanti più
concreti, ha giudicato più opportuno stipulare un Accordo-Quadro,
che potrà essere applicato a tutti i livelli, senza ulteriori formalità.
L’Accordo-Quadro tende a rendere più proficuo il rapporto tra
Banche, Confidi, Fondazioni ed Associazioni antiusura, destinatari,
in diversa misura, dei Fondi antiusura, di cui all’art. 15 della legge
n. 108/1996, nella prospettiva della massima operatività dei Fondi
di prevenzione, gestiti dai Confidi e le Fondazioni, per la
prevenzione del fenomeno criminoso.
Reca, inoltre, regole che dovrebbero favorire il reinserimento
nel circuito legale del credito di soggetti e famiglie a rischio,
prevedendo strumenti operativi che consentano agli stessi, seppure
protestati, di poter beneficiare di un servizio bancario di base.
Per il raggiungimento di tali finalità è stata, in particolare,
prevista l’istituzione di un Osservatorio presso l’Ufficio del
Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle
Iniziative Antiracket ed Antiusura, per la verifica permanente
dell’applicazione sul territorio dell’Accordo-Quadro e per il
monitoraggio delle attività antiracket ed antiusura.
L’Osservatorio, in particolare, dovrà realizzare una mappatura
dell’esistente, con riguardo alla fenomenologia dell’usura e del
riciclaggio, sia per aree geografiche che per categorie socioeconomiche, al fine di pervenire alla formulazione di un quadro
recante l’entità e la configurazione di tali reati e studiare le misure
ritenute più opportune per il loro contrasto.
All’interno dell’Osservatorio saranno costituiti dei Gruppi di
lavoro tematici che avranno il compito di elaborare studi e proposte
di aggiornamento degli strumenti per il contrasto dei reati
dell’estorsione e dell’usura.
In applicazione dell’Accordo-Quadro le Banche aderenti
all’A.B.I. che lo sottoscriveranno, individueranno all’interno delle
proprie organizzazioni dei Referenti, che, dotati di autonoma
capacità decisionale, avranno il compito di seguire l’iter istruttorio
delle pratiche di fido relative all’utilizzazione dei fondi di
prevenzione dell’usura e di interloquire con i Confidi, le Fondazioni
e le Associazioni antiracket e antiusura.
Gli Istituti di credito ed i Confidi dovranno adempiere in tempi
celeri agli adempimenti di pertinenza connessi all’erogazione dei
fidi.
104
L’Accordo-Quadro potrà essere applicato in tutto il territorio
nazionale, grazie al supporto che sarà fornito dalle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, che saranno chiamate a vigilare sulla sua
applicazione negli ambiti territoriali di competenza.
C) L’Avvocatura Generale dello Stato, interpellata sulla
questione, ha espresso il parere che sia legittimamente possibile
per il Commissario costituirsi parte civile nei processi per i reati di
estorsione e di usura.
Tale legittimazione trova il suo fondamento sia nel diritto ad
ottenere il risarcimento del danno patrimoniale, consistente
nell’esborso economico cui l’Amministrazione statale è tenuta per la
concessione dei benefici economici, spettanti alle vittime del racket
e dell’usura, sia nella valenza simbolica che potrebbe avere la
partecipazione al processo da parte di un’articolazione dello Stato,
soprattutto nei confronti delle vittime di tali reati, fornendo, altresì,
un chiaro segnale del concreto impegno delle Istituzioni nella lotta
a tali fenomeni criminosi.
La costituzione, naturalmente potrà concretizzarsi, previo
parere favorevole della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
soprattutto in quei procedimenti che abbiano ad oggetto fenomeni
estorsivi che, per capillarità e pervasività, danneggino l’economia
nazionale e l’intera collettività di una determinata zona del Paese.
105
CAPITOLO VII
I PROGETTI DI FORMAZIONE
107
A) I risultati del Progetto di Formazione Antiracket e
Antiusura 2007 (PFAA 2007)
Il Commissario, con il Progetto Formazione Antiracket e
Antiusura 2007 (PFAA 2007), ha inteso conseguire le seguenti
finalità:
a) abbreviare i tempi di attesa per la definizione delle istanze
delle vittime del racket e dell´usura, attraverso:
• il rafforzamento dell´Ufficio di supporto e l´aggiornamento
professionale degli istruttori;
• l´aggiornamento
professionale
dei
Referenti
delle
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo;
• l´aggiornamento professionale dei Funzionari/Ufficiali
delle Forze dell'Ordine, competenti, su base provinciale,
per il coordinamento delle denunce delle vittime del racket
e dell´usura;
• l´aggiornamento professionale dei Rappresentanti di tutte
le Organizzazioni antiracket e antiusura, iscritti
regolarmente all'albo delle Prefetture- Uffici Territoriali del
Governo.
b) costituire, presso ciascuna Prefettura-Ufficio Territoriale del
Governo, dei Minipool antiracket e antiusura, composti, su
base provinciale, dai Referenti delle Prefetture- Uffici
Territoriali del Governo e dai Funzionari/Ufficiali delle Forze
dell'ordine per l´assistenza delle vittime del racket e
dell´usura, sin dalla denuncia, con tutoraggio, informazione
e sostegno delle vittime denuncianti (su tutte le provvidenze
normative a loro favore e sulle modalità di presentazione).
1) La formazione per i Referenti delle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo e i Rappresentanti delle Forze
dell’Ordine.
Per il raggiungimento delle finalità sopra citate sono stati
organizzati i sottoindicati corsi di formazione presso la Scuola
Superiore dell’Amministrazione dell’Interno:
a)
corso di formazione per i Referenti delle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, articolato in tre giorni con
distribuzione dei partecipanti per area geografica di
109
appartenenza (Nord/Centro/Sud e Isole), che si è svolto il
19, 20 e 21 febbraio 2007;
b) corso di formazione per i Funzionari/Ufficiali delle Forze
dell'ordine, competenti su base provinciale, articolato in tre
giorni con distribuzione dei partecipanti per area geografica di
appartenenza (Nord/Centro/Sud e Isole), che si è svolto il 19,
21 e 22 marzo 2007;
c) corso di formazione per i rappresentanti delle Organizzazioni
antiracket e antiusura, articolato in tre giorni con distribuzione
dei partecipanti in relazione all’appartenenza alla stessa
organizzazione o ad una tipologia di organizzazione, che si è
svolto il 7, 8 e 9 maggio 2007.
I corsi sono stati impostati scientificamente e ad ogni
partecipante è stato distribuito il Vademecum, sia in forma
cartacea che informatica, che ha consentito a ciascuno, per la
rispettiva competenza, di avere a disposizione, sul proprio personal
computer, i procedimenti amministrativi e l´indicazione analitica
degli errori da evitare, anche di natura psicologica, nello
svolgimento delle attribuzioni di pertinenza.
A seguito dello svolgimento dei corsi succitati, in tutte le
Prefetture- Uffici Territoriali del Governo sono stati istituiti, con
Decreto del Ministro dell’Interno, i Minipool e, nella maggior parte
delle stesse, il Nucleo di valutazione, previsto dall’art. 11, comma 2
del D.P.R. 455/99.
2) L’ istituzione dei Minipool
Con decreto del Ministro dell’Interno del 7 giugno 2007, su
proposta del Commissario, sono stati istituiti presso tutte le
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo i Minipool antiracket e
antiusura.
I Minipool sono nati a completamento delle iniziative
intraprese, nel corso del biennio 2006/2007, per rendere più
efficiente ed efficace il servizio pubblico di solidarietà nei confronti
delle vittime del racket e dell’usura.
110
La nuova struttura ha il compito di eliminare le criticità che
possono presentarsi durante l'istruttoria, delle istanze presentate
dalle vittime, e di accelerare l’erogazione dei benefici previsti dalle
leggi n. 44/99 e n. 108/96, assicurando, in particolare, il
monitoraggio delle denunce e delle istanze di accesso al Fondo di
Solidarietà non ancora definite.
Il Minipool verifica in particolare la completezza della
documentazione da trasmettere al Comitato di solidarietà, con
specifico riguardo al dettagliato rapporto di cui all’art. 11, comma
3, del D.P.R. n 455/99, con particolare attenzione alla tempestività
delle risposte alle richieste di provvisionali e anticipazioni.
Il Minipool deve costantemente raccordarsi con il Nucleo di
valutazione allo specifico fine di una sollecita quantificazione dei
danni.
Ciascun
permanenti:
Minipool
è
composto
dai
seguenti
membri
• un funzionario della Prefettura-Ufficio Territoriale del
Governo, quale Referente antiracket e antiusura della
Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo, che ha il compito
di coordinare le riunioni e rendere operative le decisioni
adottate;
• un rappresentante della Questura;
• un ufficiale dell’Arma dei Carabinieri;
• un ufficiale del Corpo della Guardia di Finanza.
In relazione a particolari temi, il Prefetto può invitare a
prendere parte alle riunioni del Minipool anche altri soggetti
istituzionali, del sistema bancario, del mondo dell'impresa e
dell'associazionismo antiracket e antiusura.
Il Minipool ha altresì il compito di tutoraggio, di assistenza e
di sostegno delle vittime del racket e dell’usura, dal momento della
denuncia sino al reinserimento nell’economia legale, passando per
l’erogazione dei benefici previsti dalle leggi di riferimento.
L’organismo in parola può essere integrato con consulenti
psicologici per l’assistenza concreta delle vittime nelle diverse fasi
del processo di accompagnamento.
111
3) I Nuclei di valutazione
L’attività di formazione ha avuto come corollario ed uno dei
suoi principali fini la costituzione dei Nuclei di valutazione presso le
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, al fine di dare piena e
concreta attuazione alle vigenti disposizioni, che prevedono
espressamente la costituzione di tale consesso tecnico per la
determinazione del “quantum” da erogare in favore delle vittime del
racket o dell’usura
Tali disposizioni, anche dopo l’entrata in vigore dei
regolamenti di attuazione della legge n. 44/99, non erano state
attuate, creando non poche discrasie nei procedimenti per la
concessione dei benefici di legge, in quanto la mancanza di un
organo tecnico che potesse adeguatamente valutare l’ammontare
dei danni subiti dagli istanti implicava necessariamente il ricorso a
consulenti esterni, per il compenso dei quali era necessario
stanziare delle somme, che gravavano sul Fondo di Solidarietà.
A tale stato di fatto si è ovviato, come detto, anche grazie alla
capillare opera di sensibilizzazione delle Prefetture-Uffici Territoriali
del Governo, che ha avuto nei corsi di formazione il suo momento
più significativo.
In tali sedi è stata rimarcata l’importanza dell’apporto che può
essere fornita all’attività dei Nuclei da parte dei Funzionari della
Banca d’Italia, in ragione del bagaglio di professionalità che gli
stessi possono fornire nella risoluzione e nell’analisi di vicende
economiche e societarie sovente molto complesse, che rendono, a
volte, particolarmente impegnativo il compito di coloro che sono
chiamati a quantificare i danni subiti.
In base alle risultanze del monitoraggio disposto dall’Ufficio
del Commissario in ordine alla costituzione di tale organo, al
momento della stesura della presente relazione lo stesso risulta
essere stato istituito in n. 93 delle n. 103 Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo, non essendo presente in alcune realtà del
Paese dove, allo stato, appaiono meno marcati o sostanzialmente
assenti i fenomeni dell’estorsione e dell’usura.
112
4) La quantificazione del danno
Fra le tematiche oggetto di particolare attenzione nel corso
delle giornate formative, un particolare rilievo ha assunto la
questione della quantificazione dei danni subiti dalle vittime
dell’estorsione e dell’usura, strettamente correlata a quella
dell’istituzione dei Nuclei di valutazione, implicando non poche
difficoltà operative in quanto richiede una particolare attenzione e
professionalità agli operatori chiamati a stabilire il “quantum” del
danno subito.
Per far fronte a dette obiettive e sentite esigenze, con circolare
del 26 settembre 2007 sono state impartite ulteriori integrative
direttive alle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, rispetto a
quelle già diramate con circolare n. 3023-BE, in data 20 novembre
2002, per la delicata questione della quantificazione del danno
derivante
dall’estorsione
e/o
dall’usura
che
si
riporta
integralmente.
LA CIRCOLARE (Testo integrale):
Al fine della determinazione dell’entità dell’elargizione e del
mutuo, nonché delle correlative provvisionale e anticipazione,
previsti come benefici dalle leggi n. 44/1999 e n. 108/1996 a favore
delle vittime dell’estorsione dell’usura, assume particolare rilievo
l’attività valutativa inerente alla quantificazione dei danni sofferti
dalle vittime stesse, tenendo anche conto che permangono difficoltà
applicative in ordine ai criteri per la commisurazione dell’entità dei
benefici economici.
La presente Circolare non cancella le disposizioni contenute
nella Circolare n. 3023-BE, in data 20 novembre 2002, del
Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle
Iniziative Antiracket ed Antiusura, ma le amplia e fornisce ulteriori
indicazioni, in via orientativa, alla luce dell’attività svolta e
dell’esperienza maturata nell’ultimo quinquennio dal Comitato di
Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura.
Quindi, anche come sussidio allo svolgimento dell’attività
demandata ai Prefetti in sede, appare utile ed opportuno formulare
ulteriori criteri direttivi da seguire nell’attività di quantificazione e
di valutazione dei danni, tenendo conto che l’attività stessa deve
113
essere indirizzata alla ricerca del valore più reale possibile del
danno subito dall’esercente l’attività economica o professionale in
dipendenza della commissione dei reati di estorsione e di usura.
Si riportano, innanzi tutto, i principali riferimenti normativi in
materia:
art. 3, comma primo, della legge 23 febbraio 1999,
n.44: ”L’elargizione è concessa agli esercenti un’attività
imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica,
ovvero una libera arte o professione, che subiscano un danno a
beni mobili o immobili, ovvero lesioni personali, ovvero un danno
sotto forma di mancato guadagno inerente all’attività esercitata,
in conseguenza di delitti commessi allo scopo di costringerli ad
aderire a richieste estorsive, avanzate anche successivamente ai
fatti, o per ritorsione alla mancata adesione a tali richieste, ovvero
in conseguenza di situazioni di intimidazione anche ambientale.”
-
-
-
art. 14, comma quarto, della legge 7 marzo 1996, n.108:
“l’importo del mutuo è commisurato al danno subito dalla vittima
del delitto di usura per effetto degli interessi e degli altri vantaggi
usurari corrisposti all’autore del reato. Il Fondo può erogare un
importo maggiore quando, per le caratteristiche del prestito
usurario, le sue modalità di riscossione o la sua riferibilità a
organizzazioni criminali, sono derivati alla vittima del delitto di
usura ulteriori rilevanti danni per perdite o mancati guadagni.”
art. 10 della legge 23 febbraio 1999, n. 44: “1.
L’ammontare del danno è determinato: a) nel caso di danno a beni
mobili o immobili, comprendendo la perdita subita e il mancato
guadagno, salvo quanto previsto dall’articolo 7 comma 3; b) nel
caso di morte o di danno conseguente a lesioni personali, ovvero a
intimidazione anche ambientale, sulla base del mancato guadagno
inerente all’attività esercitata dalla vittima. 2. Il mancato
guadagno, se non può essere provato nel suo preciso ammontare, è
valutato con equo apprezzamento delle circostanze, tenendo anche
conto della riduzione del valore dell’avviamento commerciale.”
art. 17, comma terzo, del D.P.R. 16 agosto 1999, n. 455:
“Il mancato guadagno è quantificato sulla base della
documentazione allegata alla domanda ai sensi degli articoli 9,
comma1, lettera f), e 10, comma 1, lettera d). Se non può essere
determinato nel suo preciso ammontare, si procede alla
valutazione in via equitativa, tenuto conto anche della riduzione
del valore dell’avviamento commerciale.”
-
art. 9, comma 1, lettera f), del D.P.R. 16 agosto 1999, n.
455: “1. La domanda, sottoscritta dal presentatore, per la
114
concessione dell’elargizione contiene:….,,,f) nei casi in cui nella
quantificazione del danno siano dichiarati mancati guadagni,
l’indicazione della situazione reddituale e fiscale dell’interessato
relativa ai due anni precedenti l’evento lesivo ovvero, se si tratta
di danno conseguente a intimidazione ambientale, precedenti le
richieste estorsive; tale indicazione, se l’attività è più recente, è
riferita alla data di inizio dell’attività;”
-
art. 9, comma 2, lettere b) e c), del D.P.R. 16 agosto
1999, n. 455: “Alla domanda è allegata la seguente
documentazione:...b) in caso di lesioni personali, certificazione
medica attestante le lesioni subite dalla persona in conseguenza
dell’evento lesivo; c) in caso di danni per mancati guadagni subiti
da persona fisica o da società, rispettivamente copia della
documentazione fiscale ovvero copia dei bilanci relativi ai due
anni precedenti l’evento lesivo o le richieste estorsive; tale
indicazione, se l’attività è più recente, è riferita alla data di inizio
dell’attività;”
-
art. 10, comma 1, lettera d), del D.P.R. 16 agosto 1999,
n. 455: “1. La domanda per la concessione del mutuo,
sottoscritta dal presentatore, contiene:……d) l’indicazione
dell’ammontare del danno subito per effetto degli interessi e degli
altri vantaggi usurari corrisposti e dell’eventuale maggior danno
consistente in perdite o mancati guadagni derivanti dalle
caratteristiche del prestito usurario, dalle sue modalità di
riscossione ovvero dalla sua riferibilità ad organizzazioni
criminali;”.
Preliminarmente, per quanto concerne le ipotesi di danno
derivante da lesioni personali, si ritiene di richiamare i parametri di
valutazione indicati nella precedente Circolare n. 1677-BE del 28
giugno 2002 del medesimo Commissario Straordinario del Governo,
mediante i quali viene determinata l’incidenza dell’invalidità della
vittima sulla sua capacità lavorativa.
Nel rilevare che la quantificazione del danno deve essere
inquadrata entro i limiti spaziali e temporali definiti dalla legge e
deve connettersi ai fatti criminali, dai quali non potrà astrarsi, va
precisato che l’attività valutativa, pur apparendo diversa caso per
caso, deve essere il frutto dell’applicazione di principi fondamentali
e di criteri generali alla fattispecie concreta, al fine di determinare il
valore del danno subito in conseguenza della commissione dei
delitti in questione, denunciati ed oggetto delle procedure, penali ed
amministrative, previste dalla legge.
115
Al fine di procedere alle operazioni di valutazione, occorre
preliminarmente accertare che il danno:
- si sia prodotto realmente;
- sia diretta derivazione dell’azione criminale;
- rientri nei limiti temporali previsti dalla legge (entro i sei mesi
anteriori alla data della denuncia oppure, in caso di
intimidazione ambientale, nei dodici mesi precedenti).
Nel
ribadire
che
l’analisi
della
documentazione
amministrativo/contabile deve abbracciare almeno un triennio
storico (l’anno di accadimento dell’evento lesivo ed i due anni
precedenti), si riportano di seguito, in chiave sinottica, per ogni
singola tipologia di danno, i documenti e gli elementi di valutazione
occorrenti per la correlativa quantificazione.
Danno
Esplicazione
Danno a bene mobile
Documento
Si tratta di bene Libro
dei
strumentale aziendale ammortizzabili
Inventario ultimo
Danno a bene mobile
Elementi valutativi
beni a) valore storico al
netto
degli
ammortamenti
b) valore di riacquisto
(al netto dell’IVA)
Listino dei prezzi
Si tratta di merci da Ultimo inventario
rivendere
Denuncia con il relativo
elenco
Danno a bene immobile Deve trattarsi di bene Libro
dei
strumentale
ammortizzabili
beni
a)
valore storico
b)
ricarico lordo
medio per valutarne il
mancato guadagno
c)
verifica degli
oneri medi aziendali e,
se possibile, della
qualità di vendibilità
del prodotto per
addivenire ad una più
corretta valutazione
del margine netto
Oneri per il ripristino
(al netto dell’IVA).
Ultimo bilancio
Perdita
immobile
di
Perizia tecnica (in quanto
il bene potrebbe non
essere di proprietà o non
essere
inserito
in
inventario)
bene Deve trattarsi di bene Libro
dei
beni a) Differenza tra prezzo
strumentale
ammortizzabili
di cessione (se estorto)
e valore di mercato;
116
b)valore
di
ricostruzione,
se
Perizia tecnica (in quanto oggetto di perimento
(al
netto
il bene potrebbe non totale
essere di proprietà o non dell’IVA).
essere
inserito
in
inventario)
Bilanci/inventario
valore
+
mancato
realizzo del ricarico
medio netto
Bilanci del precedente Valutazione del reddito
triennio
medio
in
periodo
normale e raffronto con
Copia libro degli inventari il reddito medio degli
o, per le imprese in anni successivi (si
contabilità semplificata, suggerisce di verificare
copia
modello
di se l’azienda abbia
dichiarazione dei redditi ripreso il suo ritmo
(UNICO, IVA, IRAP)
ordinario prima della
erogazione dei benefici,
al fine di evitare
concessioni erronee)
Bilanci
del
triennio Valutazione del reddito
precedente
medio del triennio
precedente
per
Copia libro degli inventari eventuale
o, per le imprese in capitalizzazione,
contabilità semplificata,
nonché della perdita del
copia dei modelli di patrimonio aziendale
dichiarazione dei redditi rimasto inutilizzato e
(UNICO, IVA, IRAP)
invendibile
Cambiali, assegni, estratti Valutazione
della
conto bancari ed atti parte eccedente i tassi
giudiziari
soglia. Nel caso di
operazioni tra privati,
occorre
fare
riferimento ai tassi
soglia per operazioni di
credito similari
Documenti contabili, atti Valutazione del valore
di comodato, cessioni di di mercato o di
beni
ripristino del bene nella
disponibilità
della
vittima,
ovvero
differenza tra valore di
cessione e valore reale
Bilanci di almeno un Per
avviamento
triennio antecedente la commerciale si intende
denuncia
comunemente
la
proiezione nel tempo
Copia del libro degli del sovrareddito di cui
Bilancio
Mancato guadagno
Su beni commerciali
Mancato guadagno
Per riduzione di attività
aziendale direttamente
connessa
all’evento
lesivo
Mancato guadagno
Per cessazione totale
dell’azienda
Interessi usurari
Solo
quelli
effettivamente pagati
Altri vantaggi usurari
Beni mobili, immobili
e
quant’altro
sia
rimasto
nella
disponibilità
dell’usuraio
Avviamento
commerciale
è previsto dalla legge,
sia per l’usura che per
l’estorsione, in caso di
quantificazione
con
criterio
equitativo
117
quando il mancato
guadagno non può
essere provato nel suo
preciso ammontare
inventari o, per le imprese
in contabilità semplificata,
copia dei modelli di
dichiarazione dei redditi
(UNICO, IVA, IRAP)
è capace l’azienda per
sue
caratteristiche
specifiche. Spesso nelle
attività oggetto
di
usura o di estorsione
non esiste, in quanto ci
troviamo di fronte ad
imprese marginali.
Talora esprime il valore
di cessione dell’azienda
che comprende anche
la valutazione dei beni
mo-immobiliari,
i
quali, ove gia valutati
autonomamente, non
possono essere oggetto
di raddoppio della
valutazione.
Nel caso in cui non sia possibile produrre la documentazione
indicata nel quadro sinottico, si potrà fare riferimento, in via
residuale, ai dati utilizzati per l’elaborazione degli “studi di settore”.
Ad integrazione di quanto sopra riportato, appare opportuno
richiamare l’attenzione in ordine ad alcuni concetti fondamentali di
danno in tema di azienda:
1. GUADAGNO – E’ un concetto che implica una positività. Per
tale motivo non può mai essere di segno (algebrico) negativo.
In tali casi va indicato pari a zero, sia nel conteggio della
media dei guadagni degli anni precedenti, sia nella
determinazione della base rispetto alla quale calcolare il
“mancato”. E’ opportuno, inoltre, tenere conto che il
mancato guadagno costituisce, in termini aziendalistici,
quello che civilisticamente si definisce lucro cessante. Per
tali motivi il mancato guadagno è solo parte del danno
complessivamente valutabile ai fini della quantificazione del
beneficio concedibile (elargizione o mutuo). Eventuali
risultati negativi di gestione rientrano nel concetto di perdita
solo se hanno influito in termini di riduzione patrimoniale
dell’azienda.
2. PERDITA o RIDUZIONE DI VALORE di un BENE
PRODUTTIVO o del PATRIMONIO NETTO AZIENDALE – E’
un concetto ricorrente nei casi di estorsione o di usura con
aggravanti, allorché ricorre un danneggiamento di strutture
mo/immobiliari aziendali (compreso il magazzino) ovvero una
118
chiara riduzione dei mezzi impiegati nell’azienda per effetto
del sopraggiungere di perdite che incidono sul patrimonio.
Contempla, sia il danno a se stante ( il civilistico danno
emergente), riferibile al valore economico del bene
danneggiato (riparazione o sostituzione), sia l’eventuale
mancato apporto (lucro cessante) alla produttività aziendale
(fermo attività per i beni materiali, ricarico non realizzato in
caso di perdita di magazzino).
3. AVVIAMENTO – E’ un concetto che ordinariamente
comprende sia il lucro cessante, sia il danno emergente, in
quanto costituito da due elementi: il valore patrimoniale e la
redditività aziendale. In tale ordinarietà il concetto si adegua
a quello di valore d’azienda. Il concetto di avviamento si
estende anche (straordinariamente) al surplus di valore che
una certa azienda in un determinato momento e in un
determinato luogo riesce a produrre rispetto alla media delle
aziende similari. Occorre tenere presente che tale valore può
essere assunto (come lucro cessante e danno emergente) per
la valutazione del danno da estorsione o da usura solo se
non costituisce una duplicazione delle valutazioni di cui ai
precedenti punti 1) e 2). Proprio per questo la legge parla di
“riduzione
del
valore
dell’avviamento
commerciale”,
riferendosi, evidentemente, o alla perdita di efficienza cui è
legato il c.d. “surplus” o alla riduzione temporanea della
capacità di produrre reddito, le quali, secondo le precedenti
istruzioni ministeriali, erano semplicisticamente legate al
mancato guadagno (differenziale) tra la media di quelli
realizzati prima dell’evento delittuoso ed i periodi successivi,
fino alla erogazione dei benefici di legge.
Sussistono, poi, situazioni del tutto particolari che hanno
interessato il Comitato di Solidarietà e le Prefetture, in quanto
attinenti ad attività economiche meritevoli di tutela.
Si tratta dei danni ad attività economiche “no profit”, per
le quali non ha significato misurare la redditività generale
dell’azienda, giacchè il reddito e il valore di avviamento sono
praticamente pari a zero a causa della specificità della natura
aziendale.
In tali casi occorre riferirsi al valore dell’azienda nella sua
concezione più profonda e mediata in ordine all’economicità
riferibile agli associati, ai conferenti e alle possibilità, precluse
119
dall’evento lesivo, di generare valore in favore della base associativa
e, quindi, il mancato guadagno potrebbe farsi pari a quegli oneri
che l’evento lesivo abbia prodotto in misura tale da non consentire
il pareggio dei conti e gli accantonamenti di rito.
Si richiama, infine, per completezza d’informazione, la prassi
consolidata, utilizzata dal Comitato di solidarietà per le vittime delle
richieste estorsive e dell’usura, secondo la quale si procede alla
rivalutazione del danno dal momento della presentazione della
domanda e non dall’accadimento del danno.
Nel
sottolineare
che
nell’attività
di
valutazione
e
quantificazione dei danni i Prefetti ed il Comitato di Solidarietà
sono chiamati spesso a contemperare le esigenze della vittima – che
ha interesse a ricevere una somma il più vicina possibile al danno
subito, onde reinserirsi al più presto nell’economia legale – e le
esigenze di salvaguardare l’integrità del Fondo di Solidarietà, a
vantaggio dell’intera collettività, si richiama la particolare
attenzione delle SS. LL. sulla necessità della costante applicazione,
ad integrazione dei principi sinora seguiti, dei criteri generali sopra
enunciati, al fine di consentire ai “Nuclei di Valutazione”, prima, e
al Comitato di Solidarietà, dopo, di operare concretamente e con
successo per la tutela delle vittime di così gravi delitti nell’interesse
generale della libera iniziativa.
120
B) Il Progetto Formazione Prevenzione Usura 2008 (PFPU 2008)
per le Fondazioni antiusura ed i Confidi
Nell’ambito del Progetto Formazione Prevenzione Usura 2008
(PFPU 2008), sono stati programmati tre corsi di formazione aperti
alle Fondazioni ed ai Confidi, che si svolgeranno presso la Scuola
Superiore dell’Amministrazione dell’Interno nel corso dell’anno
2008,
prevedendo la suddivisione dei partecipanti per aree
geografiche (Nord, Centro, Sud e Isole), secondo il collaudato
schema già sperimentato nel 2007.
Le giornate di approfondimento e studio delle tematiche
relative a Confidi e Fondazioni saranno organizzate d’intesa con la
Direzione Generale Antiriciclaggio del Ministero dell’Economia e
delle Finanze, con la collaborazione di Referenti della Consulta
Nazionale Antiusura e dei Consorzi Fidi, ai quali sarà affidata la
tematica della prassi vigente in sede di approccio agli indebitati e di
relazioni con le banche (convenzioni) e con il Ministero
(rendicontazione).
Nell’occasione, il Ministero dell’Economia e delle Finanze
curerà la predisposizione di un Vademecum operativo da
distribuire ai partecipanti, sulla falsariga del Vademecum realizzato
dall’Ufficio del Commissario nell’ambito del Progetto Formazione
Antiracket e Antiusura 2007 (PFAA 2007), atteso il generale
apprezzamento che lo stesso ha riscosso presso gli addetti ai lavori.
Il Vademecum conterrà una guida pratica che, in particolare,
fornirà agli operatori indicazioni chiare e precise sugli adempimenti
e sulle attività da porre in essere per accedere al Fondo di
Prevenzione all’usura, previsto dall’art. 15 della legge 108/96,
individuando le prassi corrette e gli errori da evitare nell’istruttoria
delle pratiche di garanzia per le imprese e le famiglie onde accedere
ai finanziamenti previsti dalla disciplina vigente.
I corsi di formazione saranno finalizzati a rendere più
efficiente il sistema della prevenzione e più efficace l’utilizzo dei
fondi antiusura.
121
CAPITOLO VII - QUADRO DI SINTESI
I PROGETTI DI FORMAZIONE
PFAA 2007 (Progetto Formazione Antiracket e Antiusura 2007).
Nel corso del 2007 si sono svolti, così come programmati, tre
corsi di formazione destinati, rispettivamente, ai Referenti delle
Prefetture- Uffici Territoriali del Governo, ai Funzionari/Ufficiali
delle Forze dell’Ordine e ai Rappresentanti delle Organizzazioni
antiracket e antiusura.
Nell’ambito degli incontri, che si sono svolti presso la Scuola
Superiore dell’Amministrazione dell’Interno, sono state illustrate, ai
partecipanti, le modalità operative per la corretta istruttoria delle
pratiche, finalizzate all’ottenimento dei benefici previsti dalle leggi
n. 44/99 e n. 108/96.
Nell’occasione è stato distribuito un Vademecum, predisposto
dall’Ufficio del Commissario, recante linee guida per gli
adempimenti di rispettiva competenza, con l’indicazione analitica
degli errori da evitare.
Il vademecum è stato distribuito sia in formato cartaceo che in
formato elettronico.
I Minipool
Il Ministro dell’Interno, con decreto del 7 giugno 2007, ha
istituito, presso tutte le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, i
Minipool antiracket e antiusura, a cui sono state attribuite le
seguenti competenze:
- rimuovere le criticità nell’ istruttoria, svolta nelle PrefettureUffici Territoriali del Governo, delle istanze presentate dalle
vittime del racket e dell’usura;
- accelerare l’erogazione dei benefici previsti dalle leggi n.
44/99 e n. 108/96 (elargizioni per le vittime delle estorsioni
e mutui decennali senza interessi per le vittime dell’usura),
rendendo in tal modo più tempestiva ed idonea la risposta
solidale dello Stato alle vittime che abbiano denunziato gli
estorsori e gli usurai.
Il Minipool assicurerà, in particolare, il monitoraggio, anche
informatico, delle denunzie e delle istanze di accesso al Fondo di
Solidarietà non ancora definite ed una proficua collaborazione con
122
l’Autorità Giudiziaria per accelerare le procedure di concessione dei
benefici.
Il Minipool antiracket e antiusura è composto dai seguenti
membri permanenti: un funzionario della Prefettura- Ufficio
Territoriale del Governo, che ne coordina le riunioni e rende
operative le decisioni adottate, un rappresentante della Questura,
un ufficiale dell’Arma dei Carabinieri ed un ufficiale del Corpo della
Guardia di Finanza.
In relazione a particolari temi, il Prefetto potrà far partecipare
alle riunioni anche: rappresentanti dell’Autorità Giudiziaria; delle
Organizzazioni antiracket e antiusura; dei Confidi e del sistema
bancario; degli Enti Locali; delle associazioni imprenditoriali, di
categoria o delle Camere di Commercio.
I Nuclei di valutazione
Nel corso dell’anno sono stati istituiti presso la maggior parte
delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo i Nuclei di valutazione
per la quantificazione del danno subito dalle vittime del racket e
dell’usura.
E’ stata sottolineata la particolare importanza che fra i
componenti i Nuclei di valutazione sia prevista la presenza di
funzionari della Banca d’Italia che, in relazione alla professionalità
posseduta ed alla conoscenza del sistema del credito, possono
fornire un valido supporto per la corretta quantificazione del
danno.
L’istituzione dei Nuclei di valutazione è stata fortemente
caldeggiata dal Commissario Straordinario, sia perché si tratta di
organi tecnici previsti dai regolamenti applicativi della legge n.
44/99 e sia per fornire al Prefetto un valido supporto, atteso che i
Nuclei di Valutazione espletano la loro attività quale organo tecnico
di supporto del Prefetto per la determinazione del danno.
La quantificazione del danno
Con circolare del Commissario Straordinario del 26 settembre
2007 sono state diramate alle Prefetture-Uffici Territoriali del
Governo direttive per la quantificazione dei danni subiti dalle
vittime dell’estorsione e dell’usura, integrative dei contenuti nella
Circolare del 20 novembre 2002 al fine della determinazione
dell’entità dell’elargizione e del mutuo, nonché delle correlative
anticipazione e provvisionale, previsti come benefici dalle leggi n.
44/1999 e n. 108/1996.
123
La circolare ha precisato che l’attività valutativa, pur
apparendo diversa caso per caso, deve essere il frutto
dell’applicazione di principi fondamentali e di criteri generali alla
fattispecie concreta, al fine di determinare il valore del danno
subito in conseguenza della commissione dei delitti in questione e
deve essere indirizzata alla ricerca del valore più reale possibile del
danno subito dall’esercente l’attività economica o professionale in
dipendenza della commissione dei reati di estorsione e di usura.
Naturalmente prima di procedere alla quantificazione, occorre
preliminarmente accertare che il danno si sia prodotto realmente,
sia diretta derivazione dell’azione criminale e rientri nei limiti
temporali previsti dalla legge (entro i sei mesi anteriori alla data
della denuncia oppure, in caso di intimidazione ambientale, nei
dodici mesi precedenti).
L’analisi della documentazione amministrativo/contabile deve
abbracciare almeno un triennio storico (l’anno di accadimento
dell’evento lesivo ed i due anni precedenti) e deve articolarsi in
maniera differenziata per le singole tipologie di danno subito,
applicando i parametri individuati nella circolare medesima.
Il Progetto Formazione Prevenzione Usura 2008 (PFPU 2008)
per le Fondazioni antiusura ed i Confidi
Nell’ambito del Progetto Formazione Prevenzione Usura 2008
(PFPU 2008), sono stati programmati tre corsi di formazione aperti
alle Fondazioni antiusura ed ai Confidi, che si svolgeranno presso
la Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno nel corso
dell’anno 2008.
Per ragioni organizzative e per una migliore fruizione dei
corsi i partecipanti saranno suddivisi per aree geografiche di
appartenenza (Nord, Centro, Sud e Isole) e sarà loro distribuito un
Vademecum, che sarà realizzato a cura del Ministero
dell’Economia, contenente le linee guida, alle quali dovrebbe
ispirarsi l’attività delle Fondazioni e di Confidi.
124
CAPITOLO VIII
L’ASSOCIAZIONISMO ANTIRACKET E
ANTIUSURA: IL NUOVO REGOLAMENTO
125
Il nuovo Regolamento recante norme integrative ai
regolamenti per l’iscrizione delle Associazioni e Organizzazioni
previste dall’articolo 13, comma 2, della legge 23 febbraio
1999, n. 44 e dall’articolo 15, comma 4, della legge 7 marzo
1996, n. 108, in apposito elenco presso le Prefetture.
Nel corso delle “Tre giornate di ascolto” delle Organizzazioni
antiracket e antiusura (S.S.A.I., novembre 2006) fu avanzata al
Sottosegretario delegato e al Commissario Straordinario del
Governo, la richiesta, in particolare dalla F.A.I., di un nuovo
Regolamento per l’iscrizione all’Albo delle Prefetture-Uffici
Territoriali del Governo per garantire la trasparenza e il controllo
periodico delle attività associative, svolte dal volontariato in favore
delle vittime del racket e dell’usura.
Il nuovo Regolamento, che di seguito viene illustrato, è entrato
in vigore il 12 dicembre 2007.
Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 276 del 27
novembre 2007, è stato pubblicato il D.M. 24 ottobre 2007, n. 220,
Regolamento recante norme integrative ai regolamenti
per
l’iscrizione delle associazioni e delle organizzazioni previste dall’art.
13, comma 2, della legge 23 febbraio 1999, n. 44 e dall’art. 15,
comma 4, della legge 7 marzo 1996, n. 108, in apposito elenco
presso le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo.
Il regolamento introduce sostanziali modifiche rispetto alla
previgente normativa relativa all’iscrizione delle associazioni
antiracket ed antiusura nei registri prefettizi, sancendo, fra l’altro,
all’art. 6 l’esplicita abrogazione dei Decreti Ministeriali 7 settembre
1994, n. 614 e 21 ottobre 1999, n. 451, che disciplinavano
l’iscrizione negli elenchi provinciali.
Con il nuovo Regolamento deve essere tempestivamente
istituito presso ogni Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo
l’elenco di cui all’articolo 1, comma 1, del Regolamento, da cui
debbono risultare, per ciascuna Associazione o Fondazione iscritta,
il numero d’ordine, il soggetto richiedente, la data della domanda
con gli estremi dell’assunzione a protocollo, la data di iscrizione, il
timbro dell’ufficio della Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo
che ha proceduto all’iscrizione e la sigla dell’incaricato, nonché gli
estremi di ogni eventuale sospensione, revoca o cancellazione.
127
Soggetti richiedenti l’iscrizione
Possono richiedere l’iscrizione “nell’elenco provinciale delle
associazioni e delle fondazioni antiracket ed antiusura”:
- le associazioni, anche non riconosciute, le fondazioni e i
comitati di cui all’articolo 13, comma 2, della legge 23
febbraio 1999, n. 44;
le associazioni e le fondazioni antiracket ed antiusura, aventi
tra gli scopi sociali, risultanti dall’atto costitutivo, quello
principale di prestare assistenza e solidarietà a
soggetti
danneggiati da attività estorsive, purchè gli enti suddetti
risultino costituiti da almeno un anno, operino
effettivamente secondo i criteri indicati nell’articolo 3 e i cui
associati, amministratori o promotori non si trovino in una
delle situazioni previste nell’Allegato 1;
- le associazioni e le fondazioni riconosciute per la prevenzione
del
fenomeno dell’usura, iscritte nell’elenco di cui
all’articolo 15, comma 4, della legge 7 marzo 1996, n. 108, a
condizione che i suoi associati, amministratori o promotori
non si trovino in una delle situazioni previste nell’Allegato 1.
Modalità di presentazione
documentazione da allegare
della
domanda
d’iscrizione
e
La domanda di iscrizione deve essere sottoscritta e siglata in
ogni pagina dal legale rappresentante ed indirizzata al Prefetto della
provincia in cui il soggetto richiedente ha la sede principale, come
indicata nell’atto costitutivo.
La domanda stessa deve essere corredata da copia autentica
dell’atto costitutivo dell’associazione, anche non riconosciuta,
fondazione o comitato e deve indicare le generalità di tutti i soci,
amministratori o promotori.
La domanda presentata da associazione o fondazione iscritta
nell’elenco di cui all’art. 15, comma 4, della legge 7 marzo 1996, n.
108, deve contenere l’espressa menzione in tal senso e deve essere
corredata a tal fine dalla specifica attestazione sottoscritta dal
rappresentante legale che richiede l’iscrizione, senza la
presentazione di altra documentazione.
128
Nel caso in cui la domanda sia presentata personalmente dal
rappresentante legale o da un suo incaricato, la Prefettura-Ufficio
Territoriale del Governo dovrà apporre la data ed il timbro “per
ricevuta” su copia della prima pagina della domanda stessa.
Adempimenti delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo
relativi all’iscrizione delle Associazioni e delle Organizzazioni
Antiracket ed Antiusura
Il Prefetto, entro sessanta giorni decorrenti dalla ricezione
della domanda di iscrizione, deve verificare:
- la rispondenza degli scopi sociali dell’ente a quelli previsti
dall’art.1, comma 2, del Regolamento;
- la sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 3, commi 1, 2 e
3, del Regolamento;
- l’insussistenza di una delle condizioni preclusive previste
dall’Allegato 1.
Entro venti giorni prima della succitata scadenza, il Prefetto
può richiedere, per una volta, chiarimenti o elementi integrativi
all’ente che ha presentato la domanda, assegnando un termine di
venti giorni per il deposito della documentazione richiesta.
Durante tale periodo, la procedura
sospesa.
per l’iscrizione resta
Decorsi inutilmente i venti giorni assegnati, non si potrà dar
luogo all’iscrizione se non previa presentazione di una nuova
istanza.
L’iscrizione nell’elenco provinciale delle associazioni e delle
organizzazioni antiracket e antiusura è comprovata mediante
l’apposizione su copia della domanda:
- della data di iscrizione;
- del numero d’ordine assunto nell’elenco e del timbro
dell’ufficio che ha proceduto all’iscrizione, con la sigla
dell’incaricato.
Adempimenti delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo
connessi alle verifiche triennali della permanenza dei requisiti
e delle condizioni per l’iscrizione
129
La Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo, entro sessanta
giorni dal compimento di ogni triennio di iscrizione, deve procedere
alla verifica delle condizioni che consentirono l’iscrizione stessa,
compresa l’assenza d’iscrizioni in altri elenchi provinciali, che sono
da ritenersi nulle se effettuate in difformità a quanto disposto
dall’art. 1, comma 3, del Regolamento.
Ai fini di tale verifica, trenta giorni prima dell’inizio della
procedura di revisione, la Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo
deve notificare al legale rappresentante dell’ente la richiesta di
deposito della documentazione attestante il permanere dei requisiti
per l’iscrizione.
L’ente deve procedere al deposito della documentazione entro
trenta giorni dalla notifica, durante i quali gli effetti dell’iscrizione
sono sospesi.
Decorso inutilmente tale termine ovvero a seguito
dell’accertamento della carenza delle condizioni e dei requisiti
prescritti, la Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo procede alla
cancellazione dell’ente dall’elenco.
Revisione delle iscrizioni nei preesistenti elenchi presso le
Prefetture-Uffici Territoriali del Governo
Con le medesime modalità, entro sei mesi dalla data di entrata
in vigore del regolamento, si procede alla revisione, secondo l’ordine
cronologico, delle posizioni degli enti già iscritti da almeno un
triennio nell’elenco di cui all’art.1 del decreto ministeriale 21
ottobre 1999, n. 451.
Analogamente si procede a revisione, con identici criteri, al
compimento di un triennio dalla data di ciascuna iscrizione, per gli
enti che risultano iscritti nel medesimo elenco da meno di tre anni.
Sospensione, rimozione delle
cancellazione delle iscrizioni
cause
ostative,
revoca
e
Al di fuori dei casi connessi alle revisione periodica, quando si
accerti il venir meno dei requisiti previsti per l’iscrizione, il Prefetto
può disporre la sospensione dell'iscrizione e la rimozione delle
cause ostative o la cancellazione dall'elenco.
130
Restano comunque fermi i provvedimenti da adottare
nell'immediatezza al verificarsi delle situazioni riguardanti taluno
degli associati, degli amministratori o dei promotori, di cui
all'Allegato 1.
La sospensione dell'iscrizione o la cancellazione dall'elenco
sono altresì disposte, in relazione alla gravità del fatto, quando
l'associazione o l'organizzazione o taluno dei soci, amministratori o
promotori non abbiano osservato le cautele necessarie per la tutela
della riservatezza dei soggetti assistiti.
I provvedimenti di diniego, sospensione, revoca e
cancellazione dell'iscrizione sono adottati dal Prefetto con
provvedimento motivato, che deve essere notificato all'associazione
od organizzazione interessata.
Allorché i provvedimenti anzidetti riguardino le associazioni e
le fondazioni di cui all’art. 15, comma 4, della legge 7 marzo 1996,
n. 108, e siano stati adottati per una delle cause previste
nell’Allegato 1, il Prefetto deve farne segnalazione al Ministero
dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, per l’ulteriore
corso, nonché al Commissario per il Coordinamento delle Iniziative
Antiracket ed Antiusura.
131
CAPITOLO VIII- QUADRO DI SINTESI
L’ASSOCIAZIONISMO ANTIRACKET E ANTIUSURA:
IL NUOVO REGOLAMENTO
Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 276 del 27
novembre 2007, è stato pubblicato il D.M. 24 ottobre 2007, n. 220,
Regolamento recante norme integrative ai regolamenti
per
l’iscrizione delle associazioni e delle organizzazioni previste dall’art.
13, comma 2, della legge 23 febbraio 1999, n. 44 e dall’art. 15,
comma 4, della legge 7 marzo 1996, n. 108, in apposito elenco
presso le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo.
L’art. 1 individua le associazioni che possono richiedere
l’iscrizione nei registri prefettizi.
L’art. 2 prevede una serie di adempimenti di natura formale
finalizzati ad una più agevole riconoscibilità delle associazioni
iscritte.
L’art. 3, commi 1, 2, e 3 prevede una verifica particolarmente
attenta da parte delle Prefetture-Uffici Territoriali del Governo, che,
in sede di esame degli statuti degli enti richiedenti, devono
verificare la presenza negli stessi di quelle norme che garantiscono
la democraticità, sia delle regole di funzionamento degli organismi
deliberativi, che di quelle relative alla partecipazione alle cariche
sociali.
L’art. 4 prevede l’effettuazione con cadenza triennale di
verifiche finalizzate ad accertare la permanenza in capo agli enti dei
requisiti e delle condizioni che ne avevano consentito l’iscrizione,
dettando norma ad hoc per gli enti già iscritti.
Nel caso in cui l’ente non abbia presentato entro 30 giorno la
documentazione attestante la permanenza dei requisiti di
iscrizione, si dovrà disporre la cancellazione dello stesso dall’elenco.
L’art. 5 prevede, infine, i casi in cui è possibile cancellare o
sospendere dall’elenco gli enti iscritti nelle ipotesi ivi esplicitate.
132
ALLEGATI
133
All. n. 1
COMITATO DI SOLIDARIETA' PER LE VITTIME
DELL'ESTORSIONE E DELL'USURA
BILANCIO DI ATTIVITA' (GENNAIO-DICEMBRE 2007)
ESTORSIONE
Accoglimenti
Non Accoglimenti
Integrazioni
Istruttorie richieste
agli UTG
Rinvii
Prese Atto
Pareri
Annullamenti
Revoche
Riesami
Inizio procedure
revoca
Sospensioni
USURA
Accoglimenti
Non Accoglimenti
Integrazioni
Istruttorie richieste
agli UTG
Rinvii
Prese Atto
Pareri
Annullamenti
Revoche
Riesami
Inizio procedure
revoca
Sospensioni
SEDUTE ORDINARIE: N. 83
SEDUTE STRAORDINARIE: N. 3
ISTANZE ESAMINATE: 2161
ESTORSIONE: 890
USURA: 1271
VOTAZIONE: UNANIMITA'
Provvisionale
Saldo
161 €
4.008.683,23 €
12.564.207,45
147
€
Totale
16.572.890,68
€
Totale
9.513.863,06
408
66
72
7
4
3
13
2
7
143
176
Anticipazione
€
3.168.570,59
€
Saldo
6.345.292,47
481
69
98
260
10
7
8
9
10
TOTALE NAZIONALE EROGATO NELLE 86
SEDUTE DI GENNAIO-DICEMBRE 2007
€
26.086.753,74
COMITATO DI SOLIDARIETA' PER LE VITTIME DELL'ESTORSIONE E DELL'USURA
Bilancio di Attività 2007
Distribuzione per Regioni
ABRUZZO
BASILICATA
CALABRIA
CAMPANIA
EMILIA
FRIULI VENEZIA
GIULIA
LAZIO
LIGURIA
LOMBARDIA
MARCHE
MOLISE
PIEMONTE
PUGLIA
SARDEGNA
SICILIA
TOSCANA
UMBRIA
VALLE D'AOSTA
VENETO
TRENTINO ALTO
TOTALI
Non accolte
3
Accolte
0
1
26
19
4
4
42
24
0
€
€
€
€
1
14
2
13
2
0
3
18
3
28
7
0
0
0
2
0
3
2
2
2
16
0
62
1
0
0
3
0
147
1
0
161
Totale somme
deliberate
USURA
ESTORSIONE
REGIONI
All. n. 2
Somme deliberate
€
-
Non accolte
7
Accolte
4
Somme deliberate
€
250.933,84
€
250.933,84
240.052,02
5.875.645,72
1.763.743,03
-
4
7
17
8
1
9
17
4
€
€
€
€
24.087,12
1.237.061,32
1.367.704,80
451.372,64
€
€
€
€
264.139,14
7.112.707,04
3.131.447,83
451.372,64
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
59.330,00
199.021,27
357.769,78
127.050,00
247.900,00
1.684.164,43
5.777.201,21
49.025,00
-
2
24
2
21
10
1
7
19
3
15
13
2
0
1
29
4
9
6
1
5
12
0
26
6
3
0
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
13.136,50
1.523.393,28
362.826,49
457.789,04
572.941,43
120.427,00
239.500,00
1.011.150,15
1.011.421,86
579.535,25
110.751,59
-
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
13.136,50
1.582.723,28
362.826,49
656.810,31
930.711,21
247.477,00
487.400,00
2.695.314,58
6.788.623,07
628.560,25
110.751,59
-
€
€
€
191.988,22
16.572.890,68
14
0
176
6
0
143
€
€
€
179.830,75
9.513.863,06
€
€
€
371.818,97
26.086.753,74
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Somme deliberate
Anni 2005, 2006 e 2007
€ 30.000.000,00
€ 25.000.000,00
€ 20.000.000,00
€ 15.000.000,00
€ 10.000.000,00
€ 5.000.000,00
€Totale nazionale deliberato
2005
2006*
2007
€ 10.970.953,78
€ 13.274.880,90
€ 26.086.753,74
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Sedute del Comitato
Anni 2005, 2006 e 2007
100
90
80
70
87
60
50
83
40
30
50
20
10
0
2005
2006*
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
2007
2005
2006*
2007
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Istanze presentate
Anni 2005, 2006 e 2007
261
2007
2006*
318
175
151
2005
177
169
0
100
200
300
400
500
600
Istanze presentate dalle vittime di estorsione
Istanze presentate dalle vittime di usura
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
700
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Istanze esaminate dal Comitato
Anni 2005, 2006 e 2007
890
2007
2006*
496
2005
467
0
1271
631
566
500
1000
1500
2000
Istanze per estorsione esaminate dal Comitato
Istanze per usura esaminate dal Comitato
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
2500
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Istanze accolte
Anni 2005, 2006 e 2007
201
304
208
2005
2006*
2007
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Istanze non accolte
Anni 2005, 2006 e 2007
323
2007
248
2006*
2005
186
0
50
100
150
200
250
NON ACCOLTE
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)
300
350
Comitato di Solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura
Integrazioni istruttorie disposte dal Comitato
Anni 2005, 2006 e 2007
256
330
889
2005
2006*
2007
*Primo semestre 2006: Il Comitato ha operato per soli due mesi, in attesa di essere rinnovato (luglio 2006)