Documenti/Cons. St. 4.7.2012 n. 3908 punti di ormeggio

N. 03908/2012REG.PROV.COLL.
N. 09785/2011 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9785 del 2011, proposto da
Giovane Ponza s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa
dall'avv. Roberto Faccini, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via
Orazio, 3;
contro
Comune di Ponza;
nei confronti di
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata
e difesa dall'avv. Rosa Maria Privitera, con domicilio eletto presso gli uffici
dell’Avvocatura regionale del Lazio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO - SEZ. STACCATA DI
LATINA, SEZIONE I, n. 00576/2011, resa tra le parti, concernente diniego
di concessione demaniale marittima; risarcimento dei danni;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2012 il Cons. Gabriella
De Michele e uditi per le parti l’avv. Bellini per delega dell'avv. Faccini e l'avv.
Privitera;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Latina,
sez. I, n. 576/11 del 30 giugno 2011 (che non risulta notificata) sono state
dichiarate in parte l’inammissibilità e in parte l’improcedibilità di due ricorsi
riuniti, per la restante parte respinti, proposti dalla Giovane Ponza s.r.l. avverso
una comunicazione sindacale, concernente la ritenuta illegittimità di un ordine
di introito di somme, a titolo di canone per la concessione demaniale di uno
specchio d’acqua (poiché non emesso dal responsabile del servizio), nonché
avverso i provvedimenti sindacali di diniego della concessione stessa e l’art. 6
del Regolamento della Regione Lazio 15 luglio 2009, n. 11, nella parte in cui
non veniva specificato che la superficie di 25 mq. non avrebbe potuto riferirsi
anche al pontile galleggiante, poiché rientrante fra le strutture destinate alla
nautica da diporto come semplici “punti di ormeggio”, al pari dei “campi di
boe”, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera c) del d.P.R. 2 dicembre 1997, n.
509.
Nella sentenza si rilevava, in particolare, che col primo ricorso (dichiarato
inammissibile) il sindaco si limitava a rilevare di avere firmato un atto da
rimettere, invece, al responsabile del servizio, con successiva mancata adozione
dell’atto stesso (ordine di pagamento del canone concessorio per l’anno 2009),
a causa del mancato rilascio della concessione; l’impugnativa del primo
diniego, oggetto del secondo ricorso, era poi dichiarata improcedibile, per
sopravvenuto nuovo atto negativo a seguito di riesame richiesto dal Tribunale
amministrativo. Quanto al conclusivo diniego, si riteneva infine che la prevista
installazione di quello, che nel ricorso era definito “pontile galleggiante di
natura mobile da adibire a precario punto d’ormeggio, senza ancoraggi fissi, ma
del tutto amovibile” e “dotato di WC chimico”, fosse in realtà incompatibile
con l’at. 6 del ricordato regolamento regionale n. 11 del 2009, in quanto di
superficie pari a 140 mq (contro i 25 consentiti) e saldamente ancorato al
fondale da “56 corpi morti e da un sistema di catenarie […] non di facile
rimozione”. Contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, infine,
con la predetta norma regolamentare la Regione Lazio avrebbe operato “l’esatta
individuazione delle caratteristiche strutturali del punto di ormeggio”,
contrastanti con l’opera proposta dalla ricorrente e giusta causa pertanto di
diniego, con conseguente inconferenza dei motivi aggiunti di gravame, proposti
avverso il Piano di riassetto per l’utilizzo delle aree demaniali.
Avverso la predetta sentenza è stato proposto l’atto di appello in esame (n.
9785/11, notificato il 25 novembre 2011), sulla base dei seguenti motivi di
gravame:
1) violazione degli articoli 2 e 3 del d.P.R. n. 509 del 1997, dell’art. 57
della legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n. 13 e dell’art. 6 del
regolamento regionale n. 11 del 2009, in quanto il punto di ormeggio sarebbe
indipendente dalle ulteriori strutture coperte, alle quali sarebbe riferito il limite
di superficie di 25 mq, mentre il pontile dovrebbe ritenersi non soggetto al
predetto limite, né potrebbe prescindere da un efficace ancoraggio;
2) violazione dei principi fondamentali per l’utilizzazione del litorale,
essendo il Piano per l’utilizzo degli arenili (P.U.A.) di competenza regionale,
mentre nel caso di specie sarebbe stato predisposto un piano comunale;
3) violazione del giusto procedimento e carenza di istruttoria, non essendo
stato redatto, a monte delle determinazioni comunali, il necessario piano
regionale;
4) illogicità e contraddittorietà, essendo prevista l’autorizzazione per i
campi boe, equiparabili ai pontili galleggianti;
5) e 6) incompetenza del Comune per l’adozione degli atti impugnati;
7) violazione dell’art. 6, comma 3 della legge 4 dicembre 1993, n. 494 [di
conversione in legge, con modificazioni ed integrazioni, del d.-l. 5 ottobre
1993, n. 400 concernente disposizioni per la determinazione dei canoni relativi
a concessioni demaniali marittime].
La Regione Lazio, costituitasi in giudizio, sottolineava la propria estraneità
alla questione controversa, rientrando nella competenza dei Comuni il rilascio
della concessione di aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, in
base agli articoli 77, comma 2, lettera b) e 129, comma 1, lettera d) della legge
regionale 6 agosto 1999, n. 14 e dell’art. 8, comma 2, lettera b-bis) della legge
regionale del Lazio 11 dicembre 1998, n. 53. Alla medesima Regione, pertanto,
spetterebbero le competenze per l’utilizzo delle aree demaniali marittime, ad
eccezione delle funzioni delegate per finalità turistico ricreative, da riferire a
stabilimenti balneari, spiagge attrezzate, punti di ormeggio, ristorazione e
somministrazione di bevande. L’art. 6 del citato regolamento n. 11 del 2009
sarebbe infine da interpretare – quanto alla definizione dei punti di ormeggio –
in combinato disposto con il precedente art. 2, comma 1, lettera d) dello stesso
testo normativo.
Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che l’appello non sia meritevole
di accoglimento.
Sono state infatti sottoposte a giudizio, nella presente sede di appello, solo
questioni riferite al secondo diniego di concessione demaniale, emesso in sede
di riesame, nonché (per quanto di ragione) al P.U.A., che sarebbe stato adottato
in violazione delle competenze regionali ed alle disposizioni applicabili per
l’utilizzazione del litorale.
Sotto quest’ultimo profilo – da esaminare anticipatamente, in base a criteri
di priorità logica – tutte le censure prospettate appaiono inammissibili (poiché
irrilevanti quale presupposto di legittimità dell’atto impugnato) o prive di
fondamento, essendo formalmente affidate ai Comuni le competenze in materia
di rilascio, rinnovo e revoca di concessioni sul litorale marittimo, quando
l’utilizzazione abbia – come nel caso di specie – finalità turistiche e ricreative
(cfr. art. 77, comma 2, lettera b), della legge della Regione Lazio 6. agosto
1999, n. 14, che si pone come speciale rispetto all’art. 129, comma 1, lettera d),
della medesima legge regionale). L’art. 8, comma 2, lettera b-bis) della legge
regionale 11 dicembre 1998, n. 53 (come modificata dalla legge regionale 17
febbraio 2005, n. 9) conferma peraltro la competenza della Regione in materia
di utilizzazione e concessione dei beni del demanio marittimo, “fatte salve le
funzioni ed i compiti amministrativi delegati ai Comuni, ai sensi dell’art. 77,
comma 2 della citata legge regionale n. 14/1999”, mentre l’art. 5, comma 2,
della legge regionale 6 agosto 2007, n. 13 specifica che compete ai comuni, tra
le “funzioni e i compiti amministrativi delegati”, provvedere al “rilascio
rinnovo, revoca delle concessioni relative alle aree del demanio marittimo […]
per finalità turistico ricreative e per la relativa vigilanza”. Il successivo art. 52
della medesima legge regionale n. 13 del 2007, a sua volta, dispone che – “tra le
tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turisticoricreative” – rientrino “i punti di ormeggio”, secondo modalità di utilizzazione e
tipologie, disciplinate con regolamenti regionali (cfr. commi 1, lettera d) e
comma 3 del medesimo articolo).
Così chiariti i presupposti del provvedimento in esame – per la cui
emanazione appare indubbia la competenza del Comune, con irrilevanza di altre
argomentazioni difensive, inerenti a profili di pianificazione non rilevanti per la
legittimità dell’atto impugnato – restano da valutare le prospettazioni
sostanziali, indirizzate avverso i requisiti e le caratteristiche dei punti di
ormeggio, come disciplinati dall’art. 6 del regolamento della Regione Lazio 15
luglio 2009, n. 11 (Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree
demaniali marittime per finalità turistico- ricreative e classificazione degli
stabilimenti balneari).
Questo art. 6, al comma 1, dispone quanto segue: “Nei punti d’ormeggio
possono essere installate strutture di facile rimozione, della superficie massima
di 25 metri quadrati, da destinare a natanti o piccole imbarcazioni, per offrire i
servizi necessari all’utenza nautica”.
Sono definiti “punti di ormeggio” – a norma dell’art. 2, comma 1, lettera
c), del d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509 (Regolamento recante disciplina del
procedimento di concessione di beni del demanio marittimo, per la
realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell'art. 20,
comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59) – le “aree demaniali marittime e gli
specchi acquei, dotati di strutture che non importino impianti di difficile
rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole
imbarcazioni e natanti da diporto”.
Con questa definizione sono individuate le strutture più semplici dedicate
alla nautica da diporto, rispetto al “porto turistico” (comprensivo di strutture sia
amovibili che inamovibili, sia in mare che a terra) e all’”approdo turistico”
(finalizzato a servire il diportista nautico anche mediante l’apprestamento di
servizi complementari).
In assenza di strutture esterne visibili, può essere infine prevista la
realizzazione di “campi di boe”, che consentono il solo ancoraggio, tramite
“corpi morti” ancorati al fondale.
In tale contesto, la principale argomentazione dell’appellante è quella di
un’interpretazione del ricordato art. 6 del regolamento regionale n. 11 del 2009,
secondo cui la superficie dei pontili galleggianti – che sostanzialmente
distinguono i punti di ormeggio strutturati dai campi di boe – sarebbe sottratta
al limite massimo, previsto dalla citata norma, di 25 mq.. In altri termini, il
limite massimo di 25 mq andrebbe misurato – secondo la medesima parte
appellante – solo riguardo alle installazioni a terra e non rileverebbe per la parte
strettamente marittima.
Tale assunto non è condivisibile, in assenza di un elemento - logico o
letterale - che consenta di escludere i pontili dalla nozione complessiva di
“struttura”, da intendere come complesso integrato – a terra e in acqua - di parti
di un manufatto, o costruzione, suscettibile di impatto sul territorio.
Il fatto che, in altre disposizioni o provvedimenti, il termine sia associato al
concetto di copertura (“strutture coperte”) non toglie che il termine “struttura” –
indicato senza aggettivazione – appaia nella fattispecie utilizzato per
individuare ogni possibile installazione di manufatti amovibili, di non grande
consistenza, nei punti di ormeggio di cui si discute.
Il limite di 25 mq., imposto dalla previsione regolamentare di cui trattasi,
costituiva pertanto presupposto di legittimità, sufficiente a legittimare il diniego
di concessione emesso nel caso di specie, per un pontile galleggiante che
avrebbe sviluppato nel suo complesso (fra terra e acqua) una superficie
complessiva di 140 mq..
Non rilevante invece, ad avviso del Collegio, doveva ritenersi il numero
degli ancoraggi al fondale, inferiore a quello indicato nella sentenza appellata e
comunque connesso ad esigenze di sicurezza, di norma estranee – salvo casi
particolari – al concetto di amovibilità.
In base all’accezione, qui recepita, del termine “struttura” e dei relativi
limiti di superficie, normativamente imposti, il diniego di concessione di cui
trattasi costituiva atto vincolato, senza che rilevassero al riguardo l’ipotizzato
difetto di istruttoria (non essendo contestata la reale superficie del pontile,
secondo il progetto sottoposto ad approvazione), né i principi del giusto
procedimento, né questioni di pianificazione, che appaiono oggetto di
contestazione generica, e fermo restando che è rimessa alla discrezionalità
dell’Amministrazione la fissazione di limiti all’impatto delle strutture turistiche
sul territorio: impatto che può essere anche severamente contenuto in aree di
particolare pregio.
Per tutte le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello
debba essere respinto, anche (come immediata conseguenza dell’infondatezza
delle tesi difensive prospettate) per quanto riguarda l’istanza risarcitoria,
nonché per la condanna al pagamento delle spese giudiziali, come
discrezionalmente valutate in primo grado di giudizio. Le spese giudiziali della
presente fase di appello, da porre a carico della società soccombente, vengono
liquidate nella misura di €. 3.000,00 (euro tremila/00), a favore della Regione
costituita in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in appello indicato in
epigrafe; condanna l’appellante al pagamento delle spese giudiziali, a favore
della controparte costituita in giudizio, nella misura di €. 3.000,00 (euro
tremila/00)..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2012
con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/07/2012