La polizia degli aeroporti

GIURETA
Vol. VI
Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente
2008
LA POLIZIA DEGLI AEROPORTI*
Umberto La Torre**
1. – Questa relazione è imperniata sulla disciplina della polizia degli aero­
porti1: resta escluso il pur interessante e, per taluni aspetti, contiguo tema
della “Polizia della navigazione” (articoli da 792 a 808 c. nav.), su cui è pure
intervenuta la riforma della parte aeronautica del codice della navigazione
con pregnanti modifiche. L’oggetto del presente lavoro verte sulla individua­
zione dei soggetti che espletano negli aeroporti le funzioni di polizia, alla
luce del nuovo articolato del codice della navigazione, al fine di individuare
differenze o affinità rispetto all’impianto originario del codice della naviga­
zione del 1942. Come è noto, in quel contesto, il direttore di aeroporto 2 è
*
Relazione al convegno “Le infrastrutture marittime ed aeronautiche. Evoluzione concet­
tuale e problematiche d gestione”, Palermo, 2-3 maggio 2008.
**
Straordinario di diritto della navigazione, Università “Magna Graecia” di Catanzaro.
1
La Relazione Ministeriale dedica alla polizia degli aerodromi i paragrafi 454-460. Secondo
CASANOVA, Polizia aeronautica, in Dig. Comm., XI, Torino, 1995, 123 ss, il legislatore del 1942
si era preoccupato, di conciliare, con “norme frammiste” la sicurezza e la tutela del bene ae­
roporto, con una disciplina volta a trasporre la “normativa marittima al settore aeronautico”,
pur con “il limite della diversa demanialità”, rientrando i beni demaniali marittimi nell’alveo
del demanio necessario, quelli aeroportuali in quello accidentale. In seguito, osserva l’Autore, i
poteri di polizia si sono attenuati e trasformati, per una più razionale ed agile movimentazio­
ne delle persone negli spazi aeroportuali, non senza sottolineare che le norme sulla polizia de ­
gli aerodromi “possono essere rintracciate in altre parti del codice,” ivi, 124 s. BALLARINOBUSTI, Diritto aeronautico e spaziale, Milano, 1987, 509 -528, sono dall’avviso che la polizia de­
gli aerodromi (artt. 718- 730 c. nav.), raggruppa disposizioni eterogenee, che per gli Autori
(512- 514) non sono tutte di polizia: ne sono prova l’art 721 cpv., relativo all’organizzazione
del lavoro sugli aeromobili, l’art. 722 c. nav., indirizzato all’esercente di aeromobile ed estra­
neo “all’architettura del Capo” e l’art. 730 c. nav. sull’ingiunzione al rimborso delle spese ( pe­
raltro abrogati i primo due articoli, novellato il terzo dalla riforma alla parte seconda del codi­
ce della navigazione).Queste norme, tuttavia, sono tenute insieme dal fatto di convergere tut­
te nelle mani del medesimo organo, ossia il direttore di aeroporto.
2
Oltre alla polizia degli aerodromi (art. 718 c nav.) il codice della navigazione attribuiva al
direttore di aeroporto (denominazione preferita a “comandante di aeroporto”, che “meglio si
addice a alle autorità preposte agli aerodromi militari”, Relazione Ministeriale, n. 430 ), in ag­
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ISSN 1724-7322
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posto al vertice della “circoscrizione aeroportuale”, e svolge, ex art. 718 c.
nav., le funzioni di polizia, in generale, dell’aerodromo in cui ha sede e, anco­
ra, nell’ambito della circoscrizione medesima, negli aerodromi statali o in
quelli privati in cui manchino delegati di aeroporto o di campi di fortuna.
Ove presenti, sono questi ultimi ad esercitare le funzioni di polizia di cui si
discute. Vediamo ora di esaminare la situazione alla luce delle modifiche ap­
portate – con i decreti legislativi 9 maggio 2005 n. 96 e 15 marzo 2006 n.
151 – alla parte seconda del codice della navigazione.
Stante la rinnovata classificazione dei beni destinati alla navigazione, ed
in particolare della proprietà e dell’uso degli stessi, e tenuto conto dell’asso­
luta centralità del bene aeroporto3, il nuovo art. 718 c. nav. attribuisce
all’ENAC, “anche mediante le proprie articolazioni periferiche”, le funzioni
di polizia, unitamente, come vedremo, al potere di applicare le misure san­
zionatorie previste per l’inosservanza delle condizioni d’uso degli aeroporti e
delle disposizioni del regolamento di scalo da parte di operatori privati for­
nitori di servizi aerei ed aeroportuali (art. 705, lett. e-bis), nonché al potere di
giunta a quelle ricordate nella precedente nota, funzioni di vigilanza su atterraggio e decollo
di aeromobili (719), su carico scarico e deposito delle merci (art. 720), sul ricovero e ripara ­
zione di aeromobili (721), sul deposito di cose in aeroporto (723), su bollettini meteo e segna ­
li per la navigazione (724), e su servizi radioelettrici (art. 725); di rilievo il potere di requisire
aeromobili ed altri mezzi di trasporto in caso di urgente necessità e quelli in materia di soc­
corso e rimozione di relitti (articoli 726, 727 e 729). La Relazione Ministeriale, n. 431 spiega, co­
munque, che si è preferito precisare nelle sedi opportune, di volta in volta, le attribuzioni del
direttore di aeroporto, essendo questo “criterio più corretto che quello di formulare un elen ­
co, necessariamente sommario ed incompleto.” Sul Direttore di aeroporto i contributi dottri­
nali, dall’emanazione del codice della navigazione ad oggi, sono copiosi; limitandosi ai meno
“datati,” possono utilmente consultarsi, fra gli altri, DE STEFANI, Obblighi e responsabilità del
direttore di aeroporto, in AA.VV. (a cura di Deiana), Aeroporti e responsabilità, Atti del convegno di
Cagliari, 24- 25 ottobre 2003, Cagliari, 2005, 45ss. FRANCHI, Competenze e responsabilità del di­
rettore di aeroporto: la visita di controllo dell’aeromobile prima della partenza, in Studi in onore di Romanel­
li, Milano, 1997, 531 ss. MEDINA, Funzioni e responsabilità del direttore di aeroporto, in AA.VV.( a
cura di Antonimi e Franchi), Il Diritto aeronautico a cent’anni dal primo volo, Atti dei convegni di
Modena, 6 – 7 giugno 2003 e Trieste, 26- 27 settembre 2003, Milano, 2005, 136 ss. MORAN ­
DI, Obblighi e responsabilità del direttore di aeroporto, in AA.VV. (a cura di Deiana), Aeroporti e re­
sponsabilità, cit. 34 ss.
3
In dottrina si veda, anche per aggiornati richiami di dottrina e giurisprudenza TRAN­
QUILLI LEALI, Rilievi critici e ricostruttivi sulla nuova disciplina in materia di proprietà ed uso degli ae­
roporti, in AA.VV. (a cura di Franchi e Vernizzi), Il Diritto aeronautico fra ricodificazione e disciplina
comunitaria, Atti dei Convegni di Modena del 7 ottobre 2005 e del 16- 17 giugno 2006, Milano,
2007, 167 ss.
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ratificare le misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regola­
mento di scalo e dal manuale di aeroporto applicate, in osservanza dell’art.
705, lett. e-ter, da parte del gestore aeroportuale. A questo soggetto, infatti, è
affidato il compito, fra l’altro, di amministrare e gestire, sotto il controllo e la
vigilanza di ENAC – ed è questo un aspetto di per sé rilevante anche ai fini
del tema trattato – infrastrutture ed impianti aeroportuali, assicurando altresì
la presenza di servizi di assistenza a terra: sia fornendoli direttamente, sia at­
traverso il coordinamento ed il controllo dei vari operatori presenti in aero­
porto o nel sistema aeroportuale considerato (art. 705 comma I). Deve pre­
cisarsi che, in aggiunta al potere di polizia riconosciuto dall’art. 718 I com­
ma, ad ENAC (ed alla cui natura faremo qualche cenno nel prosieguo), la
legge attribuisce sempre a quest’ultimo ente o, sarebbe forse meglio dire, al
preposto ENAC (argomentando, come vedremo, ex art. 1236 comma 2), an­
che funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria.
Infatti il disposto dell’art. 1235, comma, 1, n. 1, c. nav., nel testo origina­
rio, statuiva, previo richiamo all’art. 221 c.p.p. (oggi art. 57 c.p.p.), che “sono
ufficiali di polizia giudiziaria (…) i direttori di aeroporto, i delegati di aero­
porto, i delegati di campi di fortuna riguardo ai reati previsti nel presente co­
dice, nonché, riguardo ai reati comuni commessi (…) nell’aeroporto se in tali
luoghi manchino ufficiali di P.S.”. Inoltre “negli aeroporti in cui non ha sede
un direttore di aeroporto o un delegato, le funzioni di polizia giudiziaria
sono attribuite al direttore di aeroporto nella cui circoscrizione l’aeroporto è
compreso”. Come si può notare, dunque, nella elencazione dei soggetti ai
quali l’art. 57 c.p.p. attribuisce la qualità di ufficiale di polizia giudiziaria il ri­
ferimento è sempre e soltanto a persone fisiche, e non già ad enti.
In proposito alcune osservazioni si rendono necessarie. Innanzitutto tale
articolo 1235 c. nav. non è stato oggetto di alcuna modifica, né ad opera del
decreto legislativo n. 96 del 2005, né del successivo decreto legislativo n. 151
del 2006. Pertanto, giusta la generica sostituzione operata dall’art. 20, com­
ma 1, del decreto legislativo 9 maggio 2005 n. 96, del termine “direttore di
aeroporto”con ENAC, sembra potersi desumere che le funzioni proprie di
ufficiale polizia giudiziaria spettino oggi ad ENAC, che però è un ente e non
una persona fisica. Da un punto di vista sistematico, sarebbe stato opportu­
no meglio precisare che esse spettano al “preposto ENAC” e non all’ENAC
in quanto tale, dal momento che l’art. 1235 mira ad individuare quei soggetti
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riconosciuti dall’ordinamento come ufficiali di polizia giudiziaria. Così è av­
venuto per il successivo art. 1236 c. nav., relativo all’obbligo di denuncia e di
relazione in ordine ai reati per i quali si debba procedere d’ufficio, in cui il
direttore di aeroporto, trattandosi di titolarità di potere di polizia giudiziaria,
è stato dalla legge, più correttamente, sostituito per l’appunto dalla figura di
“preposto dell’ENAC”.
2. – Chiarito il punto relativo alla polizia giudiziaria, è intanto da precisa­
re che l’art. 718 c. nav. n.s., sotto il titolo “Funzioni di polizia e vigilanza” si
riferisce alla tradizionale categoria della polizia amministrativa, intesa come
potestà di rilasciare autorizzazioni, permessi, licenze, di adottare regolamenti
e applicare sanzioni amministrative. Benché in dottrina sia stata segnalata la
difficoltà di distinguere l’attività amministrativa dall’attività di polizia vera e
propria4 sulla scia anche di un noto orientamento della Corte costituzionale
(sentenza 4 aprile 1990 n. 162), un riconoscimento alla validità di questa im­
postazione sembra provenire anche da alcune sentenze del Consiglio di Sta­
to, che, sebbene riferite al direttore di aeroporto, hanno ricondotto nell’alveo
dell’art. 718 c. nav. v.s., e, quindi, nelle funzioni di polizia da questo articolo
riconosciute, alcune attività. In particolare è stato precisato, dalla pronuncia
della sez. VI del 30 dicembre 2002 n. 83205 che i “servizi aggiuntivi” (previ­
sti a seguito dell’entrata in vigore della legge 28 febbraio 1992 n. 217, e per il
cui espletamento non è richiesto l’esercizio di pubbliche potestà o l’impiego
di appartenenti alle forze di polizia) esulano dalla nozione di gestione aero­
portuale; per essi “acquistano infatti specifico rilievo le disposizioni del codi­
ce della navigazione” che espressamente riservano la materia al direttore di
aeroporto (artt. 718 e 1174 c. nav.), essendo svolti previa autorizzazione.
Nello stesso solco, e con specifico riferimento alla circostanza che si tratti di
poteri di polizia, si pone anche una precedente sentenza del Consiglio di Sta­
to, sez. VI, 19 maggio 2000 n. 28766, ove si argomenta nel senso che i servizi
cosiddetti aggiuntivi non ricadono nella sfera dei servizi di assistenza aero­
portuale (handling) ma sono, invece, riconducibili ad attività di polizia, rien­
4
A. NOVA, Polizia amministrativa in Dig. disc. Pubbl., XI, Torino, 1995, 314, 316.
Pubblicata in Dir trasp., 2004, 168 ss., con nota di MARCHIAFAVA, Ancora in tema di ser­
vizi aggiuntivi, 178 ss.
6
In Dir trasp. 2001, 121 ss., con nota di ANCIS, Sulla natura dei servizi di sicurezza aggiuntivi
in ambito aeroportuale, 123 ss.
5
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trando nella potestà di vigilanza, disciplina e coordinamento del direttore di
aeroporto. Pertanto, la revoca dell’autorizzazione allo svolgimento dei detti
servizi è di competenza di quest’ultimo soggetto (ed oggi dell’ENAC) e non
del gestore, anche quando l’attività venga svolta in locali subconcessi dal ge­
store stesso.
E la dottrina, anche se nel previgente quadro normativo, ma con motiva­
zioni certamente estensibili alla ratio legis dell’attuale disciplina, ha messo in
luce che “alla gestione aeroportuale, proprio perché operante come privato
imprenditore non competono in alcun modo (e non possono competere)
poteri autoritativi e in specie di polizia” 7; infatti, il trasferimento al gestore di
funzioni pubbliche “incontrerebbe l’ostacolo (…) dell’interesse privato sot­
teso al rapporto privatistico tra il gestore stesso e propri clienti (i vettori an­
zitutto), la cui considerazione potrebbe indurre il primo a forme di indul­
genza verso i secondi, di certo incompatibili con la tutela obiettiva e prima­
ria del superiore bene della sicurezza aeronautica”8. Questi principi, pur se
espressi in un periodo antecedente alla riforma alla parte seconda del codice
della navigazione, non paiono scalfiti dall’attuale sistema di cui al nuovo art.
718 c. nav., e sono idonei a confermare che si tratti, in primis, di polizia am­
ministrativa.
3. – E veniamo ora all’analisi del nuovo testo dell’art. 718 c. nav. I primi
commentatori della Riforma del 2005-2006 hanno posto l’accento, non sem­
pre favorevolmente, sulla abolizione della figura del direttore di aeroporto e
sull’accentramento dei poteri da questo esercitati in capo ad ENAC 9.
7
Così RIGUZZI, Le gestioni aeroportuali: il quadro dei principi giuridici, in AA.VV., Le gestioni
aeroportuali, privatizzazione del sistema e sicurezza del trasporto aereo (a cura di Comenale Pinto, Mo­
randi e Masala ), Atti del Convegno di Sassari - Alghero, 10-11 maggio 2002, Milano 2005, 38.
8
ANTONINI, Relazione di sintesi al convegno di Alghero del 10- 11 maggio 2002, supra cit.,
183 ss., 190 per la parte riportata nel testo.
9
La dottrina ha espresso, sul punto, una gamma di giudizi variegata, che oscilla tra la criti­
ca, l’indifferenza o il sostegno per la eliminazione di un organo tradizionale del nostro diritto
aeronautico. Pur se formulate anteriormente alla riforma della parte aeronautica del codice
della navigazione, ma sempre valide anche riguardo all’attuale assetto normativo, si vedano le
riflessioni di TULLIO, Sicurezza del volo e responsabilità del gestore aeroportuale: spunti eretici per una
riforma della gestione aeroportuale, in AA.VV. (a cura di Antonini e Franchi), Il Diritto aeronautico a
cent’anni dal primo volo, cit., 158 ss., in cui si legge (ivi, 159), a proposito della (allora ventilata)
sostituzione del direttore di aeroporto con le “strutture periferiche” dell’ENAC che esse, al di
là della diversa denominazione, avrebbero finito col ricalcare, sostanzialmente, le attribuzioni
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Quel che è necessario subito avvertire è che l’attribuzione in generale ad
ENAC va spiegata ed interpretata tenuto conto della avvenuta separazione,
in ambito aeroportuale, da un lato della funzione di regolamentazione con­
trollo e certificazione e, dall’altro, della gestione dell’infrastruttura e della
fornitura dei servizi.
L’assetto cui è attualmente pervenuto il legislatore è frutto di una lunga e
graduale mutazione che ha visto negli anni cambiare il ruolo e la funzione da
assegnarsi all’aeroporto10.
del primo. “Perché allora invece di chiamarle strutture periferiche non abbiamo il coraggio di
continuare a chiamarle direttore di aeroporto, specificandone meglio le funzioni? ”. Assoluta ­
mente contrario all’abbandono del direttore di aeroporto, almeno prima della pubblicazione
del decreto legislativo 9 maggio 2005 n. 96, si è dimostrato COMENALE PINTO, Sicurezza
della navigazione aerea e gestione dell’infrastruttura aeronautica e dei servizi a terra, in AA.VV., (a cura di
Xerri), Trasporti e globalizzazione: materiali per una ricerca, nella collana Quaderni dell’ISDIT, vol.
10, 147 ss., e per la parte che qui interessa, 156 ss. Questo orientamento è condiviso da
TRANQUILLI LEALI, op. ult. cit., 168, sia perché le funzioni pubbliche (prima tra tutte la si­
curezza della navigazione aerea nella circoscrizione di competenza), rimesse al direttore di ae­
roporto non possono, di certo, esser traslate al gestore aeroportuale; sia perché l’accentra­
mento in capo ad ENAC richiede la presenza dell’Ente in ogni singolo scalo. Per MA­
STRANDREA, Il diritto degli aeroporti sul nuovo codice della navigazione, in AA.VV. (a cura di M. A.
Sandulli), Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione, 62 ss., spec. 70 s., il venir meno
della figura del direttore di aeroporto appare una sorta di ineluttabile segno dei tempi al fine
“di non incardinare più per legge in capo ad un pubblico funzionario le responsabilità che
possono ben più agevolmente incardinarsi in capo all’Ente stesso di riferimento”. In senso
sostanzialmente acritico si vedano invece MASTRANDREA e TULLIO, Il compimento della re­
visione della parte aeronautica del codice della navigazione, in Dir. mar. 2006, 699 ss., i quali riservano
poco spazio all’argomento limitandosi (ivi, 702), a prendere atto della “formale soppressione”
del direttore di aeroporto, sostituito dalle strutture periferiche dell’ENAC cui sono trasferite
“le relative funzioni di polizia e vigilanza”, ivi, 714. Sulla stessa linea si pone TURCO BUL­
GHERINI, La riforma del codice della navigazione-parte aerea, in Dir e prat. aviaz. civ., n. 1-2, 2006,
21 ss., che mette in luce una certa riduzione, a causa dell’abrogazione degli articoli 719-725
c .nav., dei poteri di polizia (ivi, 34 s.), un tempo assolti dal direttore di aeroporto ed oggi pas­
sati all’ENAC, mentre ad avviso di GRIGOLI, Profili normativi della navigazione aerea, Bari 2006,
75, la riforma è ispirata “alla mera spersonalizzazione della figura”. Un giudizio favorevole
pare essere quello espresso da ANTONINI, L’aeroporto nella revisione della parte aeronautica del
codice della navigazione, in Dir. trasp., 2006, 839- 842., spec. 841, il quale rileva che il venir meno
della “contestata figura” non incide sulle funzioni ed “i poteri che prima erano del direttore di
aeroporto competono ora direttamente all’ENAC, cui spetta regolarne l’esercizio in sede cen­
trale e locale, disciplinandone l’opportuno coordinamento.”
10
In dottrina DOMINICI, La gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, 1982;
RIGUZZI, L’impresa aeroportuale, Padova, 1984; ID., Il nuovo ruolo del gestore aeroportuale, in Studi
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Il codice della navigazione del 1942, infatti, guardava all’aerodromo pub­
blico sotto il profilo tecnico operativo e visto, come “entità statica”, in ragio­
ne di un flusso di passeggeri e merci di gran lunga inferiore rispetto a quello
attuale. In seguito, la rilevanza in termini di crescita del numero di persone e
della quantità di merci trasportate assunta dall’aviazione commerciale ha ero­
so il concetto di “aerodromo” come area destinata alla partenza, allo stazio­
namento e all’involo degli aeromobili, ed ha visto crescere di importanza,
come sottolineato dalla dottrina (Dominici, Grigoli, Casanova, Riguzzi), il
servizio reso agli utenti dall’organizzazione aeroportuale, ossia l’impresa ae­
roportuale che eroga servizi essenziali alle operazioni che ivi si svolgono,
con la conseguenza di relegare ad un ruolo strumentale l’impianto. L’aero­
porto diviene allora un complesso organismo imprenditoriale, ove la produ­
zione di servizi viene sempre più inquadrata in schemi riconducibili in ambi­
to privatistico11.
In questo quadro appare logico che le funzioni di polizia debbano essere
esplicate da un soggetto pubblico, e, quindi, da ENAC, mentre per i servizi
si è preferito che essi vengano forniti da soggetti che svolgono professional­
mente attività imprenditoriali12.
in onore di Silingardi, Milano, 2002, 109 ss.; GRIGOLI, Introduzione al nuovo volto del diritto della
navigazione, Torino, 1995, 61 ss. Si veda pure AA.VV. (a cura di Comenale Pinto, Morandi e
Masala), Le gestioni aeroportuali, privatizzazione del sistema e sicurezza del trasporto aereo, cit., con
scritti di Riguzzi, Serra, Camarda, Di Palma, Roma, Franchi, Mastrandrea, Moscato. Per un
quadro degli interventi legislativi che hanno eroso lo schema normativo tracciato dal legisla­
tore del codice del 1942 si rinvia a CASANOVA e BRIGNARDELLO, Diritto dei trasporti (In­
frastrutture ed accesso al mercato), Milano, 2004, 142 ss., ove possono leggersi ampi richiami di
dottrina.
11
Così MAGNOSI, La polizia della navigazione aerea tra disciplina vigente e prospettive di riforma,
in Scritti in memoria di Elio Fanara, II, Milano, il quale, riprendendo alcune osservazioni di CA­
SANOVA, Polizia aeronautica, cit., osserva, da un lato una sorta di “arretramento” degli organi
statali nella gestione del bene aeroporto, dall’altro la distinzione sempre più marcata tra un
soggetto, generalmente privato, che espleta servizi aeroportuali, ed uno pubblico, cui spetta il
compito di controllare la corretta erogazione dei medesimi, attraverso una costante attività di
vigilanza e controllo (ivi, testo e nota 23, e pag. 160 ss.. per ulteriori approfondimenti). Per un
quadro sui rapporti tra gestore e pubbliche autorità prima della riforma, in dottrina si veda
CAMARDA, La responsabilità del gestore aeroportuale, cit., in AA.VV. (a cura di Comenale Pinto,
Morandi, Masala), Le gestione aeroportuali, cit., 58 ss.
12
TURCO BULGHERINI, La riforma del codice della navigazione-parte aerea, in Dir e prat.
aviaz. civ., n. 1-2, 2006, 21, 33 secondo cui, in tal modo, si distinguono nettamente “le funzioni
di regolamentazione, controllo e certificazione da un lato e le attività di gestione e fornitura
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Fissata questa bipartizione, occorre soffermarsi sui seguenti punti:
I. Se l’abolizione della figura del direttore di aeroporto, e il consolida­
mento delle funzioni già da lui esercitate in capo ad ENAC, abbia realizzato
o no una mera sostituzione soggettiva quanto all’esercizio di queste (ossia se
le funzioni che qui stiamo esaminando sono ora svolte dall’ENAC, così
come prima lo erano dal direttore di aeroporto);
II. Se il passaggio di alcuni compiti, prima accentrati nella figura del di­
rettore, ad altri soggetti, quali ad esempio i gestori, ha comportato una fram­
mentazione o un restringimento dei casi nei quali trova esplicazione il potere
di polizia.
Ciò tanto più se si considera che nel capo relativo per l’appunto alla poli­
zia degli aeroporti, a fronte del mantenimento della norma generale che con­
ferisce all’ENAC i poteri di polizia (art. 718, comma 1, c. nav.), così come
del resto si verificava nel precedente assetto normativo, è seguita l’abroga­
zione esplicita di molti articoli, ed in particolare quelli da 719 a 725 c. nav.,
relativi ad. es. al movimento degli aeromobili in aeroporto, all’imbarco e
sbarco di passeggeri, di merci ecc.
La dottrina13 aveva manifestato dubbi circa la vigenza di alcune norme,
quali gli articoli 724 e 725 c. nav., in tema di bollettini meteo, di segnalazioni
per la navigazione aerea e servizi radioelettrici (attribuiti al direttore di aero­
porto, e, successivamente, conferiti dalla legge all’Azienda autonoma di assi­
stenza al volo, oggi ENAV), per non tacere di altre, che taluni Autori consi­
deravano comunque estranee al potere di polizia tout court 14.
Un primo elemento che si ritiene utile al fine di localizzare competenze e
funzioni tra i vari soggetti che agiscono in ambito aeroportuale, può essere
quello riconosciuto nel principio enunciato dall’art. 687 c. nav., secondo cui
ENAC agisce come unica autorità di regolazione tecnica, vigilanza e control­
lo nel settore dell’aviazione civile, mediante proprie strutture centrali e peri­
dei servizi dall’altro ”.
13
CASANOVA, op cit., 124, ove può leggersi, tra l’altro, che bollettini meteo e servizi sus­
sidiari di controllo non “appaiono costituire veri e propri compiti di polizia degli aerodromi”.
Sulla stessa linea si pongono BALLARINO-BUSTI, Diritto aeronautico e spaziale, cit. 513; CO­
MENALE PINTO, L’assistenza al volo, Padova, 1999, 17, testo e nota 38; FRANCHI, Compe­
tenze e responsabilità del direttore di aeroporto: la visita di controllo dell’aeromobile prima della partenza,
cit., 533).
14
Si allude alle considerazioni di BALLARINO-BUSTI, Diritto aeronautico e spaziale, cit., rela­
tivamente agli articoli 721 cpv., 722 e 730 c. nav. v.s. riportate, alla nota 1 del presente lavoro
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feriche, restando, come abbiamo già detto, estranee le attività di gestione
operativa dei servizi aeroportuali.
In base a questo criterio informatore, può pertanto affermarsi che anche
nei casi nei quali si sia verificato un passaggio di competenze relativamente a
quei servizi che, riguardando l’aspetto gestionale dell’aeroporto, sono ora
espletati dal gestore, il generico potere di vigilanza e controllo (ex art. 687 c.
nav.) e lo specifico potere di polizia (ex art. 718 c. nav.) resta comunque sal­
damente ed unicamente in capo ad ENAC. Ciò vale per il carico lo scarico
ed il deposito delle merci, per l’imbarco e lo sbarco dei passeggeri ed anche
per la gestione degli oggetti smarriti (per questi ultimi si veda, oltre all’art.
705 lett. h, ultimo inciso, la Circolare ENAC, serie Aeroporti, ATP n. 20 del
16 gennaio 2006). In questa ottica appare anche corretta la scelta del legisla­
tore della riforma di mantenere in capo all’ENAC (così come era prima in
capo al direttore di aeroporto) il potere-dovere di provvedere al soccorso ad
aeromobili in pericolo (art. 727 c. nav.) e di ordinare al proprietario la rimo­
zione di relitti nel caso di aeromobili caduti entro il perimetro aeroportuale
(art. 729 c. nav. comma 1).
Sempre in questo contesto – e passiamo così al punto sub 2 – appare an­
che corretta la scelta di attribuire all’ENAC, il potere di applicare le sanzioni
previste dall’art. 705 lett. e-bis per inosservanza delle condizioni d’uso degli
aeroporti e del regolamento di scalo da parte degli operatori privati e forni­
tori di servizi aerei ed aeroportuali, su proposta del gestore. Inoltre, anche
nel caso in cui sia il gestore, sulla base dell’art. 705 e-ter, ad applicare quelle
misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regolamento di scalo
e dal manuale di aeroporto, il fatto che sia necessaria la ratifica di ENAC
non incide sulla completa titolarità di tal poter in capo ad ENAC medesimo
e non al gestore, il cui operato è giustificato da mere ragioni di contingenza,
precisate nell’art. 705 c. nav. lett. e-ter dall’inciso “necessità ed urgenza”, che
ne restringe notevolmente la sfera di applicazione15.
15
Sul tema si veda ANTONINI, L’aeroporto nella revisione della parte aeronautica del codice della
navigazione, cit. 84, il quale puntualizza che il gestore può richiedere ad ENAC provvedimenti
sanzionatori nei confronti di soggetti “i cui comportamenti sono stati dal gestore accertati
come violazioni del regolamento di scalo”. Secondo questo Autore, pertanto, le funzioni au­
toritative sono, dalla legge, conferite ad ENAC, mentre al gestore, per il “ruolo centrale da lui
rivestito nell’aeroporto sono state assegnate altresì alcune funzioni pubbliche, complementari
e subordinate rispetto a quelle proprie del primo, riassunte dal legislatore con il termine di
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E nel contesto così delineato pare rispondente alla sopra richiamata logi­
ca informatrice della riforma alla parte aeronautica del codice della naviga­
zione, che i soggetti privati, esercenti un’attività all’interno degli aeroporti
siano sottoposti, da un lato alla vigilanza dell’ENAC nell’esercizio dei poteri
autoritativi di competenza, dall’altro al coordinamento e controllo del gesto­
re aeroportuale. Con questo siamo giunti al comma 2 dell’art. 718 c. nav. il
quale, nell’intento di circoscrivere poteri e doveri di coloro che per l’appunto
operano negli aeroporti, precisa ulteriormente che, i soggetti pubblici si
coordinano su impulso e sotto la supervisione dell’ENAC, ovviamente fatte
salve le competenze delle forze di polizia e quindi dell’Autorità di Pubblica
Sicurezza16. Anche riguardo ad ENAV, nel rispetto delle competenze del mi­
controllo”. Secondo MASTRANDREA, Il Diritto degli aeroporti sul nuovo codice della navigazione,
in AA.VV. (a cura di A. Sandulli), Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione, cit. 62
ss., gli articoli 705 e 718 c nav. devono esser letti contestualmente, nel senso che il “potere
tecnico operativo di tutti i soggetti privati ”non dovrebbe “confliggere con le potestà autori ­
tative e pubblicistiche che vengono esercitate da Enti di Stato e pubblici in sede aeroportua­
le.” Quanto al decreto legislativo 15 marzo 2006 n. 151, che ha modificato l’art. 705 c. nav.
lett e), aggiungendo la lett. e-bis ed e-ter, esso ha chiarito che al gestore è dato potere di impul­
so, che si concreta nel proporre ad ENAC l’applicazione di misure sanzionatorie per inosser­
vanza delle condizioni d’uso degli aeroporti e della delle norme previste dal regolamento di
scalo e dal manuale di aeroporto da parte di privati fornitori di servizi aerei ed aeroportuali; a
proposito delle misure temporanee da adottare in caso di necessità ed urgenza, art. 705 lett. eter), si tratta di provvida norma che accresce “le potenzialità di intervento operativo dei gesto­
ri ” (ivi, 66, in nota ). In ogni caso la disciplina di cui si discute, pur non esente da profili pro ­
blematici che lascerebbero pensare addirittura ad un autonomo potere in capo al gestore, “es­
sendo legato indissolubilmente all’esercizio di poteri pubblicistici di polizia, non può che rica­
dere in capo all’autorità pubblica concedente” (ivi, 71).
16
La Polizia di sicurezza è quella che tende al mantenimento dell’ordine pubblico per
mezzo di un’opera di prevenzione e repressione da fatti che possano turbare il normale svol ­
gimento delle attività del singoli cittadini. Naturalmente all’interno dell’aeroporto si pone an­
che un problema di pubblica sicurezza, ma, essendo questa di competenza dell’autorità pub­
blica, si spiega la ratio dell’art. 718 c. nav. che lascia ferma la riserva dello Stato. Possono es­
servi zone grigie, la cui linea di demarcazione deve tracciarsi in base al criterio distintivo fra
ciò che è di esclusiva pertinenza della materia civile/commerciale e ciò che interferisce con la
salvaguardia dell’ordine pubblico: la specialità dello spazio aeroportuale, ovviamente, non
esclude che anche al suo interno possano verificarsi episodi che si concretano in atti lesivi di
valori costituzionalmente garantiti. Pertanto il Decreto Ministeriale 29 gennaio 1999 n. 85,
“Regolamento recante norme di attuazione dell’art. 5 della L. 28 febbraio 1992 n. 217 in materia di affida ­
mento in concessione di servizi di sicurezza” (modificato da successivo decreto del Ministro delle in­
frastrutture e dei trasporti del 13 settembre 2002 n. 263), pur prevedendo che essi possono
essere affidati alle società di gestione aeroportuale (che possono svolgerli direttamente o affi­
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nistero della difesa, è rinvenibile un potere di vigilanza che coinvolge la for ­
nitura dei servizi. (art. 705 c. nav. comma 3).
Non sembra, infine, inutile ricordare che l’art. 691 bis, comma 3, c. nav. riconosce ad
ENAV la disciplina ed il controllo della movimentazione degli aeromobili, degli altri
mezzi, del personale sull’area di manovra, nonché l’ordinato movimento degli aeromobili
sui piazzali, non solo sotto la vigilanza di ENAC, ma anche tramite un coordinamento
col gestore aeroportuale17. Per concludere la riforma della parte aeronautica del codice del­
la navigazione, pur nella complessità dello scenario rappresentato dal nuovo articolato del
codice della navigazione relativamente ai compiti espletati da tutti i soggetti ivi operanti
nella complessa trama delle competenze reciprocamente affidate, ha modificato senza stra­
volgere l’assetto della polizia degli aeroporti . E ciò pare valido anche relativamente a
darle, a loro volta, ad imprese di sicurezza specializzate e per le quali l’affidataria è responsa ­
bile verso l’Amministrazione concedente, art. 4 commi 1 e 3), ne esclude dal campo di appli ­
cazione (art. 1) i servizi di controllo per il cui espletamento è richiesto “l’esercizio di pubbli­
che potestà o l’impiego operativo di appartenenti alle Forze di polizia”. Gli uffici di Polizia di
Stato presso lo scalo aereo, inoltre (art. 2 comma 2), assicurano “interventi che richiedano
l’esercizio di pubbliche potestà”, fatta salva l’adozione di ogni misura ritenuta necessaria (art.
4 comma 5), in caso di “crisi o minaccia alla sicurezza”. Si deve ricordare, per completezza,
che, ai sensi del Regolamento n. 85/ 1999 supra cit., è l’ENAC l’organo preposto alla individua­
zione delle imprese specializzate cui i servizi sono affidati mediante procedure concorrenziali,
ed è sempre il medesimo Ente, a norma dell’art. 1 del d.m. 263/2002 che deve individuare,
d’intesa con il Ministero dell’interno, in conformità alla normativa dell’ICAO e della CEAC “i
requisiti delle apparecchiature di rilevazione e di controllo nonché le modalità di verifica del
possesso di detti requisiti, anche in relazione all’evoluzione tecnologica”. In dottrina v. LA
TORRE, Obblighi e responsabilità del gestore della sicurezza, in AA.VV. (a cura di Deiana), Aeroporti
e responsabilità, cit, 83 ss.(spec. 88-97); TURCO BULGHERINI, L’integrazione dei trasporti: ten­
denze evolutive e servizi coinvolti. Aspetti della navigazione marittima ed aerea, in AA.VV.(a cura di Xer­
ri), Trasporti e globalizzazione, cit. 99 ss; ID., Prevenzione e repressione degli attentati contro la sicurezza
della navigazione aerea, in Il Diritto aeronautico a cent’anni dal primo volo, cit, 177 ss. (rispettivamente
107 s. e 187- 192, per il commento alla disciplina in esame); EVANGELISTA, Sicurezza e re­
sponsabilità negli aeroporti: la responsabilità del gestore aeroportuale in AA.VV. (a cura di Tranquilli
Leali e Rosafio), Sicurezza, navigazione e trasporto, Milano, 337 ss. (344- 346, per la parte che qui
interessa).
17
La dottrina (M.A. Sandulli, Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione: introduzio­
ne al tema, in AA.VV., a cura di M.A. Sandulli, Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della naviga­
zione, nei Quaderni della rivista Servizi pubblici e appalti, vol. 2, Milano, 2006, 12 ) rileva che non è
chiaro in quali termini si debba, sotto la vigilanza di ENAC, provvedere al coordinamento tra
gestori ed ENAV ed alla disciplina e controllo degli aeromobili degli altri mezzi e del persona ­
le sull’area di manovra “e la garanzia (la legge usa il termine assicura) dell’ordinato movimen ­
to degli aeromobili sui piazzali.”
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quelle materie che prima erano di competenza del direttore e sono ora passate ad altri sog ­
getti18, quali ad esempio i gestori.
18
In altri termini la legge ha inteso distinguere il gestore aeroportuale, che provvede ad
“amministrare e gestire sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC” (art. 705 c. nav), dalle
“funzioni di polizia degli aeroporti (…) attribuite ad ENAC” (art. 718 c. nav.). I compiti del
primo, quali risultano dall’art. 705 c. nav. sono certamente complessi, non escludono quelli
relativi alla “movimentazione degli aeromobili” (art. 705 c. nav., lett. e.) ed ai controlli di sicu­
rezza su passeggeri bagagli e merci (art. 705 c.nav., lett. h), in una logica di coordinamento
con altri soggetti, pubblici e privati; sotto taluni aspetti, questi compiti lambiscono anche atti ­
vità di polizia istituzionalmente attribuita ad altri soggetti. E ciò si verifica sia sotto il profilo,
per cosi dire, promozionale, quando il gestore “propone” ad ENAC l’applicazione di misure
sanzionatorie”, ex art. 705 lett. e-bis); sia sotto il profilo della necessità ed urgenza, quando
applica, ex art. 705 lett. e-ter), misure interdittive di carattere temporaneo, ma solo “salva ratifi­
ca dell’ENAC”. Nella complessa filiera che vede coinvolti soggetti pubblici e privati, a vario
titolo interessati al corretto e funzionamento dell’aeroporto ed alla sicurezza delle infrastrut­
ture aeronautiche, le linee di demarcazione possono presentare qualche “zona grigia”, ma
non può certamente sostenersi che il gestore sia titolare di un funzioni di polizia: queste
sono espressamente affidate ad ENAC con le parole di apertura dell’art. 718 c. nav., e non vi
è quindi necessità di ricercare in altri elementi il fondamento del potere di cui si discute.