XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI IL
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XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI IL
XXVIII CONFERENZA ITALIANA DI SCIENZE REGIONALI IL RUOLO DELLE AGENZIE DI SVILUPPO LOCALE NELLA COMPETITIVITA’ DEL TERRITORIO: UN CONFRONTO TRA REALTA’ EUROPEE Rosaria CASSATA Dipartimento di Scienze Economiche Aziendali e Finanziarie (S.E.A.F.) - Facoltà di Economia, Università degli Studi di Palermo, Viale delle Scienze Edificio 13, 90128 Palermo SOMMARIO Il lavoro propone un’indagine sul ruolo attivo delle Agenzie di sviluppo locale nella promozione, valorizzazione e pianificazione del territorio, in termini di descrizione sia delle iniziative che del loro impatto economico, mettendone in luce anche limiti e potenzialità. Tale indagine è condotta considerando alcuni aspetti caratteristici delle Agenzie che ne determinano una molteplicità di configurazioni in cui possono strutturarsi e, al tempo stesso, interpretandole come nuove forme di governance a sostegno di processi di sviluppo territoriale di tipo bottom-up. In questa prospettiva, il lavoro presenta l’esperienza delle principali Agenzie europee che rappresentano dei casi di eccellenza e, in particolare, si sofferma sul caso della più importante Agenzia italiana di sviluppo locale, Sviluppo Italia, allo scopo di focalizzare i problemi che tali soggetti devono oggi affrontare, nonché le soluzioni che sono state adottate a sostegno della competitività territoriale. 1 PREMESSA L’accelerazione dei processi di integrazione economica degli ultimi anni ha prodotto profondi cambiamenti nelle relazioni produttive fra i territori: i Paesi ad industrializzazione matura hanno perso i vantaggi di costo nei settori tradizionali a causa della concorrenza dei Paesi emergenti. Inoltre, la possibilità di delocalizzare parti di produzione e funzioni aziendali in Paesi diversi ha determinato una redistribuzione su scala mondiale dei sistemi produttivi e, di conseguenza, è notevolmente cresciuta la competizione tra singoli sistemi territoriali per l’attrazione di capitali produttivi ed imprese. Consapevoli di questa nuova “dimensione territoriale” assunta dalla competizione globale, gli strumenti di Programmazione negoziata hanno consentito l’emergere di nuove forme di governance del territorio, promosse da soggetti socio-economico-istituzionali ed orientate a sostenere processi di sviluppo endogeno. Contemporaneamente alla diffusione di tali esperienze, si è assistito alla nascita di strutture di supporto e di assistenza tecnica che hanno assunto la configurazione di Agenzie di sviluppo locale, con l’incarico di promuovere lo sviluppo e l’internazionalizzazione dei territori e di declinare su base locale le strategie d’intervento, al fine di favorire la competitività dei propri sistemi produttivi. Tali strategie si basano su tre principali linee di azione: l’acquisizione di nuovi vantaggi competitivi (con interventi mirati non solo alla mera riduzione dei costi, ma anche allo sviluppo dell’economia della conoscenza), lo sviluppo e l’adeguamento delle reti logistiche (infrastrutture materiali ed immateriali), la riqualificazione e il riposizionamento dei settori con produzioni tradizionali. 2 INTRODUZIONE Questo lavoro vuole essere l’occasione per riflettere sul ruolo, le competenze e le caratteristiche organizzative che rendono un’Agenzia di sviluppo locale uno strumento specifico di governance del sistema territoriale a sostegno di progetti di crescita e competitività. L’Agenzia, che si fonda sull’eterogeneità e la condivisione dei partecipanti, promuove azioni per la valorizzazione delle risorse dell’area di riferimento al fine di costruire, nell’ambito territoriale, un sistema produttivo integrato e una rete fra le diverse imprese operanti, con l’obiettivo di migliorare la qualità della vita del territorio nei suoi aspetti economici, ambientali, sociali e culturali. Per raggiungere tali obiettivi l'Agenzia fornisce consulenze specifiche in materia di: agevolazioni e finanziamenti alle imprese, servizi reali quali analisi di mercato, studi di settore e di fattibilità economico-finanziaria, consulenze commerciali e di marketing, promozione delle produzioni locali tipiche e tradizionali, tutela e valorizzazione della cultura e dell'ambiente, informatizzazione e meccanizzazione dei processi produttivi aziendali. Tali servizi vengono erogati a sportello e tramite interventi sul territorio mirati al coinvolgimento e all’animazione delle iniziative imprenditoriali. In questo lavoro il fenomeno delle Agenzie è presentato a partire dall’illustrazione del loro profilo (l’identikit dell’Agenzia “tipo”), mediante l’analisi di alcuni elementi caratteristici, quali le attività svolte, la configurazione giuridica, l’evoluzione temporale, i soggetti partecipanti, i principali modelli organizzativi. Alla luce di tali evidenze viene avanzata una proposta di tassonomia costruita tenendo conto di alcune variabili fondamentali per l’esistenza delle Agenzie: l’ambito operativo territoriale, la dimensione funzionale, l’autonomia decisionale. Inoltre, si procederà con una rassegna delle principali Agenzie europee mettendone in luce le opportune diversità. La rilevanza della presente proposta di relazione risiede nel mostrare l’esistenza e il ruolo dell’Agenzia nell’organizzazione e nell’attuazione di politiche di sostegno ai processi di sviluppo endogeno. 3 DEFINIZIONE Il modello di Agenzia di sviluppo locale è stato costruito pensando a strutture formalizzate, nate nell’ambito delle nuove politiche regionali, della Programmazione negoziata e del partenariato sociale, con la missione esclusiva e/o prevalente di sostenere lo sviluppo socio-economico locale, contribuendo ad abbassarne permanentemente le barriere sotto forma di potenziamento del capitale sociale territoriale, di riduzione dei costi di transazione per le imprese, di miglioramento della qualità sociale ovvero aumentando lo stock locale di beni pubblici. Le Agenzie sono divenute, in ambito nazionale ed internazionale, figure essenziali nelle dinamiche di pianificazione e promozione del territorio per la loro funzione strategica che comprende sia aspetti strettamente economicoimprenditoriali e occupazionali, quanto quelli più immateriali, come la qualità ambientale (conservazione del patrimonio ambientale, riqualificazione urbana), la diffusione di reti della conoscenza, la valorizzazione del patrimonio culturale (Arnone M., 1999). 4 L’EVOLUZIONE TEMPORALE In Italia, le Agenzie di sviluppo locale nascono intorno ai primi anni sessanta, ma è nel periodo compreso tra il 1994 e il 1999 che il fenomeno fa registrare una forte crescita. Intorno agli anni settanta nasceva in media meno di un’Agenzia ogni anno e nei decenni successivi la natalità si è contratta ulteriormente. La situazione cambia decisamente nel periodo che va dal 1990 al 1995, in cui nascevano circa 8 Agenzie all’anno, per raggiungere il valore in assoluto più alto nell’ultimo quinquennio, quando il numero medio per anno oltrepassa le 20 unità. Infatti, secondo un’indagine condotta dal Formez tra il 1995 e il 2002 in Italia il numero delle Agenzie è passato da 39 a 185 ed il dato è probabilmente sottostimato. Tuttavia, dal 2001 tale valore sembra essersi ridimensionato: nel 2000 sono nate 13 Agenzie, nel 2001 ne sono nate 10 e appena una nei primi anni del 2002. (D. Cersosimo, 2002). Le Agenzie cronologicamente meno giovani, cioè quelle sorte prima degli anni novanta, si connotano per il loro carattere mono-settoriale: venivano create soprattutto per conseguire finalità circoscritte e per soddisfare i fabbisogni di determinati soggetti. Il fenomeno della nascita di Agenzie pluri-settoriali e aperte alla partecipazione di diversi soggetti istituzionali locali si concentra maggiormente nel triennio 1997-1999, in corrispondenza alla diffusione della Programmazione negoziata nazionale e comunitaria. Come è noto, infatti, il nuovo modello di programmazione assegna un peso di rilievo alle istituzioni locali, che sono chiamate a giocare un ruolo attivo nei processi di valorizzazione delle risorse e dei potenziali di sviluppo endogeno. 5 I PRINCIPALI ATTORI I soggetti maggiormente coinvolti nella compagine sociale delle Agenzie sono gli Enti locali, in primo luogo i Comuni che rappresentano la tipologia di socio più frequente a livello complessivo. Tuttavia, raramente si tratta della presenza di una sola Amministrazione comunale: spesso le Agenzie incidono su ambiti territoriali a carattere intercomunale o interprovinciale e, pertanto, tra i loro soci figurano tutte le Amministrazioni interessate sia in forma associata che singolarmente. Un ruolo prioritario è svolto anche dalle Province e in alcuni casi dalle aziende speciali delle Camere di Commercio, molto attive sul versante dello sviluppo locale. Associazioni e Consorzi occupano il secondo posto e si configurano come una tipologia varia in quanto comprende una fascia di soggetti molto ampia, che va dalle associazioni imprenditoriali e di categoria, compresi i sindacati dei lavoratori che però rivestono un ruolo estremamente minoritario, alle associazioni culturali, turistiche, religiose, e ambientaliste, fino a consorzi di produzione e di servizi. Anche la tipologia degli istituti di credito è abbastanza articolata: si registra il coinvolgimento di banche S.p.A., banche popolari, banche di credito cooperativo. Si evidenzia, altresì, l’assenza vistosa delle Università, ancora lontane dall’essere soggetti attivi nella formazione di Agenzie, che in alcuni casi partecipano in qualità di socio a strutture analoghe impegnate in settori diversi. L’elevato numero di soggetti che interviene nella creazione delle Agenzie e la loro diversa connotazione pubblico-privata dimostrano come, a livello locale, si vadano affermando sempre più forme di governance del territorio di tipo bottom-up. A seconda dei soci promotori, è possibile individuare tre gruppi di Agenzie: • Agenzie territoriali, nate come esternalizzazioni della Pubblica Amministrazione locale (Comuni, Comunità Montane, Province); • Agenzie formali, scaturite direttamente dall’applicazione della normativa nazionale e • comunitaria come le società di gestione di Patti territoriali, Contratti d’area e GAL; Agenzie informali, nate dall’azione “dal basso” di soggetti istituzionali, economici e sociali, prevalentemente finalizzate a svolgere funzioni di supporto allo sviluppo locale, come banche ed Enti locali, associazioni culturali e ambientali, consorzi di imprese (Gastaldi F., Germiniani D., Mariotti I). 6 LE FORME GIURIDICHE Sotto il profilo giuridico, le Agenzie presentano diverse modalità organizzative che vanno dal Consorzio alla Società di capitale, dall’Associazione all’Agenzia speciale, dalla Società cooperativa all’Ente pubblico. Tra le forme giuridiche adottate le più diffuse sono le Società consortili a responsabilità limitata, seguono le Società per azioni, i Consorzi, le Società a responsabilità limitata, le Associazioni e le Società cooperative per azioni e a responsabilità limitata. Considerando le forme giuridiche più diffuse, nel caso delle Associazioni, dei Consorzi, delle S.p.A e delle S.r.l si nota una maggiore attenzione per l’ambito provinciale, invece, le Società cooperative si rivolgono più frequentemente a clienti locali. Una lieve preferenza a favore del mercato pubblico, rispetto a quello privato, esprimono le S.p.A, le S.r.l e le Aziende speciali delle Camere di Commercio; viceversa, il settore privato mostra un interesse maggiore per i Consorzi e le società cooperative. 7 LE CONFIGURAZIONI Le Agenzie, pur essendo collocabili all’interno di una comune strategia avente per obiettivo la crescita economica o il superamento delle condizioni di crisi e/o di svantaggio strutturale, presentano nelle varie fattispecie in cui si articolano dei connotati inequivocabilmente propri e diversi da paese a paese o da regione a regione, in virtù della differente posizione in cui si collocano nel quadro istituzionale e della fonte governativa da cui traggono origine. Infatti, al di là del generico obiettivo di promozione dello sviluppo del territorio, è possibile configurare una molteplicità di Agenzie diversificate per modelli organizzativi, modalità di gestione e funzioni (Arnone M., Bellavite Pellegrini C., Timpano F., 2000). In particolare, in questo lavoro si considerano i seguenti criteri di classificazione: 1. l’ampiezza dell’area geografica dell’Agenzia; 2. il grado di autonomia decisionale e operativa che la stessa può esercitare nello svolgimento delle attività finalizzate all’attrazione degli investimenti esteri; 3. la dimensione funzionale. Riguardo all’ampiezza dell’area geografica, all’interno del sistema competitivo europeo, è possibile distinguere essenzialmente due tipi di Agenzia: • Agenzia nazionale, che ha competenza e raggio d’azione estesi sul territorio di un intero paese; • Agenzia regionale, che assume come ambito geografico di riferimento un’area territoriale più circoscritta, generalmente una regione o un contesto territoriale ancora più limitato come la provincia o il comune. Esempi di Agenzie regionali sono: WDA (Galles), SPRI (Paesi Baschi), ADA (Alsazia) presenti in aree caratterizzate da una forte cultura regionalista. Entrambe queste forme di Agenzia presentano dei vantaggi: le prime favoriscono il formarsi di economie di scala nella promozione di aree nazionali, sia per la capacità di contrattazione con le autorità amministrative che per la possibilità di offrire ventagli di alternative selezionate sulle specifiche richieste/esigenze di potenziali clienti; le seconde, avendo una connotazione più focalizzata su un’area regionale specifica, assecondano la necessità di una conoscenza dettagliata della realtà locale. Con riferimento al grado di autonomia operativa detenuto dall’Agenzia nello svolgimento delle attività di attrazione, si distinguono essenzialmente due realtà opposte: • l’Agenzia in forte autonomia che cura in prima persona le molteplici attività connesse alla funzione di attrazione degli investimenti ed evita di coinvolgere altri soggetti o di collaborare con essi, piuttosto ponendosi in atteggiamento competitivo. Infatti, è dotata internamente di tutte le risorse necessarie alla promozione di investimenti che favoriscono agilità nelle decisioni; • l’Agenzia con limitata autonomia che lavora a stretto contatto con altri attori territoriali i quali, ai vari livelli, svolgono la medesima mansione in un rapporto vincolato da accordi di collaborazione formali o informali. Considerando congiuntamente le due variabili, grado di autonomia ed ampiezza geografica, è possibile delineare quattro tipologie di modelli in cui un’Agenzia può configurarsi: Agenzia integrata, Agenzia ombrello, Agenzia in rete, Agenzia autonoma (Fig. 1). Nel mercato possono coesistere tutti e quattro questi modelli di Agenzia ma, in termini evolutivi, possono anche transitare da una tipologia/posizione ad un’altra (Consiglio S., 1999). Infine, la dimensione funzionale distingue le Agenzie in base alle principali funzioni che svolge su delega delle Amministrazioni nazionali o locali: da un lato, una funzione di marketing del territorio e cioè un insieme di attività relative alla selezione del target di clientela, alla pubblicità del territorio, al supporto consulenziale di carattere informativo e di interfaccia con le amministrazioni pubbliche; dall’altro lato una funzione di supporto finanziario alla localizzazione come strategica arma competitiva da gestire nei modi e nei limiti dettati dalle norme locali, nazionali ed europee. Se l’Agenzia svolge entrambe le suddette funzioni, il potenziale investitore instaura un rapporto diretto sia per quel che riguarda gli assetti informativi relativi al territorio che per quelli riguardanti i dati finanziari, eliminando il rapporto diretto fra investitore e Pubblica Amministrazione che spesso si rivela negativo. Esempi di Agenzie con funzione esclusiva di supporto consulenziale sono ADA, SPRI, WDA, mentre DIACT, IDA e SHANNON svolgono anche la funzione di marketing territoriale. 8 I PRINCIPALI MODELLI 8.1 L’Agenzia integrata E’ l’Agenzia nazionale dotata di un ampio grado di autonomia e di indipendenza, scarsamente propensa ad istaurare rapporti collaborativi con altre eventuali Agenzie. Un primo fattore che spinge verso la costituzione di tale modello è rappresentato dalla limitata estensione geografica del Paese cui l’ente di sviluppo fa riferimento. A rafforzare questa tendenza è l’accentramento del sistema amministrativo in virtù del quale viene privilegiata la presenza di un unico organismo di promozione. Oltre a ciò, occorre tener presente che anche la limitata e scarsa disponibilità sia di risorse immateriali che di professionalità della manodopera costituiscono un ulteriore fattore motivante l’accentramento anziché la dispersione in tante piccole agenzie regionali. E’ il caso di Paesi come il Portogallo, l’Irlanda e la Slovenia o di territori dell’Europa orientale, come Ungheria e Polonia, ove la presenza di agenzie nazionali integrate è dettata più da condizioni oggettive che da motivazioni derivanti da una libera scelta. Le Agenzie integrate cercano di costruire un’immagine-paese facendo forza su alcuni elementi percepiti come fortemente positivi dai potenziali investitori e sulla capacità di dialogo con le autorità centrali, nonostante sia sempre più netta la consapevolezza dei limiti informativi di un approccio lontano dalla realtà locale. Questa tipologia di Agenzia sembrerebbe adatta quindi per Paesi con forti omogeneità economiche e culturali o di dimensioni territorialmente limitate. 8.2 L’Agenzia ombrello E’ una tipologia di Agenzia che opera su sede nazionale seppur con un limitato grado di autonomia. Svolge una funzione di supporto focalizzandosi prevalentemente sul processo di attrazione di nuovi investitori mediante operazioni promozionali. L’Agenzia ombrello, considerata la sua operatività a livello nazionale, svolge anche una funzione di coordinamento delle attività di tutte le altre agenzie locali, con le quali istaura rapporti di collaborazione. Queste ultime, infatti, si trovano spesso ad operare in un clima fortemente competitivo, ma grazie all’intervento dell’Agenzia ombrello, la quale garantisce che la competizione si svolga nell’interesse del Paese, riescono a dialogare a livello di sistema nella definizione ed attuazione delle proprie strategie. Nell’ambito del contesto europeo possiamo considerare come esempi di Agenzie ombrello la francese DIACT, di emanazione governativa, la cui attività è strettamente legata a quella di numerose agenzie regionali, e la IBB che collabora prevalentemente con le cinque Regional Development Organisation inglesi e sporadicamente con la gallese WDA e con la scozzese LIS, con cui i rapporti sono più limitati ed occasionali. 8.3 L’Agenzia in rete Questo modello viene adottato da tutte le Agenzie regionali che, disponendo di un limitato grado di autonomia, operano in collaborazione tra di loro e con l’Agenzia nazionale ed occupano, all’interno del paradigma reticolare, una determinata posizione strettamente connessa alla natura specialistica della loro attività. Questa terza tipologia rappresenta la parte complementare dell’Agenzia “ombrello”: l’una regionale e con un limitato livello di autonomia, che tende a delegare una serie di attività al fine di curare meglio quelle di più stretto interesse locale; l’altra, nazionale avente un ruolo di collaborazione e di supporto nei progetti che richiedono una visione globale, come quelli di promozione. L’Agenzia in rete svolge tutte le operazioni connesse alle attività di proposta, supporto ed informazione, mentre per l’adempimento delle altre attività si avvale delle risorse e delle competenze detenute a livello centrale. Questa tipologia è facilmente riscontrabile nelle regioni francesi dell’Alsazia dove è stato attivato un circuito di collaborazione tra le Agenzie locali, ADIRA, ADA, CAHR, che operano di concerto delegando l’attività di promozione alla nazionale DIACT, per mezzo della quale viene divulgato un unico marchio e promossa l’intera regione alsaziana, evitando così possibili sovrapposizioni o carenze di presenza attraverso l’attività di coordinamento e programmazione congiunta. 8.4 L’Agenzia autonoma E’ l’organismo responsabile di una sola regione che agisce però con ampio spazio di autonomia e che, al contrario dell’Agenzia in rete, svolge direttamente ed interamente le attività connesse all’attrazione degli investimenti, potendo disporre di tutti gli strumenti politici ed economici necessari per attuare una tale strategia. I rapporti che instaurano con le altre Agenzie, nazionali e locali, sono di tipo competitivo ed innescano, quindi, una sorta di sfida concorrenziale in cui i vari soggetti operano alla ricerca del massimo profitto in termini di insediamento nel territorio di nuovi investitori. In ambito europeo le Agenzie autonome, presenti generalmente in quelle aree dove la cultura regionalista prevale su quella nazionale, sono numerose: tra le tante, compaiono la scozzese LIS, la gallese WDA, le Agenzie che controllano le varie regioni della Spagna, come SPRI avente a riferimento il territorio basco o CIDEM che cura, invece, l’area della Catalogna, e le Agenzie che operano in Belgio nelle regioni della Vallonia, delle Fiandre e della zona attigua a Bruxelles. Nazionale AGENZIA AGENZIA OMBRELLO INTEGRATA AGENZIA IN AGENZIA RETE AUTONOMA Elevata Area geografica Limitata Regionale Grado di autonomia Figura 3 Fonte: I principali modelli Consiglio S.,1999 9 GLI ASSETTI ORGANIZZATIVI Un’ulteriore classificazione delle Agenzie può essere condotta considerando altri criteri di lettura, che ne definiscono differenti assetti organizzativi: il grado di diversificazione, il grado di integrazione e il grado di strutturazione dell’Agenzia nel territorio. Il grado di diversificazione, strettamente connesso alla dimensione funzionale, influenza fortemente l’ampiezza della missione dell’Agenzia, originandone differenti tipologie: quelle che limitano il proprio raggio d’azione in via del tutto esclusiva all’attrazione di nuovi investimenti e quelle che ampliano la propria attività dedicando risorse e competenze anche ad altri interventi di sviluppo. Nel contesto europeo, la maggior parte delle Agenzie presenta un assetto organizzativo diversificato in ragione delle molteplici attività di cui si occupano: dalla promozione dell’imprenditorialità locale alla funzione di trasferimento della tecnologia, dal processo di attrazione di nuovi capitali per l’internazionalizzazione delle imprese locali, fino alla promozione turistica. Tuttavia, sono riconoscibili due modelli di organizzazione in base alla loro attività caratteristica: le Agenzie per cui l’attrazione di nuovi investimenti esteri è la principale attività (come la scozzese LIS, l’irlandese IDA, l’olandese NFIA, la francese DIACT e, in Polonia, PAIZ) e quelle per cui rappresenta solamente un obiettivo marginale (come quelle che operano nella regione basca). Il grado di integrazione influisce sulla tendenza ad accorpare le varie funzioni in un unico organismo, soprattutto in virtù delle forti interdipendenze con le politiche strategiche di sviluppo e la dimensione geografica dell’area di riferimento. In realtà, in aree territoriali di notevoli dimensioni non avrebbe alcun senso accorpare tutte le attività in un unico soggetto, in quanto una soluzione di questo tipo contribuirebbe a far emergere problemi di carattere organizzativo legati all’ampiezza della struttura. Un’altra dimensione che ci permette di classificare le Agenzie in due contrapposte fattispecie è il loro grado di strutturazione, secondo cui si distinguono le Agenzie “pesanti” da quelle “leggere”. Le Agenzie “pesanti” sono quelle che, godendo di un elevato grado di autonomia, svolgono in proprio un ampio ventaglio di attività e si caratterizzano per i seguenti motivi: vantano il diritto di proprietà sulle area industriali e commerciali che propongono agli investitori internazionali; possono gestire ed erogare direttamente le risorse finanziarie; dispongono di sedi all’estero con personale proprio; realizzano in prima persona i servizi ausiliari per gli investitori. Le Agenzie “leggere” presentano, invece, dei connotati opposti dettati da una limitata autonomia operativa. In realtà, il loro compito si esaurisce semplicemente nel ruolo di intermediazione tra coloro che detengono la proprietà delle aree e gli investitori internazionali, ragione per cui non dispongono di un proprio patrimonio immobiliare da gestire. 10 AGENZIE LEGGERE O PESANTI? GENERALISTE O SPECIALIZZATE? La classificazione delle Agenzie secondo il grado di strutturazione ripropone il classico dilemma del ricorso a strutture organizzative che favoriscono il mercato (“leggere”), piuttosto che ad Agenzie che prediligono sviluppare interamente, mediante una struttura di tipo gerarchico, tutti i servizi e le componenti di cui fanno uso (“pesanti”). Il primo modello garantisce la flessibilità dal momento che la limitata strutturazione consente all’Agenzia di modificare di continuo le relazioni con le strutture esterne e, inoltre, di specializzarsi potendo focalizzare le proprie risorse su una determinata attività, acquistando sul mercato le altre competenze di cui necessita. In questo caso, l’eventuale insufficiente coordinamento tra le funzioni può essere risolto attraverso meccanismi di natura inter-organizzativa. Il secondo modello, invece, prevede che l’Agenzia svolga al proprio interno tutte le attività che richiede il processo di attrazione di nuovi investimenti sul territorio, superando i limiti dell’Agenzia “leggera” in quanto l’intera struttura gerarchica è sottoposta al controllo di un’unica entità. Tuttavia, possono presentarsi rischi legati alla mancanza di focalizzazione e alla crescita dimensionale, che potrebbero dar luogo a criticità di tipo burocratico. Le due opzioni rappresentano, in realtà, gli estremi opposti di un eterogeneo insieme di Agenzie che costituisce un continuum: ad esempio, WDA non è classificabile come Agenzia “pesante” poiché non gestisce direttamente i fondi di finanziamento delle aree industriali che promuove, né al tempo stesso può definirsi leggera dato che controlla in prima persona la quasi totalità dei servizi di supporto agli investitori. Questo scenario così diversificato impone una ridefinizione della missione delle Agenzie: quelle più “generaliste” saranno spinte ad assumere profili di maggior specializzazione competitiva, ricercando mercati più estesi dell’ambito locale. Le strutture sorte con missioni specifiche, per contro, dovranno conquistarsi spazi di operatività e di legittimazione più ampi, generalizzando le proprie competenze. Si tratta di una sfida difficile per affrontare la quale i promotori dell’Associazione Italiana delle Agenzie di Sviluppo Locale e Marketing Territoriale (A.I.D.A.) propongono di adottare una strategia di cooperazione in rete, che consenta ai singoli operatori sia di conservare e potenziare il patrimonio di esperienze sia di riposizionarsi su più alti livelli di efficienza e competitività. Infatti, per promuovere ed accompagnare lo sviluppo locale è necessario creare sinergie su diversi fronti: dalla dotazione infrastrutturale agli aiuti alle PMI, dalla creazione di aree di insediamento industriale alla promozione internazionale e all’attrazione di investimenti esteri. In realtà, sarebbe diseconomico e irrealistico ipotizzare che un’Agenzia locale possa o debba qualificarsi come specialista in tutte queste attività. Occorre, piuttosto, pensarla come un agente di connessione e di integrazione tra saperi, pratiche e servizi che non potrà produrre in proprio ma che, almeno in parte, dovrà intercettare all’interno del mercato locale o di più estese reti di cooperazione. In altri termini, come ha scritto Rullani: “ciascuna agenzia può (…) fornire al suo territorio un servizio allo sviluppo, di alta qualità e a basso costo, solo se si mette in condizione di accedere al sapere diffuso nell’intera rete delle Agenzie, utilizzando in questo modo un retroterra di esperienze, di competenze, di servizi che è molto più esteso di quello che ha potuto esplorare direttamente, nel corso della propria storia”. (E. Rullani, 2002.) 11 LE AGENZIE IN EUROPA Il lavoro propone una sintetica rassegna delle più importanti Agenzie di alcuni Paesi europei, con particolare attenzione al caso di Sviluppo Italia (Consiglio S., 1999). 11.1 Francia DIACT (Dèlègation interministèrielle à l’amènagement et à la compètitivitè des territoires) è la principale Agenzia di sviluppo locale della Francia, nata nel 2005 quando il governo francese decise di ampliare la missione di DATAR (Dèlègation à l’amènagement du territoire et à l’action règionale) mirando ad un approccio più ambizioso nel recepire e gestire le mutazioni economiche territoriali. DATAR è stata la prima Agenzia governativa francese di consulenza alla pianificazione territoriale creata nel 1963 alle dirette dipendenze del Primo Ministro e incaricata di assistere la localizzazione di attività industriali e terziarie. A partire dal 1969, DATAR ha esteso la propria attività anche all’estero al fine di attivare gli investimenti in Francia, prestando assistenza e consulenza alle imprese straniere attraverso gli organi decentrati. La nuova delegazione, DIACT, ha ripreso la missione di DATAR e cioè lo sviluppo equilibrato e duraturo del territorio nazionale, la coesione territoriale, la gestione equilibrata degli spazi rurali e urbani, l’attuazione di politiche europee, assicurando, inoltre, il coordinamento generale della realizzazione di programmi regionali finalizzati a rilanciare le attività economiche di queste zone. Con l’appoggio metodologico e strategico di un’equipe interministeriale specializzata, che garantisce i servizi decentrati dello Stato adattando gli interventi alle circostanze e alla natura della crisi, DIACT assiste gratuitamente le aziende estere in tutti gli aspetti riguardanti l’insediamento di attività in Francia o lo sviluppo di attività già esistenti e/o in ristrutturazione. Fornisce all’impresa investitrice le migliori condizioni di investimento, dall’offerta del territorio (localizzazione) all’offerta economica (incentivi e finanziamenti) e mette a disposizione la propria esperienza, agendo come “Sportello unico”, per chi è interessato a pianificare e realizzare progetti di investimento. 11.2 Irlanda In Irlanda, negli ultimi anni, il tasso di crescita economica è aumentato vertiginosamente, rientrando tra i più elevati dei Paesi OCSE. Tra il 1987 e il 1996, infatti, il PIL è cresciuto in media del 5,4% annuo, la disoccupazione, uno dei problemi strutturali dell’Irlanda insieme all’emigrazione sin dalla fondazione del paese nel 1922, è scesa dal 19,1% nel 1987 al 10,3% nel 1987 (Sweeney, 1998). Il fattore chiave di quello che viene definito da molti studiosi il “miracolo irlandese” è attribuibile alla capacità del Paese di attrarre ingenti investimenti esteri (IDE) mediante il ricorso a concessioni, sovvenzioni e sgravi fiscali nei confronti degli investitori stranieri, che trovano in Irlanda un’elevata competitività localizzativa. Allo scopo di sostenere la politica di sviluppo industriale e di attrazione degli IDE nel 1949 è stata fondata la Industrial Development Agency (IDA) che, attraverso l’attività di marketing territoriale ed operando in sintonia con gli obiettivi nazionali per lo sviluppo industriale regionale, ha contribuito ad una forte promozione del territorio irlandese avvalendosi, peraltro, di manodopera qualificata, bassa imposizione fiscale, generosi incentivi e bassi costi del lavoro. L’obiettivo principale di IDA è attrarre investimenti nel territorio nazionale, assicurando supporto ed assistenza alle società straniere che costituiscono o espandono le loro attività in Irlanda, facendone conoscere la stabilità dell’economia, nonché il favorevole regime fiscale e gli incentivi finanziari, e collaborando alla preparazione di progetti di investimento (dall’inizio degli anni ’90 sono stati finanziati annualmente più di 200 progetti). A partire dagli anni settanta, IDA ha focalizzato l’attenzione su alcuni settori industriali quali l’elettronica, la chimica, la farmaceutica e i servizi finanziari allo scopo di creare dei cluster industriali per attivare un network tra le multinazionali estere e le imprese locali. Negli anni IDA, supportata da otto uffici regionali (Forbairt) cui compete l’assistenza alle piccole e medie imprese, si è rivelata la vera forza dello sviluppo irlandese ed è considerata tra le migliori Agenzie di sviluppo territoriale al mondo per la capacità di attrazione di investimenti esteri. (‘OConnor, 2001). Un’altra Agenzia irlandese è la Shannon Development, creata nel 1959 allo scopo di promuovere la Regione di Shannon e di massimizzare lo sviluppo potenziale delle industrie ivi localizzate con azioni di supporto finalizzate a costruire abilità, competenze e capacità per conseguire aumenti di vendita e di occupazione, fornendo, al tempo stesso, agli investitori pacchetti integrati di prodotti e servizi per incontrare i loro bisogni. 11.3 Gran Bretagna e Scozia Anche le regioni britanniche Galles e Scozia, negli ultimi vent’anni, hanno attraversato una profonda trasformazione della struttura industriale con un passaggio da un’economia dominata da settori in rapido declino, quali l’acciaio e il carbone, a comparti high-tech e dei servizi a maggiore valore aggiunto. Lo sviluppo di questi territori può essere associato a quello dell’Irlanda per il ruolo dominante che hanno avuto gli investimenti dall’estero nel processo di rinnovamento industriale. Infatti, analizzando la distribuzione degli IDE in entrata, tra le diversi regioni della Gran Bretagna, è evidente come Galles e Scozia siano risultate le più competitive sia per entità di investimenti in nuovi progetti che per creazione di nuovi posti di lavoro (Biondi G., 2003). Il recente sviluppo della Scozia e del Galles dipende in misura rilevante dal ruolo attivo delle due Agenzie di sviluppo regionale, rispettivamente Scottish Entreprise (SE) e Welsh Development Agency (WDA), nell’attrarre, incentivare e sostenere investimenti dall’estero al fine di accrescere lo sviluppo economico e la competitività della regione. Negli anni ottanta, fase iniziale del loro operare, tali Agenzie si occupavano essenzialmente di garantire le condizioni di base per l’insediamento in Galles e Scozia delle multinazionali straniere, quali ad esempio l’assistenza nella ricerca dei terreni, dei siti industriali e la consulenza finanziaria e amministrativa. In seguito, il loro ruolo si è ampliato allo scopo di soddisfare crescenti esigenze degli investitori, ad esempio sotto il profilo della disponibilità di forza lavoro qualificata e di collegamento con le altre imprese del territorio. I nuovi servizi di SE e WDA hanno mirato proprio al comparto dell’istruzione e allo sviluppo di un network tra le aziende locali. Le Agenzie hanno così iniziato a partecipare attivamente alla definizione delle strategie di sviluppo territoriale insieme agli altri attori chiave del sistema locale - le autorità di governo, le altre istituzioni locali, l’università e la business community - contribuendo al processo di “institutional thickness” (Amin e Thrift, 1995) di Scozia e Galles. Il ruolo chiave di queste istituzioni nell’innescare il progresso del territorio è stato ben presto riconosciuto dal Governo centrale che a partire dal 1999 ha istituito nuove Agenzie di sviluppo anche nelle altre regioni della Gran Bretagna. Oltre a Scottish Entreprise, in Scozia operano altre due importanti Agenzie: Highlands and Island Enterprise e Locate in Scotland. Welsh Development Agency è stata creata nel 1976 per rilanciare la crescita del Galles dopo la fase di grave declino industriale, che si è registrata tra la fine degli anni settanta e i primi anni ottanta. WDA fornisce assistenza e consulenza per garantire un’efficace e rapida implementazione dei piani di investimento di un’azienda estera, risolvendo le questioni burocratiche per il loro insediamento. A tale scopo, WDA tiene i contatti con gli uffici periferici distribuiti nei vari Paesi, collaborando alla ricerca di potenziali partner commerciali e all’individuazione di nuove tecnologie e incentivi finanziari. Il tal senso, il caso di WDA è rilevante per il suo ruolo di interfaccia tra economia, società locale e imprese straniere che sono interessate a localizzazioni produttive in Galles. Dal 1983, quando l’Agenzia ha assunto la responsabilità diretta agli investimenti, sono stati attratti in Galles circa 1.680 nuovi progetti di espansione procurando un totale di investimenti pari a 11 miliardi di sterline (17 miliardi di dollari) e creato 160.000 nuovi posti di lavoro diretto. Il Galles ha attratto più di 180 società europee, 143 società nord americane, oltre 60 società dell’Asia e dell’Estremo Oriente (Borrelli N., 2004). 11.4 Italia In Italia, le prime iniziative in tema di Agenzie territoriali sono state avviate con l’introduzione dei corsi di formazione per operatori di sviluppo locale a seguito di un’iniziativa comunitaria che, rivelandosi un’esperienza non brillante, ha frenato la nascita di istituzioni che svolgessero attività di agenzia. Ciò nonostante, intorno alla metà degli anni ottanta anche nel nostro Paese, si è assistito ad una consistente creazione di Agenzie attraverso le esperienze attuative di LEADER II e Patti territoriali. Tra esse alcune (Agenzia Sud Simeto, AIS-Agenzia di Innovazione e Sviluppo) hanno già prodotto risultati rilevanti e rappresentano esperienze di riferimento per altre iniziative simili in fase di avvio. In passato in Italia, sono state adottate politiche di sviluppo economico e sociale caratterizzate da generici sostegni a determinati settori in difficoltà e/o da promuovere. In particolare, due fenomeni economici hanno interessato gli anni cinquanta: gli incentivi per promuovere e sostenere la crescita industriale del Paese e lo sviluppo delle partecipazioni statali (IRI, ENI, EFIM) resosi necessario per arginare situazioni di crisi. L’area depressa più preoccupante era, come oggi, quella del Sud Italia e per far fronte al problema venne istituita nel 1950 la Cassa per il Mezzogiorno con finalità di intervento straordinario, che però ben presto si rivelò una soluzione inadeguata a causa dell’inefficacia delle azioni intraprese. In seguito a queste considerazioni, con legge n. 64/86 venne istituita l’Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, che avrebbe dovuto provvedere a tutte le attività di coordinamento e di programmazione, ma anche di esercizio diretto dell’intervento pubblico nel Mezzogiorno, servendosi di una complessa rete di enti strumentali. Tuttavia nel 1993, l’Agenzia fu soppressa e la dispersione dell’attività, il dispendio di risorse, umane e finanziarie, alcune sovrapposizioni maturate col tempo, la necessità di rafforzare il focus strategico hanno suggerito di avviare un necessario riordino. Dopo anni di lavori parlamentari, con decreto legislativo è stata istituita l’Agenzia Sviluppo Italia nella quale confluiscono tutti gli enti che fino ad allora avevano svolto attività di promozione d’impresa. 12 SVILUPPO ITALIA 12.1 La missione e le linee di intervento Sviluppo Italia (SI) è l’Agenzia Nazionale per lo sviluppo economico e imprenditoriale del Mezzogiorno e delle altre aree svantaggiate dell’Italia, costituita nel 1999 come holding dell’ex-Ministero del Tesoro nell’ambito del più complesso riordino degli enti e delle società di promozione, mediante la fusione per incorporazione ai sensi del D.Lgs 1/99 di sei diverse società pubbliche (IG, Insud, Finagra, Italinvest, RIBS, SPI) che si occupavano della gestione di strumenti agevolati e di attività finalizzate allo sviluppo imprenditoriale locale. La missione di SI è promuovere, accelerare e diffondere lo sviluppo produttivo e imprenditoriale del Paese per contribuire a sostenerne e migliorarne la competitività, attraverso tre aree di intervento: creazione e sviluppo d’impresa, attrazione di investimenti e supporto alla Pubblica Amministrazione. Relativamente alla creazione e allo sviluppo d’impresa, SI gestisce una serie di strumenti normativi che prevedono agevolazioni per imprese giovani e per il rilancio di imprese industriali sottoutilizzate. Inoltre, realizza interventi di partecipazione al capitale a condizioni di mercato, attraverso specifici fondi e/o accordi di co-investimento con le Regioni e le Finanziarie regionali, e gestisce una vasta rete di Incubatori d’impresa destinati al sostegno di iniziative imprenditoriali di piccole e medie dimensioni in fase di start-up. Per quanto riguarda l’attrazione di investimenti attivata a partire dal 2003, SI fornisce all’azienda attività di supporto al fine di promuovere e accompagnare la localizzazione degli investimenti in tutte le fasi del processo di insediamento: dal primo contatto informativo alla ricerca delle migliori opportunità localizzative, dall’analisi di fattibilità all’accompagnamento sul territorio. A tal proposito, in collaborazione con l’Istituto Nazionale per il Commercio Estero (ICE) SI ha creato la società InvestInItaly per promuovere più efficacemente all’estero le opportunità d’investimento nel nostro Paese. Inoltre, la società partecipa attivamente, in partnership con il Ministero dell’Economia, al processo di definizione e stipula dei Contratti di Localizzazione ovvero all’attuazione dello strumento finanziario specificatamente dedicato all’attrazione di nuovi investimenti produttivi e allo sviluppo delle imprese estere già presenti nel Paese. Nel corso del 2005, in attuazione di quanto previsto dal Patto per l’Italia e dal DPEF 20032006, SI ha visto riconfermare e potenziare il proprio ruolo di soggetto pubblico deputato all’attività di attrazione degli investimenti, acquisendo la qualifica formale di Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa (art. 6, co.13, D.L. 35/05 e art. 1, co.3, L. 56/05), nonché l’inserimento negli Sportelli Unici all’estero. Infine, con riferimento all’attività di supporto alla Pubblica Amministrazione, SI fornisce assistenza per la definizione, gestione ed implementazione di programmi e progetti complessi necessari ad elevare il livello di competitività del sistema produttivo locale, garantendo in tal modo la gestione integrata, unitaria e coordinata di tutte le fasi del processo. Rientrano in questo ambito le attività svolte di concerto col Ministero per lo Sviluppo Economico al fine di migliorare l’attrattività dei sistemi territoriali, l’attività di supporto tecnico-progettuale per la realizzazione di investimenti pubblici, l’Accordo Quadro col Ministero dell’Università e della Ricerca finalizzato alla promozione e allo sviluppo di distretti tecnologici. Alle tre principali linee di intervento si affianca l’impegno di SI su specifici progetti per la realizzazione di reti infrastrutturali materiali e immateriali: sviluppo della rete e dei servizi avanzati in Banda Larga; Poli Turistici Integrati; Rete Porti Turistici per la creazione di una portualità turistica allineata agli standard internazionali; riqualificazione di aree industriali dismesse attraverso interventi di bonifica. Nel perseguimento degli scopi istituzionali, SI svolge anche attività di intermediazione finanziaria e a tal fine è iscritta al relativo Albo istituito presso la Banca d’Italia (art. 107 TULB), potendo acquistare partecipazioni, di norma di minoranza, nel capitale delle imprese. In particolare, la partecipazione di SI, che deve essere transitoria (3-5 anni), non deve superare il 30% del capitale sociale e non deve comportare alcuna responsabilità di gestione né rilascio di garanzie e viene di regola effettuata mediante sottoscrizione di capitale. Inoltre, attraverso l’erogazione di servizi allo sviluppo, ha per oggetto anche la promozione di iniziative occupazionali e di nuova imprenditorialità, nonché lo sviluppo di sistemi locali d’impresa anche nei settori agricolo, turistico e dell’innovazione. 12.2 Gli organi di supporto SI dispone di un network di 17 Società Regionali Operative, il più articolato in Europa, attivato a partire dal 2002 allo scopo di individuare e gestire risorse necessarie a garantire l’operatività territoriale delle proprie linee d’azione. Infatti, attraverso una governance condivisa tra Capogruppo e Società regionali, SI interagisce sia con le Amministrazioni centrali che con quelle locali al fine di declinare efficacemente le politiche per lo sviluppo su base territoriale, cogliendo e valorizzando le specifiche vocazioni locali. Inoltre, si avvale dell’apporto operativo di una rete di società strumentali che operano nei settori dell’ingegneria e della finanza e di una rete di 7 Società-Progetto focalizzate su business specifici, con l’obiettivo di contribuire allo sviluppo di settori produttivi strategici e reti infrastrutturali (materiali ed immateriali) prioritarie per la competitività del Sistema Paese, come il turismo, la portualità, la logistica, la riqualificazione di aree industriali. 12.3 Sintesi delle performances del 2005 Complessivamente le attività svolte da SI hanno prodotto effetti di esternalità positivi sull’andamento generale dell’economia del Paese. In particolare, questo lavoro presenta una sintesi delle performances di SI nel 2005, in cui ha svolto la propria attività raggiungendo risultati soddisfacenti sintetizzabili come segue: oltre 700 milioni di euro di investimenti promossi attraverso le misure agevolative gestite come i Contratti di Localizzazione; oltre 9.300 imprese supportate; oltre 16.700 nuovi posti di lavoro, di cui 865 nel Mezzogiorno; oltre 400 milioni di euro di erogazioni effettuate. Inoltre, SI ha promosso investimenti diretti per la creazione e lo sviluppo d’impresa per 626 milioni di euro ed ha proseguito nell’impegno di attuazione del programma di attrazione di investimenti con la definizione di due Contratti di Localizzazione per 77, 5 milioni di euro di investimenti A questi risultati si aggiungono quelli relativi ai servizi offerti alla Pubblica Amministrazione, soprattutto in relazione al Programma Operativo “Advisoring e supporto tecnico per lo sviluppo progettuale degli studi di fattibilità”, di cui 48 portati a completamento nel 2005, e al Programma Operativo “Supporto alle Regioni e alle Province autonome per il miglioramento della capacità e della qualità della committenza pubblica” (Report Sviluppo Italia 2005). 12.4 Le imprese supportate L’attività realizzata da SI a supporto dello sviluppo del tessuto produttivo e imprenditoriale del Paese ha permesso la realizzazione di interventi che hanno interessato nel 2500 oltre 9.300 attività di imprese, avviate quasi interamente attraverso gli strumenti agevolativi Autoimpiego, Imprese Giovani e Incubatori che, sommandosi a quelli degli anni precedenti (2001-2004), raggiungono circa 56.000 unità. In particolare, va segnalato che nel 2005, rispetto al dato riscontrato nel 2004, le attività di lavoro autonomo si sono dimezzate, mentre quelle di microimpresa sono sostanzialmente raddoppiate, giungendo a rappresentare il 31% delle iniziative complessivamente finanziate nell’anno. Relativamente agli Incubatori nel solo anno 2005 si sono insediate 105 nuove realtà, la cui attività è orientata prevalentemente a supporto di settori innovativi (ITC, chimica, nanotech). La maggior parte delle imprese supportate è localizzata nel Mezzogiorno, tuttavia si osserva che l’attività realizzata da SI nel 2005, rispetto all’esercizio precedente, ha elevato il rapporto delle società supportate al Centro-Nord dall’8% al 12%, perseguendo l’obiettivo di rendere la propria azione più efficiente e omogenea anche nelle aree sottoutilizzare del Centro-Nord. La ripartizione delle imprese supportate riflette il processo di evoluzione del tessuto produttivo nazionale, oggi sempre più orientato al settore dei servizi: produzione di beni 20%; commercio 31%; servizi 46%; agricoltura 1%; turismo 2% (Report Sviluppo Italia 2005). 12.5 Criticità nella gestione In realtà, questi sono solo alcuni dei risultati che SI avrebbe dovuto realizzare secondo quanto previsto dagli indirizzi programmatici fissati inizialmente nel Patto per l’Italia, nel DPEF 2003-2006 e confermati da successivi riconoscimenti normativi, che individuano in SI il soggetto incaricato di promuovere l’attrazione di nuovi investimenti nel Paese attraverso l’attuazione del “Programma Operativo per l’Attrazione degli Investimenti”, quale strumento di promozione del “Sistema Italia”. Tuttavia, a dispetto degli obiettivi primari assegnati, le attività svolte fino ad oggi da SI si sono concentrate, seppur in parte, su varie forme di contribuzione e finanziamenti alle imprese nazionali in aree industriali di crisi, trasformando di fatto il ruolo originariamente attribuito all’Agenzia. Nell’ambito di tali attività, il Gruppo SI è cresciuto notevolmente: oggi controlla 17 società regionali, 11 società focalizzate su business specifici, una vasta rete centralizzata di Incubatori ed è presente nel capitale di 177 società, in 61 delle quali detiene una partecipazione di controllo. Le sue attività sono diventate, negli anni, particolarmente variegate: si pensi ad esempio, che le partecipazioni acquisite in una miriade di società, a fronte di un’ipotesi di intervento meramente finanziario, hanno in molti casi attribuito all’Agenzia un ruolo di controllo industriale sulle stesse, trasfigurando l’obiettivo iniziale di partecipazione al capitale, che esula dalla missione sociale attribuitale dalla legge (esempi sono le vicende di Napoli Sociale S.p.A., Frame S.p.A., Piaggio AeroIndustries S.p.A., la catena alberghiera Raphael presente in Sicilia, Italia Navigando, Italia Turismo S.p.A., Rete Autostrada Mediterranee S.p.A., ecc.) L’Agenzia, peraltro, presenta oggi costi di funzionamento elevati, e per certi aspetti ingiustificati a partire da quelli sostenuti per il personale ovvero per il funzionamento del proprio Consiglio di Amministrazione, che negli anni ha visto numerosi ricambi al vertice con evidenti interessenze politiche. L’Agenzia, inoltre, nomina numerosi suoi rappresentanti nei Consigli di Amministrazione delle varie società partecipate, con ulteriore aggravio dei costi sostenuti per pagare i cospicui emolumenti da essi percepiti. In tale contesto, appare difficile comprendere quale sia la logica programmatica e strategica degli interventi gestiti da SI e, soprattutto, in che modo essi possano effettivamente favorire l’attrazione degli investimenti e dei capitali esteri, migliorando la competitività del Paese. Sulla base di tali evidenze, appare ragionevole l’ipotesi di riportare SI e le sue funzioni entro gli originari confini previsti dalla legge nel rispetto di canoni di efficienza ed efficacia, con l’obiettivo principale di realizzare e attrarre investimenti mirati a valorizzare e sviluppare soprattutto le aree sottoutilizzate del nostro Paese, tuttavia dotandola di autonomia gestionale e finanziaria con un certo grado di discrezionalità. 13 IL QUADRO ISTITUZIONALE E LE DIFFICOLTA’ COMPETITIVE Dopo aver analizzato le configurazioni delle Agenzie, è necessario precisare che le tipologie descritte corrispondono solo in linea di massima al multiforme universo di soggetti territoriali responsabili della promozione e dello sviluppo del territorio, in quanto si tratta di una realtà sicuramente più complessa ed eterogenea. Infatti, su gran parte delle aree geografiche, oltre alle Agenzie, sono rinvenibili altri attori locali che operano a vari livelli e in autonomia sulla base delle risorse di cui dispongono: si tratta di associazioni imprenditoriali, società di consulenza privata, istituti di credito, centri di ricerca privati e universitari. D’altra parte negli ultimi anni, molti interventi legislativi in materia di promozione del territorio e di attrazione degli investimenti (es. Programmazione negoziata) hanno sottoposto il quadro istituzionale delle politiche di sviluppo locale, nonché il contesto delle relazioni istituzionali in cui operano le Agenzie ad una continua trasformazione e si è assistito ad un proliferare scomposto di iniziative promosse da Enti locali e organismi nazionali. Questo scenario, caratterizzato dalla presenza di un vasto numero di configurazioni seppur all’interno di un singolo Paese, ha generato incertezze che hanno ostacolato l’attività progettuale delle Agenzie, le cui dinamiche, per contro, necessitano di un assetto istituzionale stabile ed equilibrato. Le Agenzie, infatti, si trovano spesso ad agire in situazioni di forte concorrenza, che crea scompensi, tanto a livello territoriale quanto a livello di potere di attrazione dei clienti esterni, a causa del formarsi di diseconomie per il mancato sfruttamento di relazioni sinergiche e dello stato di confusione in cui si trova ad operare l’investitore per l’eccessivo numero di entità promotrici e di offerte territoriali. Gli svantaggi derivanti dalla presenza di ulteriori tipologie di promotori dello sviluppo del territorio, rispetto alle Agenzie, possono aggravarsi nel caso in cui manchi coerenza tra le linee politiche adottate dai vari soggetti, con la conseguenza che tale situazione può sfociare in una sovrapposizione di ruoli e competenze. Tuttavia, un contesto così fortemente competitivo può sollecitare una continua spinta al miglioramento. In questo quadro istituzionale, le Agenzie, nate con modalità differenti e caratterizzate da assetti societari molto diversificati, richiedono non tanto una norma generale che ne disciplini il funzionamento, piuttosto reputano indispensabile il riconoscimento del loro ruolo e soprattutto una particolare attenzione al dialogo ed alla condivisione con le dimensioni nazionale e regionale sia nella definizione che nell’attuazione di strategie di supporto allo sviluppo locale. 14 VALUTAZIONI DI SINTESI Negli ultimi anni, si è formato ampio consenso, sia in campo accademico che fra gli operatori economici, sul ruolo attivo delle Agenzie di sviluppo locale nella promozione e valorizzazione del territorio. In realtà, le Agenzie con i loro interventi hanno dimostrato di contribuire in maniera determinante alla creazione delle condizioni ottimali per lo sviluppo di imprenditoria privata locale e per la localizzazione di imprese estere. Le iniziative promosse dalle Agenzie rientrano pienamente nel quadro delle misure tipiche di uno sviluppo locale bottom-up: infatti, le Agenzie intercettano informazioni sul territorio fornendo alle imprese un’interfaccia con istituzioni ed organizzazioni locali nell’incontro tra domanda potenziale e l’offerta di servizi, allo scopo di mettere in rete competenze complementari attraverso la mobilitazione di risorse e conoscenze. Ne sono un esempio concreto i casi di eccellenza rappresentati dalle Agenzie di Irlanda, Francia, Galles e Scozia che sono state capaci di attrarre investimenti dall’estero in settori ad alto contenuto di conoscenza, formulando politiche di promozione a sostegno della competitività territoriale (Cersosimo D., Farace G.,Verro A.). Tuttavia, accanto ad esperienze eccellenti e consolidate ve ne sono altre più fragili le cui attività dovrebbero essere accompagnate da azioni di supporto nel quadro di una strategia di sostegno coerente con le condizioni regionali. Infatti, in alcuni casi a fronte di un ingente uso di risorse i progetti realizzati non sempre si sono rivelati effettivamente redditizi, piuttosto si è registrata una dispersione eccessiva di risorse finanziarie: basti pensare che Francia e Gran Bretagna hanno tassi di incentivazione decisamente più bassi dell’Italia, ma performances economiche ed occupazionali più stabili. Al fine di assicurare un comportamento dell’Agenzia conforme al perseguimento degli obiettivi da raggiungere, appare indispensabile un meccanismo di controllo pubblico delle azioni in tal senso intraprese, definito su orizzonti pluriennali e supportato da pubblicazioni periodiche dei dati di gestione delle imprese incentivate e da report con confronti su benchmark esteri comparabili, che i soggetti interessati dovrebbero fornire al Governo (questo vale in modo particolare per le Agenzie a cui è delegato il ruolo di erogatore di finanziamenti e di partecipazione diretta a progetti di investimento). Senza quest’ultimo passaggio si rischia di ripetere l’esperienza fallimentare dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno d’Italia, in cui la gestione delle risorse era ormai indipendente dalla misurazione dei benefici. Sulla base di tali considerazioni, laddove si rilevi la presenza ancora inadeguata delle Agenzie nei contesti territoriali, appare opportuno indagare su quali condizioni esse debbano rispettare per rafforzare il loro ruolo, riuscendo a trasferire, scambiare e rendere fruibili le conoscenze e le competenze possedute. A tal fine l’attenzione delle Agenzie deve rivolgersi verso i processi avviati e gli interventi realizzati altrove da altre Agenzie per apprendere a risolvere i propri problemi. Ciò non è altro che favorire la cosiddetta moltiplicazione di best practices, consapevoli che non vi sono esperienze trasferibili e, quindi, non possono essere individuati veri e propri benchmarking. Non si tratta sicuramente di una trasposizione meccanica da un’esperienza ad un’altra, né tanto meno di ritenere che strutture nate con una specifica missione debbano essere riproposte in quanto tali in contesti diversi. Piuttosto, si tratta di verificare quali insegnamenti si possono apprendere da esperienze pregresse e come assicurarne una trasmigrazione che attivi nuove energie, interazioni e capacità collettive. 15 OSSERVAZIONI CONCLUSIVE Le Agenzie si sono rivelate una modalità di intervento di grande interesse non solo per l’opportunità che rappresentano in termini di un migliore utilizzo delle risorse comunitarie a finalità di sviluppo locale, ma soprattutto per il rafforzamento del processo di “apprendimento istituzionale” ovvero della capacità di ridurre il gap tra politiche progettate e politiche realizzate, attraverso la modernizzazione nella gestione amministrativa e la traduzione in pratica delle riforme. In realtà, la storia dello sviluppo locale, soprattutto nel nostro Paese mostra che solo laddove si riesce ad accumulare esperienza e competenza si registrano avanzamenti nell’apprendimento e si perseguono con maggiore successo gli obiettivi delle politiche pubbliche innovative. In questo quadro le Agenzie, avviate in attuazione di specifici strumenti o per iniziativa diretta delle istituzioni locali, costituiscono un patrimonio la cui valorizzazione può contribuire all’obiettivo strategico di sedimentare, sviluppare e rendere permanente la capacità di operare a sostegno dei processi di sviluppo locale. E’ evidente come quello dell’Agenzia sia un ruolo complesso ed articolato che, muovendosi lungo un continuum, va dalla ricerca, alla formazione, all’accompagnamento di iniziative imprenditoriali, alla fornitura di servizi con l’obiettivo fondamentale di percepire i fabbisogni diffusi tra gli operatori economici della comunità locale, assistendoli nell’individuazione di soluzioni perseguibili. In tal senso, due sono le questioni metodologiche che un’Agenzia deve affrontare: la prima riguarda la capacità di entrare in relazione di fiducia con gli operatori locali per favorirne l’esplicitazione dei fabbisogni impliciti, che il mercato e i meccanismi operativi delle imprese non consentono di soddisfare; la seconda riguarda l’individuazione delle risorse disponibili a livello locale e non pienamente utilizzate, necessarie a ridurre le barriere che il setting-up di un nuovo sito produttivo comporta. In altri termini, l’Agenzia deve essere lungimirante nel recepire i processi in atto nel sistema economico globale, operando al fine di facilitare il processo di metabolizzazione delle conoscenze e delle risorse esterne nel contesto locale. Una volta avviato questo meccanismo di apprendimento, l’Agenzia è nelle condizioni di aiutare gli operatori locali ad individuare obiettivi strategici per il rafforzamento delle potenzialità di sviluppo dell’economia locale, sia nel contesto nazionale che in quello internazionale. BIBLIOGRAFIA Amin A., Thrift N. (1995) Globalization, institutional “thickness” and the local economy, in Managing cities: the new urban contexst, John Wiley, Chichester. Arnone M. (1999) Strumenti dello Sviluppo Economico locale: le Agenzie di sviluppo, in Lo Sviluppo Economico Locale: Fattori Economici e Istituzionali. Arnone M., Bellavite Pellegrini C., Timpano F. 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The Agencies are presented as key-actors in the definition and implementation of local development strategies, which they support through territorial marketing initiatives in order to trigger evolutive dynamics of growth and competitiveness of the territory. On the base of the activity carried out by the Agencies in the European context, it is outlined their capability to create optimal conditions for the development of local private entrepreneurship and for the localization of foreign firms by connecting complementary competencies through the mobilization of resources and knowledge. However, beyond this general role, practice and applied researches allowed defining nucleuses of primary functions, with heterogeneous missions, which characterize the Agencies’ activity: the management of advanced financial instruments, consulting activity to support entrepreneurs’ decision-making process, the role of intermediary with the local Public Administration. As a consequence, the Agencies adopted different organisational models according to both the activity they carry out and some peculiar aspects, such as the wideness of the geographical area of interest and the level of decisional and operational autonomy. This led to a plurality of organisational configurations that can be adopted. In this perspective, the research propose the experience of the main European Local Development Agencies, some of which represent excellence cases such as those of Ireland, France, and Wales. In particular, the research focuses on the case of the most important Italian Local Development Agencies: Sviluppo Italia. Finally, some conclusive hypotheses on the theme of future opportunities and challenges of the Local Development Agencies are presented.