Sicilia - CISL Sardegna

PIANO DELLO STUDIO:
INTRODUZIONE
I - PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEI TRASPORTI INSULARI
IL QUADRO GIURIDICO E POLITICO:
Le infrastrutture dei trasporti, il loro finanziamento e la loro tariffazione:
- I finanziamenti delle infrastrutture
- La tariffazione delle infrastrutture
IL REGIME DEGLI AIUTI, DIRETTI ED INDIRETTI
Il regime specifico dei trasporti
Gli aiuti di Stato a finalità regionale
Altre forme d’aiuto e disposizioni diverse
La realizzazione della legislazione comunitaria nelle isole
II - CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
Proposte per il miglioramento della legislazione e dei regolamenti comunitari
tenendo conto delle realtà insulari:
- Obblighi di Pubblico Servizio - OSP
- Gli operatori a “basso costo” non danno una risposta soddisfacente ai
bisogni insulari
- I regimi d’aiuto devono essere mantenuti e resi più flessibili
- Controllare e migliorare i sistemi delle tasse e dei canoni
III - SINOSSI CARTOGRAFICA DELLA REGIONE SICILIA
IV – DOCUMENTAZIONE ALLEGATA
- Estratto del Processo verbale di riunione di lavoro a Bornholm (28/29
novembre 2002) – Elaborazione e realizzazione di OSP - Sicilia:
Presentazione della Dott.ssa Elisabetta Piazza
- Estratto dal Processo della riunione di lavoro ad Ajaccio (24/25
Febbraio 2003) - Problemi in materia di finanziamento: la Sicilia
Introduzione
Il campo dei trasporti marittimi ed aerei è probabilmente quello a cui la
legislazione comunitaria dedica la maggior parte delle disposizioni dirette in
modo particolare alle situazioni insulari. Può dirsi che la realizzazione di
questa legislazione soddisfa le comunità cui si riferisce? Le isole hanno
potuto trarre profitto pienamente da tali disposizioni? Ne hanno, al contrario,
sofferto? La legislazione comunitaria deve evolversi?
È sembrato utile alla Commissione delle Isole del CRPM redigere un bilancio
della situazione, organizzando un'azione di riflessione su questo tema.
Parecchie autorità regionali insulari del Nord come del Sud dell'Europa
hanno dunque, in collaborazione con la squadra della rete EURISLES,
partecipato a due seminari nel corso del 2002/2003. Inoltre hanno, in
relazione ai propri mezzi, risposto ad un questionario che mira ad offrire un
quadro della situazione esistente. Questi scambi di esperienze tra
responsabili dei trasporti di più di una decina di regioni insulari si sono rivelati
particolarmente fruttuosi e hanno permesso di avviare dei percorsi di
riflessione interessanti. La raccolta dei dati si è rivelata molto difficile,
laddove le situazioni sono diverse e le informazioni dispersive. Su questo
punto, il presente documento non fa che trascrivere gli elementi di cui
dispongono le autorità partecipanti e che sono stati da queste comunicati.
Tali inevitabili e numerose lacune sono sintomatiche della difficoltà che
incontrano queste autorità per giungere ad una conoscenza esauriente in un
campo di importanza fondamentale per l'isola. Ciò non ha impedito al
presente studio di raggiungere un certo numero di conclusioni che potranno
permettere alle isole di effettuare dei passi adeguati rispetto alle autorità
nazionali e comunitarie. Queste riflessioni sono state già utilizzate in
occasione della consultazione pubblica intrapresa dalla Commissione
europea in vista di una prossima revisione dei Regolamenti relativi alla
liberalizzazione dei trasporti aerei. Si può dunque dire che il calendario di
questi lavori sia stato opportuno. Resta da approfittarne in parecchi altri
campi: i trasporti marittimi, la politica fiscale, e certamente (tanto sotto
l'angolazione dei Fondi Strutturali che sotto quello del regime degli aiuti di
stato), la politica di coesione attualmente in gestazione.
1/ - LE PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEI TRASPORTI
INSULARI
I TRASPORTI INSULARI NELL’UNIONE EUROPEA
QUADRO GIURIDICO E POLITICO
LE INFRASTRUTTURE DEI TRASPORTI
Loro finanziamento e loro tariffazione
Si definiscono infrastrutture di trasporto le seguenti:
- infrastrutture fisse (porti, aeroporti, strade)
- infrastrutture mobili (barche, aerei)
Queste infrastrutture sono finanziate generalmente dalle autorità nazionali o
locali o dal settore privato ma possono anche, a certe condizioni, beneficiare
di finanziamenti comunitari. Tuttavia, le regole sono diverse a seconda che si
tratti di infrastrutture fisse o mobili. Queste possibilità di finanziamento
comunitario rischiano di subire importanti evoluzioni durante i prossimi anni.
Oltre alla questione del loro finanziamento, le infrastrutture di trasporto
insulari sono soggette alla legislazione comunitaria in materia di costo di
utilizzazione e di tasse che impone loro delle costrizioni particolari. Là
ancora, la situazione è suscettibile di evoluzione.
Finanziamento delle Infrastrutture
Le fonti di finanziamento comunitario
Esistono:
- i Fondi di Coesione per le regioni insulari della Spagna, del Portogallo e
della Grecia
- i FEDER per le regioni insulari eleggibili ai Fondi Strutturali, che
rientrino nel quadro dell'Obiettivo 1 o in misura inferiore nell'Obiettivo 2.
Per le Regioni dell'Obiettivo 1
Il FEDER finanzia le infrastrutture che "contribuiscono all’istituzione o allo
sviluppo di reti transeuropee nel campo del trasporto”.
Ricordiamo che la regolamentazione sui RTE-T, (Reti Trans-europee in
materia di Trasporto) interessa, in pratica, tutti i porti o aeroporti delle isole
che sono utilizzati per i collegamenti con l'estero.
Le dotazioni per anno e per abitante del FEDER sono, nelle regioni
dell’Obiettivo 1, in media di € 200. Esistono tuttavia delle variazioni importanti
come nelle Regioni Ultraperiferiche che dispongono di dotazioni molto più
elevate a causa della loro situazione particolare e del loro PIB/h
generalmente molto basso.
I tassi di cofinanziamento dei Fondi sono fissati secondo le norme del
Regolamento (CE) N°1260/1999 del Consiglio del 21 Giugno 1999. Essi
variano dal 40 all’85% del costo totale eleggibile (nel caso dei RUP e delle
isole greche più periferiche) a seconda del fatto che l'infrastruttura sia
esclusivamente ad uso pubblico, che sia suscettibile di generare dei redditi
commerciali, o ancora quando proviene da un'iniziativa privata.
Per le Regioni dell’Obiettivo 2
Il campo di applicazione del FEDER è più ristretto. Interessa:
“(…) gli investimenti in infrastrutture il cui ammodernamento o la cui
pianificazione condiziona la creazione o lo sviluppo di attività economiche
creatrici di occupazione";
o ancora
“(…) la realizzazione di infrastrutture di dimensioni adeguate allo sviluppo
locale e all'occupazione”;
La dotazione per anno e per abitante è ugualmente più ridotta: circa 40€.
Il tasso di cofinanziamento dei Fondi varia, secondo le situazioni, dal 15 al
50% del costo totale eleggibile.
Il caso delle infrastrutture mobili
Ricordiamo innanzitutto che in nessun caso i Fondi comunitari intervengono
nelle spese di funzionamento dei trasportatori marittimi o aerei, o delle
autorità portuali o aeroportuali. L'intervento dei Fondi si effettua
essenzialmente nel quadro del finanziamento d’infrastrutture fisse come i
porti e gli aeroporti. Intervengono inoltre, in un numero limitato di casi, per il
finanziamento di infrastrutture mobili, come l’acquisto di navi (per esempio
per l’acquisto della flotta della compagnia marittima pubblica Caledonian
MacBrayne nelle Isole Occidentali della Scozia). Sembra tuttavia, con
variazioni a seconda delle circostanze o delle epoche, che la Commissione
sia molto reticente ad impiegare i Fondi nell'acquisto di infrastrutture mobili,
nella misura in cui questo può interferire nella politica della concorrenza. Da
una parte, il carattere mobile di queste infrastrutture fa pesare in modo
preciso il rischio della loro distrazione a fini diversi da quelli degli obiettivi di
sviluppo regionale. Così, il loro uso improvviso su collegamenti sottoposti ad
una competizione commerciale aperta e non sui soli collegamenti sottoposti
ai limiti del servizio pubblico, falserebbe il mercato dei trasporti. Ciò è
particolarmente vero per i trasporti aerei, dove il nuovo spiegamento di
apparecchi può effettuarsi in tempi molto ridotti. D’altra parte, nel contesto di
una procedura di licitazione pubblica comunitaria per la realizzazione di un
Contratto di Pubblico Servizio per un collegamento insulare, aver finanziato
l'acquisto di navi di uno dei concorrenti alla gara grazie al FEDER
avvantaggerebbe evidentemente costui rispetto agli altri concorrenti che si
sono dovuti sorreggere esclusivamente su capitali privati. La soluzione
attualmente ammessa (caso delle Isole Occidentali della Scozia, caso dei
collegamenti marittimi del Mar Egeo), sembra essere quella di dissociare la
gestione delle infrastrutture da quella del servizio. Le navi, acquistate in parte
o totalmente con fondi pubblici, ivi compresi gli aiuti di finanziamenti
comunitari, sono gestite da una struttura distinta. Successivamente, vengono
messi a disposizione dell'impresa che ha ottenuto la licitazione pubblica per il
contratto di servizio pubblico. Resta da vedere se questa soluzione sarà
totalmente soddisfacente per conciliare gli interessi del pubblico e quelli del
privato. Infatti, una parte importante delle risorse degli armatori dipende
dall'acquisto e dalla rivendita delle navi più che dal loro sfruttamento,
pertanto il fatto di essere privati di questi attivi non soddisfa, certamente, tutti
i trasportatori marittimi.
Evoluzione della situazione
Il dibattito attualmente in corso sull’avvenire delle politiche strutturali a
partire dal 2006 potrebbe avere delle conseguenze importanti sulle
possibilità di finanziamento di infrastrutture in materia di trasporti da
parte del FEDER.
Fondi di Coesione
E’ probabile che a partire dal 2006, gli Stati Membri dell’Europa dei 15, che
possono beneficiare dei Fondi di Coesione siano ridotti alla Grecia e al
Portogallo, se la Spagna supera la soglia del 90% di media del PIB
comunitario. Per contro, gli Stati dell’allargamento che hanno delle isole
annesse, come Malta e l’Estonia, il cui PIB/h è molto inferiore alla media
comunitaria, dovranno poterne beneficiare.
Per l'Obiettivo 1.
La continuazione ed il rafforzamento degli sforzi in favore delle regioni
dell’Obiettivo 1 sono principi acquisiti. Tuttavia, diverse regioni insulari il cui
PIB/h (che sarà calcolato sugli anni 2001, 2002 e 2003) è suscettibile di
superare la soglia del 75% della media comunitaria, rischiano di non essere
più eleggibili.
Si tratta:
della Sardegna
del Sud Egeo
di Creta
di Madera
delle Canarie
Due punti sono da risolvere. Il primo è sapere se queste regioni
beneficeranno di un "phasing out" (uscita graduale) o no, e se ciò sarà
riservato alle sole regioni il cui abbassamento del PIL è dovuto ad un effetto"
matematico" risultante dall'allargamento, o sarà concesso secondo criteri più
ampi. Il secondo punto è la portata dell'articolo 299.2 relativo alle regioni
ultraperiferiche e la capacità di Madera e delle Canarie di beneficiare di un
trattamento particolare su questa base giuridica.
Si porrà infine il problema delle regioni attualmente in "phasing out": Corsica,
Highlands & Islands, problema che potrebbe rivelarsi spinoso se si considera
che i rispettivi PIB/h, sembra siano stati sopravvalutati nel 1999. Ad in ogni
modo e senza pregiudizio né sulle proposte della Commissione che
dovrebbero essere presentate alla fine del 2003 nel quadro del rapporto
sulla Coesione, né sui negoziati che si svolgeranno in seno al Consiglio, pare
che un buon numero di regioni insulari smetteranno di beneficiare
dell'Obiettivo 1, a partire dal 2006.
Un regolamento immutato, li indebolirà in tre modi:
- non disporranno più del tutto degli stessi importi finanziari da parte dei
Fondi;
- la loro capacità di intervento in materia di infrastrutture di trasporto sarà
ridotta poiché il campo di intervento dell'Obiettivo 2 è più restrittivo di
quello dell'Obiettivo 1;
- i tassi limite di cofinanziamento comunitario saranno ugualmente
ridotti;
Per l’Obiettivo 2.
L'esistenza o non di un Obiettivo 2 dopo il 2006 è attualmente oggetto di
accese discussioni, alcuni Stati sono pronti a considerare la sua scomparsa.
Tuttavia il DG REGIO, sotto l'impulso del Commissario Barnier, sembra
pronto a sostenere un futuro Obiettivo 2. Allo stato attuale delle riflessioni,
questo sarebbe "deterritorializzato", (vale a dire che si applicherebbe a tutto il
territorio dell'U.E fuori dall’Obiettivo 1).
L'obiettivo 2 riguarderebbe allora un certo numero di priorità tematiche:
ambiente naturale, nuove tecnologie, R&D, accessibilità, formazione.
Il Commissario Barnier sembra disposto a proporre una "dimensione
territoriale" a questo futuro Obiettivo 2, con delle disposizioni che permettono
interventi rinforzati nei territori che subiscono delle costrizioni geografiche
permanenti: isole, montagne, zona a bassa densità di popolazione…
Se questo tentativo riesce, si può sperare che i mezzi finanziari restino
disponibili per le infrastrutture di trasporto insulare nel quadro di un futuro
Obiettivo 2.
Se fallisce, le isole che usciranno dell'Obiettivo 1 (eccetto quelle dipendenti
da uno Stato che beneficia ancora dei Fondi di Coesione, come ad esempio
Creta o il Sud Egeo) non potranno sperare in nessun cofinanziamento
comunitario in questo campo.
Conviene in conclusione, riflettere su alcuni aspetti politici di questa
situazione. Il Trattato consolidato contiene, attualmente, un riferimento
esplicito alle isole ed ai trasporti attraverso l'articolo 154 relativo alle reti
transeuropee. Esso specifica: “2. Nel quadro di un sistema di mercati
aperti e concorrenziali, l'azione della Comunità mira a favorire
l'interconnessione e l'interazione delle reti nazionali così come
l'accesso a queste reti. Tiene conto, in particolare, della necessità di
collegare le regioni insulari, chiuse e periferiche alle regioni centrali
della Comunità".
La Posizione Comune del Consiglio (CE) No 22/95 del 28 Settembre 1995
sulle linee direttrici in materia di RTE-T menziona ripetutamente questo
articolo e considera chiaramente i porti ed aeroporti insulari come eleggibili
alle azioni destinate al RTE-T.
Tuttavia, nella pratica si osserva che le RTE-T sono finanziate:
- sia con i fondi destinati alle infrastrutture dette “prioritarie” (elenco di
Essen) che sono essenzialmente le grandi infrastrutture stradali o
ferroviarie nel cuore del continente europeo e non riguardano le isole;
- sia per mezzo dei Fondi di Coesione il cui campo d’azione, si è detto,
rischia fortemente di ridursi per l'UE15 (possibile uscita della Spagna);
- sia per mezzo dei Fondi Strutturali il cui l'impatto per le regioni insulari
dopo 2006, rischia di essere ridotto.
Ciò significa che, per poter beneficiare dell'una o dell'altra di queste fonti di
finanziamento, parecchie regioni insulari rischiano di trovarsi nella situazione
paradossale di essere esplicitamente ricomprese dall'articolo 154 del
Trattato, ma senza che nessun mezzo finanziario di origine comunitaria
possa essere loro applicato per cofinanziare le loro infrastrutture di trasporto.
In mancanza di uno strumento finanziario più ambizioso per sviluppare gli
RTE-T, ivi compresi gli RTE-T insulari, in seno all'Unione, l'articolo 154 sarà
allora privo di significato per i territori riguardati.
LA TARIFFAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE
A) Il principio di non discriminazione
Il costo di utilizzazione delle infrastrutture di trasporto gioca un ruolo
importante nella formazione delle tariffe applicate agli utenti.
Qui si intende per "costo di utilizzazione" l’insieme delle tasse e degli oneri
praticati, per esempio, in una infrastruttura portuale/aeroportuale. Così, in un
aeroporto: tassa di aeroporto, tassa di sicurezza, canone passeggero, o
ancora anche la tassa regionale dei trasporti.
A titolo di esempio, per un biglietto Andata/Ritorno di 139€ tra la Corsica ed il
continente, l'insieme di queste spese rappresenta fino a 47€, ossia un terzo
del costo del biglietto.
Le isole possono beneficiare di tasse ridotte oppure di esoneri nei
collegamenti col continente? Le possibilità sono limitate, perché la
legislazione comunitaria vieta, per le prestazioni dello stesso tipo, qualunque
forma di discriminazione tariffaria che si basi sulla scelta della destinazione
nei collegamenti intra-comunitari. Concretamente, ciò significa che
un’autorità portuale o aeroportuale deve applicare gli stessi diritti o tasse ad
un aereo o ad un passeggero che si recano, in condizioni tra loro
paragonabili, tra due punti della Comunità e che non è possibile differenziare
un itinerario con il pretesto della sua insularità.
In pratica, un aeroporto insulare che non offrirà dei servizi se non nel quadro
nazionale, potrà ridurre le spese. La cosa non sarà tuttavia possibile se
dispone parallelamente di collegamenti con altri paesi della Comunità sui
quali viene applicata la tariffa piena. Ora, se molti aeroporti insulari
dispongono solamente di collegamenti nazionali, gli aeroporti di destinazione
del continente propongono generalmente un ventaglio di collegamenti
europei. In questi casi, non si può dunque intervenire che sulla metà "
insulare" negli oneri o nelle tasse aeroportuali.
Si osserverà che il problema sollevato può essere aggirato facilmente se
viene imposto un Obbligo di Servizio Pubblico che porta le tariffe praticate su
un livello massimo nei collegamenti insulari. È allora possibile limitare il costo
totale a carico dell'utente, e dunque agire indirettamente sulle tasse o gli
oneri aeroportuali. Questo presuppone tuttavia che un tale OSP (obbligo di
servizio pubblico) esista, e che venga accordato un importo di compenso
finanziario adeguato. Ma ciò non avviene ovunque, come per i collegamenti
insulari dove non si applica alcun OSP e dove le tariffe non sono dunque
bloccate e le tasse ed i diritti d’uso applicati alle infrastrutture aeroportuali o
portuali hanno un'incidenza diretta sugli utenti. Non è allora possibile mettere
in opera una riduzione di queste tasse o diritti d’uso che nella misura in cui
ciò non determini discriminazioni con i collegamenti intra-comunitari della
stessa natura.
B) Le proposte del Libro Bianco
Il Libro Bianco della Commissione Europea sui Trasporti richiama così il
problema della tariffazione delle infrastrutture: “Il principio fondamentale della
tariffazione delle infrastrutture è che il costo per utilizzare un'infrastruttura
deve comprendere sia i costi di infrastruttura che i costi esterni che
comprendono quelli legati alle incidenze, all'inquinamento atmosferico, al
rumore ed alla congestione. Questo principio vale per tutti i mezzi di trasporto
e per tutte le categorie di utenti, per i veicoli privati come per quelli
commerciali".
Il proposito del Libro Bianco riguarda principalmente i trasporti stradali e
ferroviari ma menziona anche quelli marittimi ed aerei.
"Nel trasporto marittimo, la Commissione esamina le tariffe attualmente in
vigore in Svezia in questo settore, particolarmente le tasse portuali e quelle
relative alla riduzione delle emissioni inquinanti, per determinare se questo
approccio potrebbe incoraggiare nella Comunità una maggiore
considerazione dei costi esterni. Alla luce di questo esame, potrà essere
proposto un inquadramento a livello comunitario per legare i canoni portuali a
questi costi".
“Nel trasporto aereo, la proposta di inquadramento dei canoni aeroportuali è
rimasta lettera morta. Parecchie opzioni sono tuttavia sotto esame in questo
settore, come le tasse sul prezzo del biglietto dei passeggeri, gli oneri basati
sulla distanza percorsa e le caratteristiche dei motori dell'aereo, gli oneri
associati ai canoni di atterraggio e di decollo".
La Commissione ha esaminato per il 2002 "…una direttiva-quadro che
dovrebbe stabilire per tutte i mezzi di trasporto, i principi di tariffazione
dell'uso delle infrastrutture così come la composizione dei canoni. Questa
proposta che lascerà a ciascuno Stato membro un margine di manovra
importante per la sua applicazione, sarà corredata da una metodologia
comune di fissazione dei livelli di tariffazione che incorporano i costi esterni
così come le condizioni di concorrenza equa tra i mezzi".
In assenza di una tale proposta di direttiva-quadro, non è possibile
pronunciarsi al momento sui progetti della Commissione.
Sembra tuttavia evidente che in assenza di alternative che riguardino il
trasporto stradale ed il trasporto ferroviario, il problema della tariffazione delle
infrastrutture portuali ed aeroportuali, essenziali per le isole, si iscrive in un
contesto molto particolare.
IL REGIME DEGLI AIUTI (diretti o indiretti)
La legislazione comunitaria autorizza diversi tipi di aiuto che, direttamente o
indirettamente, permettono di rispondere al problema dei trasporti nelle isole.
Si distingueranno qui:
- aiuti che devono essere preliminarmente notificati alla Commissione
Europea e la cui applicazione è riservata ad alcune regioni, come gli
aiuti di Stato a finalità regionale;
- aiuti che si applicano uniformemente all’insieme dei territori, non
necessitano di una preventiva notifica alla Commissione, ma sono lo
stesso suscettibili di controllo: sono, da una parte, gli aiuti che
esonerano da un regime specifico i trasporti marittimi ed aerei, nel
quadro dell’adempimento di OSP e dall’altra parte, anche gli aiuti
“minimi” alle imprese.
IL REGIME SPECIFICO DEI TRASPORTI
Il lungo lavoro di liberalizzazione dei trasporti marittimi ed aerei nello spazio
comunitario si è corredato di misure specifiche per controllare il costo e la
qualità dei servizi verso destinazioni periferiche o insulari.
Queste misure prendono la forma di meccanismi di imposizione di “Obblighi
di Servizio Pubblico" (O.S.P) la cui natura e funzionamento, pur restando
vicini in più punti, differiscono sensibilmente nel campo marittimo e aereo.
A) I TRASPORTI MARITTIMI
Il regime dei trasporti marittimi che qui si riporteranno per grandi linee, si
distingue così:
Quadro geografico: a priori solo il cabotaggio nazionale, altrimenti inteso
come collegamento tra il continente dello Stato membro e le sue isole o tra le
sue isole. La legislazione tace sul collegamento tra le isole e gli altri Stati
membri.
Modalità:
- imposizione di OSP “obblighi di servizio pubblico”, tenuto conto degli
obblighi che, se l'armatore comunitario in questione considerasse il
proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non nella stessa
misura né alle stesse il condizioni.
- passaggio ad un "contratto di pubblico servizio", sapendo che si tratta
di un contratto concluso tra le autorità competenti di un Stato membro
ed un armatore comunitario allo scopo di fornire al pubblico dei servizi
di trasporto sufficienti.
Esigenze: Procedura di licitazione pubblica adeguata, aperta a tutti i
trasportatori comunitari
Obblighi di servizio pubblico.
Se si impongono degli obblighi di servizio pubblico, gli Stati membri si
attengono alle esigenze concernenti i porti da servire, la regolarità, la
continuità, la frequenza, la capacità di prestare un servizio, le tariffe praticate
e l'equipaggio della nave.Ogni compenso dovuto, all'occorrenza, quale
contropartita del servizio pubblico, deve essere versato a tutti gli armatori
comunitari.
Contratto di servizio pubblico.
Uno Stato membro può concludere dei contratti di servizio pubblico con
compagnie di navigazione che partecipano a servizi regolari aventi a
destinazione o provenienti da isole così come tra isole che impongono
obblighi di servizio pubblico quale condizione alla prestazione di servizi di
cabotaggio.
Quando uno Stato Membro conclude dei contratti di servizio pubblico o
impone obblighi di servizio pubblico, lo fa su basi non discriminatorie rispetto
a tutti gli armatori comunitari.
Un contratto di servizio pubblico può puntare in particolare su:
servizi di trasporto che rispondano ad indici di stabilità, di continuità, di
regolarità, di capacità, di qualità
servizi di trasporto complementare
servizi di trasporto a prezzi e condizioni determinati, in particolare per certe
categorie di viaggiatori o per certi collegamenti
adattamenti di servizi ai bisogni effettivi.
Funzionamento e Compensi
Lo Stato Membro deve accordare il contratto all'offerta più competitiva che
"salvo casi eccezionali debitamente giustificati" sarà quella al minor offerente
Il compenso deve limitarsi a coprire il deficit risultante dell'OSP, tenendo
conto di una remunerazione ragionevole del capitale.
Il deficit deve, inizialmente, essere calcolato per ciascun servizio senza che
sia possibile procedere a maggiorazioni di compenso o a sovvenzioni
incrociate da un servizio all'altro.
Il servizio può essere riservato ad un solo operatore nella misura in cui
nessun altro operatore concorrente ha manifestato la sua intenzione di
assicurare questo servizio regolare.
Durata.
La durata del contratto di servizio pubblico deve, inizialmente, essere limitata
a 5 anni.
Altre disposizioni
Attualmente, per le navi che praticano il cabotaggio con le isole, tutte le
questioni relative all'equipaggio ricadono nella responsabilità dello Stato nel
quale la nave effettua un servizio di trasporto marittimo (Stato di
accoglienza).
La legislazione comunitaria pone parecchi problemi alle isole.
La legislazione comunitaria stabilisce le disposizioni in materia di O.S.P
unicamente nel contesto del cabotaggio nazionale.
Nessun riferimento viene fatto all'imposizione di O.S.P sui servizi che
collegano un'isola al territorio di un altro Stato Membro (ma non sono
espressi neanche divieti).
Questo vuoto giuridico pone dei problemi particolari per alcune isole che
sono localizzate geograficamente più vicino ad altri Stati Membri che al
proprio Stato, e che potrebbero beneficiare tuttavia di un tale regime per
sviluppare scambi con questi paesi.
Ciò avviene, in particolare, nel caso di Bornholm rispetto alla Svezia, della
Germania rispetto alla Polonia; o ancora dell'Italia rispetto di Corsica.
La Commissione europea, applicando quest’analisi in particolare per l'isola di
Bornholm, sembra avanzare con estrema circospezione, e non sembra
disposta che ad autorizzare l'imposizione di un O.S.P sul servizio tra
Bornholm e la Svezia, in quanto questo collegamento è più breve del
collegamento diretto Bornholm-Copenaghen.
Si noterà che il fatto di limitare la possibilità di applicare gli O.S.P nei trasporti
marittimi al solo quadro del cabotaggio nazionale è in contraddizione con la
nozione di “Spazio Unico Europeo" e che si tratta di un approccio la cui
concezione è "anti-comunitaria". In più, ciò rappresenta una forma di
discriminazione tra due mezzi di trasporto, poiché nel caso dei trasporti aerei
è esplicitamente consentito instaurare degli O.S.P sui collegamenti
intracomunitari. Un'evoluzione della legislazione comunitaria, o in difetto, un
Arresto della Corte di Giustizia Europea, sembrano necessari affinché questa
situazione paradossale possa evolversi o essere troncata.
Scelta al minor offerente.
La regola del minor offerente solleva un problema particolarmente acuto
nelle isole, nella misura in cui ignora le implicazioni sociali dell’offerta in
concorrenza di un servizio. Se l’avviso di gara d’appalto è ottenuto da un
operatore esterno alla regione, questo non è obbligato in nessun modo a
riprendere il personale della compagnia soppiantata. Le conseguenze sociali
per il mercato del lavoro così come per l'economia locale rischiano allora di
produrre effetti negativi molto superiori ai vantaggi finanziari della scelta di un
operatore minor offerente. Ora, gli orientamenti comunitari precisano che se
uno Stato Membro non ha scelto l'operatore minor offerente alla fine della
procedura di appalto, o se la Commissione riceve delle doglianze da
concorrenti che ritengono che la procedura sia stata iniqua, la Commissione
procederà ad una un'inchiesta. Essa verificherà se l'aiuto accordato non
cada sotto i colpi della legislazione per gli aiuti di Stato; e potrà ordinare,
all'occorrenza, la sospensione degli aiuti.
La Commissione mentre riconosce che la procedura indicata si applica per i
servizi periferici e poco frequentati, nel caso del cabotaggio insulare che
implica dei servizi di traghetto regolare, consente delle eccezioni. In questo
caso, saranno le regole in materia di aiuti di Stato che prevarranno, e la
Commissione verificherà se tali aiuti si traducono in sopracompensazioni,
compensi incrociati con le regole della competizione o deviazioni di traffico.
Problema degli operatori che assicurano il servizio di un insieme di
linee marittime
La domanda di “sovvenzioni incrociate" solleva delle difficoltà particolari negli
arcipelaghi dove uno stesso operatore assicura il servizio di numerose rotte
di cui solo alcune redditizie. Un'applicazione rigorosa della regola che vieta le
"sovvenzioni incrociate" potrà essere interpretata come l'obbligo di procedere
ad un procedura di gara d’appalto distinta per ogni servizio. Questo potrebbe
determinare una "scrematura" dei servizi più redditizi per gli operatori non
sottoposti agli obblighi di servizio pubblico, mentre le linee deficitarie
rimarrebbero a carico delle finanze pubbliche. Inoltre, ciò potrebbe
pregiudicare la buona qualità e l'efficacia del servizio nella misura in cui sarà
necessario per un operatore assicurare una sinergia tra il suo personale e le
sue imbarcazioni, modificandoli in funzione dei bisogni del servizio. In pratica
sembra che la Commissione si sia mostrata relativamente flessibile
autorizzando la copertura di un insieme di strade nel quadro di una stessa
gara d’appalto (caso della costa ovest della Scozia, per esempio).
Utilizzazione congiunta del meccanismo di "Obbligo di Pubblico
Servizio” e di "Contratto di Pubblico Servizio".
La domanda da porsi è sapere se si può applicare congiuntamente la
procedura degli OSP e quella del contratto di pubblico servizio. Su questo
argomento, la Corte di Giustizia Europea si è pronunciata in modo positivo
nella sentenza del 20 febbrai 2001 sull'affare C-205/99.
La Corte ha dichiarato infatti: “ 3) L'articolo 4, paragrafo n°1 del regolamento
del 3577/92 deve essere interpretato nel senso di permettere ad uno Stato
membro, su una stessa linea o uno stesso tragitto marittimo, di imporre
obblighi di servizio pubblico alle imprese di navigazione e di concludere in
modo concomitante con altre imprese, dei contratti di servizio pubblico ai
sensi dell'articolo 2, punto 3 del regolamento, per la partecipazione allo
stesso traffico regolare con destinazione ed in provenienza da isole così
come tra isole, se può essere dimostrato un bisogno reale di servizio
pubblico e nella misura in cui questa applicazione concomitante è fatta su
una base non discriminatoria ed è giustificata rispetto all'obiettivo di interesse
pubblico perseguito”
Durata dei Contratti
La Commissione considera che i contratti di servizio pubblico devono avere
una durata di 5 anni. Questa soglia è frequentemente criticata dagli operatori
che la considerano troppo breve per poter investire nelle navi il cui
ammortamento necessita almeno di una decina di anni.
B) I TRASPORTI AEREI
Quadro geografico
Un Stato membro può, in seguito a consultazioni con gli altri Stati interessati
e dopo avere informato la Commissione ed i trasportatori aerei che sfruttano
il collegamento, imporre degli obblighi di servizio pubblico sui servizi aerei
regolari verso un aeroporto che serve un territorio periferico o in via di
sviluppo situato sul suo territorio, se questi collegamenti sono considerati
vitali per lo sviluppo economico della regione nella quale l'aeroporto è
localizzato e nella misura necessaria per assicurare su questo collegamento
una prestazione di servizio adeguato che risponde a regole fisse in materia di
continuità, di regolarità, di capacità e di prezzo, regole che non
soddisferebbero il trasportatore, se questi dovesse considerare solamente il
suo interesse commerciale.
Forma
Gli obblighi di servizio pubblico sono definiti come obblighi imposti ad un
trasportatore aereo al fine di considerare, relativamente ad ogni
collegamento che può sfruttare in virtù di una licenza che gli è stata rilasciata
da uno Stato membro, tutte le misure proprie per assicurare la prestazione di
un servizio che risponda alle regole in materia di continuità, di regolarità, di
capacità e di prezzo, norme che non soddisferebbero il trasportatore, se
questi dovesse considerare solamente il suo interesse commerciale.
La Commissione pubblica questi obblighi di servizio pubblico nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunità Europee. Così se nessun trasportatore aereo ha
intrapreso o è stato sul punto di intraprendere servizi aerei regolari su un
collegamento, conformemente agli obblighi di servizio pubblico che sono stati
imposti su questo collegamento, lo Stato membro può limitare l'accesso ad
un solo trasportatore aereo. Il diritto di sfruttare questi servizi è concesso
dietro procedimento di gara d’appalto, sia per un solo collegamento, sia per
un gruppo di collegamenti, ad ogni trasportatore aereo comunitario
autorizzato allo sfruttamento dei servizi aerei.
Esigenze
L'adeguamento dei servizi di trasporto aereo regolare è valutato dagli Stati
membri, tenuto conto:
- dell'interesse pubblico;
- della possibilità, particolarmente per le regioni insulari, di ricorrere ad
altre forme di trasporto e di capacità di queste forme di trasporto di
rispondere ai bisogni considerati;
- delle tariffe e delle condizioni di trasporto aereo che possono essere
proposte agli utenti;
- dell'effetto congiunto dell’utilizzazione del collegamento, quando tutti i
trasportatori aerei sfruttano o contano di sfruttare questo collegamento.
- nel caso in cui altre forme di trasporto non possono assicurare un
servizio adeguato e continuo, gli Stati membri interessati possono
prevedere, nel quadro degli obblighi di servizio pubblico, che ogni
trasportatore che conta di sfruttare il collegamento deve garantire che
lo farà durante un certo periodo, da fissare, conformemente agli altri
elementi degli obblighi di servizio pubblico. La Commissione considera
tuttavia che l'importo dei compensi è il principale criterio di selezione,
poiché gli altri criteri, come la qualità dei servizi o il loro prezzo sono
generalmente inclusi nei termini dell'OSP. Quindi non può dunque
avvenire che in casi eccezionali, debitamente giustificati, che
l’operatore selezionato non sia il minor offerente.
Funzionamento e Compensi
La selezione tra le offerte presentate è operata il più velocemente possibile
tenuto conto dell'adeguamento del servizio e particolarmente dei prezzi e
delle condizioni che possono essere proposte agli utenti così come del costo
del compenso richiesto, all'occorrenza, dallo o dagli Stati membri interessati.
Uno Stato membro può versare un compenso ad un trasportatore aereo
selezionato affinché soddisfi le norme che comportano obblighi di servizio
pubblico imposti al titolo del presente paragrafo; questo compenso deve
tener conto delle spese e degli incassi generati dal servizio.
Durata
Periodo massimale di tre anni, alla fine del quale la situazione deve essere
riesaminata.
La legislazione comunitaria nel campo aereo pone alle isole dei problemi
identici a quelli enunciati rispetto ai trasporti marittimi conoscendo i vantaggi
dati dal “miglior offerente" nella procedura di gara d’appalto, senza tenere
conto delle incidenze economiche e sociali sul piano regionale.
La questione dell'affidabilità dei trasportatori e della capacità di sostituire in
termini molto brevi un operatore selezionato che si renderà improvvisamente
contumace, sembra insufficientemente presa in considerazione.
GLI AIUTI DI STATO A FINALITA’ REGIONALE
Gli aiuti concessi nel campo del trasporto che non sono sottoposti ad una
procedura di gara di appalto e di concorrenza, come prevista dalla
legislazione comunitaria in materia di O.S.P, rientrano nel regime degli aiuti
di Stato a finalità regionale.
La Commissione decreta la loro legittimità, e li autorizza solamente in alcuni
territori dell'Unione, in virtù delle disposizioni dell'articolo 87.3, che recita:
“3. Possono essere considerati come compatibili col mercato comune:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di regioni nelle quali il
livello di vita è normalmente basso o gravate da una forte disoccupazione(...)
b) gli aiuti destinati a facilitare lo sviluppo di certe attività o di certe regioni
economiche, quando non alterano le condizioni degli scambi in misura
contraria all'interesse comune.
Definite dalle linee direttrici in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, le
zone interessate sono:
- regioni di livello statistico NUTSII il cui PIB/h è inferiore alla media
comunitaria per le disposizioni che rientrano nell’art. 87.3.a); altrimenti dette
regioni di "Obiettivo 1".
- le zone così nominate dagli Stati, per il limite a livello massimo nazionale
che rientra nell'articolo 87.3.c).
Gli aiuti agli investimenti
Gli aiuti concessi nel quadro degli articoli 87.3 a) e c) sono sottoposti ai limiti
massimi calcolati in termini di "Equivalente Sovvenzione Netta." I tassi ENS
variano secondo i casi.
Gli aiuti al funzionamento
Gli aiuti regionali destinati a ridurre le spese correnti dell'impresa (aiuti al
funzionamento) sono, in via di principio, vietati. La legislazione prevede
tuttavia, due tipi di eccezioni.
La prima autorizza nelle regioni che beneficiano della deroga dell'articolo 92,
paragrafo 3, punto a), la concessione di aiuti al funzionamento alle imprese
purché siano giustificate in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale
e della loro natura e che il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che
mirano a compensare. E’ onere dello Stato membro dimostrare l'esistenza
degli svantaggi e misurarne l'importanza. In particolare, questi aiuti al
funzionamento devono essere limitati nel tempo e decrescenti. Inoltre, gli
aiuti al funzionamento che hanno per obiettivo la promozione delle
esportazioni tra gli Stati membri, sono escluse.
Si noterà che l'esclusione di una regione insulare dal quadro dell'Obiettivo 1
dopo il 2006 potrebbe, salvo nuove disposizioni, avere per effetto di privarla
della possibilità di accordare tali aiuti alle sue imprese.
La seconda eccezione fa riferimento al problema dei trasporti. Riguarda due
casi precisi: le regioni ultraperiferiche e le regioni a scarsa densità di
popolazione (definite come aventi una densità inferiore a 12,5h/Km²).
In questi due casi, gli Stati Membri sono autorizzati a concedere aiuti in vista
dei sovraccosti in materia di trasporti, subiti dalle imprese. Questa misura si
applica indipendentemente dal fatto che questi territori rientrano nel quadro
dell'articolo 87.3.a) o dell’art. 87.3.c) ed i compensi non sono sottoposti
all'obbligo di essere "temporanei e decrescenti", contrariamente al caso
precedente. Si tratta, dunque, di un riconoscimento esplicito del carattere
permanente degli svantaggi naturali.
Tuttavia, conviene sottolineare che questo compenso può coprire solamente
una parte dei sovraccosti e non la loro totalità
Per sovraccosto di trasporto la Commissione intende quello determinato
dagli spostamenti di merci all’interno delle frontiere nazionali del paese
interessato.
Questi aiuti non potranno, in nessun caso, costituire degli aiuti
all'esportazione, né misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative
dell'importazione, ai sensi dell’articolo 30 del Trattato.
Incombe sullo Stato membro dimostrare l'esistenza di detti sovraccosti e
misurarne l'importanza mediante criteri obiettivi. In nessun caso potrà aver
luogo una sovracompensazione dei costi.
A tal fine, dovrà essere presa in considerazione la somma di questi differenti
regimi di aiuto al trasporto.
Esistono diversi obblighi. Per esempio, nelle zone a bassa densità di
popolazione:
- Prioritariamente, gli aiuti non possono essere concessi che alle imprese
localizzate all’interno di una di queste zone, anche se esiste un margine di
flessibilità;
- Dovranno essere obiettivamente quantificabili “ex ante” sulla base di una
ratio “aiuto per chilometro percorso” o aiuto per “unità di misura” e dovranno
essere oggetto di un rapporto annuale;
- La stima del sovraccosto dovrà prendere a base il mezzo di trasporto più
economico e la via più diretta tra il luogo di produzione/trasformazione e gli
sbocchi commerciali.
Infine, esiste un campo molto largo di attività che sono escluse
specificamente di queste disposizioni:
- le attività di produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti
agricoli dell'allegato 1 del Trattato, della pesca, così come dell'industria del
carbone;
- i settori interessati da normative speciali che si aggiungono a quelle
enunciate nelle presenti linee direttrici, sono attualmente le seguenti: il
trasporto, la siderurgia, la costruzione navale, le fibre sintetiche, l’industria
automobilistica. Inoltre, regole specifiche si applicano agli investimenti mirati
dall'inquadramento multisettoriale degli aiuti regionali in favore dei grandi
progetti;
- sono escluse del beneficio degli aiuti al trasporto, nelle zone a bassa
densità di popolazione, i prodotti delle imprese la cui localizzazione non può
essere oggetto di un'alternativa (prodotti estrattivi, centrali energetiche,
idrauliche ecc.).
Non è dunque, a titolo di esempio, possibile, sulla base di queste disposizioni
rimborsare ad un agricoltore localizzato in una regione ultraperiferica o a
bassa densità di popolazione, una parte dei sovraccosti (in materia di
trasporto) che avrà potuto subire esportando la sua produzione.
Gli aiuti legati all'agricoltura rientrano, agli effetti della PAC, e sono esclusi
dal campo d’azione degli aiuti di Stato a finalità regionale. Sarà invece
possibile rimborsare una parte dei suoi sovraccosti in materia di trasporto ad
un PME operante nella zona, che lavora in un campo non colpito
dall’esclusione.
Si evidenzia che l'interesse fondamentale di un tale meccanismo è di
prendere in considerazione in modo molto più " mirato" il problema dei costi
di trasporto, poiché i rimborsi si effettuano direttamente alle imprese,
indipendentemente dal mezzo di trasporto o dalla scelta del trasportatore.
Ciò può permettere, sulla base di criteri obiettivi, di prendere in
considerazione il differenziale reale rispetto all'insieme dei costi subiti.
Purtroppo, allo stato attuale della legislazione questo dispositivo non è
autorizzato nelle isole, eccetto che i RUP, o di quelle la cui la densità di
popolazione è inferiore a 12,5h/Km² (caso delle Western Isles, per esempio).
Si argomenterà che ciò costituisce una forma di discriminazione alla quale
converrebbe rimediare.
Tre tipi di riflessioni meriterebbero di essere considerate:
- l'allargamento del campo di applicazione di questa deroga all'insieme delle
isole dell'U.E, sulla base del carattere permanente delle costrizioni subite in
materia di trasporto.
- l'allargamento del campo di queste disposizioni ad alcuni settori di attività,
(la pesca e l'agricoltura in particolare), nelle quali le politiche comunitarie non
permettono, attualmente, di prendere in considerazione in modo
soddisfacente l'impatto dei sovraccosti in materia di trasporto.
- la considerazione della posizione geografica particolare delle isole in seno
agli spazi marittimi, e l'accoglimento del principio che gli aiuti diretti ai
trasporti possano essere concessi in un quadro comunitario (ciò che
implicherebbe una rimessa in discussione del principio di interdizione degli
aiuti all'esportazione).
ALTRE FORME D’AIUTO E DISPOSIZIONI DIVERSE
a) Gli aiuti a carattere sociale.
Se la legislazione comunitaria non autorizza, con le eccezioni sopra citate, la
concessione di aiuti diretti alle imprese insulari per diminuire i costi di
trasporto, accoglie invece gli aiuti diretti ai passeggeri.
Ciò si evince dall'articolo 87.2 a) che considera come compatibili col mercato
comune: “gli aiuti a carattere sociale concessi ai consumatori individuali,
purché siano accordati senza discriminazioni legate all'origine dei prodotti."
La legislazione comunitaria autorizza dunque gli Stati ad accordare aiuti ad
alcune categorie di passeggeri in funzione di bisogni sociali. Si tratta di
categorie abituali: persone anziane, famiglie numerose, ecc. ma anche, nel
caso delle isole, residenti insulari. La legislazione bada tuttavia a che
nessuna discriminazione sia fatta quanto alla nazionalità dei residenti, e gli
aiuti ai trasporti concessi ai residenti di un'isola devono valere per tutti i
cittadini dell'Unione Europea che risiedono in questa isola, e non solamente
per i nazionali (Vedere su questo argomento: 87/359/CEE: Decisione della
Commissione del 22 giugno 1987 relativa alle riduzioni di tariffe dei trasporti
aerei e marittimi riservati esclusivamente ai residenti spagnoli nelle isole
Canarie e Baleari - il testo in lingua spagnola è il solo facente fede).
Questa possibilità di ricorrere agli aiuti diretti a carattere sociale,
estendendosi ai residenti, costituisce un'alternativa alla procedura di O.S.P
che mira ad agire al livello dei trasportatori. Può, all’occasione, essere
considerata un'alternativa (in caso di insuccesso di una procedura di O.S.P),
o addirittura essere esercitata congiuntamente all'O.S.P.
In quest’ultimo caso, l'O.S.P fissa le costrizioni generali del servizio pubblico
(che possono comprendere dei tetti tariffari), mentre gli aiuti a carattere
sociale permettono una riduzione supplementare delle tariffe per gli utenti
residenti.
b) La regola "del minimo".
La regola detta "de minimis" non è per nulla un aiuto ai trasporti come quelli
precedentemente descritti. Si tratta semplicemente di una procedura che
consiste, per la Commissione, nel considerare che al di sotto di un certo
livello di aiuti alle imprese, l'importo è talmente lieve da non poter
determinare distorsioni significative sul mercato, e che non è necessario
invocare l’applicazione delle disposizioni dell'articolo 87.1.
La Commissione ritiene così che gli aiuti che non superano il tetto di 100.000
Euro su un periodo di tre anni, non incidono negli scambi tra Stati membri e/o
non falsano o non minacciano di falsare la concorrenza, e che non c'è
bisogno di notificarli.
Tuttavia, questa soglia di 100.000 € concerne in modo confuso, tutti gli aiuti
pubblici concessi, ad un titolo o ad un altro ad un'impresa (sovvenzioni
dirette, prestiti bonificati, eccetera). Conviene assicurarsi dunque che questo
tetto non venga superato.
Inoltre, sono esclusi esplicitamente, parecchi campi:
- l'agricoltura, la pesca e l'acquacultura così come i trasporti tenuto conto
del rischio che, in questi settori, gli importi di aiuto anche poco elevati
possano colmare i criteri dell'articolo 87, paragrafo 1 il del Trattato
- gli aiuti all'esportazione o quelli che favoriscono l’utilizzo dei prodotti
nazionali in preferenza a quelli importati.
Gli aiuti che mirano un coprire i costi di partecipazione alle fiere commerciali,
il costo di studi o di servizi di consiglio necessari al lancio di un nuovo
prodotto o di uno già esistente su un nuovo mercato, non costituiscono,
generalmente, aiuti all'esportazione.
c) L’I.V.A.
Gli Stati Membri dell'U.E adottano degli atteggiamenti differenti per ciò che
riguarda l'applicazione dell'IVA alle prestazioni di trasporto delle merci o dei
passeggeri.
Il punto è di importanza secondaria per il trasporto delle merci, nella misura
in cui non ha incidenza per le imprese essendo l'IVA recuperabile.
L'applicazione dell'IVA al trasporto delle merci non incide neanche per i
consumatori, poiché l'IVA è loro applicata attraverso il prezzo di vendita finale
del prodotto che comprende le spese di inoltro.
Il punto è, invece, di grande importanza per il trasporto dei passeggeri, nella
misura in cui questi sono gli utenti finali e quando una situazione di esonero
permette di praticare delle tariffe più basse.
Uno Stato come il Regno Unito esonera così dell'IVA i trasporti marittimi ed
aerei di passeggeri sul suo territorio, (senza regole particolari per le isole).
In Francia o in Spagna, è solamente la parte del tragitto che copre la
traversata marittima tra l'isola ed il continente ad essere oggetto di un
esonero. In altri paesi (come la Svezia, l'Italia) l'insieme delle prestazioni di
trasporto è sottoposta all’IVA.
La politica di armonizzazione dell'IVA al livello comunitario è attualmente in
attesa (richiede l'unanimità) e permangono situazioni derogatorie.
La Commissione europea ha in passato, espresso il suo desiderio di
applicare un tasso minimo del 5% ai trasporti dei passeggeri, ciò che
rincarerebbe il prezzo dei trasporti in diverse regioni insulari.
Tuttavia, tale passo non sarebbe destinato a quella parte dei trasporti che si
effettua fuori dal territorio fiscale dell'U.E, o diversamente detto, fuori dalle
acque territoriali.
Nella sua sentenza del 13 marzo 1990, Pratica C-30/89, la Commissione
delle Comunità Europee contro Repubblica francese), la Corte di Giustizia
Europea ricorda "…la sola obbligazione che la sesta direttiva impone agli
Stati membri per ciò che riguarda la tassazione delle prestazioni di trasporto,
è di assoggettare all’imposizione le prestazioni effettuate all'interno dei limiti
territoriali di questi Stati", ciò che esclude le traversate marittime o aeree che
escono dal limite delle 12 miglia.
La Corte ha dunque concluso che "… la sesta direttiva non poteva essere
interpretata come se imponesse alla Repubblica Francese di assoggettare
all'IVA i trasporti tra il suo territorio continentale e i dipartimenti della Corsica
per la parte del tragitto localizzato al di sotto delle acque internazionali".
La Corte ha sottolineato tuttavia che uno Stato può, d’autorità, decidere di
applicare l'IVA su tali collegamenti tra due punti del suo territorio, anche fuori
dalle acque territoriali (sentenza del 23 gennaio 1986, Trans Tirreno Express,
punto 21 (283/84, Rec. p. 231).
Le regioni insulari il cui Stato applica l'IVA alla parte internazionale dei
collegamenti marittimi ed aerei, possono quindi ricordare a quest’ultimo che
la legislazione comunitaria non impone per nulla tale obbligazione.
d) La fiscalità dei carburanti.
Gli esoneri fiscali che si applicano al cherosene permettono di ridurre il
prezzo dei trasporti aerei. Tuttavia, il Libro Bianco della Commissione dei
Trasporti rimette questa situazione in discussione:
“Il cherosene d’aviazione deve rimanere detassato? Le compagnie aeree
beneficiano di esoneri fiscali importanti, particolarmente l'esonero di tutte le
tasse sul cherosene e questo in virtù di accordi internazionali. Il cherosene è
esentato tanto per i voli internazionali che per i voli intracomunitari. Gli Stati
Uniti hanno introdotto tuttavia una tassa limitata per il trasporto di merci nei
voli domestici. Il carburante così detassato non invoglia le compagnie aeree
ad utilizzare gli aerei dal maggior rendimento ed a contribuire alla riduzione
delle emissioni di CO2 (13% per il trasporto aereo). Ciò porta a delle
situazioni in cui la concorrenza del trasporto aereo con altri mezzi di trasporto
non è più equa. La riflessione sulla tassazione del cherosene è in corso, da
molto tempo, sul piano europeo. E’ stata avviata, particolarmente, a seguito
della presentazione da parte della Commissione di una comunicazione sulla
tassazione del carburante di aviazione. Il Consiglio Ecofin ha, in seguito,
interinato la seguente raccomandazione secondo la quale gli Stati membri, in
stretta cooperazione con la Commissione, devono intensificare la loro
collaborazione nel quadro dell'organizzazione dell'aviazione civile
internazionale in vista dell'instaurazione di una tassazione del carburante in
aviazione e di altri strumenti aventi effetti similari”.
“L'Unione Europea ha chiesto fino ad ora senza successo che questa
domanda venga esaminata in seno all'organizzazione dell'aviazione civile
internazionale. Rilancerà i suoi sforzi in questo senso in occasione della
prossima assemblea dell'OACI. Si può pensare tuttavia, senza rimettere in
discussione le regole internazionali, alla soppressione dell'esenzione delle
tasse sul cherosene nei voli intracomunitari.
Questo approccio non è senza difficoltà poiché richiederebbe un trattamento
uguale nei confronti dei trasportatori non comunitari che assicurino un volo
intracomunitario. Si può anche analizzare, come avviene in Svezia, l'ipotesi
di tassare i voli unicamente quando esiste un'alternativa, per esempio un
servizio di treni a grande velocità, poiché ciò permetterebbe un riporto
modale mentre nel caso generale ciò non porterebbe ad un semplice rialzo
tariffario.
Al posto di una soluzione complementare, addirittura alternativa, la
Commissione considera, nel quadro della realizzazione del cielo unico, di
modulare i canoni di navigazione aerea in corso prendendo in
considerazione l'impatto ambientale degli aerei".
Evidentemente, questa questione deve essere seguita con maggiore
attenzione per le regioni insulari che devono sottolineare la loro dipendenza
particolare rispetto ai trasporti aerei, tanto sul piano economico (turismo) che
per la mobilità dei loro residenti.
LA REALIZZAZIONE DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA
ISOLE
NELLE
La divisione delle responsabilità
Chi esercita la responsabilità dei trasporti nelle isole? L'analisi della
situazione delle differenti regioni insulari rivela una grande varietà di casi,
non solo tra regioni ma anche in seno alle stesse regioni.
In materia di infrastrutture, la proprietà degli aeroporti grava generalmente
sullo Stato (la Corsica fa eccezione di recente, con il trasferimento della
gestione di questi ultimi da parte della Regione). La loro gestione compete
quindi ad organismi nazionali, ma esistono parecchi casi in cui essa è
affidata ad organismi pubblici specializzati che lavorano in un quadro
regionale o locale (società per azioni in Sicilia, autorità specifiche nelle
Highlands & Islands, o ancora Camere di Commercio in Corsica). Quanto
alle infrastrutture portuali, queste dipendono sia dalle autorità regionali o
locali, sia da organismi autonomi generalmente creati dalla legislazione
nazionale.
L'elaborazione della politica del trasporti grava, in linea di massima, sullo
Stato per i collegamenti con l'estero e sulle autorità regionali per i
collegamenti interni. Esistono tuttavia delle eccezioni notevoli. In Corsica, è
la Collettività Territoriale, attraverso il suo Ufficio di Trasporti ad avere il
compito dell'elaborazione e della realizzazione degli OSP e che gestisce
l'importante bilancio di Continuità Territoriale. Al contrario, le autorità
regionali dotate di una forte autonomia politica ed amministrativa come le
Baleari, la Sicilia o le Isole Aland hanno solamente delle competenze
ristrette, talvolta limitate ai soli collegamenti marittimi interiori.
In Grecia, i trasporti marittimi ed aerei dipendono da diversi ministeri
nazionali.
Le autorità regionali vengono, tuttavia, spesso consultate o accostate alle
decisioni (Borhnolm, Gotland, etc), sia da parte del consiglio consultativo che
mediante le negoziazioni Regioni/Stato. Partecipano all'elaborazione delle
raccolte periodiche degli oneri (come a Saaremaa ed a Hiiumaa) nelle quali
sono coinvolte per le misure relative alla qualità dei trasporti (come a Creta)
E’, dunque, raro (la Corsica è l'eccezione) che un'autorità regionale insulare
possa gestire tuttavia le questioni essenziali dei suoi trasporti in modo
globale ed armonizzato perché tanto la gestione delle infrastrutture portuali
ed aeroportuali che quella dei collegamenti marittimi o aerei compete ad
organismi differenti; che si tratti di organismi nazionali, regionali, o ancora di
strutture autonome.
Ciò genera diverse insoddisfazioni e spiega perché certe regioni insulari si
sforzano sia di negoziare un incremento delle loro competenze con lo Stato
sia di sviluppare una strategia comune con altre autorità regionali ed
organismi di sviluppo della loro zona geografica, come nel caso della
"Associazione di Trasporto Strategica delle Isole e degli Altopiani", in Scozia.
La pratica degli OSP
Tutti i servizi marittimi o aerei insulari non sono coperti da OSP; Così, nessun
OSP esiste nelle Baleari e parimenti a Creta per il marittimo o Bornholm o in
Åland per i trasporti. Se in certe regioni, un gran numero di servizi sono
sottoposti ad OSP (così in Corsica o in Sicilia), in altri casi le linee
sottoposte ad OSP sono minoritarie (come nelle isole scozzesi per il
trasporto aereo).
Questa situazione è giudicata, talvolta, insoddisfacente e le autorità regionali
delle Baleari così come le isole scozzesi, conducono attualmente una
campagna per lo sviluppo di un OSP nel trasporto aereo. Il quadro
geografico degli OSP si limita, nella maggior parte dei casi, ai collegamenti
tra l'isola o l'arcipelago e le loro metropoli. Esistono, tuttavia, delle eccezioni.
Nel trasporto aereo, due collegamenti tra la Sicilia e Bruxelles sono
coperti da un OSP, ed un collegamento tra le isole Åland e la Svezia
dovrebbe esserlo prossimamente.
La situazione è molto più delicata nel marittimo, dove sono stati necessari dei
lunghi negoziati per creare un OSP tra Bornholm e la Svezia, mentre si è
dovuto rinunciare ad un OSP su un collegamento tra queste isole e la
Germania.
Quanto sopra illustra la situazione paradossale che domina nella legislazione
comunitaria laddove si prevede esplicitamente l'imposizione di OSP su dei
collegamenti intracomunitari nel campo dei trasporti aerei ma si tace su quelli
marittimi.
Come vengono creati gli OSP?
Nel campo marittimo, i servizi sono stati sottoposti ad obblighi con precisione
molto variabile, secondo i casi. Così, se l'obbligo di continuità del servizio
predomina, le imposizioni di frequenze non sono sempre menzionate.
L'uniformità è raramente la regola e ci si riferirà alle tabelle comparative per
valutare il modo secondo cui gli uni e gli altri hanno o meno specificato
disposizioni in materia di logistica, di infrastruttura o di tariffe.
E’ necessario sottolineare due punti.
Sul piano tariffario, le tariffe massime sono imposte sulla grande
maggioranza dei servizi, ma non su tutti (come in Mare Egeo). Invece la
concessione di riduzioni tariffarie, dirette o indirette, ai residenti insulari
prevale in ogni caso, ad eccezione di Hiiumaa. Queste riduzioni variano dal
25 al 65% secondo i casi, e si applicano o al passaggio del veicolo, o a
quello del solo passeggero, o ad entrambi.
I metodi per determinare chi è un "residente" variano: presentazione di
documento, immatricolazione del veicolo o semplicemente uso di una tariffa
direzionale.
Sul piano della concorrenza, si constata che l'impatto della legislazione
comunitaria che tende a subordinare ad una gara d’appalto europea la
creazione e realizzazione di OSP è limitato. È raro che più di due operatori si
candidino per una procedura di gara d’appalto e in certi casi non c’è n’è che
uno solo. In ogni caso, le compagnie marittime candidate sono compagnie
nazionali, e non si può parlare di un concorrenza intracomunitaria. In ogni
caso, viene selezionata la compagnia marittima risultata "minor offerente”.
Nel campo dei trasporti aerei, si osserva ugualmente una grande diversità di
disposizioni in materia di logistica, tariffaria o infrastrutturale, che potranno
essere valutate nei quadri comparativi. L'obbligo di continuità del servizio e
l'imposizione di frequenze per collegamento, sono caratteristiche condivise.
Sul piano tariffario, tutti gli OSP studiati impongono del tariffe massime agli
operatori. La pratica di tariffe ridotte riservate ai soli residenti sembra più
limitata. Si applica in Corsica (-30%) e sui collegamenti interni delle Orcades
(-66%).
In materia di concorrenza, le procedure di gara d’appalto sembrano avere
attirato due o tre candidature (secondo i casi), ma talvolta si è candidata una
sola compagnia (nelle Orcades).
Tutte le compagnie candidate erano delle compagnie nazionali, e non
sembra che abbia giocato alcun ruolo la concorrenza intracomunitaria. La
compagnia detta "minor offerente” non ha sempre ottenuto la gara d’appalto.
In Corsica come a Saaremaa sono stati presi in considerazione altri criteri
(affidabilità economica dell'operatore e la costanza del servizio, nel primo
caso, la comodità e la qualità del servizio nel secondo).
Le discussioni tra rappresentanti delle diverse regioni insulari, che si sono
svolte in occasione dei seminari di questo studio hanno fatto emergere
diversi problemi nella realizzazione degli OSP.
Il primo riguarda la difficoltà di presentare una procedura di gara d’appalto
unica per un insieme di servizi che formano un complesso coerente, ma
hanno gradi di redditività variabile. Da un lato la legislazione comunitaria
invita a gare d’appalto divise per evitare il rischio di sovvenzioni incrociate,
ma dall'altro il frazionamento della rete tra differenti operatori può ostacolare
sinergie e nuocere così alla qualità ed all'affidabilità dei servizi.
Sembra, tuttavia che la Commissione Europea dia prova di una certa
flessibilità, in materia.
Il secondo riguarda la difficoltà di aprire alla concorrenza servizi marittimi che
richiedono investimenti pesanti in navi. Questi investimenti sono stati spesso
effettuati col concorso di fondi pubblici ed anche di Fondi strutturali (come in
Scozia) ciò che falsa la concorrenza. Inoltre, è difficile per un operatore
riorganizzare la sua flotta in caso di insuccesso alla procedura di gara
d’appalto e ciò non invoglia i trasportatori marittimi a presentarsi per i
contratti di servizio pubblico, la cui la durata non può superare i 5 anni.
Una soluzione che deve essere prossimamente realizzata in Scozia (così
come nelle isole dell'Egeo, a partire da 2008), consiste nel distinguere la
proprietà dalla gestione del servizio. Le navi quindi rimangono di proprietà di
un organismo pubblico ed il loro acquisto può essere sovvenzionato dalle
autorità nazionali o regionali, o anche attraverso i Fondi strutturali, nelle
regioni dell’Obiettivo 1. La compagnia marittima che ottiene la gara d’appalto
utilizza allora queste navi per la durata della concessione del servizio
pubblico.
Un’altra modalità potrebbe essere quella di accrescere la durata delle
concessioni portandola da 5 a 10 anni affinché il trasportatore marittimo
possa ammortizzare il costo delle sue navi, possibilità quest’ultima accolta in
modo mitigato dalle regioni nella misura in cui essa riduce l'esercizio della
concorrenza.
Infine, viene sollevato il problema del criterio del "minor offerente” come
fattore determinante nella scelta dell'operatore in ragione delle sue
conseguenze potenzialmente nefaste: rischio di conseguenze sociali
disastrose nell'isola quando l'operatore escluso è un operatore locale, rischio
sulla durevolezza del servizio quando l'operatore selezionato presenta
un'affidabilità ridotta.. Ciò può portare a preferire la concessione di un aiuto
sociale al passeggero trasportato, qualunque sia l'operatore, piuttosto che
assegnare l’esclusività del servizio ad un operatore che potrebbe rivelarsi
ipoteticamente contumace.
Gli altri meccanismi di aiuto o di riduzione dei costi.
Il meccanismo consistente nel corrispondere un aiuto sociale ai residenti
insulari, indipendentemente dalla scelta del trasportatore, è stata realizzata in
due casi: in Corsica ed anche alle Baleari. È interessante constatare che in
alcuni paesi, le autorità nazionali o regionali hanno avuto timore nell’avviare
tali meccanismi, per paura che venissero considerati discriminatori rispetto
alla legislazione comunitaria (ciò che non è).
Il sistema degli aiuti sociali non è esente da critiche. Adottato
indipendentemente da qualsiasi controllo sui massimali tariffari applicati ai
trasportatori, può rivelarsi inefficace, soprattutto quando queste tariffe non
sono limitate dall’incidenza della concorrenza. Tale è il caso delle Baleari,
dove i trasporti aerei inter-insulari sono estremamente onerosi, e l'operatore
"recupera", in effetti, il beneficio degli aiuti sociali. La soluzione più adeguata
sembra allora di combinare il meccanismo dell'OSP (imponendo dei massimi
tariffari) con quello dell’aiuto sociale mirato in favore dei residenti o di alcune
categorie di utenti (persone anziane, etc.).
Un altro fattore che permette di ridurre le tariffe dei trasporti marittimi ed aerei
consiste nel livello di IVA per il trasporto dei passeggeri e dei veicoli
particolari. Le regole differiscono secondo i paesi, il Regno Unito, per
esempio, esonera questo tipo di attività. Nelle Baleari o in Corsica l'IVA non
si applica per la parte del tragitto corrispondente alla traversata marittima
fuori dalle acque comunitarie. Allo stesso modo, le Isole Åland sono, per
disposizione speciale del trattato di adesione "fuori dal territorio fiscale"
dell'Unione. L'IVA si applica altrove con tassi più o meno elevati.
Il meccanismo degli aiuti diretti che è autorizzato per i passeggeri, non si
applica, invece, al trasporto delle merci. Non è dunque possibile alle autorità
regionali o nazionali accordare prioritariamente un aiuto diretto alle imprese
per coprire una parte delle loro spese di trasporto (la legislazione comunitaria
non autorizza tali aiuti al funzionamento che nelle regioni ultraperiferiche o
nelle zone a bassa densità di popolazione, e comunque con diverse
restrizioni). Il “Regime Speciale” delle Baleari, che prevedeva tali disposizioni
per i settori sensibili (ivi compresa l’agricoltura), non si è potuto applicare a
causa dell'opposizione delle autorità comunitarie. Alcuni aiuti sono previsti
tuttavia per le isole Åland relativamente al trasporto di merci, ed in particolare
di prodotti deperibili, verso le piccole isole dell'arcipelago, ma queste misure
sono applicate nel quadro di un servizio pubblico, secondo le disposizioni
dell'articolo 16 del Trattato, e la Commissione non ha fatto alcuna
obiezione...
Un altro parametro importante nella composizione delle tariffe assolte dagli
utenti consiste nei costi che derivano dalle infrastrutture portuali o
aeroportuali, che si tratti di diritti d’uso o di tasse. Possono costituire una
parte importante del prezzo del biglietto, in particolare su dei collegamenti
brevi.
Nelle differenti regioni insulari esaminate, le infrastrutture portuali sono
frequentemente dipendenti da aiuti pubblici soprattutto per i loro investimenti
in infrastrutture. Nei porti più grandi e molto trafficati (particolarmente quelli
che beneficiano di un traffico di crociere) come nelle Baleari ed in Corsica, i
bilanci di funzionamento sono, tuttavia, equilibrati. Tale è anche il caso di
Bornholm. Alle Isole Åland, il regime fiscale particolare che autorizza il
mantenimento della “esenzione dal dazio" a bordo delle navi, determina una
forte frequentazione.
In quanto agli aeroporti insulari, in linea di massima deficitari, sono
sovvenzionati in modo talvolta consistente (il 60% dei costi di funzionamento
nelle Highlands & Islands, il 70% a Saaremaa). La Corsica e le Baleari sono
delle eccezioni notorie. L'aeroporto di Palma è uno dei più importanti e più
redditizi della Spagna, ma il governo regionale non ha nessuno controllo
sulle risorse né sulla strategia commerciale.
In alcune isole esistono disposizioni che mirano a ridurre i costi portuali ed
aeroportuali. Per i porti, gli oneri ridotti sono applicati a Saaremaa, Hiiumaa,
così come nelle Baleari (con ribassi dal 50 al 65%). Per gli aeroporti non ci
sono oneri sui passeggeri all'aeroporto di Bornholm, e le tasse di sicurezza
sono ridotte nelle Baleari, unicamente per i voli all’interno dell'arcipelago. In
Scozia, la tassa sui passeggeri non viene pagata nell'aeroporto insulare di
destinazione, né per i voli inter-insulari ma lo è, invece, negli aeroporti con
destinazione continentale.
Il problema della riduzione delle tasse e degli oneri aeroportuali incide
sull’eventuale presenza di compagnie "a buon mercato” sulle destinazioni
insulari, perché è difficile negli aereoporti deficitari, che dipendono dunque
da sovvenzioni pubbliche, elargire concessioni tariffarie determinanti a questi
operatori.
2 / CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
Conclusioni e Raccomandazioni
Proposte per il miglioramento della legislazione e della regolamentazione
dell’UE finalizzate ad una maggiore considerazione delle realtà Insulari
Gli Obblighi di Pubblico di Servizio – OSP
Le conseguenze sociali delle procedura degli Obblighi di Servizio Pubblico.
La maggior parte dei partecipanti pensano che le procedure degli OSP non
prendono sufficientemente in considerazione l'ambiente naturale socioeconomico dei trasporti, in senso largo, nelle regioni insulari. Il settore dei
trasporti è molto importante, talvolta la prima fonte di occupazione, nelle
regioni insulari. Poiché non sussiste alcun obbligo di recupero del personale
del precedente operatore, per il nuovo, la regola del minor offerente può
avere effetti devastanti per l'economia locale, tanto nel campo del trasporto
aereo che nel marittimo. Questa scelta può determinare un forte incremento
della disoccupazione locale che può annullare gli effetti a breve termine di
una sovvenzione inferiore tra due operatori.
Si è, dunque, proposto che il capitolato d’oneri possa prendere in
considerazione fattori sociali come criteri di valutazione.
Affidabilità dell'operatore.
Si può anche temere che quando un servizio è aperto ad una gara d’appalto,
l’offerta migliore non coincida con la compagnia più stabile e solida. Se
l’operatore viene ritenuto economicamente fragile e non può onorare il suo
contratto (per ragioni totalmente estranee al servizio dell'isola interessata)
non c'è nessuna garanzia che alternative economicamente o tecnicamente
praticabili possano essere rapidamente intraprese.
L'affidabilità dell'operatore deve essere dunque un criterio
determinante al momento della selezione di un operatore di servizio
pubblico.
Procedura di gara d’appalto su un servizio di arcipelaghi o reti multiple.
In numerose isole, i servizi sono interconnessi e collegati per formare una
rete complessa e l'obbligo di subordinazione alla procedura di gara d’appalto
dei servizi individuali, linea per linea, pone una serie di problemi. Ciò avviene
particolarmente nel campo dei trasporti marittimi quando le navi devono
assicurare parecchi servizi per ragioni tecniche (manutenzioni, emergenze..).
In caso di gestione di una rete di trasporto,occorre assicurare un grado
di flessibilità ed un margine di manovra.
Durata della concessione.
La durata della concessione marittima è stata spesso criticata dagli operatori
marittimi che la trovano troppo breve (5 anni).
Le autorità insulari comprendono la preoccupazione degli armatori di avere
delle garanzie sulla durata prima di investire nell’acquisto di nuove navi, ma
si trovano in situazioni e su posizioni diverse. Quelle che hanno avuto
un'esperienza negativa attraverso situazioni di monopolio sono abbastanza
reticenti a sostenere la proposta di una durata prolungata mentre altre si
trovano su posizioni più liberali, privilegiando periodi più brevi.
Una proposta prammatica potrebbe essere quella di consultare le
autorità insulari prima di modificare in un senso o nell'altro la durata
attuale di cinque anni per una concessione marittima.
Difficoltà nelle legislazioni europee concernenti gli OSP tra gli Stati membri.
Creare degli OSP su servizi tra un’isola ed una destinazione localizzata in
un’altro Stato membro si rivela difficile, ciò è paradossale se si pensa che la
procedura mira a migliorare i trasporti nel "Mercato Unico Europeo". Mentre
nel campo aereo, la legislazione comunitaria fa esplicito riferimento ai servizi
tra aeroporti di stati membri differenti, nel campo marittimo la legislazione
tace sull'argomento.
La recente esperienza di Bornholm ha dimostrato che sono stati necessari
lunghi e complicati negoziati per raggiungere il consenso della Commissione
riguardo un OSP marittimo tra Bornholm e la Svezia e che è stato concesso
con diversi limiti.
Le autorità insulari ritengono che lo sviluppo di servizi marittimi
regolari tra le loro regioni e altre destinazioni europee è essenziale per
la piena integrazione nel Mercato Unico e che la legislazione
comunitaria dovrebbe essere rivista per permettere esplicitamente tali
OSP.
Possibilità di OSP con Paesi Terzi.
Allo stesso modo dovrebbe essere prevista la possibilità di creare degli OSP
su rotte marittime con Paesi Terzi, per evitare che le isole diventino
destinazioni a "vicolo cieco" nella loro sfera geografica (per esempio Creta
nel Mediterraneo).
Gli operatori a “basso costo” non rappresentano una risposta
soddisfacente ai bisogni insulari.
Aspetti positivi degli operatori a "basso costo".
L'impatto dello sviluppo progressivo dei servizi aerei a "basso costo" sui
servizi insulari è una tendenza che si conferma. I servizi a "basso costo"
tendono a sostituire progressivamente i servizi charter che rappresentano
soprattutto oggi una parte importante del traffico insulare per le isole
maggiormente turistiche. Questo incremento favorirà le isole nella misura in
cui permetterà di sviluppare servizi regolari meno onerosi su queste rotte pur
mantenendo una redditività commerciale. Quest’evoluzione potrebbe
offrire nuovi servizi continentali per le isole che hanno un potenziale
importante a causa della loro demografia (Sicilia) o del loro turismo
(Baleari).
Potrà contribuire ad una maggiore integrazione delle isole al sistema di
trasporto europeo? La risposta è incerta.
Gli aspetti negativi degli operatori a "basso costo".
Innanzi tutto gli operatori a "basso costo", per quanto siano allettanti le loro
tariffe, operano esclusivamente su basi commerciali e per di più per un
segmento molto preciso del mercato. E ciascun segmento ha propri bisogni.
Per esempio, i viaggiatori d’affari o commerciali, lavorando in un'isola,
preferiscono aeroporti centrali, determinati orari per beneficiare di
corrispondenze o facilitazioni per i loro appuntamenti. In compenso, i turisti
saranno più elastici nella scelta degli aeroporti, più flessibili sugli orari o sui
servizi, quanto più il prezzo sarà adeguato. I servizi a “basso costo" non
possono, pertanto, essere paragonati ed ancor meno essere sostituiti ai
servizi mobilitati nel quadro degli OSP insulari.
Per tutte queste ragioni, gli operatori a "basso costo" sono efficaci ed
adeguati quando servono rotte centrali laddove un traffico considerevole
determina una concorrenza reale tra trasportatori mentre diversamente
avviene nelle destinazioni periferiche, sulle quali il traffico è meno importante.
La conseguenza indiretta di questa situazione fa si che il costo relativo alle
destinazioni periferiche rincara allora come quello dei servizi "centrali" e
diminuisce grazie ad un incremento della concorrenza di operatori a “basso
costo”.
I REGIMI D’AIUTO DEVONO ESSERE MANTENUTI E RESI PIU’
FLESSIBILI
Gli Aiuti sociali per alcune categorie di utenti.
La legislazione comunitaria prevede un sistema di aiuti sociali per alcune
categorie di utenti. Questi sistemi sono stati applicati in varie isole per ridurre
le spese di trasporto dei residenti. Poiché tale regime è stato adottato, a
prescindere dall’operatore del trasporto, ci si può chiedere se non sia più
efficace degli OSP? Più facile da adottare, riducendo a colpo sicuro il prezzo
per gli utenti e allo stesso tempo, lasciando funzionare efficacemente la
concorrenza.
A seguito di un confronto sulla situazione di diverse isole nelle quali il
sistema funziona, è emerso che esso determina alcune distorsioni.
L'esperienza dei trasporti inter-isole alle Baleari mostra che se la
concorrenza è debole, gli operatori si mettono d’accordo per elevare i prezzi
e la riduzione consentita ai residenti per potere pubblico viene “cancellata"
dall’aumento delle tariffe; ciò che non può avvenire nel caso di un OSP che
fissa un tetto al prezzo pubblico.
Conseguentemente, si può proporre che gli aiuti sociali non siano
considerati come sostituti agli OSP ma ben più come un supplemento
adottato contemporaneamente ad un OSP che fissa le tariffe massime.
Aiuti diretti ed imprese insulari.
Occorre ricordare che un elemento chiave dei prezzi pagati dai consumatori
e dagli imprenditori insulari per il trasporto delle merci non è legato al
trasporto stesso ma soprattutto allo squilibrio dei flussi di traffico in entrata ed
uscita. La maggioranza delle isole importa molto ed esporta poco, ciò che
significa che il prezzo del viaggio di ritorno è a carico degli isolani.
Sul continente e particolarmente nelle zone industriali ed urbanizzate
dell'Europa, dove i flussi di traffico sono equilibrati, il prezzo del viaggio di
ritorno è diviso tra i clienti delle due estremità. Una semplice riduzione del
costo del trasporto non basta ad equilibrare le regole del gioco ed a creare le
condizioni per un’equa concorrenza. Bisogna ricorrere a meccanismi di aiuti
più globali. Le direttive comunitarie, sino ad ora, hanno preso in
considerazione questa dimensione in due casi soltanto: nelle regioni a bassa
densità di popolazione e nelle regioni ultraperiferiche. In queste zone gli aiuti
possono essere attribuiti direttamente alle imprese per compensare i loro
sovraccosti di trasporti.
Questa deroga dovrebbe essere estesa all'insieme dei trasporti insulari.
Nella misura in cui l'importo dell'aiuto fosse proporzionale al
sovraccosto subito, ciò non diverrebbe un fattore di distorsione sul
mercato e permetterebbe, in compenso, alle economie insulari di
giocare ad armi pari con le imprese continentali.
Si deve ricordare anche che queste deroghe concesse nel quadro della
legislazione comunitaria escludono esplicitamente gli aiuti ai trasporti dei
prodotti agricoli o della pesca che sono disciplinati da regimi specifici.
Dovrebbero essere realizzate delle misure ad hoc nell’ambito di tali regimi
per coprire i sovraccosti di trasporto di questi prodotti in entrata come in
uscita dall’isola.
Il finanziamento delle infrastrutture
I porti ed aeroporti insulari sono elencati normalmente come infrastrutture di
interesse comunitario nei testi sulle Reti di Trasporto Trans-europeo (RTE-T).
Tuttavia queste infrastrutture non figurano tra i grandi “progetti prioritari” e
non beneficiano di fondi specifici di RTE -T.
Le infrastrutture fisse delle regioni insulari ricevono generalmente un
sostegno dai Fondi di Coesione o dai Feder, secondo il loro statuto ed il loro
grado di eleggibilità. La prospettiva di una riduzione significativa di queste
fonti di finanziamento dopo il 2006 (per esempio con l'esclusione di
numerose isole dell'Obiettivo 1) è motivo di forte inquietudine perché
numerose isole hanno importanti esigenze che rimarrebbero insoddisfatte.
Praticamente ciò significa che benché le isole siano chiaramente identificate
come prioritarie nell'articolo 154 del Trattato sulle RTE-T e nelle legislazioni
che ne conseguono, non resterà dopo il 2006, quasi nessun mezzo
disponibile nei finanziamenti comunitari per sostenere i loro bisogni in
infrastrutture di trasporto.
Questo problema dovrà essere affrontato nell’ambito delle discussioni
sull'avvenire della Politica di Coesione. Una soluzione possibile
sarebbe la creazione di un bilancio comunitario, specifico e sostanziale,
capace di sostenere l'ammodernamento e l’adeguamento delle
infrastrutture di trasporto attraverso la Comunità.
L’eleggibilità delle infrastrutture mobili.
Il problema del finanziamento delle infrastrutture non deve essere limitato
alle sole infrastrutture fisse ma riguarda anche le infrastrutture mobili (navi,
aerei) il cui acquisto ed ammortamento giocano un largo ruolo nei costi dei
trasporti insulari. La posizione della Commissione concernente l'eleggibilità di
queste infrastrutture ai finanziamenti comunitari sembra essere stata
mutevole col tempo, per ragioni evidentemente legate alla politica della
concorrenza.
Una soluzione possibile (attualmente adottata nelle Highlands &
Islands) sarebbe quella di dissociare la proprietà della nave dal suo
utilizzo affidandoli a due differenti imprese subordinandone lo
sfruttamento ad una procedura di gara d’appalto. Il governo greco
adotta una soluzione similare ed un finanziamento comunitario per
l’acquisto di navi “pubbliche."
CONTROLLARE
CANONI
E MIGLIORARE I SISTEMI DELLE TASSE E DEI
L’eccessivo peso dei canoni e delle tasse nei trasporti insulari.
Il peso proporzionalmente eccessivo delle tasse e dei canoni nei prezzi è
appurato, nei trasporti insulari. E’ particolarmente vero nel caso dei voli sulle
brevi distanze per le quali i diversi oneri possono rappresentare più di un
terzo del prezzo del biglietto applicato dal trasportatore aereo.
È spiacevole che la legislazione comunitaria consideri per esempio che la
stessa tassa di atterraggio debba essere applicata per le destinazioni
nazionali o europee senza prendere in considerazione l'aspetto vitale dei
servizi tra certe isole ed i loro continenti.
I servizi insulari che sono spesso servizi nazionali, non possono essere
paragonati ad altri servizi perché gli isolani non hanno altra alternativa: né
ferroviaria, né stradale. Di conseguenza un servizio, non sovvenzionato da
un OSP o senza regime di aiuto sociale per i residenti e sottoposto ad un
ammontare di tasse aeroportuali identiche ed omogenee, penalizzerà molto
di più i passeggeri insulari, utenti limitati ed obbligati a servirsene.
Pertanto, adottare una tariffazione di atterraggio ridotta o nessuna
tassa sui voli insulari non deve essere considerato discriminatorio,
avuto riguardo alla legislazione comunitaria perché la situazione di
questi territori è strutturalmente differente.
Mantenere la possibilità di optare per l’IVA a tasso zero in caso di
armonizzazione.
Rispetto all'IVA sui trasporti di passeggeri, la situazione delle regioni insulari
varia secondo gli Stati Membri. Numerose isole sono totalmente esentate
dall’IVA su una parte o addirittura sulla totalità del tragitto che li collega al
continente. Nella prospettiva di una possibile armonizzazione dei tassi di
IVA, il diritto per gli Stati membri di esonerare o di applicare il tasso
zero sui servizi insulari, deve essere mantenuto.
In ogni caso, va ricordato che il Territorio dell'UE non si estende al di là del
limite delle acque territoriali di un Stato Membro (12 miglia) e che la
legislazione comunitaria non può imporre ad uno Stato membro di applicare
l'IVA sui servizi di trasporto al di là di questo limite.
La specificità insulare deve essere tenuta in considerazione nella tariffazione
delle infrastrutture previste nel "Libro Bianco".
Le proposte dell'UE concernenti il costo delle infrastrutture, recentemente
menzionate nel Libro
Bianco sui Trasporti devono essere studiate
attentamente. Mentre la Commissione si augura di ridurre gli effetti
ambientalisti negativi di certe forme di trasporto, ciò che va approvato, gli
isolani devono evidenziare quanto il trasporto sia vitale per la loro comunità
e che sono loro offerti solo i mezzi aerei e marittimi (escludendosi le strade e
le ferrovie). La scelta ridotta tra l'aereo ed il mezzo marittimo per l'attività
economica e per gli spostamenti lo è ancora di più ragioni tecniche (peso,
volume, il refrigerato.) o climatico (venti, tempeste..).
L’adozione di una politica che privilegia certe forme di trasporti penalizzando
altri su delle basi ambientaliste deve prendere in considerazione quanto i
trasporti insulari siano indispensabili e quanto siano ridotte le alternative.
III - SINOSSI CARTOGRAFICA DELLA REGIONE
SICILIA
L'OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO IN SICILIA: SETTORE AEREO
LINEE AEREE PASSEGGERI
che sono state oggetto
di una domanda di OSP
Fonte
Eurisles, EUROSTAT,
SICILIA
Ufficio Regionale
statistiche
Superficie totale - Km² 25 708
Numero di isole nella 15
regione (> 50 hab.)
Distanza tra la città 420
più popolata e la
Capitale
di
gg
Distanza più breve
6
tra la regione ed il
continente più
vicino. - Km
5 094 700
Popolazione totale
(1996)
Densità di popolazionee198
(Hab./ km²)
24,2
Tasso di disoccup (%)
(2000)
PIB/habitant (SPA 65 (2000)
Eurostat) Eur15 = 100
Trasporto Aereo
Nome dell'OSP Continuità territoriale per la Sicilia
Dicembre 2002 (colleg. con l’aeroporto di Trapani)
N° Publicazione nella Gazz Uff
Période couverte par le dernier contrat
Contrats antérieurs
Le contrat concerne quelles lignes aériennes
Nom des compagnies choisie
publication au JOCE des liaisons avec escales à Palerme et
Catane et de Lampedusa et Pantelleria.
A partir de la date d’adjudication de l’appel d’offre. 2 années +
1 à compter de la souscription du contrat.
Non
1.Pantelleria-Trapani 2.Lampedusa-Trapani. 3.PantelleriaPalermo 4.Lampedusa-Palermo 5.Lampedusa-Catania
6.Trapani-Roma-Milano 7.Trapani–Bari-Venezia 8.TrapaniCatania 9.Palermo–Trieste 10.Palermo–Genova 11.Palermo–
Cagliari. 12.Palermo–Brescia 13.Palermo–Bari 14.Palermo–
Ancona 15.Palermo–Bruxelles 16.Palermo–Stoccarda
17.Catania–Trieste 18.Catania–Genova 19.Catania–Cagliari.
20.Catania–Brescia. 21.Catania–Bari. 22.Catania–Ancona.
23.Catania–Bruxelles. 24.Catania–Stoccarda.
AIR ONE qui a débuté ses vols le 1er juin 2003 pour les liaisons
n. 1,2,6,7 et 8.
SICILIA - INFRASTRUTTURE - TRASPORTO AEREO
Passagers entrés-sortis dans les
aéroports :
(données – trafic passagers pour l’année
2001 – dernières données disponibles)
Aéroports
Trafic commercial de
lignes - -n° passagers
Palermo
Catania
Trapani
Pantelleria
Lampedusa
2837711
3657193
43779
65124
127498
Trafic commercial
hors des lignes
charters + aérotaxi –
n° de passagers
348149
523887
6658
15139
20177
Nb d’aéroports (aéroports commerciaux) : 5 (Palermo “Falcone e Borsellino”, Catania “Fontanarossa”, Trapani
“Birgi”, Pantelleria, Lampedusa);
Propriétaire des ou de l’aéroport : Etat Italien
Compétences du ou des propriétaires : Complète disponibilité de l’escale aéroportuaire
Gestionnaire du ou des aéroports : Directeur de l’Aéroport (Etat: Ente Nazionale Aviazione Civile- ou
Sociéta Nationale d’Aviation Civile), Manager Société de Gestion de
l’aéroport
Compétences du ou des gestionnaires : Gestion et direction de l’escale aéroportuaire
Qui finance les dépenses Pour les investissements au sein de l’aéroport : la société de gestion, la
d'investissements : région mais aussi l’Etat et la CEE;
Qui finance les dépenses de fonctionnement La Société de Gestion de l’aéroport pour le fonctionnement de l’escale
aéroportuaire, mais aussi l’Etat.
OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO IN SICILIA: SETTORE MARITTIMO
Lignes maritimes
passagers ayant fait
l’objet d’une demande
d’OSP
Transport maritime
Nom de l’OSP
Période couverte par le dernier contrat
Contrats antérieurs
Le contrat concerne quelles lignes
maritimes
Compagnie choisies
Liaisons maritimes – Iles mineures
Juillet 2003 - mai 2008
Non
Net Unity - Unità di rete: Isole Egadi, Isole Eolie, Isole
Pelagie, isola di Pantelleria e isola di Ustica.
Aucun contrat de service.
Source : Eurisles, EUROSTAT, regional statistics offices)
Superficie totale - Km²
Nombre d'îles dans la région (> 50 hab.)
Distance entre la ville la plus peuplée et la capitale de l'Etat membre. - Km
Distance la plus courte entre la région et le continent le plus proche. - Km
Population totale
Densité de population (Hab./ km²)
Taux de chômage (%)
PIB/habitant (SPA Eurostat) Eur15 = 100
SICILIA
25 708
15
420
6
5 094 700 (1996)
198
24,2 (2000)
65 (2000)
IV - DOCUMENTAZIONE ALLEGATA
Estratto dal Processo verbale di riunione di lavoro a Bornholm 28/30 Novembre 2002
Elaborazione e realizzazione di Obblighi di Pubblico Servizio
Sicilia (Presentazione della Dott.ssa Elisabetta Piazza)
Malgrado il suo statuto di regione autonoma, la materia dei trasporti viene
negoziata con lo Stato.
L’Aviazione Civile è competente su tutto il territorio per il servizio aereo.
Nel servizio marittimo, i porti hanno una forte autonomia. Soltanto i
collegamenti con le piccole isole minori sono di competenza della regione
che ha realizzato un sistema di aiuti.
Esistono tariffe sociali nel settore aereo (- 40%) per i collegamenti tra la
Sicilia ed il continente.
Per quanto attiene il servizio marittimo non esistono dei veri e propri OSP
ma la Regione ha un sistema di sovvenzioni destinate alle piccole isole
soprattutto per il periodo invernale.
Senza tali aiuti non ci sarebbero collegamenti con queste isole in quanto
non redditizi.
Il sistema esistente non è stato oggetto di procedure di gara d’appalto, vi
sono concessioni fatte dalla Regione. Tuttavia, a partire dal prossimo
anno, verrà probabilmente avviato un sistema di servizio pubblico in
conformità con la legislazione europea ma le modalità non sono state
ancora definite.
Per quanto attiene le merci, la Regione pensa di attuare un sistema di
aiuti per le isole minori e punta su nuove rotte e sull’ammodernamento
della flotta.
Estratto dal processo Verbale del la riunione di lavoro ad Ajaccio 24/25 febbraio 2003
Le problematiche degli aiuti diretti ai trasporti
Sicilia
La Regione Sicilia ha firmato un accordo di programmazione negoziato con
lo Stato grazie al quale sono stati finanziati molti impianti.
Gli interventi per il compimento e l’adeguamento alla normativa di sicurezza
delle infrastrutture è stata privilegiata tanto nel settore aeroportuale che
portuale.
In particolare, per il settore aeroportuale, sono stati finanziati alcuni interventi
di sviluppo delle infrastrutture agli scali di Palermo e Catania. Le tasse
aeroportuali vengono versate direttamente alle società di gestione che
devono utilizzarle in parte per gli investimenti.
E’ stato adottato un sistema di compensazione da parte delle compagnie di
navigazione, tipo OSP, sui collegamenti delle isole minori. Le tasse - che
ammontano al 10% per i passeggeri - rimangono nelle casse dello Stato.
Nel 2006, le competenze che concernono i trasporti ferroviari saranno
interamente attribuite alla Regione. La Sicilia ha imposto delle tariffe ai
trasporti di merce pericolosa e per le isole minori, delle tariffe sui prodotti di
prima necessità. E’ stato accolta a Bruxelles, la riqualificazione del trasporto
su strada in termini di trasporto combinato intermodale stradale-marittimo.