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La contrattazione formale e relazionale per l’esternalizzazione
La contrattazione formale e relazionale a supporto dei processi
di esternalizzazione dei servizi pubblici locali
Mariafrancesca Sicilia
Assegnista di ricerca presso il Dipartimento di Analisi Istituzionale e Management Pubblico, Università Luigi Bocconi,
Milano
Sommario: 1. Introduzione. 2. Approccio formale e relazionale all’esternalizzazione dei servizi. 3. Obiettivi e metodo di
indagine. 4. L’esternalizzazione dei servizi di igiene urbana e del servizio di assistenza domiciliare per anziani. 5. La
contrattazione formale e relazionale come due meccanismi complementari. 6. Conclusioni. 7. Bibliografia.
A partire dall’inizio degli anni ‘80 si è assistito ad una rapida diffusione dei processi di esternalizzazione dei servizi pubblici. L’obiettivo del presente lavoro è investigare come gli enti locali
esercitano la loro funzione di “acquirenti” di servizi pubblici tramite meccanismi di contrattazione
formale e relazionale. Lo studio è stato condotto tramite un’analisi di casi multipli. I risultati che
emergono supportano l’idea che l’approccio formale e l’approccio relazionale alla contrattazione sono complementari, seppure esista un certo livello di varianza tra i casi, che sembra essere
giustificata da fattori legati alle caratteristiche dei servizi esternalizzati (misurabilità e programmabilità), all’interesse del fornitore a costruirsi una buona reputazione, alla natura del fornitore, alla
durata della relazione, alla distribuzione delle informazioni e delle responsabilità tra i contraenti.
Since the early Eighties the contracting out for the delivery of public services has been increasing
in different countries. The aim of this paper is to analyze how Local Authorities carry out their purchaser function through formal and relational contracting. The research is carried out by a cross
case analysis. Results show that formal and relational contracting are complementary, although a
certain degree of variance seems to emerge between the cases analyzed. The governance system
appear to be affected by public service characteristics (measurability and programmability), the
provider’s search for reputation, the nature of the provider, the length of the contractual relationship,
the distribution of information and responsibility between governments and their contractors.
Parole chiave: esternalizzazione – servizi pubblici – contrattazione formale –
contrattazione relazionale
Key words: public service outsourcing – formal contracting – relational contracting
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Azienda Pubblica 2.2010
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1. Introduzione
In molti Paesi, soprattutto in quelli occidentali, la gestione dei servizi pubblici
è interessata, da alcuni decenni, da ripensamenti e innovazioni (Hood 1991,
1995; Ferlie et al. 1996, OECD, 2005; West, 2005; Davis, 2007; Grossi,
Reichard, 2008; Brown, Potosky, 2003; Warner, Bel, 2008). I cambiamenti
in atto scaturiscono dalle critiche all’efficienza e all’efficacia dell’intervento diretto delle aziende pubbliche nella produzione dei servizi. A partire
dall’inizio degli anni ‘80 si è assistito ad una rapida diffusione di processi
di esternalizzazione dei servizi. Ciò ha comportato la crescente distinzione
fra responsabilità per lo svolgimento della funzione pubblica, che permane
in capo all’amministrazione pubblica, e responsabilità per l’erogazione del
servizio, che viene trasferita a soggetti esterni (Borgonovi, 2000). Osborne
e Gabler (1992) a riguardo parlano di “steering not rowing”, proprio a
sottolineare che le amministrazioni pubbliche sono chiamate a svolgere
un ruolo di governo strategico e di definizione delle politiche, liberandosi
progressivamente della gestione operativa dei servizi.
Gli studi condotti sino ad oggi sul tema hanno approfondito soprattutto
le ragioni sottese alla scelta di esternalizzare i servizi (Donahue, 1989; Savas, 1987; Sclar, 2000), evidenziandone i vantaggi (diminuzione dei costi,
incremento dell’efficienza, della qualità, della flessibilità, miglioramento delle
performance complessive, ampliamento dell’offerta) e gli svantaggi (incremento dei costi di transazione, riduzione della qualità dei servizi, perdita di
controllo sugli output). Minore attenzione è stata dedicata alle caratteristiche
dei meccanismi adottati per la gestione dell’esternalizzazione. Riguardo a
ciò, gli studiosi di contracting out hanno evidenziato la necessità di limitare
la perdita di controllo sulle attività di produzione enucleate dalla struttura
organizzativa aziendale (Milward et al. 1993) e di qualificare l’attività di
acquisto dell’azienda pubblica come “smart e prudent” (Kettl, 1993; Fossett
et al. 2000), proprio per evitare che i fornitori di servizi si comportino in
modo opportunistico.
Lo scopo del presente lavoro è investigare quale tipologia di contrattazione gli enti locali impiegano per esercitare la loro funzione di “acquirenti”
di servizi pubblici nell’ambito dei processi di esternalizzazione. A tal fine
nel paragrafo 2 è presentato il framework sviluppato da MacNeil (1978,
1985), che identifica due tipi di contrattazione: la contrattazione formale
e quella relazionale. Il metodo di analisi è approfondito nel paragrafo 3,
mentre i risultati sono presentati e discussi nei paragrafi 4 e 5. Infine il
paragrafo 6 trae alcune considerazioni conclusive.
2. Approccio formale e relazionale all’esternalizzazione dei
servizi
MacNeil (1978; 1985) individua due modelli per la gestione delle relazioni
che derivano da processi di esternalizzazione dei servizi: il modello formale
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e il modello relazionale. Ognuno dei suddetti modelli si basa su assunzioni differenti circa le relazioni tra i due soggetti coinvolti nello scambio.
L’approccio formale prevede una situazione di conflitto tra le controparti
con la conseguenza che la preoccupazione di chi esternalizza il servizio
(principale) diventa il contenimento dei comportamenti opportunistici (1)
dell’agente. Questo approccio si colloca nel solco della teoria dell’agenzia
(Jensen, Meckling, 1976; McAfee, McMillan, 1986): l’agente che agisce
per conto del principale non necessariamente condivide le sue stesse finalità e può utilizzare i propri margini di discrezionalità per massimizzare i
propri interessi. Tali comportamenti opportunistici derivano dall’esistenza di
asimmetrie informative (Alchian, Demsetz, 1972; Eisenhardt, 1989a; Jensen,
Meckling, 1976) e dipendono da fattori di contesto come le caratteristiche
dei servizi in termini di specificità degli investimenti e grado di misurabilità
(Williamson, 1981; Eisenhardt, 1989a).
I sostenitori dell’approccio formale suggeriscono (Wesemann, 1981;
Marlin, 1984; Savas, 1987; Kettl, 1993; Lavery, 1999; Romzek, Johnston,
2002; Hefetz, Warmer, 2004; Van Slyke, 2007) le seguenti prassi per
contenere l’emersione di comportamenti opportunistici: (i) elaborazione
di precisi e dettagliati contratti, (ii) controllo delle performance, (ii) ricorso
a meccanismi legali sanzionatori, (iv) limitazione della discrezionalità del
fornitore.
La completezza dei contratti risulta una questione dibattuta in letteratura
in merito a due dimensioni: la possibilità e l’opportunità di elaborare dei
contratti completi e gli aspetti che determinano la completezza dei contratti stessi. Per quanto riguarda il primo punto alcuni autori rilevano che
raramente è possibile riscontrare contratti completi (Bernheim, Whinston,
1998) data la razionalità limitata degli agenti economici. Con riferimento
ai contenuti, Lou (2002) individua due dimensioni rilevanti per la completezza del contratto: l’adattabilità ai cambiamenti e la specificazione dei
termini. La prima caratteristica fa riferimento alla necessità di contenere la
discrezionalità futura del fornitore definendo ex ante come agire nel caso
si dovessero presentare degli eventi la cui manifestazione non è certa. La
seconda dimensione riguarda il livello di dettaglio e precisione con cui sono
definiti i termini del contratto. In particolare, si fa riferimento alla chiara
definizione di ciò che si attende dalla controparte e delle modalità tramite
cui procedere alla valutazione delle performance realizzate (Wesemann,
1981; Marlin 1984; O’Looney, 1998; Savas, 2000; Romzek, Johnston,
2005; Brown et al., 2007). Un alto livello di specificazione risponde a due
finalità: da un lato chiarisce al soggetto chiamato a fornire il servizio le
attese circa le prestazioni da offrire, dall’altro supporta l’attività di controllo
dell’azienda pubblica (Fernandez, 2007).
Il contenuto dei contratti può essere definito in termini di obiettivi di
1 Un comportamento opportunistico si manifesta quando, nell’ambito di una relazione, un
soggetto, al fine di massimizzare il proprio interesse personale, sfrutta la vulnerabilità della
propria controparte (Williamson, 1985).
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performance che il fornitore deve perseguire o delle specifiche modalità
cui il fornitore deve attenersi nello svolgimento delle attività richieste. Nel
primo caso si parla di performance contracting, mentre nel secondo caso di
regulatory o conventional contracting (Donahue, 1989; Behn, Kant, 1999).
Strettamente connesso al livello di specificazione del contenuto del contratto
è il tema del controllo delle performance realizzate dal gestore del servizio
esternalizzato. Lo sviluppo di un sistema di controllo delle performance è
considerato fondamentale per il successo del contracting out. Infatti, l’assenza
di un attento e definito sistema di controllo sembra determinare un maggiore
livello di contracting back, ovvero di ritorno alla gestione diretta dei servizi
da parte delle amministrazioni pubbliche (Hefetz e Warner, 2004).
Un altro elemento critico nell’approccio formale è il ricorso a meccanismi
legali nel caso non venga ottemperato quanto previsto nel contratto. Rientrano in questa fattispecie l’applicazione di sanzioni pecuniarie e l’opportunità
di rescindere il contratto.
In contrasto, l’approccio relazionale prevede che tra le parti coinvolte
in una relazione di scambio non vi sia contrapposizione, ma allineamento
degli interessi secondo la teoria della stewardship (2) (Davis et al., 1997;
Van Slyke, 2007). Si tratta di un approccio che enfatizza la flessibilità, il
confronto e l’utilizzo di meccanismi non legali per risolvere eventuali conflitti. Esso si fonda sull’assunto che risultati migliori possono essere raggiunti
se le parti collaborano per individuare le soluzioni a eventuali problemi,
comunicano tra di loro frequentemente e rafforzano la fiducia reciproca. Le
comunicazioni frequenti e la collaborazione sono considerate un elemento
fondamentale per poter adattare l’originario contratto ai cambiamenti che
intervengono durante la gestione. La fiducia ha una connotazione sociologica, in quanto è un elemento che affonda le sue radici nelle specificità
della relazione di scambio. Essa può essere definita come la convinzione
che in una situazione a rischio un altro soggetto si comporterà in linea con
quanto atteso (Luhumann, 1979). Pertanto, la definizione di fiducia riguarda aspettative positive sul comportamento altrui (Gambetta, 1988). Dagli
studi condotti la fiducia ha effetti positivi sui processi di esternalizzazione
in quanto da una parte esercita un ruolo di deterrente rispetto a comportamenti opportunistici e dall’altra riduce i costi di transazione, ovvero i
costi legati all’implementazione di meccanismi di controllo (Arrow 1974;
MacNeil 1980; Williamson 1985; Zaheer, Venkatraman 1995; Bennett,
Ferlie 1996; Sclar 2000).
Tradizionalmente la contrattazione formale e la contrattazione relazionale sono stati considerati come meccanismi sostitutivi. Secondo questa
prospettiva l’utilizzo di uno dei due meccanismi inibirebbe l’utilità dell’altro (Larson, 1992; Gulati, 1995; Dyer, Singh, 1998; Macaulay, 1963;
Poppo, Zenger, 2002). L’esistenza di un rapporto sostitutivo tra i contratti
2 La teoria della stewardship “defines situations in which managers are not motivated by individual goals, but rather are stewards whose motives are aligned with the objectives of their
principals” (Davis et al., 1997: 21).
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formali e la contrattazione relazionale è da attribuire secondo alcuni autori
(Macaulay, 1963; Ghoshal, Moran, 1996; Bernheim e Whinston, 1998)
alla convinzione che il ricorso ai primi può avere degli effetti negativi sulla
nascita e lo sviluppo di atteggiamenti cooperativi. I contratti formali e i
relativi meccanismi di controllo e monitoraggio, venendo percepiti come
segnali di sfiducia, possono ostacolare comportamenti collaborativi. Macaulay (1963) evidenzia che alcune aziende non adottano consapevolmente
contratti eccessivamente dettagliati, poiché ostacolano lo sviluppo di un
rapporto cooperativo. Bernheim e Whinston (1998), invece, sottolineano
che è preferibile elaborare dei contratti quanto più possibile incompleti
qualora vi siano dei termini non ben specificabili, in modo da lasciare ad
aggiustamenti successivi la declinazione di ciò che è poco definibile ex ante.
Secondo Carson et al. (2006) la contrattazione formale e relazionale non
sono dei semplici sostituti. Dal loro studio emerge che ognuna delle due
forme è adatta a controllare fattori differenti tra quelli individuati come cause
di comportamenti opportunistici. In particolare, il contratto formale sembra
essere uno strumento più adatto nei casi ad elevata ambiguità (ovvero quando esistono difficoltà nella lettura ed interpretazione degli eventi presenti e
passati), mentre il contratto relazionale nei casi ad elevata volatilità (ovvero
di incertezza rispetto al futuro). Accanto alla letteratura che considera la
contrattazione formale e quella relazionale come sostitutivi, vi sono autori
che sostengono la loro complementarietà, poiché ritengono che l’adozione congiunta delle due logiche contrattuali sia più efficace per contenere
i comportamenti opportunistici e migliorare la performance complessiva.
Il rapporto relazionale è considerato complementare al contratto formale
in quanto capace di compensarne alcuni limiti. In particolare, il contratto
formale si caratterizza per la specificazione dei termini dello scambio e dei
meccanismi di controllo, ma non garantisce cooperazione, mutualismo e
continuità nel momento in cui sorgono conflitti (MacNeil, 1978). La contrattazione relazionale potrebbe intervenire proprio a controbilanciare questi
aspetti. Essa, da una parte, può conferire stabilità e flessibilità al rapporto
e, dall’altra, può favorire l’elaborazione di contratti più completi, facendo
leva sullo scambio e la condivisione di informazioni tra le parti (Sitkin, 1992;
Lorenz, 1999; Poppo, Zenger, 2002).
3. Obiettivi e metodo di indagine
Il processo di esternalizzazione nel nostro Paese si configura come un
fenomeno diffuso. Come dimostrano i dati di un’indagine (3) condotta dal
Dipartimento della funzione pubblica (2005) il 61% del totale degli enti
oggetto di studio entro il 2003 aveva affidato lo svolgimento di almeno
3 L’indagine è stata condotta presso un campione rappresentativo di amministrazioni pubbliche con più di 150 dipendenti. Sono state coinvolte 1.035 amministrazioni facenti parte del
livello centrale, regionale e locale.
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un’attività ad un altro soggetto. (4) Data la rilevanza del fenomeno sembra
rilevante interrogarsi sui meccanismi utilizzati da parte delle amministrazioni
pubbliche per gestire la funzione di committenza nell’ambito dei processi
di esternalizzazione. Più in dettaglio, si intende investigare se e quando le
aziende pubbliche impiegano la contrattazione formale e quella relazionale.
L’analisi consente anche di contribuire al dibattito circa la relazione (di complementarietà o di sostituzione) tra contrattazione formale e relazionale.
Al fine di rispondere all’interrogativo di ricerca si è proceduto tramite
un’analisi di casi multipli, nella formulazione prospettata da Eisenhardt
(1989b) e Yin (1994). (5) La ricerca effettuata attraverso lo studio dei casi
agevola la connessione tra teoria ed evidenza empirica ed è indicata per
esplorare fenomeni contemporanei (Yin, 1994), realtà non troppo lontane
nel tempo che possono essere analizzate sia attraverso l’analisi documentale
sia attraverso questionari ed interviste con gli attori (Grandori, 1996).
La ricerca è stata sviluppata tramite l’analisi di tre realtà comunali. Si
è deciso di scegliere il livello locale in quanto gli enti locali appaiono le
amministrazioni più attive nell’esternalizzazione dei servizi, soprattutto di
quelli finali (Dipartimento della funzione pubblica, 2005). Per ogni comune
è stata analizzata la presenza della contrattazione formale e relazionale
per l’esternalizzazione dei servizi di igiene urbana e del servizio di assistenza domiciliare per anziani. Sono stati scelti i suddetti servizi al fine
di tenere sotto controllo alcune variabili che possono impattare, secondo
Brown e Potosky (2003), sulla possibilità di scrivere contratti dettagliati e
di controllare le prestazioni del fornitore dei servizi: il livello di misurabilità
e programmabilità. In particolare, i servizi di igiene urbana presentano un
elevato livello di programmabilità e misurabilità, mentre i servizi sociali un
basso livello. Inoltre, dall’indagine condotta dal Dipartimento della funzione
pubblica (2005) risulta che i comuni hanno esternalizzato soprattutto i servizi
di igiene e i servizi socio-assistenziali.
I comuni oggetto di studio sono stati selezionati attraverso un processo
articolato in due fasi (Patton, 2002; Flick, 2002). Innanzitutto, gli enti nel
corso del 2006-2007 dovevano avere esternalizzato sia i servizi di igiene
urbana sia il servizio di assistenza domiciliare a soggetti privati o non profit. Inoltre, al fine di neutralizzare l’impatto di alcune variabili ambientali
(Powell, 1985), sono stati scelti enti simili rispetto alla dimensione (25.000
- 40.000 abitanti) e rispetto al contesto normativo ed istituzionale (Regione
4 È da sottolineare che il concetto di esternalizzazione utilizzato nell’indagine non corrisponde a quello usato nell’ambito di questo lavoro. Infatti, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha inteso per esternalizzazione quei fenomeni che coinvolgono nella produzione dei servizi imprese private, imprese sotto controllo pubblico, altre istituzioni pubbliche, istituzioni non
profit private e anche pubbliche o sotto controllo pubblico. L’operazionalizzazione di esternalizzazione adottata nel presente lavoro non include i casi in cui il fornitore è sotto il controllo pubblico in quanto, essendoci una coincidenza tra il soggetto economico del titolare e
del fornitore dei servizi, non si configura la separazione tra funzione di produzione e titolarità (Savas, 1987; Longo, 2001; Borgonovi, 2000).
5 In questa sede lo studio dei casi è inteso come metodologia di ricerca in contrapposizione
all’utilizzo dei casi con finalità prevalentemente didattiche.
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Lombardia). I comuni sono stati individuati a seguito di una breve indagine
effettuata tramite intervista telefonica volta ad investigare le modalità di
gestione dei servizi su cui il presente lavoro si focalizza. Le domande sono
state rivolte al responsabile dell’Ufficio Ambiente/Ecologia e al responsabile
dell’Ufficio Servizi Sociali. Alla luce delle risposte e della disponibilità ed
interesse manifestati dagli enti alla ricerca sono stati scelti tre comuni in virtù
del criterio di accessibilità dei dati (De Masi, 1885).
Per la raccolta dati si è proceduto tramite il ricorso a più fonti e metodi
al fine di realizzare la triangolazione dell’evidenza empirica e garantire la
validità interna attraverso la replicabilità dell’osservazione e dell’interpretazione (Stake, 1995). Si è fatto ricorso sia all’analisi documentale sia all’effettuazione di interviste. I documenti analizzati sono stati, oltre al contratto
di servizio e al capitolato di appalto, il regolamento del servizio, il Piano
Esecutivo di Gestione (PEG), la Relazione Previsionale e Programmatica
(RPP) ed eventuali documenti prodotti dal gestore del servizio. Le interviste
sono state condotte presso gli enti locali con il dirigente del servizio e/o
con il funzionario che gestisce il rapporto con il gestore.
Con riferimento all’approccio formale alla contrattazione sono stati
considerati i seguenti elementi:
• la specificazione dei risultati attesi (Lou, 2002) in termini di input,
output e outcome. È possibile distinguere tra performance e regulatory
contracts (Donahue, 1989; Behn, Kant, 1999). I primi dettagliano
gli output e gli outcome attesi, mentre i secondi gli input e i processi,
in linea con un approccio più burocratico (Borgonovi, 2000);
• il ricorso a meccanismi legali qualora non venga ottemperato quanto
previsto nel contratto. Si è considerato se gli enti hanno applicato
penali o fatto ricorso ad arbitrati per risolvere conflitti con i fornitori
(Jensen, Meckling, 1976; Dias, Maynard-Moody, 2007);
• il sistema di monitoraggio delle performance. A riguardo è stata considerata la tipologia di informazioni raccolte (input, output, outcome,
processi, costi, accuratezza delle fatture, lamentele dei cittadini);
• l’ampiezza della discrezionalità lasciata al gestore dei servizi. A tal
fine si è considerato se nel contratto sono identificati in modo esplicito i
destinatari dei servizi e se sono esplicitati i comportamenti da adottare
nel caso dovessero cambiare i fattori di contesto (Lou, 2002).
Per quanto, invece, attiene alla contrattazione relazionale sono stati
indagati i seguenti aspetti:
• la presenza di comunicazioni frequenti tra il comune e il fornitore dei
servizi per lo scambio di informazioni tramite incontri, telefonate ed
e-mail;
• la collaborazione tra le parti nell’individuazione dei problemi e nella
risoluzione degli stessi;
• la presenza di un sentimento di fiducia da parte dell’ente nei confronti
del gestore.
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4. L’esternalizzazione dei servizi di igiene urbana e del servizio
di assistenza domiciliare per anziani
In questa sezione sono presentati i risultati emersi dallo studio prima con
riferimento ai servizi di igiene urbana e poi al servizio di assistenza domiciliare per anziani. I comuni analizzati sono indicati con i seguenti nomi:
Comune di B., Comune di S. e Comune di P.
L’esternalizzazione dei servizi di igiene urbana
Il Comune di S. e il Comune di P. hanno affidato la gestione del servizio a
società private, mentre il Comune di B. ad una società il cui capitale è di
proprietà di un comune limitrofo (tabella 1). Tutti i comuni hanno adottato,
come previsto dalla normativa, un contratto di servizio che definisce i servizi
attesi in termini di input, processi e output. Il Comune di S. e il Comune di
P. definiscono nel contratto anche gli outcome intermedi attesi in termini di
percentuale di raccolta differenziata che si propongono di raggiungere. I
contratti prevedono delle sanzioni nel caso il fornitore non adempia alle
previsioni in esso contenute, mentre non sono contemplati premi qualora
siano raggiunte le performance attese. Le sanzioni non sono impiegate dal
Comune di S., neppure qualora il gestore non adempia in pieno gli impegni
contrattuali: “Noi non applichiamo le sanzioni per non irrigidire il rapporto
con il fornitore”, afferma il referente per i servizi di igiene urbana. Si tratta,
quindi, di una scelta consapevole per evitare di ridurre gli spazi di collaborazione che si sono creati nel corso del tempo con il fornitore.
Tutti i comuni effettuano controlli formali sulle fatture ricevute per verificare che vi sia corrispondenza tra quanto richiesto in termini monetari e la
quantità di rifiuti raccolti. Settimanalmente sono effettuati controlli ispettivi
sul territorio da parte di personale comunale dedicato. Un’altra forma di
controllo è rappresentata dalla raccolta delle lamentele dei cittadini in merito
ai servizi erogati. A riguardo esistono dei comportamenti diversi tra i comuni.
Infatti, il Comune di S. raccoglie direttamente le lamentele dei cittadini e in
base ad esse contatta il fornitore perché ponga rimedio a situazioni non in
linea con quanto previsto nel contratto. Il Comune di P. e il Comune di B.
hanno attribuito al gestore dei servizi il compito di raccogliere le lamentele.
In entrambi i casi le società di igiene urbana hanno attivato dei numeri verdi
ad hoc. Tuttavia, il Comune di P. richiede alla controparte di produrre una
reportistica indicante l’elenco delle telefonate ricevute e il relativo contenuto,
al fine di tenere monitorate le indicazioni provenienti dai cittadini, in quanto
ritenute molto importanti per verificare la qualità delle prestazioni offerte
dal gestore dei servizi. Si evidenzia in tutti i casi la mancanza di analisi di
customer satisfaction strutturate.
La relazione con il fornitore dei servizi, seppure con diverse sfumature
tra i casi studiati, prevede anche degli elementi che ricadono nell’approccio
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relazionale. Innanzitutto, è da evidenziare che quotidianamente intercorrono
delle comunicazioni tra i comuni e le imprese che forniscono i servizi di
igiene urbana (“Si fanno dalle 10 alle 15 telefonate al giorno” afferma il
referente del Comune di P.). Le comunicazioni sono in gran parte stimolate
dalle segnalazioni dei cittadini e dall’attività di monitoraggio effettuata
dagli ispettori comunali sul territorio. Quest’ultima è volta a richiedere al
gestore di conformarsi a quanto previsto nel contratto. Tutti i comuni hanno
evidenziato che per far valere le loro richieste nei confronti del gestore è
importante avere un contratto dettagliato che espliciti i risultati attesi. Inoltre,
la comunicazione è il modo tramite cui “riempire” le maglie del contratto
laddove esso prevede che il comune possa richiedere l’erogazione di servizi
aggiuntivi dietro pagamento di un certo corrispettivo. Seppure da entrambe
le parti si ponga molta attenzione alla definizione dei costi aggiuntivi correlati a modifiche contrattuali, i gestori si mostrano abbastanza disponibili
a soddisfare le richieste comunali. Essi non richiedono a volte il pagamento
di un corrispettivo per gli interventi sporadici non contemplati nel contratto
(Comune di B. e S.). Tuttavia, mentre nel Comune di P. e S. al gestore sono
fatte richieste specifiche, nel caso del Comune di B. il gestore ha un ruolo
attivo nel definire il servizio. I referenti del Comune di S. e di P. riconducono
la disponibilità del gestore alla necessità di quest’ultimo di costruire e preservare una buona reputazione da poter spendere nei confronti dei comuni
limitrofi. Infatti, il referente dei servizi di igiene urbana del Comune di S.
afferma “Il comune è spesso chiamato in causa dai comuni della zona in
cui il fornitore partecipa alle gare di appalto per esprime un giudizio sulla
affidabilità e qualità dei servizi”. La contrattazione relazionale più intensa
si riscontra nel Comune di B, dove la collaborazione tra le controparti è
volta sia a risolvere situazioni contingenti sia a definire le caratteristiche del
servizio erogato. Ciò potrebbe essere spiegato in parte dalla natura del
fornitore, che, in quanto pubblico, è ritenuto “più affidabile rispetto ad un
fornitore privato”, come evidenzia il responsabile comunale del servizio, in
parte dal fatto che uno dei meccanismi di controllo, ovvero la raccolta delle
lamentele, è delegato. Avendo attribuito al gestore questa prerogativa e non
richiedendo una reportistica ad hoc, il gestore rappresenta il soggetto che
meglio conosce gli aspetti del servizio percepiti dai cittadini come critici e,
quindi, rappresenta un interlocutore fondamentale per il comune. In questo
caso sussiste il rischio che, se non adeguatamente gestito, il fornitore si
sostituisca al comune nello svolgimento della funzione di committenza.
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Tabella 1 – I meccanismi della contrattazione formale e relazionale nell’ambito dei servizi di igiene
urbana
Comune di S.
Comune di P.
Comune di B.
Meccanismi di contrattazione formale
Specificazione
dei risultati attesi
- output con indicatori e
relativi target (correlati alla
frequenza delle diverse
tipologie di raccolta)
- outcome
intermedio(percentuale di
raccolta differenziata)
- output con indicatori
e relativi target (correlati
alla frequenza delle diverse
tipologie di raccolta)
- outcome intermedi (percentuale di raccolta differenziata
per tipologia di rifiuto)
Ricorso
a meccanismi
legali
le sanzioni non sono applicate come conseguenza di una
specifica scelta
le sanzioni sono applicate
“Non vogliamo irrigidire la
relazione con il fornitore”
Sistema
di monitoraggio
delle performance
- ispezioni sul territorio
- raccolta delle lamentele
- controllo delle fatture
- ispezioni sul territorio
- report sulle lamentele elabo- - ispezioni sul territorio
rato dal gestore del servizio - controllo delle fatture
- controllo della fatture
Discrezionalità
lasciata al gestore
dei servizi
il contratto non fa esplicito
riferimento alle azioni da
intraprendere in situazioni
particolari
riferimento alle azioni
da intraprendere
in situazioni particolari
da intraprendere
- input (il numero di addetti
per specifiche attività)
- output con indicatori
e relativi target (correlati
alla frequenza delle diverse
tipologie diraccolta)
Meccanismi di contrattazione relazionale
Comunicazioni
le comunicazioni
sono frequenti
le comunicazioni
sono frequenti
le comunicazioni
sono frequenti
Collaborazione
le parti a volte cooperano
per risolvere situazioni
non previste nel contratto
le parti a volte cooperano
per risolvere situazioni
non previste nel contratto
le parti cooperano
per giungere ad una migliore
lettura dei bisogni locali
Fiducia
non esiste fiducia
nella controparte
non esiste fiducia
nella controparte
non esiste fiducia
nella controparte
L’esternalizzazione del servizio di assistenza domiciliare per anziani
In tutti i casi analizzati il servizio di assistenza domiciliare per anziani è
stato esternalizzato a cooperative, seppure sia rimasta in capo ai comuni
la responsabilità di selezionare, tra gli anziani che ne fanno domanda, gli
utenti del servizio (tabella 2). I comuni preferiscono agire direttamente nella
scelta degli anziani da assistere piuttosto che esplicitare dei criteri guida
per la cooperativa. Gli anziani bisognosi di assistenza presentano domanda direttamente all’ufficio servizi sociali del comune, che tramite proprie
assistenti sociali provvede a valutare il fabbisogno dei singoli anziani e a
predisporre una scheda individualizzata indicante le specifiche attività di
assistenza che l’anziano ha diritto di ricevere. La scheda individualizzata è
il frutto del lavoro congiunto delle assistenti sociali del comune con le operatrici della cooperativa sociale. Inoltre, sono previsti continui contatti con
la cooperativa sia telefonici sia tramite incontri. La frequenza degli incontri
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varia tra comuni: sono settimanali nel Comune di P. e quindicinali negli altri
due. In questi incontri si discutono gli aspetti organizzativi del servizio (ad
esempio il calendario con i turni degli operatori) e lo stato degli assistiti ed
eventuali aspetti critici. Le schede individualizzate, insieme con gli incontri
tra assistenti sociali comunali e operatori della cooperativa, rappresentano
gli strumenti tramite cui sono dettagliati i contenuti del contratto di servizio.
Nelle schede si trova l’esplicitazione delle ore di assistenza che la cooperativa deve erogare, mentre sono vaghi gli obiettivi di outcome. Essi non sono
mai corredati da opportuni indicatori. È possibile rintracciare nei contratti
una certa attenzione alle competenze degli operatori che si recano presso
gli anziani. Sono richiesti, infatti, il possesso di alcuni requisiti formali
(attestati, corsi, ecc.).
Sempre nel contratto si trovano indicazioni sulle sanzioni da adottare
qualora gli impegni non vengano rispettati. Il Comune di S. non ha mai
applicato sanzioni “perché la cooperativa lavora bene” ha commentato il
dirigente dei servizi sociali. Anche il Comune di B. non applica sanzioni,
ma il dirigente ha affermato “Non applichiamo le sanzioni perché il contratto è poco specifico. È difficile sanzionare su elementi che non sono stati
dettagliati ex-ante”.
Tutti i comuni controllano il gestore del servizio tramite il foglio firme,
che attesta le ore di assistenza prestate. Si tratta di un controllo finalizzato
a verificare la corrispondenza tra le cifre fatturate e le ore effettivamente
prestate. Nel Comune di P. vengono anche effettuate delle telefonate agli
utenti per controllare che nelle ore previste l’operatore si trovi presso il loro
domicilio. Accanto a questi controlli di natura più burocratica, in quanto
finalizzati a verificare solo l’adempimento formale di quanto richiesto, sono
previste delle visite da parte delle assistenti sociali del comune agli anziani
beneficiari del servizio per tenere monitorate le loro condizioni. È da notare
che per questo servizio non è applicabile il controllo basato sulla raccolta
dei reclami degli utenti: “Si tratta di utenti che anche per le loro condizioni
psico-fisiche non sono inclini a lamentarsi del servizio” ha evidenziato la
responsabile dei servizi sociali del Comune di P.
243
Saggi
Tabella 2 – I meccanismi della contrattazione formale e relazionale nell’ambito del servizio di assistenza domiciliare
Comune di S.
Comune di P.
Comune di B.
- quantificazione delle ore
di assistenza acquistate
- outcome non corredati
da indicatori e standard
(ad esempio: procrastinare
il ricorso alle strutture residenziali; facilitare le dimissioni
protette da ospedali
o da altre strutture
in un continuum assistenziale
da proseguire al domicilio)
(ad esempio: sostegno
delle dimissioni
da ospedali e da istituti;
riduzione del ricorso alle
strutture residenziali qualora
non sia indispensabile)
Meccanismi di contrattazione formale
Specificazione
dei risultati attesi
(ad esempio: recupero
da parte del singolo
individuo della propria
autonomia al fine
di consentire la permanenza
nel proprio ambiente di vita)
Ricorso
a meccanismi
legali
le sanzioni non sono applicate perché “La cooperativa
lavora bene”
Sistema
di monitoraggio
delle performance
- ispezioni presso il domicilio
dell’utente
- foglio firme
dell’utente
- foglio firme
- telefonate al domicilio
dell’utente
dell’utente
- foglio firme
Discrezionalità
lasciata al gestore
dei servizi
da intraprendere
da intraprendere
da intraprendere
le comunicazioni
sono frequenti.
Sono previsti anche incontri
settimanali formalizzati
le comunicazioni
sono frequenti.
quindicinali formalizzati
le sanzioni non sono applicate
“Il contratto è poco specifico.
È difficile sanzionare su
elementi che nono sono stati
dettagliati ex ante”.
Meccanismi di contrattazione relazionale
Comunicazioni
le comunicazioni
sono frequenti.
quindicinali formalizzati
Collaborazione
le parti cooperano
le parti cooperano
le parti cooperano
per giungere ad una migliore per giungere ad una migliore per giungere ad una migliore
Fiducia
non esiste fiducia
nella controparte
non esiste fiducia
nella controparte
non esiste fiducia
nella controparte
5. La contrattazione formale e relazionale come due meccanismi complementari
L’analisi empirica mostra che la funzione di acquirente nei processi di esternalizzazione è svolta tramite meccanismi propri sia dell’approccio formale
sia dell’approccio relazionale. I due approcci non sembrano essere tra di
loro sostitutivi, come hanno evidenziato alcuni autori (Larson, 1992; Gulati,
1995; Dyer, Singh, 1998; Macaulay, 1963; Poppo, Zenger, 2002), ma
complementari, seppure con alcune differenze (figura 1).
244
Saggi
Figura 1 – La contrattazione formale e relazionale per il servizio di igiene urbana e assistenza
domiciliare per anziani
Contrattazione
relazionale
Alto
Medio
Contrattazione
formale
Basso
Alto
Comune S
Igiene urbana
Comune P
Basso
Comune S
Comune P
Comune B
Comune B
Assistenza domiciliare
per gli anziani
Medio
Comune S
Comune S
Comune P
Comune P
Comune B
Comune B
La contrattazione formale rappresenta il meccanismo utilizzato principalmente nella fase di definizione ex-ante dei termini dello scambio. Tuttavia,
si riscontra che il livello di dettaglio del contratto risulta essere maggiore
per i servizi di igiene urbana, per il quali sono individuati indicatori e standard sia in termini di input/processi sia di output e outcome. I contratti del
servizio di assistenza agli anziani risultano più generici, specialmente per
quanto riguarda gli outcome che sono enunciati prevalentemente in modo
descrittivo. Ciò sembra essere riconducibile alla diversa misurabilità dei
due servizi. Infatti, i servizi di igiene urbana sono identificati in letteratura
(Brown, Potoski, 2003) come più misurabili rispetto al servizio di assistenza
domiciliare, in quanto è più semplice identificare un set di indicatori che
consentono di verificare la qualità e la quantità delle prestazioni erogate.
La presenza di un contratto dettagliato è individuata dagli operatori comunali come un elemento che favorisce la loro attività di controllo e facilita il
rapporto con la controparte in quanto delimita i ruoli e le aspettative.
In generale, i contratti si presentano prevalentemente come performance
contract piuttosto che regulatory contract, in linea con le richieste del New
Public Management, che enfatizza la misurazione delle performance e il
controllo dei risultati.
La contrattazione relazionale si connota come meccanismo per meglio
specificare quanto scritto nel contratto di servizio e nel capitolato d’appalto.
È attraverso la comunicazione e la collaborazione che i comuni riescono ad
adattare il contratto alle contingenze emergenti. Il livello di contrattazione
informale presenta delle differenze tra i casi analizzati. In alcuni casi si
245
Saggi
declina solo in termini di comunicazione tra le parti (vedi servizi di igiene urbana nel Comune di S. e di P.), mentre in altri come vera e propria
collaborazione, seppure nessuno degli intervistati abbia parlato di nutrire
fiducia nei confronti del fornitore. Appare che la relazione con i fornitori
dei servizi sia interpretata dai comuni secondo la prospettiva propria della
teoria di agenzia e, quindi, come caratterizzata dalla contrapposizione di
interessi. Ciò non impedisce lo sviluppo della comunicazione e di alcune
forme di collaborazione in quanto ritenute necessarie per rendere flessibile
il rapporto di contracting out. Assumendo la prospettiva dei fornitori dei
servizi, si osserva che essi si mostrano disponibili a scambiare informazioni
e a venire incontro anche a quelle richieste dei comuni che si discostano dal
contratto perché interessati a crearsi una buona reputazione da spendere
nelle procedure di aggiudicazione del servizio in comuni limitrofi (Comune
di S. e Comune di P.).
L’approccio relazionale alla contrattazione sembra rispondere a differenti
fabbisogni. Innanzitutto, la contrattazione relazionale è utilizzata per procedere alla declinazione ex post di quelle situazioni che si configurano come
poco prevedibili. Ciò è tanto più vero per il servizio di assistenza domiciliare
in quanto caratterizzato da minore programmabilità. Infatti, dai casi analizzati, si evince che la contrattazione informale risulta più strutturata per il
servizio di assistenza domiciliare con la previsione di incontri sistematici tra
comune e cooperativa, finalizzati alla specificazione delle quantità e della
tipologia di interventi da destinare ad ogni utente. Al momento della messa
a gara del servizio si quantifica solo l’ammontare complessivo delle ore di
assistenza acquistate, lasciando ad un secondo momento la destinazione
delle stesse a dati utenti in funzione del loro fabbisogno di assistenza.
La contrattazione relazionale sembra configurarsi anche come lo strumento tramite cui gestire situazioni in cui le informazioni sul servizio e su
come esso è percepito dagli utenti sono possedute principalmente da parte
del fornitore. Infatti, quando è il fornitore ad avere queste informazioni – in
quanto è il soggetto a cui è stato affidato l’onere di raccogliere i reclami
(servizi di igiene urbana nel Comune di B.) o in quanto ha relazioni dirette
e frequenti con gli utenti come nel contracting out dei servizi di assistenza domiciliare – si osserva un suo maggior coinvolgimento nei processi
decisionali del comune e lo sviluppo di forme di collaborazione. Il rischio
emergente in questa fattispecie è che il comune trasli inconsciamente sul
fornitore l’esercizio della funzione di committenza (Stewart, 1993).
L’approccio relazionale non sembra essere inficiato dall’impiego di
sanzioni da parte del comune qualora il fornitore non ottemperi a quanto
previsto nel contratto. Nei casi in cui le sanzioni vengono applicate (servizi di igiene urbana del Comune di B. e di P. e assistenza domiciliare
del Comune di S.) le relazioni tra le parti sono comunque sviluppate (vedi
figura 1). Di conseguenza, l’applicazione puntuale delle sanzioni non è
controproducente per il rapporto con la controparte in quanto non determina
necessariamente un irrigidimento sulle posizioni individuali e non inibisce
246
Saggi
la flessibilità e la collaborazione. Per evitare che emergano conflitti tra le
parti quando si applicano le sanzioni è rilevante definire nel contratto le
situazioni in cui si può provvedere a sanzionare il fornitore, come enfatizza
il responsabile dei servizi sociali del Comune di B. Ciò sembra essere in
linea con i risultati della ricerca svolta da Fernandez (2007), secondo cui
le esperienze di contracting out di maggior successo si caratterizzano per
essere gestite in modo flessibile e cooperativo, senza, tuttavia, rinunciare
ai meccanismi sanzionatori.
Inoltre, se delimitiamo l’analisi ai casi di esternalizzazione del servizio
di igiene urbana al fine di neutralizzare l’effetto delle caratteristiche del
servizio (misurabilità e programmabilità) sul tipo di contrattazione impiegata, risulta che il livello di contrattazione relazionale è influenzato anche
dalla natura del fornitore e dalla durata della relazionale con il medesimo
fornitore. Nel Comune di B. la contrattazione relazionale più intensa rispetto
agli altri comuni è spiegata dal referente comunale del servizio come conseguenza della natura pubblica del fornitore, che è ritenuto più affidabile
di un fornitore con soggetto economico privato, perché meno incline a
comportamenti opportunisti e più propenso ad atteggiamenti cooperativi
(Brown, Potosky, 2003). Il livello medio-alto della contrattazione relazionale
nel Comune di S sembra suggerire che interfacciarsi nel tempo con lo stesso
fornitore favorisce la conoscenza reciproca e lo sviluppo di una maggiore
contrattazione relazionale.
6. Conclusioni
Il presente lavoro si è posto l’obiettivo di investigare i meccanismi utilizzati
dai comuni per svolgere la loro attività di committenza nei confronti di
soggetti terzi cui hanno esternalizzato i servizi di igiene urbana e di assistenza domiciliare agli anziani. Più in dettaglio, si è proceduto ad indagare
se e quando gli enti locali impiegano la contrattazione formale e quella
relazionale.
Dall’analisi effettuata è possibile trarre delle considerazioni sia di natura
teorica sia manageriale.
I risultati che emergono dalle interviste condotte supportano l’idea che
l’approccio formale e l’approccio relazionale alla contrattazione sono
complementari, seppure con differenze, che sembrano dipendere da fattori
legati alle caratteristiche dei servizi analizzati (misurabilità e programmabilità), all’interesse del fornitore a costruirsi una buona reputazione, alla
natura del fornitore, alla durata della relazione e alla distribuzione delle
informazioni e delle responsabilità tra i contraenti. Trattandosi di uno studio
di casi non è possibile giungere a delle conclusioni con valore generale. I
risultati emergenti possono rappresentare una base per lo sviluppo di alcune
ipotesi di ricerca da verificare tramite un’indagine quantitativa.
Da un punto di vista manageriale emerge che i comuni per esercitare il
loro ruolo di committenti dei servizi utilizzano un approccio prevalentemente
247
Saggi
formale, ma impiegano anche strumenti tipici dei meccanismi relazionali per
seguire l’evoluzione dinamica del rapporto. Il solo contratto non si configura come adatto a orientare il comportamento del fornitore verso le azioni
necessarie per rispondere alle mutevoli condizioni ambientali. È preferibile
prevedere dei meccanismi che consentano di esercitare la committenza
pubblica in maniera dinamica ed evoluta. La contrattazione relazionale è
un mezzo tramite cui si riesce a meglio specificare il quadro delineato con
il contratto di servizio. Essa, basandosi sullo scambio di informazioni e
sulla collaborazione, consente di ridurre il rischio di ingabbiare la gestione entro vincoli che non necessariamente sono consoni al raggiungimento
degli obiettivi. La contrattazione relazionale dovrebbe essere adottata non
nella prospettiva di sostituzione dei meccanismi formali di controllo delle
attività esternalizzate, ma come meccanismo per sfruttare il know how del
fornitore del servizio nell’ottica del miglioramento e dell’innovazione degli
elementi critici dei servizi.
D’altronde la contrattazione relazionale presenta delle debolezze: proprio perché non si basa su documenti formali potrebbe configurarsi poco
trasparente e potrebbe determinare comportamenti collusivi tra le parti.
Pertanto, le due forme di contrattazione devono agire insieme. Guardando
alla contrattazione formale e relazionale come ai due poli di un continuum,
la soluzione ideale sembra essere la collocazione della governance dell’esternalizzazione in un punto intermedio. Questa soluzione, infatti, dovrebbe
consentire una gestione dinamica del contracting out di un servizio, evitando
che le previsioni contrattuali, che non sono in grado da sole di sostenere lo
scambio in itinere, siano considerate l’unico punto di riferimento. L’equilibrio
tra elementi della contrattazione formale ed elementi della contrattazione
relazionale dovrebbe essere dinamico in funzione del contesto di riferimento
(ad esempio in funzione delle caratteristiche del servizio), ma comunque
tale da consentire di massimizzare il valore dell’esternalizzazione per tutti
i soggetti coinvolti: ente locale, fornitore del sevizio e cittadini.
Infine, i risultati della ricerca suggeriscono implicazioni in termini di
formazione per coloro che si occupano di gestire le relazioni con i gestori
dei servizi pubblici esternalizzati. Essi hanno bisogno di formazione volta
a fornire le conoscenze sia per scrivere contratti puntuali e controllare le
performance dei fornitori sia per meglio gestire gli strumenti propri dell’approccio relazionale. Ciò affinché siano in grado di combinare strumenti
formali e relazionali al fine di catturarne i vantaggi per la produzione di
valore pubblico.
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