audit dello strumento relativo alle garanzie per le pmi
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ISSN 1831-0869 Relazione speciale n. 4 2011 CORTE DEI CONTI EUROPEA AUDIT DELLO STRUMENTO RELATIVO ALLE GARANZIE PER LE PMI IT Relazione speciale n. 4 2011 AUDIT DELLO STRUMENTO RELATIVO ALLE GARANZIE PER LE PMI (presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma del TFUE) CORTE DEI CONTI EUROPEA CORTE DEI CONTI EUROPEA 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUSSEMBURGO Telefono +352 4398-1 Telefax +352 4398-46410 E-mail: [email protected] Internet: http://www.eca.europa.eu Relazione speciale n. 4 2011 Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu). Una scheda catalografica figura alla fine del volume. Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2011 ISBN 978-92-9237-163-0 doi:10.2865/27011 © Unione europea, 2011 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Printed in Luxembourg 3 INDICE Paragrafi GLOSSARIO I-VII SINTESI 1-11 INTRODUZIONE 1-6 LE PMI E L’ACCESSO AL CREDITO 7-11 LE CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELLO STRUMENTO SMEG 12-14 ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT 15-98 CONSTATAZIONI FORMULATE A SEGUITO DELL’AUDIT 15-27 PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG 16-19 LO STRUMENTO SMEG SI BASA SU UNA LOGICA IMPLICITA DI INTERVENTO VALIDO 20-22LA VALUTAZIONE D’IMPAT TO HA CONTRIBUITO ALLA PROGET TAZIONE DELLO STRUMENTO; CONTENEVA, PERÒ, SCARSE INDICAZIONI FAT TUALI A SOSTEGNO DI QUEST’ULTIMO 23-27 RISPET TO AL MAP, GLI OBIET TIVI SONO PIÙ PRECISI, MA MANCANO DI CHIAREZZA E DI SPECIFICITÀ 28-45 I STITUIRE LA STRUTTURA GESTIONALE DELLO STRUMENTO SMEG: DELEGARE LA GESTIONE CORRENTE AL FEI 31-33 RITARDI NELLA PIANIFICAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG 34-37INSERIMENTO DI UNA «CLAUSOLA DI RETROAT TIVITÀ» AL FINE DI PRESERVARE LA CONTINUITÀ DEL SOSTEGNO 38-45MESSA A PUNTO DI UN QUADRO GESTIONALE IDONEO A GARANTIRE IL FUNZIONAMENTO DELLO STRUMENTO SMEG 46-55 SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI 47-50 UN QUADRO DI SELEZIONE BEN PROGET TATO 51-53 DOCUMENTAZIONE INSUFFICIENTE A GIUSTIFICAZIONE DEI PARAMETRI DELL’ACCORDO 54-55 OBIET TIVI DELLA POLITICA NON COMPLETAMENTE DEFINITI NEGLI ACCORDI DI GARANZIA Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 4 56-72 MONITORAGGIO DELLA PERFORMANCE E RENDICONTAZIONE 59-68GLI INDICATORI DI PERFORMANCE SONO STATI STABILITI, MA DOVREBBERO ESSERE PIÙ STABILI ED EQUILIBRATI 69-72GLI OBBLIGHI DI RENDICONTAZIONE SONO CHIARI E RAGIONEVOLI E SOLO ALCUNI INTERMEDIARI FINANZIARI LI RITENGONO ONEROSI 73-98 RISULTATI DELLO STRUMENTO SMEG 74-87 REALIZZAZIONI DELLO STRUMENTO SMEG 88-98 VALORE AGGIUNTO UE 99-104 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI ALLEGATO I — ANORAMICA DALLA STRUTTURA CIP FINO ALLO STRUMENTO RELATIVO P ALLE GARANZIE PER LE PMI ALLEGATO II — MONITORAGGIO DA PARTE DELLA COMMISSIONE E DEL FEI ALLEGATO III — RENDICONTAZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI AL FEI RISPOSTA DELLA COMMISSIONE Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 5 GLOSSARIO Accordo di garanzia: gli accordi di garanzia sono accordi individuali sottoscritti tra il FEI e un intermediario finanziario riguardo alle garanzie relative alle attività svolte sulla base di tali accordi. Addizionalità: il meccanismo UE di garanzia a favore delle PMI è finalizzato a fornire alle PMI un accesso supplementare al credito e non a sostituirsi alla spesa pubblica. L’addizionalità si applica tipicamente in caso di aumento dei volumi dei prestiti in un contesto privo di interventi da parte dell’UE. AFG: accordo fiduciario e di gestione, del 20 settembre 2007, tra la Comunità europea e il FEI relativamente allo strumento SMEG nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013). BEI: Banca europea per gli investimenti. CIP: il programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013) è stato istituito dalla decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. È stato avviato dalla DG ENTR e dalla DG ECFIN, è gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN e promuove l’imprenditorialità e l’innovazione delle PMI europee. Decisione CIP: decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013). DG ECFIN: direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione. DG ENTR: direzione generale per le Imprese e l'industria della Commissione. Effetto: cambiamento che sopraggiunge a seguito dell’attuazione di un intervento e che ha generalmente a che fare con gli obiettivi dell’intervento stesso. Gli effetti includono i risultati e gli impatti. Possono essere attesi o inattesi, positivi o negativi. EIP: il programma per l’innovazione e l’imprenditorialità è uno dei tre pilastri del quadro CIP finalizzato a promuovere l’imprenditorialità e l’innovazione. FEI: il Fondo europeo per gli investimenti è stato istituito dalla BEI allo scopo di mettere a punto e di fornire prodotti finanziari specializzati, inclusi il capitale di rischio, gli strumenti di garanzia a favore delle PMI e la cartolarizzazione. Il FEI opera attraverso una rete di intermediari finanziari, molti dei quali sono specializzati in finanziamenti alle PMI. Nell’ambito del CIP, il FEI può essere considerato come il gestore operativo dello strumento relativo alle garanzie per le PMI. G&E: iniziativa a favore della crescita e dell’occupazione, istituita dalla decisione del Consiglio n. 98/347/CE per il periodo 1998-2000. Il programma G&E è stato sostituito dal programma pluriennale per l’impresa e l’imprenditorialità (MAP). Impatto: conseguenze socio-economiche a lungo termine che è possibile osservare al termine di un intervento e che possono interessare i destinatari sia diretti che indiretti dell’intervento. Intermediario finanziario: gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento SMEG possono essere organismi pubblici di garanzia, enti di mutua garanzia, istituti finanziari di microcredito o banche commerciali. Possono essere finanziatori diretti che forniscono prestiti alle PMI o organismi indiretti di garanzia che cogarantiscono o controgarantiscono un portafoglio prestiti di uno o più finanziatori diretti. MAP: il programma pluriennale per l’impresa e l’imprenditorialità 2001-2006 è un programma rivolto alle PMI messo a punto dalla DG ENTR e gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN. È stato il programma precursore del CIP. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 6 Massimale di controgaranzia: il massimale di controgaranzia è l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nell’ambito di una garanzia UE. OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico. Percentuale massima di controgaranzia: la percentuale massima di controgaranzia è una percentuale prestabilita che limita l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia. L’importo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia (massimale di controgaranzia) può essere calcolato moltiplicando il volume reale del portafoglio per la porzione controgarantita per la percentuale massima di controgaranzia. Ad esempio: volume del portafoglio = 1 000; porzione controgarantita = 50 %; percentuale di tetto di controgaranzia = 10 %. Ne consegue che l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire (tetto di controgaranzia) = 1 000 x 50 % x 10 % = 50. PMI: piccole e medie imprese. Nella raccomandazione della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, le PMI vengono definite come imprese che occupano meno di 250 persone, il cui fatturato annuo non supera i 50 milioni di euro oppure il cui totale di bilancio annuo non supera i 43 milioni di euro e che soddisfano il criterio di essere imprese autonome. Realizzazione: ciò che viene prodotto o conseguito con le risorse stanziate a favore di un intervento. Relazione di attuazione: la decisione CIP del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce che la Commissione elabori una relazione annuale sull’attuazione del programma quadro e di ciascun programma specifico relativamente alle attività sostenute mediante indicatori riguardanti l’attuazione finanziaria, i risultati e, laddove possibile, gli effetti. La Commissione trasmette le relazioni annuali di attuazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Risorse (Input): le risorse finanziarie, umane e materiali rese disponibili per l’attuazione di un intervento. Risultato: cambiamento immediato che sopraggiunge nei confronti dei destinatari diretti al termine della loro partecipazione a un intervento. Sezioni SMEG: lo SMEG consta delle quattro sezioni seguenti: • finanziamento mediante prestiti o leasing; • microcredito; • garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in PMI; • cartolarizzazione di portafogli di crediti concessi a PMI. Strategia di Lisbona: in occasione del Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000), i capi di Stato o di governo hanno avviato una strategia detta «di Lisbona» con lo scopo di fare dell’Unione europea l’economia più competitiva del mondo e di pervenire alla piena occupazione entro il 2010. Strumenti finanziari: nel testo, il termine si riferisce allo strumento SMEG. Altri strumenti finanziari comunitari a favore delle PMI nel quadro del programma EIP includono lo strumento a favore delle PMI innovatrici e a forte crescita (GIF) e il piano per lo sviluppo di capacità (CBS). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 7 Strumento SMEG: strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG): strumento finanziario gestito dal FEI che fornisce garanzie o controgaranzie agli intermediari finanziari per i prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie alle PMI al fine di incrementare l’offerta dei finanziamenti nei confronti delle PMI. Valutazione d’impatto ex ante: documento di lavoro della Commissione, allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433. Volume di riferimento: il volume di riferimento rappresenta l’importo delle garanzie o dei finanziamenti che l’intermediario dovrebbe essere ragionevolmente in grado di raggiungere in assenza di una garanzia UE. Volume massimo del portafoglio: il volume massimo del portafoglio è il volume massimo di prestito coperto dalla garanzia UE. Viene stabilito dal FEI per ciascun intermediario finanziario prendendo in considerazione diversi fattori quali la dotazione UE disponibile e i precedenti volumi di prestito equivalenti. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 8 SINTESI I. Lo s t r u m e n t o re l a t i vo a l l e g a r a n z i e p e r l e P M I ( S M E G ) è u n o s t r u m e n t o f i n a n z i a r i o, g e s t i to d a l Fo n d o e u ro p e o p e r g l i i nve s t i m e n t i p e r c o n t o d e l l a Co m m i s s i o n e e u ro p e a , c h e fo r n i s c e g a r a n z i e o c o n t ro g a r a n zie agli inter mediar i finanziar i per i prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie alle P M I a l f i n e d i i n c r e m e n t a r e l ’o f f e r t a d e i finanziamenti. II. L’audit della Cor te si proponeva di valutare l ’e f f i c a c i a d e l l o s t r u m e nto S M E G , s e gn at amente in ter mini di progettazione e di pia nificazione, di gestione operativa e di con seguimento degli obiettivi. III. La Cor te ha r ilevato che gli obiettivi perse guiti dall ’attuale strumento SMEG sono più precisi di quelli dei programmi precedenti, ma che essi sono specifici, quantificabili, realizzabili e corredati di un termine solt a nto i n re l a z i o n e a l l e re a l i z z a z i o n i at te s e. La logica di inter vento non è stata esplicitata e la quantificazione dei potenziali impatti in fase di pianificazione dello strumento è stata limitata. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 9 SINTESI IV. I l q u a d ro re l a t i vo a l l a g e s t i o n e d e l l e o p e r a z i o n i c o r re n t i è c o n s i d e r a t o i d o n e o, m a non include norme riguardo all’attribuzione di punteggi in fase di valutazione né requisiti minimi per la selezione degli i nte r m e diar i finanziar i. V. S o n o s t at i m e s s i a p u nto i n d i c ato r i d i re alizzazione sufficienti, utilizzati per riferire in merito all’attuazione dello SMEG. G l i o b b l i g h i d i re n d i c o n t a z i o n e s o n o s o ddisfacenti e accettati dagli intermediari f i n a n z i a r i. VI. Il solo obiettivo quantificato relativo al n u m e ro d i PM I d a ra g gi u n g e re co n l o s t r u mento SMEG è conseguibile. Per quanto c o n c e r n e l ’o b i e t t i vo d e i p re s t i t i c o n c e s s i , meno della metà è stato destinato a PMI p r i ve d i g a r a n z i e c o l l a t e r a l i e s o l o i l 1 2 % è stato destinato a PMI che li hanno utilizzati per investimenti in progetti inno v a t i v i . L’ a n a l i s i d e l c a m p i o n e d i p r e s t i t i effettuata dalla Cor te ha evidenziato un e f fe t to i n e r z i a l e ( d e a d we i g h t ) p a r i a l 3 8 % . I l va l o re a g gi u nto U E d e l l o s t r u m e nto n o n è stato chiaramente dimostrato prima del s u o av v i o e n o n è n e m m e n o i n d i c ato n e g l i accordi di garanzia sottoscritti con gli i nte r m e diar i finanziar i. VII. La Corte raccomanda di esplicitare la logica del programma in eventuali analoghi interventi futuri e di prendere in c o n s i d e r a z i o n e i n d i c a t o r i d i p e r fo r m a n c e aggiuntivi o migliori. La selezione dei potenziali inter mediar i finanziar i dovrebbe basarsi sui requisiti minimi che i richiedenti dovrebbero soddisfare e sarebbe opportuno creare un sistema di valutaz i o n e b a s a to s u p u n t e g gi c h e co n s e n t a d i p o r re a co n f ro nto l e d o m a n d e p re s e nt ate. S arebbe altresì oppor tuno adottare misure idonee al fine di minimizzare l ’effetto inerziale. In fase di pianificazione, sarebbe opportuno dimostrare in modo esplicito il valore aggiunto UE offer to dallo strumento. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 10 INTRODUZIONE L E P M I E L’ACC E S S O A L C R E D I TO 1. Le piccole e medie imprese (PMI) sono la spina dorsale d e l l ’e co n o m i a e u ro p e a 1 : r a p p re s e n t a n o i l 9 9 % d e l l a to t a l i t à d elle imprese e occupano 75 milioni di lavorator i nell ’Unione europea 2 . Tuttavia, i mercati finanziari sono cauti nell’investire n e l l e PM I n u o v e o g i o v a n i , c o n s i d e r a t e i nv e s t i m e n t i a d a l t o r i s c h i o s o p r a t t u t t o s e o p e r a n o i n m e rc a t i i n n o v a t i v i . S e c o n d o l ’O s s e r v a t o r i o d e l l e PM I e u r o p e e 3 , u n a c c e s s o l i m i t a t o a l credito costituisce un problema per le PMI europee. I l settore p ubblico può svolgere un ruolo chiave in ter mini di sostegno a l l e PM I , s e g n a t a m e n t e p e r q u a n t o c o n c e r n e l a c o n c e s s i o n e d i finanziamenti adeguati. 1 «Giving SMEs the credit they need», The Magazine of Enterprise policy, Commissione europea, 12 febbraio 2009. 2 COM(2005) 551 definitivo, del 10.11.2005. 3 Osservatorio delle PMI europee, Analytical Report, novembre 2006 - gennaio 2007, Eurobarometro Flash. 2. La politica a favore delle PMI è un elemento chiave della strate gi a d i L i s b o n a , f i n a l i z z at a a re n d e re l ’ Eu ro p a p i ù c a p a ce d i attrar re investimenti e lavoro 4 . Tale strategia sottolinea la ne c e s s i t à d i s t i m o l a re e d i i n c o r a g g i a re l e i n i z i a t i ve i m p re n d it o r i a l i e l ’i n n ov a z i o n e. N e c o n s e g u e c h e è o p p o r t u n o c re a re un ambiente favorevole all ’av viamento di imprese innovative, specialmente di PMI 5 . Una delle misure di sostegno UE finaliz zate a promuovere l’accesso delle PMI ai finanziamenti esterni è lo strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG). 4 COM(2005) 24 definitivo, del 2.2.2005. 5 Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, conclusioni della presidenza. 6 Decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, 3. che istituisce un programma Lo strumento SMEG è stato istituito nell’ottobre 2006 nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazio ne (CIP) 6 . Trae origine dalla decisione 98/347/CE del Consiglio recante misure di assistenza finanziaria a favore di piccole e medie imprese (PMI) innovatrici e creatrici di posti di lav o r o — I n i z i a t i v a a f a v o r e d e l l a c r e s c i t a e d e l l ’o c c u p a z i o n e (G&E), successivamente inserita nel quadro del programma p l u r i e n n a l e a f a v o r e d e l l ’i m p r e s a e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à ( M A P ) 7 i s t i t u i t o n e l 2 0 0 1 . N e l l ’a m b i t o d e l C I P, l o s t r u m e n t o SMEG è uno degli strumenti finanziari comunitari varati nel quadro del programma per l ’innovazione e l ’imprenditor ialità ( EIP) (c fr. allega to I). quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013) (GU L 310 del 9.11.2006, pag. 15). 7 Decisione 2000/819/CE del Consiglio, del 20 dicembre 2000, relativa ad un programma pluriennale a favore dell’impresa e dell’imprenditorialità, in particolare per le piccole e medie imprese (PMI) (2001-2005) (GU L 333 del 29.12.2000, pag. 84). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 11 4. I l p r o g r a m m a E I P p e r s e g u e o b i e t t i v i d i a m p i o r e s p i r o, q u a l i l a p r o m o z i o n e d e l l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r l ’a v v i a m e n t o e l a c rescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazio n e. Lo s t r u m e n t o S M E G c o m p r e n d e d i v e r s i t i p i d i s i s t e m i d i garanzia, ciascuno finalizzato a promuovere l ’imprenditoriali t à migliorando l ’accesso delle PMI al credito. I nclude quattro diversi sistemi (o sezioni): la sezione finanziamento mediante prestiti o leasing, la sezione microcredito, la sezione garanzie p er investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in PMI e la sezione car tolar izza zione. 5. Allo strumento SMEG sono stati assegnati 978 milioni di euro n e l p e r i o d o t ra i l 1 9 9 8 e i l 2 0 1 3 , n e l l ’a m b i to d i t re p ro gra mmi quadro successivi (G&E, MAP e CIP). Alla fine del 2009, tale dotazione garantiva un por tafoglio prestiti totale pari a 10,6 miliardi di euro (c fr. tab ella 1). TA B E L L A 1 D OTA Z I O N E CO M P L E S S I VA D E L LO S T R U M E N TO S M E G Dotazione (in milioni di euro) Portafoglio prestiti garantito alla fine del 2009 (in milioni di euro) SMEG 1998 (G&E) 187 2 402 SMEG 2001 (MAP) 281 4 642 SMEG 2007 (CIP) 510 3 534 Totale 978 10 578 1 1 Dotazione indicativa SMEG all’inizio del CIP. L’assegnazione delle risorse di bilancio tra i diversi tipi di strumenti finanziari viene operata su base annuale. Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di diverse relazioni della Commissione europea e del Fondo europeo per gli investimenti. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 12 6. el quadro dell ’attuale CIP, 510 milioni di euro sono destinati N a l p e r i o d o 2 0 0 7 - 2 0 1 3 . Q u e s t a d o t a z i o n e v i e n e u t i l i z z at a s o lt a nto i n c a s o d i i n a d e m p i e n z a d e l m u t u at a r i o c u i s o n o s t ate c o n c e s s e g a r a n z i e e, p e r c i a s c u n i n t e r m e d i a r i o, v i e n e s t a b i l i t a u n a p a s s i v i t à m a s s i m a c h e p u ò e s s e re p o s t a a c a r i co d e l b i l a n c i o U E. Fi n o a l 3 1 d i ce m b re 2 0 0 9 , l ’i m p o r to to t a l e d e l l e c hiamate in garanzia nel quadro del CIP è stato di 1,7 milioni di euro. Per un’analisi dettagliata dei risultati dello strumento n el quadro del CIP si r imand a alla tab ella 2. L E C A R AT T E R I S T I C H E P R I N C I PA L I D E L LO S T R U M E N TO S M E G 7. TA B E L L A 2 La gestione operativa dello strumento SMEG coinvolge diverse p ar ti (c fr. figura 1). R I S U LTAT I D E L LO S T R U M E N TO S M E G N E L Q UA D R O D E L C I P — D AT I F O N D A M E N TA L I A L 31 D I C E M B R E 2009 Totale Sezione finanziamento mediante prestiti Sezione microcredito Numero di intermediari 21 17 4 Numero di accordi 25 21 4 Paesi coperti 13 11 4 Numero di PMI 58 767 50 476 8 314 Numero di prestiti 64 327 55 796 8 531 Numero di dipendenti (stimati alla data di inclusione) 217 134 204 155 13 004 3 534 3 306 228 Garanzie UE in milioni di euro 1,7 0,8 0,9 Importo dei prestiti in milioni di euro 3 793 3 695 98 Importo degli investimenti in milioni di euro 6 849 6 692 157 Finanziamenti stimati garantiti alle PMI in milioni di euro 11 610 11 264 346 Importo netto chiamate in garanzia in milioni di euro Fonte: Relazione trimestrale del 31 dicembre 2009 — Strumento SMEG 2007, Fondo europeo per gli investimenti. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 13 8. FIGURA 1 Due direzioni generali della Commissione europea, più il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) 8 , sono impegnate nella pro g e t t a z i o n e, g e s t i o n e e m o n i t o r a g g i o d e l l o s t r u m e n t o S M E G . L a d i re z i o n e g e n e r a l e p e r l e I m p re s e e l ’i n d u s t r i a ( D G E N T R ) coordina la base giur idica, prepara i programmi di lavoro an n u a l i e l e re l a z i o n i d i at t u a z i o n e d e i d i ve r s i p i l a s t r i C I P e o rg a n i z z a l e v a l u t a z i o n i d e i p ro g r a m m i . L a d i re z i o n e g e n e r a l e d egli Affar i economici e finanziar i (DG ECFIN) è responsabile della gestione diretta dello SMEG: negozia l’accordo fiduciario e di gestione (AFG) con il FEI 9 , approva gli inter mediar i finan ziari, attua un monitoraggio dei movimenti di denaro sui conti f i duciar i e garantisce che i fondi vengano spesi in confor mità con gli obiettivi del CIP. 8 Il FEI è l’organismo dell’Unione europea specializzato nel fornire strumenti di garanzia e capitali di rischio alle PMI. 9 Accordo fiduciario e di gestione, del 20 settembre 2007, tra la Comunità europea e il FEI relativamente al meccanismo di garanzia a favore delle PMI nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013). PA N O R A M I C A D E L M E CC A N I S M O O P E R AT I V O D E L LO S M E G UE rappresentata dalla Commissione FEI seleziona intermediari finanziari (IF) e fornisce incarica (DG ENTR e DG ECFIN) Banca partner Chiamata in garanzia in caso di inadempienza del mutuatario Esegue pagamenti a seguito di chiamate in garanzia Esegue pagamenti a seguito di chiamate di garanzia forniscono garanzie Chiamata in garanzia in caso di inadempienza del mutuatario cogaranzie (o) garanzie IF rimborsano prestiti concede prestiti concedono prestiti rimborsano prestiti PMI PM I Fonte: Corte dei conti europea. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 14 9. I l F E I fo r n i s c e g a r a n z i e a g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i a l f i n e d i m igliorare la loro capacità creditizia e, di conseguenza, la di sponibilità di prestiti e le relative condizioni nei confronti delle PMI. Sottoscrive accordi di garanzia a proprio nome, a nome della Commissione e a spese e rischio del bilancio dell’Unione. Al f i n e d i co n s e nt i re a l l a Co m m i s s i o n e d i m o n i to ra re l o s t r u m e n to, i l F E I r i fe r i s ce a l l a D G E C F I N s u i p ro gre s s i co n s e g u i t i s u base tr imestrale. 10 Le cogaranzie forniscono al finanziatore una seconda garanzia in aggiunta alla garanzia principale, mentre le controgaranzie garantiscono parte della prima garanzia del garante. 11 Gli accordi di garanzia 10. sono gli accordi individuali di Gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento S MEG sono organismi pubblici di garanzia, enti di mutua ga ranzia, istituti finanziar i di microcredito nonché banche com m e r c i a l i o b a n c h e p u b b l i c h e o p a r t e c i p a t e . Po s s o n o e s s e r e finanziatori diretti che concedono prestiti alle PMI o organismi i n d i re t t i d i g a ra n z i a c h e co g a ra nt i s co n o o co nt ro g a ra nt i s co no 10 un por tafoglio prestiti PMI di uno o più finanziatori dirett i . C i a s c u n a cco rd o d i g a ra n z i a 1 1 s t a b i l i s ce o b i e t t i v i s p e c i f i c i p e r i l vo l u m e d i p re s t i t i c h e d e vo n o e s s e re ra g gi u nt i d a l l ’i n te r mediar io finanziar io. garanzia, siglati tra il FEI e un intermediario finanziario, che coprono le attività svolte sulla base di tali accordi. 12 Raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese (GU L 124 del 20.5.2003, pag. 36). 11. Pe r p o t e r r i c e ve re g a r a n z i e d i c re d i t o n e l q u a d ro d e l l o s t r u m e nto S M E G , l e PM I d e vo n o r i e nt ra re n e l l a d e f i n i z i o n e d e l l a Commissione secondo cui le PMI sono imprese che occupano m e n o d i 2 5 0 p e r s o n e, co n u n f a t t u r a to a n n u o n o n s u p e r i o re a i 5 0 m i l i o n i d i e u ro e / o u n b i l a n c i o a n n u o n o n s u p e r i o re a i 43 milioni di euro. Devono, inoltre, essere imprese autonome 12 . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 15 ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT 12. L’a u d i t d e l l a C o r t e s i p r o p o n e v a d i v a l u t a r e l ’e f f i c a c i a d e l l o s t rumento SMEG r ispondendo ai seguenti quesiti: 13 Sono state svolte visite presso intermediari finanziari in Belgio, Francia, Ungheria, Slovenia, ο ο L a Co m m i s s i o n e h a co n ce p i to l o s t r u m e nto S M E G e l a s u a struttura gestionale in modo coerente ed efficace? Italia, Spagna e Germania. ο ο L a Co m m i s s i o n e e i l F E I h a n n o d e f i n i t o e a d o t t a t o p ro c e dure efficaci per selezionare idonei inter mediar i finanziar i e monitorare la per for mance dello strumento SMEG? ο ο Gli accordi di garanzia PMI hanno contribuito al raggiungi mento degli obiettivi della politica? 13. L’a u d i t h a e s a m i n ato i r u o l i e l e re s p o n s a b i l i t à d e i p r i n c i p a l i attor i coinvolti nello strume nto SMEG: la Commissione, il FEI e gli intermediari finanziari. Si è incentrato principalmente sullo strumento SMEG nel quadro del CIP (2007-2013); lo SMEG n ell ’ambito del MAP è stato utilizzato a fini di confronto con i l CIP. 14. L’audit ha previsto quanto segue: ο ο un’analisi finalizzata a valutare se gli obiettivi SMEG erano SMAR T (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed — s p e c i f i c i , m i s u r a b i l i , re a l i z z a b i l i , p e r t i n e n t i e co r re d a t i d i un ter mine) e se la progettazione e la pianificazione dello strumento consentivano di raggiungere r isultati efficaci; ο ο una valutazione della gestione delle operazioni dello strumento SMEG, inclusa una valutazione delle procedure di selezione degli intermediari finanziari e delle procedure d i re n d i c o n t a z i o n e e d i m o n i t o r a g g i o d e l l a Co m m i s s i o n e e del FEI; ο ο v i s i te p re s s o n ove i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i 1 3 ( s u i 1 4 co n c u i erano stati sottoscritti contratti durante la fase di pianificazione dell’audit del mese di giugno 2009). Tali intermediari erano stati selezionati in base ai seguenti cr iter i: i) tipo di g a r a n z i a , i i ) v o l u m e r e a l e d i g a r a n z i a r a g g i u n t o, i i i ) t i p o d i i nte r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o, i v ) g a ra n z i a d i re t t a o co nt ro g a r a n z i a . Pe r c i a s c u n i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o s o n o s t a t i esaminati la relativa proposta di garanzia, la sua valutazio ne da par te del FEI e della Commissione e l ’accordo sotto scr itto tra il FEI e l ’inter mediar io finanziar io; Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 16 ο ο u n a s e l e z i o n e d i u n c a m p i o n e d i 1 8 1 p re s t i t i co n ce s s i d a i nove inter mediar i finanzi ar i visitati al fine di valutare che l’utilizzo dei prestiti PMI garantiti fosse in linea con gli obiettivi SMEG 1 4 ; 14 La documentazione relativa alla proposta e all’approvazione del prestito, alla valutazione del rischio creditizio del mutuatario e allo scopo del prestito è stata ο ο un questionar io indir izzato a tutti i 51 inter mediar i finanz i a r i c o i nv o l t i n e l q u a d r o d e l M A P e / o d e l C I P 1 5 a l f i n e d i raccogliere le loro opinioni sulla progettazione e sulla ge stione dello strumento SMEG 1 6 . verificata presso la sede degli intermediari. 15 Nel questionario si chiedeva agli intermediari di rispondere a 48 domande su argomenti quali: i) la procedura per richiedere le garanzie SMEG; ii) la gestione del FEI durante la vita della garanzia; iii), il prodotto garantito e iv) l’impatto della crisi finanziaria sui prodotti. Inoltre, agli intermediari che hanno preso parte al MAP, ma non al CIP, è stato chiesto di indicare le ragioni. 16 Nel formulare le domande si è tenuto conto delle osservazioni del FEI e della Commissione. È stato raggiunto un tasso di risposta dell’82 % (42 intermediari finanziari su 51). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 17 CONSTATAZIONI FORMULATE A SEGUITO DELL’AUDIT P R O G E T TA Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO S M E G 15. L’i nte r ve nto p u b b l i co h a m a g gi o r i p ro b a b i l i t à d i s u cce s s o s e è p ro g e t t ato a d e g u at a m e nte. Al f i n e d i va l u t a re l a p ro g e t t a zione, la presente sezione analizza la logica di inter vento alla base dello strumento SMEG. Essa prende in esame la valutazio n e d i i m p at to e x a nte d e l C I P 1 7 re l at i va m e nte a l l o s t r u m e nto S M E G e a n a l i z z a i n c h e m i s u ra s i è te n u to co n to d e i r i s u l t a t i d i tale valutazione in fase di progettazione. I nfine, gli obiet tivi dello strumento SMEG vengono valutati alla luce di criteri s p e c i f i c i , m i s u ra b i l i , re a l i z z a b i l i , p e r t i n e nt i e co r re d at i d i u n te r mine (SMAR T ). 17 Documento di lavoro della Commissione, allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433 del 6.4.2005. 18 La valutazione intermedia raccomandava di descrivere chiaramente la logica di LO S T R U M E N TO S M E G S I B A S A S U U N A LO G I C A I M P L I C I TA D I I N T E R V E N TO VA L I D O intervento per ciascuna misura, al fine di migliorare la coerenza globale del programma 16. e di indicarne l’impatto. La logica di inter vento costituisce il nesso tra le risorse messe a d i s p o s i z i o n e p e r l ’i n t e r v e n t o e l e r e a l i z z a z i o n i e , d i c o n s e g u e n z a , l ’i m p a t t o s u l l a s o c i e t à i n t e r m i n i d i r i s u l t a t i e d i effetti. Descrive in che modo si prevede che un inter vento raggiunga gli obiettivi generali. Una logica di inter vento esplicita i ndica in che modo dovrebbe funzionare il programma. 17. Né la decisione CIP né la proposta della Commissione o la v a l u t a z i o n e d ’i m p at to C I P h a n n o d e s c r i t to i n m o d o e s p l i c i to la logica di inter vento dello strumento SMEG in questo modo. Anche la valutazione intermedia EIP ha messo in luce l’assenza d i una logica di inter vento esplicita 1 8 . 18. Tuttavia, i diversi documenti preparator i for niscono infor maz i o n i s u f f i c i e n t i c h e f a n n o i m p l i c i t a m e n t e s u p p o r re c o m e l o s t r u m e n t o S M E G d o v r e b b e f u n z i o n a r e . Pe r i p r e s t a t o r i p u ò risultare difficile valutare le singole domande di prestito e i relativi rischi, soprattutto se un mutuatario non ha una storia aziendale comprovata (come nel caso delle star t-up). I n tale situazione, i mutuatar i possono garantire il prestito al p re s t a t o re fo r n e n d o g a r a n z i e c o l l a t e r a l i , m a c o l o ro c h e n o n d i s p o n g o n o d i g a ra n z i e s u f f i c i e nt i p o t re b b e ro ve d e r s i n e g at o l ’a c c e s s o a l c r e d i t o a n c h e i n p r e s e n z a d i v a l i d e p r o p o s t e commerciali. Lo strumento SMEG cerca di porre rimedio a tale situazione, fornendo garanzie laddove le PMI non siano in grad o di far lo. (Commissione europea, Valutazione intermedia del programma Imprenditorialità e innovazione, 2009). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 18 19. Ci ononostante, in assenza di una logica di inter vento esplicit a , è difficile capire la base logica di alcuni elementi specifici dello strumento SMEG, quali l’utilizzo della sezione prestiti a favore delle PMI innovatrici. A queste ultime è rivolta la sezione finanziamento mediante prestiti, benché la sezione i nve s t i m e n t i d i c a p i t a l e n e t t o s i a g e n e r a l m e n t e c o n s i d e r a t a p iù idonea per questo tipo di PMI 1 9 . 19 Cfr., ad esempio, North, Baldock, Ekanem, Whittam e Wyper, Access to Bank Finance for Scottish SMEs, 2008. 20 COM(2002) 276 definitivo, del 5.6.2002. 21 La valutazione d’impatto considera «impatti» il numero L A VA LU TA Z I O N E D ’ I M PAT TO H A CO N T R I B U I TO A L L A P R O G E T TA Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO ; CO N T E N E VA , P E R Ò, S C A R S E I N D I C A Z I O N I FAT T UA L I A S O S T E G N O D I Q U E S T ’ U LT I M O dei prestiti o il numero delle PMI, che sono invece «realizzazioni». L’impatto reale è infatti inferiore rispetto alle realizzazioni, in quanto una parte delle PMI avrebbero ottenuto il prestito 20. La valutazione d’impatto è un impor tante strumento utilizzato dalla Commissione nell’elaborare una strategia di inter vento 20 . E ssa dovrebbe individuare e analizzare il problema in esame, g l i o b i e t t i v i d a p e r s e g u i re e l e p r i n c i p a l i o pz i o n i d i s p o n i b i l i per conseguirli. Per quanto concerne le diverse opzioni disponibili, la valutazione dovrebbe esaminarne il probabile impatto economico, sociale e ambientale. Infine, la valutazione d’imp at to d ov re b b e i n d i v i d u a re l e m o d a l i t à d i m o n i to ra g gi o e d i valutazione necessar ie durante l ’attuazione di una politica. 21. Pe r q u a n t o c o n c e r n e l o s t r u m e n t o S M E G , q u e s t o g e n e r e d i a n a l i s i è p a r t e i n t e g r a n t e d e l l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t t o C I P. Quest ’ultima contiene tutte le sezioni obbligatorie e, di conse guenza, permette di conoscere le considerazioni su cui è stata b asata la progettazione del CIP e dei suoi elementi pr incipal i , q u a l i l o s t r u m e n to S M E G . N e co n s e g u e c h e l a v a l u t a z i o n e d ’i m p at to C I P ra p p re s e nt a u n m i g l i o ra m e nto r i s p e t to a l MA P c he non prevedeva un’analisi di questo tipo. 22. Tuttavia, molte par ti della valutazione d’impatto CIP non sono sufficientemente dettagliate e quantificate. Ad esempio, l’anal i si del problema non per mette di conoscer ne l ’entità e l ’analisi delle diverse opzioni disponibili si basa esclusivamente su u n ra f f ro nto q u a l i t at i vo s u p e r f i c i a l e p r i vo d i q u a nt i f i c a z i o n e d e i p r o b a b i l i i m p a t t i . Pe r q u a n t o c o n c e r n e l ’o p z i o n e s c e l t a , la Commissione ha quantificato le realizzazioni attese 21 e non l ’i mpatto, salvo quello sul numero di posti di lavoro. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI senza garanzia. 19 R I S P E T TO A L M A P, G L I O B I E T T I V I S O N O P I Ù P R E C I S I , M A M A N C A N O D I C H I A R E Z Z A E D I S P E C I F I C I TÀ 23. S arebbe oppor tuno definire obiettivi SMAR T per qualsiasi att i vità di bilancio 2 2 . Tali obiet tivi sono considerati: 22 Articolo 27, paragrafo 3, del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del ο ο specifici, se sono sufficientemente precisi e concreti da non lasciare spazio a diverse inter pretazioni 2 3 ; 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale ο ο misurabili, se è possibile misurare le realizzazioni e valutare, di conseguenza, eventuali miglioramenti; delle Comunità europee ο ο re a l i z z a b i l i , s e i r i s u l t a t i a t t e s i p o s s o n o e s s e re re a l i s t i c a mente prodotti con le r isorse disponibili; 23 (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1). La definizione è tratta dalle linee guida sulla valutazione d’impatto della Commissione οο p e r t i n e n t i , s e r i g u a r d a n o l e e s i g e n z e e g l i o b i e t t i v i strategici; europea, SEC(2005) 791, οο cor redati di un ter mine, se sono legati a una scadenza o a un per iodo di tempo 2 3 . 24 del 15.6.2005. Decisione CIP, articolo 2. 25 Gli obiettivi immediati 24. 25. riguardano il risultato di un D a t a l a c o m p l e s s i t à d e l l a s t r u t t u r a d e l C I P ( c f r. a l l e g a t o I ) , anche la struttura gerarchica degli obiettivi è complessa. A livello del programma quadro vengono definiti quattro obiettivi generali 24 . Nel caso dell’EIP, che include lo strumento SMEG, gli obiettivi immediati 25 vengono definiti a livello del programma s p e c i f i c o 2 6 . A n c h e s e a l i ve l l o d e g l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i n o n vengono stabiliti obiettivi specifici, l ’ar ticolo 19, paragrafo 2, della decisione CIP descrive ciascuna sezione dello strumento S MEG in ter mini r iconducibili a obiettivi (c fr. riquadro 1). intervento sui destinatari diretti e tengono conto dell’ambito specifico in cui si interviene e della natura particolare dell’intervento in causa. Per quanto concerne lo SMEG, l’obiettivo EIP corrispondente è considerato un obiettivo immediato. 26 Decisione CIP, articolo 10. Gli obiettivi sono pertinenti, ma sono specifici, misurabili e corredati di un termine soltanto per quanto riguarda le re a l i z z a z i o n i at te s e d e l l o s t r u m e nto. L’o b i e t t i vo q u a nt i f i c ato d i r a g g i u n g e re 3 1 5 7 5 0 PM I s e m b r a e s s e re r a g i o n e vo l m e n t e ra ggiungibile (c fr. paragrafo 77). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 20 26. RIQUADRO 1 R i s p e t to a l MA P, g l i o b i e t t i v i d e l l o s t r u m e nto S M E G s o n o p i ù p re c i s i . Ve n g o n o, t u t t av i a , d e f i n i t i i n m o d o m o l to a m p i o. Ad e sempio, l ’obiettivo immediato dell ’EIP prevede che i prestiti debbano «migliorare l’accesso al credito per l’av viamento e la crescita delle PMI». Un simile obiettivo implica un insieme m o l to a m p i o d i p o te n z i a l i PM I d e s t i n at a r i e, i n q u a nto s i p u ò sostenere che quasi tutti i prestiti contratti dalle PMI sono f i nalizzati a promuover ne la crescita. Anche il concetto di inn ovazione è stato inter pretato in senso lato 2 7 . 27 Esempi di innovazione rilevati nel campione: investimento in una nuova tecnologia di imballaggio o di smistamento in un magazzino, un nuovo forno con funzionalità aggiuntive in un panificio. O B I E T T I V I C H E R I E N T R A N O N E L LO S T R U M E N TO S M E G Obiettivo generale Promuovere la competitività delle imprese, segnatamente delle PMI. Obiettivo immediato Migliorare (…) l’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione. Le quattro sezioni dello SMEG Finanziamento mediante prestiti: riduce le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere crediti, dovute al fatto che gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi o al fatto che queste imprese non dispongono di garanzie sufficienti. Microcredito: incoraggia le istituzioni finanziarie a svolgere un ruolo più attivo nell’offerta di prestiti di importo limitato, i quali solitamente comportano costi di gestione unitari proporzionalmente più elevati per i mutuatari che non dispongono di garanzie sufficienti. Oltre alle garanzie o controgaranzie, gli intermediari finanziari possono ricevere sovvenzioni volte a ridurre le elevate spese amministrative legate al microcredito. Garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto: riguarda gli investimenti che forniscono capitale per la creazione e/o l’avviamento di imprese, nonché finanziamento mezzanino allo scopo di ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano a causa della loro debole struttura finanziaria e le difficoltà legate al trasferimento di impresa. Cartolarizzazione: mobilita risorse supplementari per il finanziamento delle PMI mediante il prestito, nel quadro di adeguati accordi di condivisione del rischio con le istituzioni finanziarie creditrici. Per poter beneficiare dell’aiuto, queste ultime devono impegnarsi a destinare una parte significativa della liquidità derivante dai capitali smobilizzati alla concessione di nuovi prestiti a PMI entro un termine ragionevole. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 21 27. La valutazione d’impatto CIP stabilisce un obiettivo per le rea lizzazioni, ossia il numero di PMI che beneficeranno di prestiti nel quadro del programma settennale. Non sono stati definiti o biettivi in ter mini né di r isultati né di impatto (per ulter ior i dettagli, cfr. paragrafo 64). La valutazione d’impatto indica un numero stimato di posti di lavoro diretti mantenuti o creati nel corso dei cinque anni. Ciò non è direttamente attinente a nes suno degli obiettivi, ma si inserisce nel quadro della strategia d i Lisbona r innovata. 28 In conformità dell’articolo 43, paragrafo 4, del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee I S T I T U I R E L A S T R U T T U R A G E S T I O N A L E D E L LO S T R U M E N TO S M E G : D E L E G A R E L A G E S T I O N E CO R R E N T E A L F E I (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1). 29 Per lo SMEG: accordo fiduciario e di gestione e relative linee guida operative (quali le linee guida sull’accesso facilitato 28. Pe r d e l e g a r e i n m o d o e f f i c i e n t e e d e f f i c a c e è fo n d a m e n t a l e stipulare un accordo contrattuale che specifichi le nor me che d i sciplinano l ’attuazione dei compiti assegnati all ’organismo s p e c i a l i z z ato. Q u e s to a cco rd o co nt rat t u a l e d ov re b b e, i n p a r t i colare, specificare gli obblighi dell ’organismo specializzato e includere tutte le misure idonee a garantire che gli obiettivi vengano conseguiti 2 8 . 29. I l F E I h a s i s t e m a t i c a m e n t e a c c re s c i u t o l e p ro p r i e c o m p e t e n ze p e r q u a nto r i g u a rd a l a fo r n i t u ra d i p ro d o t t i d i i n g e gn e r i a finanziaria alle PMI in Europa. La Comunità europea gli ha a f f i d ato l a g e s t i o n e co r re nte d e l l o s t r u m e nto S M E G s i n d a l l a sua creazione nel 1998. Il ricorso al FEI nel quadro dei succ e s s i v i p ro g r a m m i p l u r i e n n a l i (G & E , MA P e s u c c e s s i v a m e n t e CIP) garantisce la necessaria continuità della gestione dello s t rumento SMEG. 30. I n tale contesto, la Cor te ha esaminato: al credito). ο ο s e l ’at t u a z i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G s i a s t at a p i a n i f i c at a in modo efficace onde evitare r itardi e for nire un sostegno continuo alle PMI; ο ο s e i l q u a d r o n o r m a t i v o 29 c h e d e f i n i s c e i s e r v i z i c h e i l F E I deve for nire garantisca una gestione efficiente ed efficace dello strumento. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 22 R I TA R D I N E L L A P I A N I F I C A Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO SMEG 31. 32. FIGURA 2 Considerando che il MAP riguardava il periodo 2001-2006 e che il CIP abbraccia il periodo 2007-2013, sarebbe stato oppor tuno p i a n i f i c a re l ’i n i z i o d e l l e a t t i v i t à n e l q u a d ro d e l C I P a l f i n e d i garantire la continuità del sostegno finanziario. L’AFG avrebbe d o v u t o e n t r a r e i n v i g o r e a l m e n o 1 1 m e s i ( c f r. p a r a g r a fo 3 3 ) p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l C I P. I n t a l m o d o, c i s a re b b e s t ato te m p o a sufficienza per fir mare gli accordi di garanzia tra il FEI e gli i nter mediar i finanziar i. 30 Il primo accordo di garanzia nel quadro del CIP tra un intermediario finanziario e il FEI è stato sottoscritto il 2 settembre 2008. L a p r i m a b o z z a d e l l ’A F G n e l q u a d r o d e l C I P è d a t a t a m a r z o 2006, ma l’accordo è stato sottoscritto soltanto il 20 settembre 2 007, quasi nove mesi dopo l ’av vio del CIP. Successivamente, è t ra s co r s o c i rc a u n a n n o p r i m a c h e ve n i s s e f i r m a to i l p r i m o a ccordo di garanzia tra il FEI e un inter mediar io finanziar io 3 0 ( c fr. figura 2). CALENDARIO DEL MAP E DEL CIP (BASE GIURIDICA) 9 mesi di ritardo 12 mesi di ritardo Dicembre 2006 Gennaio 2007 Settembre 2007 Settembre 2008 Fine del MAP ai sensi della decisione n. 1776/2005/CE Avvio del CIP ai sensi della decisione n. 1639/2006/CE AFG sul CIP sottoscritto tra la CE e il FEI Primo accordo di garanzia tra il FEI e un IF Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 23 33. I n media, l ’inter vallo tra la r icezione di una domanda CIP pre s e n t a t a d a u n i n t e r m e d i a r i o e l a f i r m a d i u n a c c o rd o è s t a t o d i c i r c a u n d i c i m e s i 31. I n o l t r e , s e c o n d o 8 d e i 2 1 r i s p o n d e n t i a l q u e s t i o n a r i o d e l l a Co r te, i l te m p o p e r i l t rat t a m e nto d e l l a d o m a n d a è s t ato i r ra gi o n e vo l e 3 2 . Ta l e r i t a rd o n e l p ro ce s s o d i s elezione è stato pr incipalmente attr ibuibile alla necessità di risolvere le questioni tecniche sollevate dal FEI prima di attua re lo strumento SMEG quindi, ad esempio trovare un accordo s ulla definizione e misurare l ’addizionalità delle garanzie dei prestiti (cfr. paragrafo 84). Tale situazione ha complessivamente co m p o r t ato u n s i gn i f i c at i vo v u o to te m p o ra l e n e l l a t ra n s iz i one da un programma all ’altro. 31 Calcolato sulla base dei nove intermediari visitati in loco, il numero medio dei giorni necessari per esaminare una domanda nel quadro del CIP è stato di 323. 32 Sulla base del questionario (Q6) inviato a tutti gli intermediari finanziari che hanno presentato domanda nel quadro del CIP. 33 I primi accordi di garanzia nel quadro del CIP sono stati I N S E R I M E N TO D I U N A « C L AU S O L A D I R E T R O AT T I V I TÀ » A L F I N E D I P R E S E R VA R E L A CO N T I N U I TÀ D E L S O S T E G N O 34. L a co nt i n u i t à d e l s o s te gn o è i m p o r t a nte p e r g l i i nte r m e d i a r i finanziari, in quanto alcuni hanno introdotto prodotti creditizi specifici adattati alle esigenze dello strumento SMEG. L’interr u z i o n e d e l s o s t e g n o U E p o t re b b e c o m p o r t a re p e rd i t e m a g giori per gli intermediari finanziari qualora il prodotto venisse m antenuto senza la garanzia UE. 35. L a « c l a u s o l a d i re t ro at t i v i t à » è s t at a i nt ro d o t t a a l f i n e d i m i n i m i z z a re i l v u o to te m p o r a l e t r a i d u e p ro gr a m m i s u cce s s i v i e p r e s e r v a r e l a c o n t i n u i t à t r a i p r o g r a m m i M A P e C I P. Ta l e clausola ha consentito agli intermediari finanziari di includ e re re t ro a t t i v a m e n t e n e i p ro g r a m m i i p re s t i t i d a s o s t e n e re a t t r a v e r s o l o s t r u m e n t o, c o n c e s s i t r a l a f i n e d e l p e r i o d o d i d i sponibilità del MAP e la data di sottoscr izione dell ’accordo d i garanzia CIP. 36. Di conseguenza, non è stata garantita la parità di trattamento degli intermediari finanziari, in quanto gli intermediari finan ziari che avevano preso par te al MAP hanno beneficiato di un trattamento favorevole grazie all’inclusione retroattiva dei p re s t i t i a p a r t i re d a l m e s e d i s e t te m b re 2 0 0 7 , m e nt re i n u ov i i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i h a n n o p o t u to i n c l u d e re i p re s t i t i s o lt a nto dopo la fir ma dell ’accordo di garanzia con il FEI 3 3 . sottoscritti nel settembre 2008. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 24 37. P u r e s s e n d o s t a t a i d e a t a p e r p o r r e r i m e d i o a l l ’i n t e r r u z i o n e d el finanziamento degli inte r mediar i finanziar i tra il MAP e il CIP, la clausola di retroattività non è sempre r iuscita a evitare l ’i n t e r r u z i o n e d e l s o s t e g n o U E n e i c o n f r o n t i d e l l e P M I . C i ò è av ve n u t o p e r d u e d e i n o ve i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i v i s i t a t i , per i quali il periodo di disponibilità nel quadro del MAP si è c o n c l u s o p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l p e r i o d o d i d i s p o n i b i l i t à C I P ( u n’inter ruzione di quattro mesi). 34 In conformità dell’articolo 53 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio. M E S S A A P U N TO D I U N Q UA D R O G E S T I O N A L E I D O N E O A G A R A N T I R E I L F U N Z I O N A M E N TO D E L LO S T R U M E N TO SMEG 38. Lo s t r u m e n t o S M E G o p e r a s o t t o l a g e s t i o n e c o n g i u n t a d e l l a Commissione e del FEI 34 . Per garantire l ’efficacia della delega, l’AFG e le relative linee guida operative dovrebbero includere: ο ο una definizione dell ’azione da svolgere, quali gli obiettivi specifici per ciascuna sezione (c fr. riquadro 1 per una de scr izione delle sezioni); ο ο la struttura gestionale pe r l ’attuazione dei compiti; ο ο la messa a punto di un’idonea struttura per le commissioni dovute al FEI per ser vizi for niti. 39. RIQUADRO 2 L’ar ticolo 3 dell’AFG definisce i compiti che il FEI deve svolgere ( c fr. riquadro 2): P R I N C I PA L I CO M P I T I C H E I L F E I D E V E S V O LG E R E P E R G E S T I R E LO S T R U M E N TO S M E G : ο ο individuare, valutare e selezionare gli intermediari finanziari; ο ο definire e concordare con gli intermediari finanziari la natura delle garanzie UE e le condizioni dettagliate con cui vengono fornite; ο ο decidere in merito alla destinazione dei fondi; ο ο dare esecuzione, gestire e interrompere le garanzie UE (inclusi la rendicontazione e il monitoraggio). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 25 40. Pe r c i a s c u n a s e z i o n e S M E G s o n o s t a t e e l a b o r a t e l i n e e g u i d a o perative 3 5 indicanti lo scopo specifico, la selezione degli in termediari, i criteri di ammissibilità, la garanzia UE e il modus o p e r a n d i . I l 2 9 o t t o b r e 2 0 0 7 , l a Co m m i s s i o n e h a p u b b l i c a t o l e linee guida sull ’accesso facilitato al credito a integrazione d e l l e s u d d e t te l i n e e g u i d a o p e rat i ve, i n p a r t i co l a re l e d i s p o s i z i o n i d e l l ’A F G re l a t i v a m e n te a l l a d e f i n i z i o n e d e i p a r a m e t r i d ell ’accordo di garanzia. 41. La struttura gestionale ideata per lo strumento SMEG si è rive l at a i d o n e a i n q u a nto, r i s p e t to a l MA P, h a m i g l i o rato l e l i n e e g u i d a o p e rat i ve e l e a l t re d i s p o s i z i o n i re l at i ve a l l ’at t u a z i o n e dei compiti. Le linee guida coprono, infatti, in modo sufficiente mente dettagliato la totalità dei compiti da svolgere. 42. Le commissioni dovute al FEI dovrebbero essere calcolate te n endo conto: 35 Accordo fiduciario e di gestione, allegati da 1A a 1D. οο d e i r i s u l t a t i r a g g i u n t i n e l c o n s e g u i m e n t o d i o b i e t t i v i specifici; οο d e l l a d i s t r i b u z i o n e g e o g r a f i c a n e i p a e s i a m m e s s i a par tecipare; οο del grado di novità e di complessità dello strumento di garanzia. 43. I l sistema di commissioni del FEI è stato migliorato nel quadro d el CIP r ispetto al MAP in quanto: ο ο la struttura delle commissioni è stata suddivisa in quattro componenti distinte che meglio rispecchiano il carico di lavoro per ciascun compito; ο ο il dir itto alla commissione dipende dal raggiungimento di r isultati specifici (c fr. tab ella 3). TA B E L L A 3 R I E P I LO G O D E L L E Q UAT T R O CO M M I S S I O N I I N C E N T I VA N T I D I C U I S I CO M P O N E L A R E M U N E R A Z I O N E D E L F E I Tipologie di commissioni incentivanti Finalizzate principalmente a promuovere: Commissione Avviamento La messa in funzione del programma entro 12 mesi Commissione Firma Un’ampia copertura geografica del programma e l’utilizzo di sezioni specifiche Commissione Attuazione Il volume aggiuntivo raggiunto e le attività correnti Commissione Monitoraggio La garanzia di una solida gestione finanziaria Fonte: Allegato 13 dell’Accordo fiduciario e di gestione. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 26 44. La «commissione di firma» del FEI assegna un premio specifico p e r u n’a m p i a c o p e r t u r a g e o g r a f i c a d i i n t e r m e d i a r i . I n o l t r e , l e c o m m i s s i o n i ve n g o n o ve r s a t e p e r l a p a r t e c i p a z i o n e d e g l i intermediari di paesi precedentemente non coper ti e anche di nuovi intermediari che non avevano par tecipato ai programmi p recedenti. 45. Benché fossero previste commissioni incentivanti per l’utilizzo di sezioni specifiche, al 31 dicembre 2009 la sezione garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto e la s e z i o n e c a r to l a r i z z a z i o n e n o n e ra n o s t ate u t i l i z z ate. Ci ò è i n parte dovuto alla crisi finanziaria, che ha influito negativa mente sul mercato della car tolar izzazione nel suo complesso. SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI 46. L’audit ha valutato il processo di selezione tenendo conto dei s eguenti fattor i: ο ο s e i l q u a d ro n o r m at i vo c h e d i s c i p l i n ava l a s e l e z i o n e d e g l i inter mediar i finanziar i da par te del FEI era completo e ga rantiva una selezione equa e trasparente; ο ο se erano stati cor rettamente stabiliti i parametr i che definiscono la por tata dell ’inter vento UE; ο ο s e g l i o b i e t t i v i d e l l ’i n t e r v e n t o e r a n o s t a t i c o r r e t t a m e n t e recepiti negli accordi di garanzia. U N Q UA D R O D I S E L E Z I O N E B E N P R O G E T TATO 47. I l processo valutativo dovrebbe basarsi su nor me comuni per la valutazione degli intermediari finanziari, che garantiscano una selezione equa, strutturata e trasparente. Il FEI e la Commissione dovrebbero mettere a punto e applicare nor me m inime per la selezione di potenziali inter mediar i. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 27 48. L a Co m m i s s i o n e h a i n c a r i c ato i l F E I 3 6 d i s e l e z i o n a re g l i i nte rm ediar i applicando i cr iter i e il processo di selezione stabiliti nelle per tinenti politiche in materia di garanzie 37 . Tali politiche r i badiscono che gli inter mediar i devono essere selezionati in c o n fo r m i t à d e l l e m i g l i o r i p r a t i c h e. I l r i q ua d r o 3 r i e p i l o g a l e f a si del processo di selezione SMEG condotto dal FEI. 36 Accordo fiduciario e di gestione, articolo 3, paragrafo 1. 37 L’accordo fiduciario e di gestione contiene quattro politiche in materia di garanzie, che si riferiscono alle quattro 49. sezioni specifiche dello N e l d e f i n i re i l q u a d ro g e s t i o n a l e d e l l o s t r u m e n t o s o n o s t a t i i n s e r i t i a l l ’i nte r n o d e l l ’A F G i s e g u e nt i c r i te r i p e r l a s e l e z i o n e d ei potenziali inter mediar i finanziar i 3 8 : strumento. Le politiche in materia di garanzie definiscono in modo specifico la finalità della sezione in causa, il processo di ο ο capacità finanziar ia e operativa dell ’inter mediar io e capa cità di quest ’ultimo di gestire il r ischio e di confor marsi ai ter mini e alle condizioni dello strumento SMEG; selezione degli intermediari, i criteri di ammissibilità, il modus operandi per quanto concerne l’accesso facilitato al credito, la ο ο capacità dell’intermediario di garantire prestiti e/o il micro credito for nito da un’ampia gamma di prestator i alle PMI; rendicontazione, il monitoraggio e l’audit, la promozione e la visibilità. ο ο coper tura geografica (esclusivamente sezione finanziamento mediante prestiti); 38 Criteri corrispondenti alle sezioni finanziamento mediante ο ο p o s s i b i l i t à d i fo r n i re c o n s u l e n z a e s u p p o r t o c o m m e rc i a l e (esclusivamente sezione microcredito); prestiti e microcredito. I criteri di selezione relativi alle sezioni investimenti di capitale netto ο ο accettazione delle linee guida sull’accesso facilitato al cre dito (c fr. paragrafo 54). e cartolarizzazione non sono stati esaminati in quanto tali sezioni non sono state utilizzate fino al 31 dicembre 2009. RIQUADRO 3 I L P R O C E S S O D I S E L E Z I O N E D E G L I I N T E R M E D I A R I D A PA R T E D E L F E I ο ο Analisi delle domande presentate dagli intermediari a seguito di una procedura d’appalto. ο ο Preselezione delle domande — Controllo standardizzato dei requisiti formali. ο ο Processo di «diligenza dovuta» (due diligence) (inclusa la definizione dei parametri di garanzia). ο ο Parere indipendente del dipartimento per la gestione del rischio del FEI. ο ο Valutazione del dipartimento per il controllo della conformità del FEI. ο ο Approvazione da parte del consiglio di amministrazione del FEI e della Commissione europea (Direzione ECFIN L). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 28 50. La Cor te è del parere che i criteri adottati per la selezione degli intermediari finanziari siano in linea con le pratiche seguite da a n a l o g h e i s t i t u z i o n i f i n a n z i a r i e. Tu t t av i a , n é l a Co m m i s s i o n e n é i l F E I h a n n o d e f i n i to c r i te r i p e r l ’at t r i b u z i o n e d i p u nte g gi nel corso della valutazione delle domande presentate dagli i n te r m e d i a r i , a l f i n e d i c l a s s i f i c a r l e e co n f ro n t a r l e i n b a s e a l loro livello di conformità con detti criteri. La scarsa precisione n e l l a d e f i n i z i o n e d e i c r i te r i d i s e l e z i o n e h a co n s e nt i to a l F E I di adottare un elevato livello di discrezionalità nel valutare le d omande. 39 Linee guida sull’accesso facilitato al credito, 25 ottobre 2007. 40 La percentuale massima di controgaranzia è una percentuale prestabilita che limita l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di garanzia. L’importo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un D O C U M E N TA Z I O N E I N S U F F I C I E N T E A G I U S T I F I C A Z I O N E D E I PA R A M E T R I D E L L’ACCO R D O accordo di garanzia (massimale di controgaranzia) può essere calcolato moltiplicando il 51. volume reale del portafoglio I due principali parametri degli accordi di garanzia sono il volume di r ifer imento e la percentuale massima di controga r a n z i a . I l v o l u m e d i r i fe r i m e n t o r a p p r e s e n t a l ’i m p o r t o d e l l e garanzie o dei finanziamenti che l ’intermediario dovrebbe ess e re r a g i o n e vo l m e n t e i n g r a d o d i r a g g i u n g e re i n a s s e n z a d i u n a g a r a n z i a U E 3 9 . I l vo l u m e d i r i fe r i m e n to s e r ve, i n o l t re, d a b a s e p e r i l c a l c o l o d e i p a r a m e t r i a g g i u n t i v i d e l l ’a c c o rd o. L a percentuale massima di controgaranzia 40 si riferisce all’importo massimo delle perdite che il FEI ha l ’obbligo di copr ire nel q u a d ro d i u n a cco rd o d i g a ra n z i a . E nt ra m b i i p a ra m e t r i s o n o f attor i chiave in quanto consentiranno di deter minare: per la porzione controgarantita per la percentuale massima di controgaranzia. Ad esempio: volume del portafoglio = 1 000; porzione controgarantita = 50 %; percentuale di tetto di controgaranzia = 10 %. Ne consegue che l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire (tetto di controgaranzia) = 1 000 x 50 % x 10 % = 50. ο ο s e l ’i nte r ve nto d e l l ’ U E è i nte grat i vo r i s p e t to a l l ’at t u a l e l i vello di attività del sistema di garanzia o se semplicemente lo sostituisce; ο ο il livello massimo di esposizione di bilancio a cui l ’UE deve far fronte nel quadro di u n accordo specifico. 52. Conformemente all’AFG e alle linee guida sull’accesso facilitato al credito, i volumi, incluso il volume di riferimento, sono sta biliti in base al giudizio professionale del FEI, che tiene conto d e i b i l a n c i p a s s at i e d e l l e p e rce nt u a l i o p re v i s i o n i d i p e rd i t a (segnatamente per i sistemi di garanzia pubblica) nonché delle condizioni di mercato e della loro evoluzione nel tempo. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 29 53. S ono state r ilevate carenze nella documentazione del FEI per quanto riguarda la definizione dei parametri degli accordi, inclusi il volume di riferimento e il massimale di controgara nzia. La r ichiesta del FEI da sottopor re all ’approvazione del consiglio di amministrazione include soltanto una sintesi dei risultati relativi al processo di «diligenza dovuta». Nel definire i parametr i, il FEI si basa sulle infor mazioni for nite dall ’intermediario finanziario. Non risulta che il FEI abbia verificato tali i nfor mazioni. 41 Decisione CIP, articolo 19. O B I E T T I V I D E L L A P O L I T I C A N O N CO M P L E TA M E N T E D E F I N I T I N E G L I ACCO R D I D I G A R A N Z I A 54. RIQUADRO 4 Ciascun accordo di garanzia dovrebbe contribuire al conse guimento degli obiettivi della politica specificando esattam ente i r isultati da raggiungere. Gli impegni generali assunti d a ciascun inter mediar io negli accordi di garanzia includono i pr incipi in mater ia di accesso facilitato al credito. Tali pr in cipi scaturiscono dagli obiettivi più ampi definiti nella base g i u r i d i c a 4 1 e n e l l ’A F G e l i r i s p e c c h i a n o i n m o d o a d e g u a t o. I l r i quadro 4 illustra i pr incipi applicabili alla sezione finanzia m ento mediante prestiti. P R I N C I P I I N M AT E R I A D I ACC E S S O FAC I L I TATO A L C R E D I TO I N B A S E A L L’ACCO R D O D I G A R A N Z I A ( S E Z I O N E F I N A N Z I A M E N TO M E D I A N T E PRESTITI) Tale accordo mira a garantire che il FEI fornisca una garanzia all’intermediario in modo da coprire in parte il rischio di portafoglio dell’intermediario nell’ottica di: i) migliorare l’accesso al credito per le PMI; ii) ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere crediti, dovute al fatto che gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi o al fatto che queste imprese non dispongono di garanzie sufficienti; iii) stimolare la creazione di occupazione sostenendo le PMI che crescono e creano posti di lavoro. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 30 55. Oltre a queste disposizioni generali, i termini specifici dell’ac cordo di garanzia possono includere ulteriori indicazioni q u a l i t a t i v e i n m a t e r i a d i a c c e s s o f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. Tu t t a v i a , a l c u n i d e i te r m i n i d e l l ’a cco rd o s o n o i n co nt ra s to co n g l i o b i e t t i v i d e l C I P o fo r n i s c o n o s c a r s i o r i e n t a m e n t i o p e r a t i v i . Ad esempio: ο ο p e r q u a n to co n ce r n e l ’a s s e n z a d i g a r a n z i e co l l a te r a l i , n e l caso di un intermediario è emerso che questi, oltre ad atte nersi alle per tinenti disposizioni dell’accordo, si impegnava a esigere un basso livello di garanzie collaterali in relazione a l l e t r a n s a z i o n i d i i n t e r m e d i a z i o n e . I n t a l c a s o, i t e r m i n i s p e c i f i c i d e l l ’a c c o rd o t r a d u c o n o l e c o n d i z i o n i g e n e r a l i i n materia di assenza di garanzie collaterali in obblighi ridotti di garanzie collaterali. Tuttavia, ciò consente, de fac to, a t u t te l e PM I d i t ra r re va nt a g gi o d a l l a r i d u z i o n e d e g l i o b b l i g h i d i g a ra n z i e co l l ate ra l i e n o n f a s ì c h e s o l t a nto l e P M I e f fe t t i v a m e n t e p r i v e d i d e t t e g a r a n z i e , e q u i n d i n o n in grado di r ichiedere prestiti secondo gli abituali ter mini commerciali, beneficino dello strumento; ο ο i ter mini specifici dell ’accordo lasciano ampia discrezionalità per quanto concer ne l ’inter pretazione del concetto di i n n o v a z i o n e . Lo s t e s s o a c c o r d o d i g a r a n z i a i n d i c a , s e n z a fornire spiegazioni aggiuntive, che l’intermediario si impe g n a a d a v v i a re t r a n s a z i o n i d i i n t e r m e d i a z i o n e c o n l e PM I di recente creazione o con le PMI impegnate in progetti innovativi. M O N I TO R AG G I O D E L L A P E R F O R M A N C E E R E N D I CO N TA Z I O N E 56. U n m o n i to ra g gi o e u n a re n d i co nt a z i o n e e f f i c a c i n e ce s s i t a n o d i infor mazioni per tinenti, a ffidabili e tempestive sullo stato d e l l ’a t t u a z i o n e d e l l a p o l i t i c a e s u l g r a d o d i c o n s e g u i m e n t o d egli obiettivi della stessa. 57. I l monitoraggio della per formance dello strumento SMEG è effettuato sia dalla Commissio ne che dal FEI (c fr. allega to II ). I l flusso di informazioni par te dalle PMI (cioè i beneficiari finali), attraversa uno o più livelli di intermediari finanziari (in caso di cogaranzie o di controgaranzie) e ar r iva al FEI ed, infine, alla Commissione. Gli inter mediar i finanziar i r ifer iscono in mer ito a l l o s t r u m e nto S M E G a l F E I s u b a s e t r i m e s t ra l e. S u l l a b a s e d i tali informazioni, il FEI prepara relazioni trimestrali consolida te per la Commissione, che le utilizza per elaborare le relazioni d i attuazione annuali sull ’EIP e sul CIP. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 31 58. La Cor te ha esaminato i seguenti aspetti del monitoraggio d ella per for mance e della rendicontazione: 42 Valutazione degli indicatori dell’EIP, febbraio 2010. ο ο s e l a Co m m i s s i o n e a b b i a d e f i n i to u n a s e r i e e q u i l i b r a t a d i indicator i di per for mance al fine di misurare in modo affi dabile lo stato dell ’attuazione della politica; ο ο se gli obblighi di rendicontazione siano chiari e ragionevoli. G L I I N D I C ATO R I D I P E R F O R M A N C E S O N O S TAT I S TA B I L I T I , M A D O V R E B B E R O E S S E R E P I Ù S TA B I L I E D E Q U I L I B R AT I 59. L a c o n d i z i o n e p re l i m i n a re d i u n m o n i t o r a g g i o e f f i c a c e ( v a l e a dire che consenta di misurare i progressi in termini di att uazione dello strumento SMEG) è la definizione di una ser ie di indicatori chiari e di obiettivi collegati. Gli indicatori do v re b b e ro e s s e re re l a t i v a m e n t e s t a b i l i i n m o d o t a l e d a p o t e r o sser vare e confrontare i cambiamenti nel tempo. 60. G li indicator i di per for mance per lo strumento SMEG dovreb bero contribuire alla valutazione del conseguimento degli o b i e t t i v i s p e c i f i c i d e l p ro g r a m m a , c o m e s t a b i l i t o d a l l a b a s e gi u r i d i c a e d a g l i o b i e t t i v i g e n e ra l i d e l l a p o l i t i c a d e l l ’ U n i o n e e uropea da cui essi der ivano. 61. La Commissione ha stabilito sei indicatori SMEG (cfr. tabella 4). 62. D e i q u a t t ro i n d i c a t o r i ( n u m e r i 2 , 3 , 5 e 6 ) i n c l u s i n e l l a v a l ut a zione ex ante e nel programma di lavoro EIP 2009, soltanto due (numeri 2 e 3) sono stati ripor tati nella relazione di attuazione EIP della Commissione. Nel programma di lavoro EIP 2 0 1 0 , d u e i n d i c ato r i i n i z i a l i s o n o s t at i r i m o s s i ( n u m e r i 5 e 6 ) e sono stati aggiunti due nu ovi indicator i (numer i 1 e 4). Tali c a m b i a m e n t i , e f fe t t u a t i n e l 2 0 1 0 , s o n o a v ve n u t i i n re a z i o n e a uno studio sulla valutazione degli indicator i 4 2 . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 32 TA B E L L A 4 I N D I C ATO R I S M E G S TA B I L I T I D A L L A CO M M I S S I O N E Indicatori SMEG Indicatori contenuti nel programma di lavoro EIP 2009 Indicatori contenuti nella relazione di attuazione EIP 2009 Indicatori contenuti nel programma di lavoro EIP 2010 Tipo di indicatore Non disponibile Non disponibile 111,8 milioni di euro (massimale di controgaranzia), che garantiscono un volume di credito reale pari a 2 771 milioni di euro Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Realizzazioni Indicatori previsti nella valutazione d’impatto ex ante1 1 Impegno CE al finanziamento tramite ricorso al credito e alla garanzia del finanziamento totale 2 Numero di posti di lavoro creati o mantenuti nelle PMI che hanno ricevuto nuovi finanziamenti 315 7502 Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Numero di dipendenti alla data di inclusione: 151 475 Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Impatto 3 Numero di PMI che hanno ricevuto nuovi finanziamenti 315 750 Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target 47 791 Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Realizzazioni 4 Numero di PMI sostenute, classificate per settore di attività Non disponibile Non disponibile Non disponibile3 Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Realizzazioni 5 Cambiamento nel volume di credito di investimento Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Non segnalato Non disponibile Risultato 6 Esborso netto totale Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Sì, ma non è stato assegnato alcun valore target Non segnalato Non disponibile Realizzazioni 1 Allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433. 2 Posti di lavoro creati o mantenuti per ciascuna PMI che ha ricevuto nuovi finanziamenti. La Commissione è del parere che, considerato che i dati contenuti nell’iniziativa per la crescita e l’occupazione indicano che le PMI beneficiarie hanno creato in media 1,2 posti di lavoro, sarebbe opportuno utilizzare un indicatore maggiormente prudenziale che tenga conto del fatto che la garanzia microcredito interessa oltre il 20 % della totalità delle imprese raggiunte dallo SMEG e, di conseguenza, che queste imprese creeranno meno posti di lavoro facendo così abbassare la media generale. 3 Le informazioni sono contenute soltanto nelle relazioni trimestrali del FEI. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 33 63. N ella valutazione ex ante, a due soli indicator i (numer i 2 e 3) s o n o s t a t i a s s e g n a t i v a l o r i t a r g e t . I p ro g r a m m i d i l a vo ro E I P 2 0 0 9 e 2 0 1 0 n o n h a n n o s t a b i l i to p e r g l i i n d i c ato r i va l o r i t a r get da raggiungere nel periodo rispettivo. I n assenza di valori target, è difficile valutare se il programma si sviluppi come s t abilito. 43 Al fine di misurare i risultati e gli impatti, sono stati proposti diversi indicatori quali, ad esempio, il contributo alla performance dei beneficiari (incremento delle vendite, posti di lavoro creati/mantenuti, nuovi 64. 65. prodotti o servizi sviluppati) Anche se la Commissione ha cercato di definire una serie equilibrata di indicatori misurabili, inclusi gli indicatori di realizzaz i one, di impatto e di r isultato, l ’unico indicatore di r isultato ( n u m e ro 5 ) n o n è s t ato r i p o r t ato e d è s t ato s u cce s s i va m e nte rimosso dalla Commissione. L’unico indicatore di impatto (numero 2) è problematico (cfr. paragrafi 67 e 68) e tutti i restanti indicatori sono indicatori di realizzazione. Di conseguenza, gli indicatori sono diventati più uno strumento di gestione o perativa che uno strumento finalizzato a misurare l ’impatto e il successo del programma. È difficile trovare il giusto equilibr io tra una raccolta dati efficiente in ter mini economici e il monitoraggio efficace della per formance. I valutatori degli in dicator i EIP hanno proposto una ser ie di indicator i equilibrati i nclusi le metodologie di raccolta dati e il relativo timing 4 3 . o la crescita totale (o media) del fatturato delle PMI che hanno ricevuto finanziamenti. 44 Ad esempio, un intermediario in Slovenia ha ottenuto i dati relativi all’occupazione dall’istituto nazionale per la sicurezza e la previdenza sociale. 45 Un intermediario in Spagna rileva ogni anno le informazioni a campione dalle società di garanzia regionali. 46 Un altro intermediario in Pe r p o t e r t r a r r e v a l i d e c o n c l u s i o n i i n m e r i t o a i r i s u l t a t i d e l p rogramma SMEG, è fondamentale che i dati di monitoraggio for niti dagli inter mediar i finanziar i siano affidabili, ossia pre c i si e completi. Spagna calcola i cambiamenti in materia di occupazione confrontando le aspettative al momento della richiesta di credito con la reale situazione 66. occupazionale al momento del Tu t t i g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i v i s i t a t i d a l l a C o r t e a v e v a n o messo a punto procedure per la raccolta dei dati necessari p e r r i fe r i re a l F E I . L a q u a l i t à d e i p ro ce s s i d i re n d i co n t a z i o n e a livello degli inter mediar i v iene controllata durante le visite d i monitoraggio in loco da par te del FEI. calcolo. 47 Ad esempio, un intermediario in Italia rileva i dati relativi all’occupazione soltanto nella richiesta di garanzia iniziale 67. e non li aggiorna nelle fasi L a raccolta dei dati relativi all ’indicatore «numero di posti di lavoro creati» mette in difficoltà alcuni intermediari finanziari. I n alcuni paesi, i dati sono for niti dalle istituzioni gover nati ve 44 , alcuni intermediari finanziari li raccolgono a campione 45 , altr i effettuano calcoli utilizzando i valor i attesi 46 oppure non a g gi o r n a n o o gn i a n n o i d a t i o cc u p a z i o n a l i i n q u a n to t ro p p o o n e ro s o 4 7 . D a t o c h e l a q u a l i t à d e i d a t i i n m a t e r i a d i o c c u p a zione varia da paese a paese, la loro sommatoria solleva dubbi s ull ’affidabilità del valore dell ’indicatore «numero di posti di l avoro creati» (numero 2). successive. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 34 68. Un altro problema legato a questo indicatore è il fatto che i valori sono calcolati sulla base del numero delle persone assunte dalle PMI sostenute, che non è equivalente al numero d ei posti di lavoro creati o mantenuti nelle PMI che hanno r icevuto nuovi finanziamenti. I nuovi finanziamenti r icevuti da u na PMI non costituiscono l ’ unico fattore che contr ibuisce al m antenimento o alla creazione di posti di lavoro. Non è stata svolta alcuna analisi sul modo in cui il credito garantito ha contr ibuito a mantenere o a creare posti di lavoro. 48 Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007-2013 (CIP), FEI. 49 Dal questionario Q14 risulta che 36 intermediari finanziari, sui 41 che hanno risposto a questa domanda, concordano in merito alla chiarezza delle istruzioni operative fornite dal FEI. 50 Dal questionario Q15 risulta G L I O B B L I G H I D I R E N D I CO N TA Z I O N E S O N O C H I A R I E R AG I O N E V O L I E S O LO A LC U N I I N T E R M E D I A R I FINANZIARI LI RITENGONO ONEROSI che 40 intermediari finanziari, sui 41 che hanno risposto a questa domanda, concordano sul fatto che il FEI si è sempre dimostrato 69. disponibile a fornire spiegazioni G l i i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i d ov re b b e ro ave re o b b l i g h i d i re n d i co nt a z i o n e c h i a r i a l f i n e d i ra cco g l i e re i d at i n e ce s s a r i p e r monitorare e fare un rendiconto sul programma SMEG. I l tem po e le risorse necessari per ottenere le informazioni richieste p e r g l i i n d i c a t o r i n o n d o v r e b b e r o t r a s fo r m a r s i i n u n i n u t i l e o nere amministrativo. durante la vita della garanzia. 51 Dal questionario Q16 risulta che 8 intermediari finanziari, sui 42 che hanno risposto a questa domanda, hanno dichiarato che gli obblighi di rendicontazione sono irragionevoli. 70. Gli intermediari finanziari devono raccogliere diversi dati sulle PMI sostenute e riferire al FEI su base regolare (cfr. allegato III). G li obblighi di rendicontazione sono elencati nell ’accordo di g a r a n z i a s o t t o s c r i t t o t r a i l F E I e l ’i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o. A tal fine, il FEI ha trasmesso agli intermediari finanziari alcu ne linee guida chiare 48 sulle modalità di compilazione dei dati r i chiesti. A r iprova di quanto sopra, l ’88 % degli inter mediar i f i nanziar i ha dichiarato che le istruzioni operative for nite dal F EI sono chiare 4 9 . I noltre, il 98 % degli inter mediar i finanziar i ha precisato che il FEI si è dimostrato sempre disponibile a fornire informazioni aggiuntive per chiarire questioni operative 50 . 71. I risultati del questionario elaborato dalla Cor te indicano altre sì che soltanto il 20 % degli inter mediar i finanziar i che hanno preso par te al CIP e/o al MAP ritiene irragionevoli gli obblighi d i rendicontazione 5 1 . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 35 72. N e i c a s i i n c u i l a ra cco l t a d e i d at i at t rave r s o g l i i nte r m e d i a r i finanziar i r isulti problematica (ad esempio, per i dati occupaz i o n a l i ) , m e t o d i a l t e r n a t i v i d i r i l e v a z i o n e d e l l e i n fo r m a z i o n i potrebbero essere più appropriati. Entrambe le relazioni, «Va l u tazione degli indicator i de ll ’EIP» e «Valutazione inter media d e l l ’ E I P » , s u g g e r i s c o n o d i u t i l i z z a re i s o n d a g g i n e l c o n t e s t o d i una valutazione. 52 Decisione CIP, articolo 10. 53 Allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433. R I S U LTAT I D E L LO S T R U M E N TO S M E G 54 Pertinente solo per la sezione finanziamento mediante prestiti. 73. L’articolo 19, paragrafo 2, della Questa sezione descrive le realizzazioni fornite dallo strumento SMEG, analizzate in relazione agli obiettivi dello strumento. Viene, inoltre, esaminato il valore aggiunto UE dello strumento, valutando in par ticolare se gli obiettivi da esso perseguiti vengono conseguiti meglio attraverso l’attuazione a livello UE a nziché a livello nazionale o regionale. decisione CIP fa riferimento agli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione ed il trasferimento tecnologico. 55 È stato selezionato un campione di 181 prestiti concessi R E A L I Z Z A Z I O N I D E L LO S T R U M E N TO S M E G dai nove intermediari finanziari visitati. Il numero di prestiti 74. scelti per ciascun intermediario G l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i C I P d o v re b b e ro m i g l i o r a re l ’a c c e s s o a l c re d i to p e r l ’av v i a m e nto e l a c re s c i t a d e l l e PM I e g l i i nve s t i m e n t i i n p ro g e t t i d i i n n o v a z i o n e 5 2 . Pi ù s p e c i f i c a m e n t e, l o s t rumento SMEG nel quadro del CIP si propone di: rispecchia il volume di garanzia raggiunto e era limitato in un intervallo compreso tra 10 e 45. 56 Il manuale di Oslo, Proposta ο ο raggiungere 315 750 PMI ; 53 di linee guida per la raccolta e l’interpretazione dei dati ο ο g a r a n t i r e p r e s t i t i c h e c o n s e n t a n o a l l e PM I d i i nv e s t i r e i n progetti di innovazione 54 o concedere prestiti alle PMI prive di garanzie collaterali suf ficienti; in materia di innovazione tecnologica, OCSE, 1997, cui viene fatto riferimento anche nel considerando 8 antecedente alla ο ο m i g l i o r a r e l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r s o p p e r i re a l l e c a r e n z e del mercato. decisione CIP e nelle linee guida della Commissione europea per la valutazione d’impatto 2009, 75. SEC(2009) 92. L a seguente analisi si basa su un esame del campione di pre stiti selezionati dalla Cor te 55 . Per quanto concer ne gli investi m enti in deter minate attività legate alla conoscenza, quali lo s v i l u p p o t e c n o l o g i c o, l ’i n n o v a z i o n e e d i l t r a s fe r i m e n t o t e c nologico, si fa r ifer imento al manuale di Oslo dell ’OCSE per la m isurazione delle attività scientifiche e tecnologiche 5 6 . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 36 L’o b i e t t i v o g e n e r a l e è conseguibile 76. 3 1 5 7 5 0 PM I Tutti gli intermediari finanziari visitati si sono focalizzati sulle PMI e tutti hanno messo in atto procedure finalizzate a ver ifi c are se il mutuatar io possedesse i requisiti di una PMI. 57 Come stabilito dalla valutazione d’impatto CIP, SEC(2005) 433. 58 Il massimale di controgaranzia 77. FIGURA 3 di raggiungere P e r q u a n t o c o n c e r n e l ’o b i e t t i v o g e n e r a l e d i r a g g i u n g e r e 3 1 5 7 5 0 P M I 57, l a C o m m i s s i o n e e i l F E I s i s o n o a d o p e r a t i p e r s o p p e r i r e a l l e c o n s e g u e n z e d e l r i t a r d o i n i z i a l e ( c f r. p a r a g r a fo 3 2 ) c o n c e n t r a n d o s i s u g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i p i ù g r a n d i . N e i t r e a n n i d a l l ’e n t r a t a i n v i g o r e d e l C I P, i l F E I h a s ottoscr itto 25 accordi di garanzia con 21 inter mediar i finan z i a r i ( c f r. t a b e l l a 2 ) . A l l a f i n e d e l 2 0 0 9 , i l m a s s i m a l e d i co n t r o g a r a n z i a 58 d i d e t t i a c c o r d i d i g a r a n z i a e r a p a r i i n t o t a l e a 191,1 milioni di euro, che rappresentano il 37,5 % della do tazione complessiva dello strumento SMEG. Gli intermediari f i n a n z i a r i ave v a n o c o n c e s s o p re s t i t i a c i rc a 5 9 0 0 0 PM I , p a r i a l 19 % del numero target di PMI. S e si considerano i r isultati c o n s e g u i t i n e l l ’a m b i t o d e l M A P, g l i a c c o r d i d i g a r a n z i a s o t to s c r i t t i ra g gi u n g o n o o l t re l a m e t à d e l n u m e ro t a rg e t d i PM I ( 57,4 %) in caso di raggiungimento dell ’impor to massimo del p or tafoglio per ciascun acco rdo 5 9 (c fr. figura 3). Ne consegue che i progressi nell’attuazione sono sufficienti per far ritenere p ossibile il conseguimento dell ’obiettivo generale di 315 750 PMI. è l’importo massimo dei costi che il bilancio UE è tenuto a coprire e si materializza soltanto se l’intermediario finanziario raggiunge l’importo massimo del portafoglio e realizza le perdite attese sul portafoglio prestiti. 59 Ad esempio, nel quadro del MAP soltanto due intermediari finanziari su 45 hanno raggiunto meno del 90 % dell’importo massimo del portafoglio. R E A L I Z Z A Z I O N I D E L LO S T R U M E N TO S M E G N E L Q UA D R O D E L C I P A L L A F I N E D E L 2009 Massimale di controgaranzia totale delle garanzie sottoscritte in percentuale della dotazione complessiva dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 37,5 % 18,6 % Numero di PMI già raggiunte in percentuale dell'obiettivo generaledello strumento relativo alle garanzie per le PMI Numero di PMI che potrebbero essere raggiunte attraverso gli accordi di garanzia attualmente sottoscritti in percentuale dell'obiettivo generale dello strumento relativo alle garanzie per le PMI1 57,4 % 42,9 % 0% 1 20 % Tempo trascorso in percentuale 40 % 60 % 80 % 100 % Calcolo effettuato dalla Corte considerando gli stessi costi medi del bilancio UE per raggiungere una PMI come nel programma MAP (1 055 euro) e ipotizzando altresì che sia raggiunto l’importo massimo del portafoglio per la totalità degli accordi di garanzia esistenti. Fonte: Corte dei conti europea. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 37 Lo strumento raggiunge le PMI prive di garanzie c o ll a t e r a l i ; i p r o g e t t i i n n o v a t i v i s o n o p o c h i 78. Lo strumento SMEG è finalizzato a migliorare l’accesso al credito per le PMI che presentano progetti validi, ma che non sono i n grado di for nire garanzie per un prestito concesso dai pre s t ato r i co m m e rc i a l i . Ta l e s i t u a z i o n e s i p u ò ve r i f i c a re q u a n d o l e PM I n o n d i s p o n g o n o d i g a ra n z i e co l l ate ra l i s u f f i c i e nt i p e r s oddisfare gli obblighi assunti nei confronti di un prestatore co m m e rc i a l e. I n a l te r n at i va , a l l e PM I p u ò e s s e re n e g ato l ’a c c e s s o a l c r e d i t o, q u a l o r a i p r e s t a t o r i c o m m e r c i a l i n o n s i a n o in grado di valutare prontamente la validità della proposta commerciale, come nel caso degli investimenti in progetti in n o v a t i v i . Pi ù è i n n o v a t i v o l ’i nv e s t i m e n t o, m e n o è p r o b a b i l e c he venga concesso il prestito. 79. Dalle risposte fornite al questionario elaborato dalla Cor te s i e v i n ce c h e g l i i n te r m e d i a r i f i n a n z i a r i C I P s i s o n o r i vo l t i i n p r imo luogo alle PMI pr ive d i garanzie sufficienti, in secondo l u o g o a l l e m i c ro i m p re s e e s u c c e s s i v a m e n t e a l l e s t a r t - u p. Le PMI innovatrici rappresentano la categoria cui gli intermediari s i s o n o r i v o l t i d i m e n o. I l 9 0 % d e g l i i n t e r m e d i a r i s i è d e t t a d ’a cco rd o co n l ’a f fe r m a z i o n e s e co n d o c u i i l l o ro p ro d o t to garantito CIP è rivolto ai clienti privi di garanzie collaterali s ufficienti, ma solo circa la metà degli inter mediar i si è detta d ’accordo con l ’affer mazione secondo cui il loro prodotto ga ra ntito CIP è r ivolto alle PMI innovatr ici (c fr. figura 4). FIGURA 4 S O N D AG G I O T R A G L I I N T E R M E D I A R I F I N A N Z I A R I – P M I C U I S I R I V O LG E L A G A R A N Z I A / P R O D OT TO C R E D I T I Z I O Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto ai clienti privi di garanzie collaterali sufficienti 90 % Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle microimprese 79 % Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle PMI start-up 69 % Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle PMI innovative 54 % 0% 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Agli intermediari finanziari CIP è stato chiesto di indicare su una scala da 1 a 5 il loro livello di accordo con queste quattro affermazioni. La percentuale nel grafico indica la porzione degli intervistati che sono d’accordo o pienamente d’accordo con l’affermazione. Il numero di risposte fornite a ciascuna delle domande varia leggermente da 28 a 30 su un totale di 31 intermediari finanziari che partecipano o intendono partecipare al CIP. Fonte: Questionario della Corte dei conti europea inviato agli intermediari finanziari. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 38 80. L’e s a m e d e l c a m p i o n e d i p r e s t i t i i n d i c a c h e l e P M I p r i v e d i g a r a n z i e co l l a te r a l i h a n n o o t te n u to p i ù p re s t i t i r i s p e t to a l l e PMI che hanno sviluppato progetti innovativi. Dei 181 prestiti d i c u i s i co m p o n e i l c a m p i o n e, 7 7 ( 4 3 % ) s o n o s t a t i co n ce s s i a PMI prive di garanzie collaterali sufficienti per avere accesso al credito attraverso le tradizionali forme di prestito commer ciale. Solo 22 prestiti (12 %) sono stati utilizzati per finanziare p rogetti innovativi (c fr. tab ella 5). 81. Anche se gli investimenti in progetti innovativi sono stati m odesti, il campione di prestiti ha incluso alcuni investimen ti altamente innovativi. Metà dei progetti innovativi (11 su 2 2) è stata valutata «innovativa per il mercato» o «innovativa a livello mondiale». Si tratta di progetti finalizzati a creare prodotti nuovi o migliorati in modo significativo, processi produttivi o modalità di consegna nuovi almeno per il mercato su c ui opera l ’impresa. Per un esempio di investimenti di questo tipo si rimanda al riquadro 5. I restanti investimenti innovativi s ono stati tali soltanto per l ’impresa interessata ed erano già s t ati attuati da altre aziende direttamente concor renti. TA B E L L A 5 R I S U LTAT I D E L L’ E S A M E D E I P R E S T I T I I N T E R M I N I D I N U M E R O D I P R E S T I T I E D I P E R C E N T UA L E D E L L A D I M E N S I O N E D E L C A M P I O N E Prestiti utilizzati per finanziare progetti innovativi Prestiti utilizzati per finanziare progetti privi di elementi innovativi significativi Totale 1 PMI prive di garanzie collaterali sufficienti1 PMI con garanzie collaterali sufficienti Assenza di garanzie collaterali non dimostrata Totale 7 12 3 22 4% 7% 2% 12 % 70 69 20 159 39 % 38 % 11 % 88 % 77 81 23 181 43 % 45 % 13 % 100 % Laddove l’intermediario finanziario avesse definito il livello di garanzia collaterale sufficiente o fosse stato possibile dedurlo implicitamente, è stato possibile determinare la «sufficienza» della garanzia collaterale. Nei restanti casi, la PMI è stata giudicata provvista di garanzie collaterali se l’importo del prestito non superava il 70 % del valore delle attività realizzabili. In quest’ultima categoria si è tenuto conto anche di altri fattori che hanno incrementato il profilo di rischio delle PMI (quali, ad esempio, i prestiti ai disoccupati) e tali PMI sono state, di conseguenza, considerate «prive di garanzie collaterali sufficienti». Fonte: Corte dei conti europea. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 39 82. Tuttavia, nel caso di 23 prestiti non è stato possibile effettuare valutazioni relativamente all ’asser ita assenza di garanzie coll aterali per via della mancanza di infor mazioni a livello degli i nter mediar i finanziar i. Gli intermediari finanziari si adoperano per ottenere volumi di prestito aggiuntivi, ma dovrebbero prestare m a g g i o r e a t t e n z i o n e a ll ’e f f e t t o i n e r z i a l e 83. Nei sistemi di garanzia, l ’effetto iner ziale (deadweight) si pro duce quando il mutuatario avrebbe potuto ottenere il prestito da prestatori commerciali senza ricorrere al sostegno p u b b l i co. I n s i m i l i s i t u a z i o n i , g l i e f fe t t i q u a l i l a c re a z i o n e d i posti di lavoro, l ’attività economica o innovativa, si sarebbero realizzati comunque. I sistemi di garanzia a sostegno pubblico sono più efficaci quando l’investimento finanziato non sarebbe altrimenti stato realizzato e gli effetti desiderati non si sareb b ero prodotti. 84. Af f i n c h é l o s t r u m e nto S M E G fo r n i s c a u n m a g gi o re a cce s s o a l c re d i t o p e r l e PM I , l a Co m m i s s i o n e h a e l a b o r a t o l i n e e g u i d a s u l l ’a c c e s s o f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. L’o b i e t t i v o è g a r a n t i r e c h e l ’i nter mediar io finanziar io possa utilizzare la garanzia di port a fo g l i o s o l t a nto d o p o c h e i l vo l u m e d i p re s t i to re a l e s u p e ra i l v o l u m e d i p r e s t i t o c h e l ’i n t e r m e d i a r i o a v r e b b e r a g g i u n t o i n a s s e n z a d i g a ra n z i a . Q u e s to co n ce t to d i a d d i z i o n a l i t à è d i facile utilizzo e può essere facilmente inser ito nell ’accordo di g aranzia. RIQUADRO 5 E S E M P I O D I P R O G E T TO I N N O VAT I V O L’imprenditore non dispone di garanzie collaterali sufficienti per garantire un prestito commerciale tradizionale di 40 000 euro. Tuttavia, nel suo precedente lavoro di ricercatore ha sviluppato conoscenze significative nel campo della produzione di aceto. Di conseguenza, utilizza il prestito garantito per avviare un’impresa di produzione di aceto di alta qualità. Il processo produttivo utilizza batteri coltivati secondo modalità specifiche tali da rendere più stabile il processo di fermentazione. L’aceto così prodotto ha un sapore migliore e un contenuto zuccherino più elevato, qualità apprezzate dai consumatori. L’azienda ha un mercato operativo regionale e non ci sono altri concorrenti che utilizzano lo stesso processo produttivo. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 40 85. Tuttavia, l ’addizionalità non garantisce che il volume aggiunt i vo a livello dell ’inter mediar io finanziar io sia anche aggiun t i vo a l i ve l l o e co n o m i co. N e l l ’a m b i to d e l l o s t r u m e n to S M E G , s i r i t i e n e c h e l ’e f fe t t o i n e r z i a l e s i ve r i f i c h i l a d d o ve ve n g a n o fornite garanzie per i prestiti concessi alle PMI che presentano garanzie collaterali sufficienti e che non investono in progetti i n n ov a t i v i . Tu t t av i a , q u a n d o s i fo r n i s c e a s s i s t e n z a i n b a s e a l p o r t a fo g l i o, u n d a to l i ve l l o d i e f fe t to i n e r z i a l e è i n e v i t a b i l e. L’e s a m e d e i p re s t i t i h a e v i d e n z i ato u n e f fe t to i n e r z i a l e i n o l t re u n te r zo d e i p re s t i t i co nte n u t i n e l c a m p i o n e ( 3 8 % , 6 9 s u 181, c fr. tab ella 5). Ceteris paribus, questi mutuatar i avrebbe ro potuto ottenere i prestiti dai prestator i commerciali senza l a g a ra n z i a PM I . U n s o n d a g gi o t ra i m u t u a t a r i MA P co n d o t to n ell ’ambito della valutazione inter media ha messo in luce un a nalogo livello di effetto iner ziale 6 0 . Condizioni 86. RIQUADRO 6 60 I risultati del sondaggio indicano che due imprese su tre non avrebbero intrapreso il progetto in assenza di un prestito garantito o avrebbero attuato un progetto meno ambizioso. Solo un’impresa su tre ha risposto che avrebbe avviato l’attività o intrapreso il progetto anche in assenza di un prestito garantito. di prestito specifiche Ci ascun accordo di garanzia sottoscr itto tra il FEI e l ’inter me d i a r i o f i n a n z i a r i o co nt i e n e u n a c l a u s o l a s t a n d a rd c h e e l e n c a i p r i n c i p i d e l l ’a cce s s o f a c i l i t a to a l c re d i to ( c f r. p a ra gra fo 5 4 ) a favore delle PMI prive di garanzie collaterali o che investono in progetti innovativi. Non viene sempre indicato chiaramente in che modo l ’inter mediar io finanziar io intende ar r ivare a tali PMI. Alcuni intermediari finanziari hanno utilizzato condizioni d i p re s t i to s p e c i f i c h e p e r a t t i r a re q u e s te PM I , m i n i m i z z a n d o così l ’effetto iner ziale (c fr. riquadro 6). CO N D I Z I O N I D I P R E S T I TO F I N A L I Z Z AT E A D AT T I R A R E L E P M I I N N O VAT R I C I O L E P M I P R I V E D I G A R A N Z I E CO L L AT E R A L I S U F F I C I E N T I ο ο I prestiti garantiti possono essere forniti soltanto alle start-up e alle PMI con una storia aziendale di breve durata. ο ο Massimale sull’importo del prestito. ο ο Concessione di benefici non monetari alle PMI 61 in modo tale che i prestiti garantiti non risultino essere più economici dei prestiti non garantiti. ο ο Concessione di tassi di garanzia più elevati per gli investimenti in progetti innovativi o che contengono un dato grado di innovazione. 61 Ad esempio: obblighi ridotti di garanzie collaterali, decisioni più veloci in materia di credito e tassi di interesse fissi. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 41 87. Le pr ime tre condizioni di prestito saranno automaticamente preferite dai mutuatari privi di garanzie collaterali, mentre l ’ u l t i m a c o n d i z i o n e s u s c i t e r à c o n o g n i p r o b a b i l i t à l ’i n t e r e s s e d e l l e P M I i n n o v a t r i c i . L’ a s s e n z a r e l a t i v a d i c o n d i z i o n i d i p restito or ientate alle PMI innovatr ici spiega il basso numero d i i nve s t i m e n t i i n p ro g e t t i i n n ov a t i v i p re s e n t i n e l c a m p i o n e ( c fr. tab ella 5). 62 La Commissione ha ricavato la base giuridica del CIP dagli articoli 172, 173, paragrafo 3, e 192, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (versione consolidata dopo il trattato di Lisbona). 63 Decisione CIP, considerando 62. VA LO R E AG G I U N TO U E 64 COM(2005) 121 definitivo, del 88. 89. 6.4.2005. Tutti i settor i coper ti dal CIP r icadono sotto la responsabilità condivisa degli Stati membr i e dell ’Unione 62 . Di conseguenza, anche lo strumento SMEG deve rispettare il principio di sussi d i ar ietà sancito dall ’ar ticolo 5 del trattato. Le attività dell ’UE c h e n o n s o n o d i c o m p e t e n z a e s c l u s i v a d e l l ’ U n i o n e, q u a l i l o strumento SMEG, dovrebbero essere intraprese soltanto se, e n e l l a m i s u r a i n c u i , g l i o b i e t t i v i d e l l ’a t t i v i t à p ro p o s t a n o n possano essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, m a p o s s a n o a l co n t ra r i o, p e r v i a d e l l a p o r t a t a o d e g l i e f fe t t i d ell ’azione proposta, essere conseguiti meglio a livello UE. 65 SEC(2005) 433, del 6.4.2005. I l concetto di sussidiarietà viene reiterato in un considerando c h e p r e c e d e l a d e c i s i o n e C I P 63, n e l l a p r o p o s t a C I P 64 e n e l l a valutazione d ’impatto CIP 6 5 . I n sintesi, le argomentazioni add o t te d a l l a Co m m i s s i o n e a f avo re d e l l a d i m e n s i o n e U E d e g l i s t rumenti finanziar i r iguardano due ambiti: ο ο la garanzia della coerenza in fase di attuazione; ο ο la natura globale della concor renza e dell ’innovazione. Lo strumento S M EG può fornire benefici non monetari considerevoli agli intermediari; tuttavia, manca un i mp e g n o a t t i v o a f a v o r e d e ll a c o e r e n z a d e ll ’ a t t u a z i o n e 90. Nei documenti preparatori CIP, la Commissione sosteneva che la dimensione europea avrebbe garantito la diffusione dell e b u o n e p rat i c h e n e l l a m e s s a a d i s p o s i z i o n e d e g l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i , c o m p re s o l o s t r u m e n t o S M E G . A n c h e s e m i s u re a n a l o g h e e s i s t o n o i n a l c u n i S t a t i m e m b r i , l ’i n t e r ve n t o d e l l a Comunità contr ibuirà a garantire la coerenza dell ’attuazione. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 42 91. In diversi casi, il finanziamento dal bilancio UE si è rivelato fondamentale, non soltanto a par ziale coper tura delle perdite sui crediti, ma anche in quanto ha consentito all’intermediario d i provare qualcosa di nuovo. I n due casi lo strumento SMEG h a co n t r i b u i to a s v i l u p p a re p ro d o t t i d i g a r a n z i a o d i c re d i to nuovi per l’intermediario. Per uno di questi, è stato necessario e ffettuare numerosi tentativ i pr ima che il prodotto ottenesse un riconoscimento sufficiente da par te di istituti di credito e dei clienti. Con molta probabilità, il prodotto non sareb b e s t a t o s v i l u p p a t o s e i l F E I e l a Co m m i s s i o n e n o n a v e s s e r o r i p e t u t a m e n t e c o l l a b o r a t o c o n l ’i n t e r m e d i a r i o i n q u e s t i o n e. I n o l t re, l a co o p e ra z i o n e co n l e i s t i t u z i o n i U E p u ò a i u t a re s o p rattutto gli inter mediar i finanziar i pr ivati più piccoli a otte n ere un r iconoscimento da par te di istituti di credito e/o dei c l ienti. 92. Quanto sopra è confermato dai risultati del questionario inviato agli intermediari finanziari. 6 su 31 degli intermediari CIP 66 h anno sviluppato un nuovo prodotto creditizio o di garanzia e 16 su 31 hanno modificato in modo considerevole i loro pro d otti per prendere par te al CIP. 93. Lo s t r u m e n t o S M E G i n c re m e n t a l a v i s i b i l i t à d e l s o s t e g n o U E tra gli inter mediar i finanziar i. Dalle visite effettuate è emerso c he le PMI non sono molto consapevoli delle garanzie for nite d a l l ’ U E. Tu t t av i a , n o n s i s o n o re gi s t rat i te nt at i v i at t i va m e nte f i nalizzati a garantire la coerenza delle pratiche adottate dai diversi intermediari. Il FEI si limita a raccogliere le informazio n i sulle pratiche adottate dagli inter mediar i finanziar i, senza m etter le in discussione. Come dimostrato nel caso delle cond i zioni di prestito (c fr. paragrafo 86), un approccio più attivo d a p a r t e d e l F E I m i g l i o re re b b e l ’ u t i l i z z o d e l l o s t r u m e n t o d a par te delle PMI che presentano progetti innovativi o che sono p r ive di garanzie collaterali sufficienti. Lo strumento S M EG i n c r e m e n t a l a c o mp e t i t i v i t à d e ll e i mp r e s e i n d i v i d u a l i , i l c h e n o n è s i n o n i m o d i v a l o r e aggiunto 94. UE Q u e s to a s p e t to d e l va l o re a g gi u nto U E è d i re t t a m e nte co l l e gato a uno degli obiettivi generali del CIP, ossia «promuovere la competitività delle imprese, in par ticolare delle PMI» 67 . Nei documenti preparatori, la Commissione sostiene che le impre se europee si trovano a fronteggiare una concor renza sempre p i ù g l o b a l e e c h e l ’i n n o v a z i o n e è c o n s i d e r a t a u n fe n o m e n o globale che non può essere sostenibile e coronato da successo i n un ambiente chiuso. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 66 Intermediari che prendono parte o che intendono prendere parte al CIP. 67 Decisione CIP, articolo 2. 43 95. D all ’esame dei prestiti è emerso che lo strumento SMEG con tribuisce effettivamente a incrementare la competitività delle imprese individuali. È emerso che 74 su 181 prestiti (41 %) s ono stati direttamente utilizzati per incrementare la compe t i t i v i t à d e l l ’i m p r e s a 6 8 . L o s t r u m e n t o S M E G c o n s e n t e d i c o n seguire molti altri risultati preziosi in termini di creazione d i u n a m b i e n t e p i ù c o m p e t i t i v o. E s s o c o n s e n t e a l l e p i c c o l e s t a r t‑ u p — s e gn at a m e nte n e l s e t to re te r z i a r i o — d i e m e rg e re. Dei 181 prestiti contenuti nel campione, 26 (14 %) sono stati utilizzati per avviare una nuova attività e 15 (8 %) per f i n a n z i a r e l ’e s p a n s i o n e d e l l ’ a t t i v i t à 6 9 i n f a s e p o s t s t a r t - u p. Lo s t r u m e nto co nt r i b u i s ce, i n o l t re, a m a nte n e re i l p a n o ra m a competitivo, consentendo ai singoli individui di trasfor marsi i n imprenditor i attraverso l ’acquisto di una PMI esistente (47 p restiti, 26 %). 68 Si è parlato di incremento della competitività dell’impresa in presenza di informazioni, all’interno del piano aziendale, a sostegno del fatto che l’investimento avrebbe: • incrementato la capacità produttiva dei beni o dei servizi dell’impresa o che l’avrebbe resa più efficiente; •incrementato la quota di mercato dell’impresa; •incrementato le esportazioni dell’impresa; •incrementato la performance/ formazione del personale; 96. •contribuito a un utilizzo più Tu t t av i a , i l v a l o re a g g i u n t o U E d i q u e s t i r i s u l t a t i n o n è d e f i n itivo in quanto sarebbe stato possibile conseguire gli stessi effetti con finanziamenti provenienti dai bilanci nazionali. Ad esempio, la Commissione 70 fornisce tre indicazioni dell’influenz a c h e u n a p o l i t i c a U E p u ò ave re s u l l a co m p e t i t i v i t à a l i ve l l o U E 7 1 . Una politica UE può: produttivo delle tecnologie dell’informazione; •migliorato la commercializzazione dei prodotti o dei servizi dell’impresa. In termini di incremento del ο ο avere un impatto sulla posizione competitiva delle aziende europee r ispetto a concor renti non UE; panorama competitivo, le start-up sono state considerate separatamente. ο ο stimolare flussi di investimento transfrontalier i, inclusa la delocalizzazione dell ’attività economica; 69 Il termine «espansione post start-up» indica un’espansione ο ο r i ve l a r s i n e ce s s a r i a p e r co r re g g e re g l i e f fe t t i i n d e s i d e ra t i dei processi di mercato all ’inter no dei mercati europei. 97. dell’attività entro i tre anni dalla creazione della start-up. 70 Documento di lavoro della Nessuno di questi effetti è stato rilevato durante l’audit. L’esa m e dei prestiti ha confer mato che la maggior par te delle PMI operavano su mercati locali, regionali o nazionali. Dei 181 pre stiti, 19 (10 %) sono stati for niti a PMI che svolgevano attività transfrontaliere e 13 (7 %) sono stati utilizzati per investimen t i c a r a t t e r i z z a t i d a l l a p re s e n z a d i u n e l e v a t o e l e m e n t o t r a n s f r o n t a l i e r o 72. L a s c a r s i t à d e l l e a t t i v i t à t r a n s f r o n t a l i e r e n o n sorprende, considerate le tipologie di PMI presenti all ’interno d e l c a m p i o n e ( p e r u n q u a d ro d ’i n s i e m e, c f r. f i g u ra 5 ) : 1 7 r i s toranti, 8 tassisti, 41 piccol i negozi al dettaglio (panetter ie, macellerie, edicole o supermercati) e 17 attività ar tigiane (carpentieri, elettricisti, muratori o conciatetti). Alla luce di simili esempi di mutuatari caratterizzati da un’attività generalmente locale, non è possibile dimostrare a sufficienza la necessità di u n inter vento UE. Commissione «Valutazione d’impatto: prossime tappe a sostegno della competitività e dello sviluppo sostenibile», SEC(2004) 1377. 71 Cfr. anche SEC(2005) 791. 72 La presenza dell’elemento transfrontaliero è stata considerata significativa se l’investimento era finalizzato a incrementare la produzione all’estero, a espandersi all’interno dei mercati esteri o a creare nuove relazioni commerciali con le controparti estere (ad esempio, i fornitori). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 44 98. FIGURA 5 I n effetti, gli accordi di garanzia individuali non vanno oltre le frontiere nazionali. I n sintesi, lo strumento SMEG opera come u n a s e r i e d i re gi m i d i g a ra n z i a n a z i o n a l i , i n q u a nto s u s s i s to n o d i f fe re n z e s i g n i f i c a t i ve t r a i m e rc a t i c re d i t i z i n a z i o n a l i 7 3 . Tali differenze sono attr ibuibili ai vincoli culturali e giur idici e sono così significative da poter considerare i mercati dei c rediti come puramente nazionali. 73 Come altresì sottolineato dalla BCE: «Il finanziamento delle piccole e medie imprese nell’area dell’euro», Bollettino mensile della BCE, agosto 2007, pag. 77. A N A L I S I D E I P R E S T I T I – T I P I D I AT T I V I TÀ Industria manifatturiera 19 % 26 % Commercio al dettaglio Alberghi, ristoranti, servizi di ristorazione 5% Singoli artigiani e aziende edilizie 12 % 24 % 14 % Fonte: Corte dei conti europea. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI Taxi e trasporti Altro 45 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI Progettazione 99. d e ll o s t r u m e n t o S M EG I documenti preparatori CIP per lo strumento SMEG non fanno r i fe r i m e n t o a u n a l o g i c a d i i n t e r ve n t o e s p l i c i t a , m a i d i ve r s i documenti preparatori della decisione CIP contengono una l ogica di inter vento implicita. Tuttavia, non sussiste un legam e concettuale tra il problema in questione e i r isultati e gli i m p at t i at te s i p re s e nt at i p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l l ’i nte r ve nto. G l i obiettivi sono ora più precisi r ispetto al precedente program ma MAP, ma sono specifici, quantificabili, realizzabili e cor re d ati di un ter mine soltanto in relazione ai r isultati attesi. RACCOMANDAZIONE 1 È opp or tuno che i f uturi pro grammi a sos te gno delle PM I si basino su una lo gica di inter vento esplicita che consenta di s t ab ilire un n e ss o tr a l e r is o r s e e l e reali z z a z i o ni, i r isult ati e gli imp at ti at te si . Istituire la struttura gestionale 1 0 0 . N e l co m p l e s s o, p e r l a g e s t i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G è s t at a messa a punto una struttura idonea. La struttura delle comm i s s i o n i è s t a t a m i g l i o r a t a r i s p e t t o a l MA P, a g g i u n g e n d o i ncentivi basati sul conseguimento di risultati specifici. Tuttavia, i r i t a rd i n e l l a p i a n i f i c a z i o n e d e l l o s t r u m e nto n o n h a n n o re s o p ossibile un’efficace erogazi one dei fondi di bilancio durante i l p r i m o a n n o e h a n n o p rovo c a to l ’i n te r r u z i o n e d e l s o s te gn o p er alcuni inter mediar i finanziar i. RACCOMANDAZIONE 2 Ai f ini d e lla p ianif ic a zio n e di s tr um e nti f utur i, la Co r te r accomanda di def inire la base giuridica e l ’accordo gestionale molto prima dell ’inizio ef fet tivo del p eriodo di programma z i o n e, i n m o d o t a l e d a d is p o r r e d e l te m p o n e ce s s a r i o p e r s e l e zio nare ido n ei inter m e diari f inanziari e p er co nclu dere con essi ne goziati p er la s tipula di contrat ti entro la data di inizio de l p erio do di p ro gr amma zion e, ev it ando così di do ve r r i co r re re in f u turo a eve ntuali claus o l e di re tro at ti v i t à . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 46 Selezione degli intermediari finanziari 1 0 1 . L a Commissione ha messo a punto procedure idonee per la selezione degli intermediari finanziari. Tuttavia, non sono sta ti definiti criteri in base ai quali attribuire punteggi per la v a l u t a z i o n e d e l l e d o m a n d e p re s e n t a te d a i d i ve r s i p o te n z i a l i intermediari né requisiti minimi per i diversi criteri di selezio ne. La documentazione relativa alla definizione dei parametr i d e g l i a cco rd i d i g a ra n z i a co n c l u s i co n g l i i nte r m e d i a r i f i n a n z i ar i è insufficiente. RACCOMANDAZIONE 3 Per rendere la s e l e zio n e p iù tr asp arente, è op p o r tuno m e tte re a p unto un sis te m a di p unte g gi ch e co ns e nt a di v alu t are l e d o man d e p res e nt ate dai p ote n ziali inte r m e diar i n e l caso di eventuali programmi successivi. È altresì opp or tuno def inire re quisiti minimi p er la selezione de gli interme diari f inanziari e do cum ent are in mo do det t agliato il c alco lo dei p ar am e tr i n e gli a cco rdi di g ar an z ia . Monitoraggio d e ll a p e r f o r m a n c e e r e n d i c o n t a z i o n e 1 0 2 . S ono stati messi a punto indicatori di realizzazione sufficienti p e r r i fe r i re i n m e r i to a l l ’at t u a z i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G . I l d a t o r e l a t i v o a l l ’ u n i c o i n d i c a t o r e d i i m p a t t o c h e s i r i fe r i s c e a l « n u m e ro d i p o s t i d i l avo ro c re a t i » è d i f f i c i l e d a r i l e v a re e, a causa dei diversi metodi di calcolo, non è confrontabile tra u n paese e l ’altro. Gli obblighi di rendicontazione sono chiar i e n o n s o n o co n s i d e rat i o n e ro s i d a l l a m a g gi o r p a r te d e g l i i nter mediar i finanziar i che hanno preso par te allo SMEG. RACCOMANDAZIONE 4 È o p p o r tun o ch e la Co mmissio n e p re n da in co nsi d e r a zio n e l ’eventualit à di creare in dic ato ri di p er fo r mance ag giuntiv i o migliori al f ine di monitorare meglio il conseguimento degli obiettivi dello strumento e di trarre le oppor tune co n clusi o ni . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 47 Risultati d e ll o s t r u m e n t o S M EG 103. L’ u n i c o obiettivo quantificato, ossia il raggiungimento di 315 750 PMI, appare conseguibile. Dall ’esame del campione di prestiti effettuato dalla Cor te è emerso che meno della metà dei prestiti (43 %) sono stati concessi alle PMI prive di garanzie collaterali sufficienti e che solo il 12 % delle PMI li hanno utilizzati p e r e f fe t t u a re i nve s t i m e nt i i n n ovat i v i . L’a n a l i s i h a e v i d e n z i ato u n e f fe t t o i n e r z i a l e p a r i a l 3 8 % , v a l e a d i r e p r e s t i t i c o n c e s s i a PMI dotate di garanzie collaterali sufficienti e che non hanno utilizzato i prestiti per effettuare investimenti innovativi. 74 Risposta della Corte dei conti europea alla comunicazione della Commissione «Riformare il bilancio, cambiare l’Europa» (paragrafi 7-9) e parere n. 1/2010 «Migliorare la gestione finanziaria del bilancio dell’Unione europea: rischi e sfide» (paragrafi 18-19). RACCOMANDAZIONE 5 È o p p o r t u n o c h e l a Co m m is s i o n e d e f i n is c a , i n f u t u r o, t a rg e t p iù sp e ci f i ci ch e r isp e cchin o m e gli o gli o b i e t ti v i d e ll o s trumento f inanziario. N el cor so della vit a dello s trumento, il m o ni to r a g gi o d ov re b b e m isur are i p ro g re ssi co mp iu ti in termini di raggiungimento di tali target, consentendo di adot tare misure corret tive laddove necessario. È opp or tuno p r e v e d e r e m i s u r e i d o n e e a m i n i m i z z a r e l ’e f f e t t o i n e r z i a l e, t r a e n d o e s e m p i o, t r a l ’a l t r o, d a ll e p r at i ch e m i g li o r i g i à a d ot t ate da al cuni inte r m e diar i . 1 0 4 . Lo strumento SMEG ha consentito ad alcuni intermediari finan - ziari di sviluppare e offrire nuovi prodotti creditizi o di garanzia, ma non sono state identificate né divulgate attivamente le buone pratiche. Non è possibile dimostrare il valore aggiunto U E d e l l o S M E G , i n q u a nto i re l at i v i r i s u l t at i av re b b e ro a n c h e p o t u to e s s e re co n s e g u i t i a t t rave r s o f i n a n z i a m e n t i n a z i o n a l i . Non sono stati rilevati investimenti o effetti significativi trans f rontalier i dei prestiti SMEG. RACCOMANDAZIONE 6 Co m e l a Co r t e h a g i à s o t t o l i n e a t o i n p a s s a t o , l e s p e s e f i nanziate dal bilancio dell’Unione devono of frire benef ici evidenti e visibili per l’UE e per i suoi cittadini, che non potrebbero essere raggiunti unicamente at traverso la spesa a livello na zionale, re gionale o lo cale 74 . È p erciò opp or tuno ch e l e au to r i t à di b ilan ci o e la Co mm issi o n e v alu tin o co m e m a s s i m i z z a r e i l v a l o r e a g g i u n t o U E p e r g l i e v e n t u a l i s u cce ss o r i d e ll o s tr um e nto SM EG . Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 48 La presente relazione è stata adottata dalla sezione IV, presie d uta da Igor LUDBORŽS, membro della Cor te dei conti, a Luss emburgo, nella r iunione del 22 mar zo 2011. Per la Corte dei conti Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 49 A L L E G AT O I R A P P R E S E N TA Z I O N E S C H E M AT I C A D A L L A S T R U T T U R A C I P F I N O A L LO S T R U M E N TO R E L AT I V O A L L E G A R A N Z I E P E R L E P M I Struttura CIP: 3 pilastri Bilancio dal 2007 al 2013: 3 621 milioni di euro i) EIP: Programma per l’innovazione e l’imprenditorialità ii) EIE: programma energia intelligente — Europa iii) TIC: politica in materia di tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni EIP: programma per l’innovazione e l’imprenditorialità (2 172 milioni di euro) i) Strumenti finanziari ii) E nterprise Europe Network: servizi a sostegno delle imprese e dell’innovazione iii) Progetti pilota e progetti di prima applicazione commerciale nel campo dell’innovazione e dell’ecoinnovazione iv) Analisi, elaborazione e coordinamento delle politiche e gemellaggio Strumenti finanziari (1 130 milioni di euro) i) Strumento SMEG ii) Strumento a favore delle PMI innovatrici e a forte crescita (GIF) iii) Piano per lo sviluppo di capacità (CBS) Strumento relativo alle garanzie per le PMI (510 milioni di euro) Quattro diverse sezioni di garanzia: i) Prestiti e leasing ii) Microcredito iii) Garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto iv) Cartolarizzazione Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 50 A L L E G AT O I I M O N I TO R AG G I O D A PA R T E D E L L A CO M M I S S I O N E E D E L F E I 1. La Commissione effettua: οο Il monitoraggio del FEI per valutare la gestione dello strumento SMEG. Ciò include un esame: • dei controlli del FEI sull’inclusione dei prestiti nel portafoglio; • delle chiamate in garanzia; • delle conclusioni del FEI durante le visite in loco agli intermediari finanziari. οο Il monitoraggio degli intermediari finanziari e delle PMI. Ciò include: • visite in loco presso intermediari finanziari. Tali visite includono un esame dei sistemi utilizzati per garantire l’osservanza dell’accordo di garanzia e dell’AFG, un esame dei progressi in termini di implementazione dello strumento da parte dell’intermediario finanziario, un esame dei sistemi utilizzati dall’intermediario finanziario per dare attuazione allo strumento, un controllo di conformità di un campione di prestiti o di garanzie alle PMI (transazioni); • visite presso le PMI; • indagine SMEG sull’occupazione finalizzata a verificare l’osservanza degli obblighi di cui all’AFG. οο Altre attività di monitoraggio quali un esame delle commissioni trimestrali rilevate e accertate dal FEI. 2. Il FEI controlla principalmente: οο I dati raccolti dagli intermediari finanziari utilizzando test di plausibilità. οο Attraverso le visite di monitoraggio in loco agli intermediari finanziari: • la qualità del processo di rendicontazione; • la garanzia di pagamento e i processi di recupero; • il processo di verifica dei criteri di ammissibilità per l’inclusione dei prestiti nel portafoglio. οο La domanda di pagamento dell’intermediario finanziario verificando la coerenza dei dati riferiti da quest’ultimo durante la rendicontazione trimestrale e le informazioni fornite nella domanda di pagamento. Sulla base di un campione, sono effettuati test di convalida aggiuntivi utilizzando i documenti giustificativi forniti dagli intermediari finanziari al fine di garantire la validità del finanziamento inadempiente. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 51 A L L E G AT O I I I R E N D I CO N TA Z I O N E D E G L I I N T E R M E D I A R I F I N A N Z I A R I A L F E I Il processo di rendicontazione degli intermediari finanziari al FEI è strutturato come segue1: οο Parte A relativa alle nuove attività (rendicontazione trimestrale): • mutuatari: codice fiscale, nome, indirizzo, codice postale, luogo, regione, paese, dati relativi alla costituzione, settore economico, statuto giuridico, attuale numero di dipendenti, osservazioni; • prestiti: codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, scopo del finanziamento, importo dell’investimento, attività materiali, attività immateriali, capitale di esercizio, importo del prestito, scadenza del prestito, periodo di grazia, data di sottoscrizione del prestito, prima data di pagamento, osservazioni. οο Parte B relativa all’elenco delle informazioni incluse (rendicontazione trimestrale): • codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, riduzione totale dell’importo del prestito, importo finale del prestito, fine del periodo di pagamento. οο Parte C relativa alle chiamate in garanzia (rendicontazione trimestrale): • codice fiscale, riferimento del prestito, data di inadempienza, valuta, importo dell’inadempienza, importo dei recuperi, interessi maturati, perdita. οο Parte D relativa ai prestiti scaduti (rendicontazione trimestrale): • codice fiscale, riferimento del prestito, data di rimborso. οο Parte E relativa ai prestiti cancellati (rendicontazione trimestrale): • codice fiscale, riferimento del prestito, tipo di cancellazione. οο Parte F relativa alle modifiche (rendicontazione trimestrale). οο Parte G relativa alla relazione sull’occupazione (rendicontazione annuale). 1 La presente sintesi si basa sul documento del FEI Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007-2013. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 52 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE SINTESI III. Lo strumento SMEG istituito nell’ambito del programma quadro per la competitiv i t à e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) s i è b a s a t o s u l l a vasta esperienza maturata con il prog r a m m a p l u r i e n n a l e a f avo re d e l l ’i m p re s a e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à ( M A P ) , c h e v a l u tatori esterni hanno convalidato e di cui hanno raccomandato la continuazione, c o n i s u o i m o l t e p l i c i s t r u m e n t i . Pe r t a n t o, n é l a C o m m i s s i o n e n é l ’a u t o r i t à d i b i l a n cio hanno ritenuto necessario esplicitare la l o g i c a d ’i n t e r ve n t o, i n q u a n t o l e g a r a n z i e sui prestiti sono generalmente considerate come una modalità particolarmente efficace ed efficiente per conseguire gli obiet tivi stabiliti. È indubbio che rispetto al 2005, quando f u e f fe t t u a t a l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t to a p p r o f o n d i t a d e l C I P, l e m i g l i o r i p r a t i c h e in materia si siano evolute. Allorché prep a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato a s u c c e d e re a l p ro g r a m m a S M E G , i s e r v i z i della Commissione si adopereranno per applicare criteri più elevati e rispondere alle preoccupazioni espresse dalla Cor te. La Commissione è pienamente consape vole dei benefici che possono appor tare indicatori chiari e significativi e nel 2009 ha fatto eseguire una valutazione allo scopo di r iesaminare gli indicator i. Le pro poste formulate sulla base di un esame a p p ro fo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o s o n o gi à s t ate at t u ate e ra p p re s e nt a n o u n miglioramento che dovrebbe r ispondere in par te ad alcune delle preoccupazioni solle vate della Cor te. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 53 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE I V. La Commissione si rallegra della valutazione positiva della Cor te sulla gestione d e l l e o p erazioni cor renti. La Commissione esaminerà più approfondi tamente l ’eventuale uso da par te del FEI di un sistema di punteggi per la definizione d i u n l i vello di punteggio minimo. Tu t t a v i a , n e l p r o c e s s o d i p r e s e l e z i o n e nell’ambito della valutazione delle domande, il FEI esige dagli intermediari c h e s o d d i s f i n o i c r i te r i m i n i m i re l at i v i a l l a q u a nt i t à di infor mazioni presentate. VI. La Commissione condivide il parere d e l l a C o r t e s e c o n d o c u i l ’o b i e t t i v o r e l a tivo al numero di PMI da raggiungere sia co n s e g u i bile. L’ « e f fe t t o i n e r z i a l e » n o n d o v r e b b e e s s e r e c o n s i d e r a t o c o m e u n s i n o n i m o d i r i p a r t iz i o n e i n efficiente delle r isorse di bilancio. Le g a r a n z i e fo r n i t e d a l l o s t r u m e n t o S M E G sono costituite sulla base di un por tafog l i o, co nt ra r i a m e nte a q u a nto av v i e n e co n le garanzie a coper tura dei singoli prestiti. N e l l a p ro g e t t a z i o n e d e l p ro gra m m a C I P s i m i r a a e l i m i n a r e l ’e v e n t u a l e e f f e t t o i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i f a r e di più di quanto farebbe in mancanza della garanzia del CIP, poiché questa viene f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o super i il volume di r ifer imento. Per volume d i r i fe r i m e n to s’i n te n d e i l vo l u m e s t i m a to d i f i n a n z i a m e n t i c h e l ’i n t e r m e d i a r i o f o r nirebbe in mancanza della garanzia del C I P. C i o n o n o s t a n t e , l a C o m m i s s i o n e c o n v i e n e c h e s i d ov re b b e ro p re ve d e re m i s u re a d e g u a t e p e r m i n i m i z z a r e l ’e f f e t t o i n e r ziale sul programma che dovesse succed e r e a q u e l l o a t t u a l e ( c f r. i l p u n t o V I I d i s e g u i to) . La Commissione prende nota delle cifre fo r n i te d a l l a Co r te. S u l l a b a s e d e l l ’i n dagine telefonica condotta di recente p re s s o i b e n e f i c i a r i d e l l o s t r u m e nto S M E G n e l l ’a m b i to d e l l a va l u t a z i o n e E I P i n co r s o, la percentuale delle PMI che hanno condotto attività innovative è significativamente più elevata. L a Co m m i s s i o n e r i t i e n e c h e v i s i a n o m o l t i e l e m e n t i a c o n f e r m a d e l l ’e s i s t e n z a d i u n valore aggiunto UE, come risulta dalla va l u t a z i o n e i n d i p e n d e nte d e l l o s t r u m e nto SMEG nel quadro del MAP (valutazione f i n a l e ) . Ta l e p r e s u n z i o n e è s t a t a a c c o l t a anche dall’autorità di bilancio e confermata dall ’adozione della base giur idica. VII. La Commissione accoglie la raccomandazione secondo cui per qualsiasi interve nto a n a l o g o i n f u t u ro è o p p o r t u n o m a s s i m i z z a re i l v a l o re a g gi u n to U E . D i q u e s to elemento si sta già tenendo conto nelle discussioni e nella pianificazione della p ro s s i m a g e n e r a z i o n e d i s t r u m e n t i f i n a n ziari del quadro finanziario pluriennale successivo al 2013, in cui assicurare il va l o re a g gi u nto U E è u n o d e i p r i n c i p i fo n damentali che dovranno r ispettare tutti gli strumenti proposti. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 54 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE CONCLUSIONI DELL’AUDIT 17. Lo strumento SMEG istituito nell’ambito del programma quadro per la competitività e l ’innovazione (CIP) si è basato sulla vasta esperienza maturata con il programma plur iennale a favore dell ’impresa e dell ’imprenditorialità (MAP), che valutatori e s t e r n i h a n n o c o nv a l i d a t o e d i c u i h a n n o ra cco m a n d ato l a co nt i n u a z i o n e, co n i s u o i molteplici strumenti, fatta eccezione per lo spor tello prestiti TIC, che è stata sopp re s s o. N é l a Co m m i s s i o n e n é l ’a u to r i t à d i bilancio hanno ritenuto necessario esplic i t a r e l a l o g i c a d e l l ’i n t e r v e n t o, i n q u a n t o l e g a ra n z i e s u i p re s t i t i s o n o g e n e ra l m e nte co n s i d e rate u n a m o d a l i t à p a r t i co l a r m e nte efficace ed efficiente per conseguire gli o b i e t t i v i definiti dalle politiche. 19. C f r. l a r i s p o s t a a l l ’o s s e r v a z i o n e n . 1 7 . L o s t r u m e nto S M E G è i nte s o a c re a re u n co n testo finanziar io più favorevole per le PMI, a d a u m e ntare il volume di credito a dispo s i z i o n e d e l l e PM I e, n e l l a m i s u ra d e l p o s s i bile, a for nire condizioni creditizie miglior i d i q u a nto sarebbe altr imenti possibile. Se è vero che per le imprese di nuova co s t i t u z i one a for te crescita, or ientate alla te c n o l o gia e alla r icerca, lo strumento cre d i t i z i o d ’e l e z i o n e è i l f i n a n z i a m e n t o d e l capitale netto, è altrettanto vero che il meccanismo del prestito è il giusto comp l e m e nto dell ’offer ta di capitale netto che per mette di ottimizzare la crescita dell ’imp re s a i n q u e s t i o n e. I n o l t re, p e r l a m a g gi o r par te delle imprese il ricorso al credito tra m i te p re s t i t i è p i ù p e r t i n e nte c h e i l f i n a nziamento del capitale netto, in quanto è g e n e ra lmente meno oneroso, di più age vole accesso e non compor ta la rinuncia p a r z i a l e a l co nt ro l l o d e l l ’i m p re s a d a p a r te d e l l ’i m p re n d i to re. Pe r t a nto, t a l e va r i e t à d i s t r u m e nt i s i b a s a s u l l a n oz i o n e d i co m p l e m e n t a r i t à d e g l i s t r u m e n t i s u l l ’i n t e r a v i t a u t i l e d i un’impresa. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 22. Lo strumento SMEG istituito nell’ambito del CIP si basa sulla vasta esperienza matu r a t a n e l c o r s o d e l p re c e d e n t e p ro g r a m m a (MAP), convalidato da valutatori esterni. Per tanto, per quanto concerne gli stru menti finanziari si è ritenuto sufficiente e f f e t t u a r e u n a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t t o d e l C I P, p o i c h é t a l i s t r u m e n t i i n p r a t i c a n o n f a n n o c h e p r o s e g u i r e l ’a t t i v i t à d i u n p r e c e d e n t e p ro g r a m m a d i s u c c e s s o e b e n e f i c i ava n o gi à d i u n a m p i o s o s te gn o d a p a r te d e l l ’a u t o r i t à d i b i l a n c i o. I n t a l e c o n t e s t o, n o n è c h i a ra l a ra gi o n e p e r c u i u n a va l u t az i o n e d ’i m p at to a n co ra p i ù e s te s a av re b b e appor tato un valore aggiunto. È indubbio che rispetto al 2005, quando f u e f fe t t u a t a l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t to a p p r o f o n d i t a d e l C I P, l e m i g l i o r i p r a t i c h e in materia si siano evolute. Allorché pre p a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato a s u c c e d e re a l p ro g r a m m a S M E G , i s e r v i z i della Commissione si adopereranno per applicare criteri più elevati e rispondere alle preoccupazioni espresse dalla Cor te. La Commissione è pienamente consapevole dei benefici che possono appor tare indicatori chiari e significativi e nel 2009 ha f a t t o e s e g u i re u n a v a l u t a z i o n e a l l o s c o p o di riesaminare gli indicatori. Le proposte formulate sulla base di un esame approfo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o s o n o g i à state attuate e rappresentano un miglio ra m e nto c h e d ov re b b e r i s p o n d e re i n p a r te ad alcune delle preoccupazioni espresse dalla Cor te. 25. L a Co m m i s s i o n e co nv i e n e co n l a Co r te c h e lo strumento per metterà di sostenere oltre 3 1 5 7 5 0 PM I . Co n s i d e rato c h e at t u a l m e nte il ricorso allo strumento è elevato, tale obiettivo potrebbe anche essere superato. 55 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 26. G l i o b i e t t i v i s o n o s t at i d e f i n i t i d a l l e gi s l at o r e i n m o d o d a c o n s e n t i r n e l ’a t t u a z i o n e su diversi singoli mercati contraddistinti da esigenze diverse (ad esempio, con u n a p a r t i c o l a r e a t t e n z i o n e a l l e s t a r t - u p, a l l ’a u m e n t o d e l l ’o f fe r t a d i f i n a n z i a m e n t o, e cc. ) , n o n c h é l a f l e s s i b i l i t à n e ce s s a r i a p e r a d a t t a r s i a l l e m u t e vo l i c o n d i z i o n i d i m e r c a to n e l co r s o d e l p e r i o d o d i p ro gr a m m a zione. Il concetto di innovazione rispecchia le miglior i pratiche confor memente al m a n u a l e d i O s l o d e l l ’O C S E , c u i s i f a r i fe r i m e nto n ella decisione CIP. 29. La Commissione apprezza la valutazione d e l l a Co r te sulle competenze del FEI. 31. Nel 2006 e nel 2007, la Commissione ha te n u to u n d i b at t i to i nte r n o s u u n a s e r i e d i temi chiave relativi al funzionamento dello s t r u m e nto, i n c l u s i i p a ra m e t r i d e l l ’a cce s s o f a c i l i t ato al credito. La Commissione e il FEI hanno ritenuto e n t r a m b i n e c e s s a r i o e s a m i n a re a p p ro fo nditamente e rivalutare una gran par te delle m o d a l i t à d i e s e c u z i o n e d e l l o s t r u m e n t o, a p p ro n t a n d o n u o ve m i s u re d i c u i s i t ro v a r i s c o n t r o n e l l ’A F G c o n c l u s o n e l q u a d r o d e l l o s t r umento SMEG del CIP. E’ stato comunque possibile concludere accordi nell’ambito del MAP fino alla fine del 2006 con periodi di disponibilità estesi fino a dicembre 2008, in modo che per molti intermediari venisse garantita, a l m e n o i n p a r t e, l a c o p e r t u r a n e l p e r i o d o d i t ra n s i zione fra un programma e l ’altro. 32. C f r. l a r i s posta all ’osser vazione n. 31. 33. Il periodo medio non riflette la durata m e d i a d e l l ’i n t e r o p r o c e s s o p e r t u t t i g l i intermediari, ma si basa sui nove intermediari che hanno presentato al FEI la domanda all ’inizio del programma. La sele z i o n e d e l l e p r i m e d o m a n d e s i è e f fe t t i v a mente protratta per un periodo relativamente lungo, e ciò per una ser ie di ragioni ( a d e s e m p i o, l a m o d i f i c a d i u n a d o m a n d a i n i z i a l e i n s t re t t a c o l l a b o r a z i o n e c o n l ’i n termediario finanziario; l’attesa della r i s p o s t a d e l l ’i n t e r m e d i a r i o o d e l l ’i nv i o delle informazioni richieste; le trattative co n ce r n e nt i l ’a cco rd o d i g a ra n z i a t ra i l F E I e l ’i nte r m e d i a r i o) . Tu t t av i a , s i f a o s s e r va re c h e u n a vo l t a s m a l t i t o l ’a r re t r a t o i n i z i a l e, le domande sono state trattate in tempi rapidi. Nel 2010 è stato ridotto il tempo m e d i o f ra l a p re s e nt a z i o n e d e l l a d o m a n d a e l a f i r m a d e l l ’a cco rd o, c h e o g gi s i at te s t a mediamente sui 6 mesi. Inoltre, la Commissione fa osser vare che i tempi che intercorrono fra la presentazione della domanda e la firma dell’acc o rd o n o n r i f l e t t o n o t a l u n i f a t t o r i c h i ave, c h e s o n o p e r t i n e n t i p e r v a l u t a r e l ’e f f i c i e n z a d e l l ’i t e r d i p re s e n t a z i o n e d e l l e domande: 1. R a r a m e n t e l a d o m a n d a i n i z i a l e p r e s e n tata da un inter mediar io può fungere da base di par tenza concreta per lo sviluppo d e l l a p ro ce d u ra : o cco r re a cq u i s i re m a g gior i infor mazioni dagli inter mediar i per proseguire con l ’analisi di due diligence e far progredire la pratica. 2. P e r q u a n t o c o n c e r n e l ’e s i g e n z a d i m i g l i o r a re l ’a c c e s s o a l c re d i t o, s i f a o s s e rv a r e c h e s p e s s o i l p o r t a fo g l i o p r o p o s t o dall ’inter mediar io subisce modifiche so stanziali nel corso della fase di analisi e trattativa sull ’accordo, facendo a volte u l te r i o r m e nte s l i t t a re i te m p i d i co n c l u sione della procedura. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 56 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 3 .Spesso gli intermediari hanno bisogno di p i ù t e m p o p r i m a d i p o t e r e s s e re o p e r a t i v i : l a data della fir ma può essere posticipata di comune accordo in modo che abbiano il tempo di prepararsi prima dell’avvio del periodo durante il quale è possibile inser ire nel por tafoglio i pre stiti alle PMI (il cosiddetto periodo di d i s p o nibilità). 34. N o n r i s u l t a a l l a Co m m i s s i o n e n é a l F E I c h e lo strumento abbia subito delle ripercussioni a causa dei ritardi nel suo av vio. Anzi, il miglioramento delle strutture gestionali, insieme con gli sforzi messi in atto p e r s n e l l i r e l ’i t e r d i a p p r o v a z i o n e , h a n n o p ro d o t to r i s u l t at i p o s i t i v i i n te r m i n i d i p i ù agevole trattamento dei documenti pre s e nt at i a l FEI. 36. La «clausola di retroattività» è stata introdotta per minimizzare l ’inter ruz i o n e t e m p o r a l e f r a i l MA P e i l C I P p e r g l i intermediari finanziari che intendevano continuare a condurre le proprie attività creditizie a favore delle PMI nel quadro d e l p ro gra m m a C I P ( c h e e ra gi à s t ato p u b blicato). Il concetto di equo trattamento è applicabile solo a casi uguali, non contemplando la possibilità di trattare allo stesso modo casi che sono oggettivamente d i ve r s i . Pe r q u a nto co n ce r n e i n u ov i i nte rmediar i finanziar i, non si è ver ificata un’in terruzione temporale tale da richiedere l ’a d o z i o n e d i u n a c l a u s o l a d i re t ro a t t i v i t à per i prestiti. La Commissione ha esplorato l e i m p l i c a z i o n i g i u r i d i c h e d i u n’e ve n t u a l e a p p l i c a z i o n e d e l l a c l a u s o l a d i re t ro at t i v i t à d e l l o s t r u m e n t o S M E G d e l C I P, a r r i v a n d o a l l a c o n c l u s i o n e c h e l ’e q u o t r a t t a m e n t o per i nuovi inter mediar i finanziar i è garan tito tramite i periodi di disponibilità aventi l a s te s s a durata. 41. La Commissione accoglie con favore la valutazione positiva della Cor te relativa a l l a s t r u t tura gestionale. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 45. A seguito della crisi finanziaria, dal 2008 non sono state praticamente effettuate operazioni di car tolarizzazione. Non sorprende pertanto che la domanda per questa sezione specifica dello strumento SMEG sia stata inesistente. Eppure, ora che il mercato della cartolarizzazione si sta lentamente riprendendo, è in fase d ’e s a m e u n a p r i m a c a r t o l a r i z z a z i o n e d e l CIP da par te del FEI e una banca di promo z i o n e n a z i o n a l e c h i e d e c h e i l C I P p a r te c i p i all ’aper tura del mercato delle car tolar izzaz i o n i d e i p o r t a fo g l i p re s t i t i a f a vo re d e l l e PM I . I n o l t re, l a p r i m a t ra n s a z i o n e n e l l ’a m bito della sezione per investimenti di capi t a l e n e t to è s t at a a p p rovat a n e l s e t te m b re 2 0 1 0 d a l co n s i g l i o d i a m m i n i s t r a z i o n e d e l FEI e nell ’ottobre 2010 dalla Commissione. 50. Per adempiere al proprio mandato nel quadro di un invito aper to, il FEI opera sulla base di criteri di selezione chiari, come convenuto con la Commissione ( a l l e g a t o 1 d e l l ’A F G ) ; i n o l t r e , c o m e i n d i cato dalla Cor te al punto 29, il FEI possiede le competenze necessar ie. La Commissione fa presente che nel pro cesso di preselezione nell’ambito della valutazione delle domande, il FEI esige che gli inter mediar i soddisfino i cr iter i minimi, fornendo informazioni in misura sufficiente, come di seguito illustrato. La procedura di preselezione è una selezione formale svolta dal gruppo di valutazione «operazioni di garanzia» che si basa essenzialmente sulla qualità della domanda rispetto ai criteri di ammissibilità e di selezione. Inoltre, ogni proposta fo r m a o g g e t t o d i u n p a r e r e i n d i p e n d e n t e sulla gestione dei rischi del FEI, di un parere di conformità e di una riunione di r iesame for male che precede il Consiglio di a m m i n i s t r a z i o n e e ve d e l a p a r t e c i p a z i o n e di tutti i ser vizi per tinenti del FEI. La Commissione tuttavia esaminerà l ’event u a l e u s o d a p a r te d e l F E I d i u n s i s te m a d i punteggi per questo tipo di procedura di gara, definendo un livello di punteggio m i n i m o p e r u n e ve n t u a l e p ro gra m m a s u c cessore di quello attuale. 57 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 53. Le r i c h i e s t e d i a p p r o v a z i o n e d e l C I P c o n te n g o n o u n’a n a l i s i d e t t a g l i at a d e i vo l u m i , nonché le basi e la metodologia per determinare la percentuale massima propos t a ( c f r. a n c h e l a r i s p o s t a a l p u n t o 6 3 ) . S i t ra t t a d e i r i s u l t a t i d e g l i s c a m b i a p p ro fo n d i t i a v u t i c o n l ’i n t e r m e d i a r i o, f r a l e a l t r e cose, poiché il dato esatto concernente l’addizionalità è in fase di per fezionam e n t o, m e n t re s a r à c o m p i t o d e l l ’i n t e r m e d i a r i o e s t r a p o l a re i vo l u m i e l e p e rd i te registrati in passato. Questo dato comp re n d e a n c h e i vo l u m i co n s e g u i t i e l e p e r d i t e re n d i c o n t a t e n e l q u a d ro d i e ve n t u a l i a c c o r d i p r e g r e s s i , d i s p o n i b i l i n e l l ’a m b i t o del FEI. Inoltre, questo non è che uno dei fattori, poiché per il calcolo della percentuale massima occorre considerare gli sviluppi futuri, come gli effetti dell’addizionalità sulle perdite previste o i mutamenti eco n o m i c i p re v i s t i . Tu t t i q u e s t i e l e m e nt i s o n o illustrati in dettaglio nella domanda pre sentata al Consiglio di amministrazione del FEI. I l F E I e s e g u e c o n t ro l l i d i p l a u s i b i l i t à s u l l e informazioni fornite dagli intermediari, oltre a basarsi su una vasta conoscenza del rischio creditizio delle PMI in diversi m e rc at i europei. Poiché molti inter mediar i lavorano con il FEI da svar iati anni nel quadro di precedenti accordi nell ’ambito dello strumento SMEG, per quanto questi non siano gli unici parametri considerati dal F E I , e s s o d i s p o n e d i d at i s u i vo l u m i e s u l l e p e rd i te di tali inter mediar i. La Commissione valuterà di concer to con i l F E I l e m o d a l i t à p e r m i g l i o r a r e u l t e r i o rmente la documentazione relativa alla definizione dei parametri per eventuali p ro gra m mi successor i di quello attuale. 55. I termini dell’accordo di garanzia sono conformi all’accordo fiduciario e di g e s t i o n e f r a l a Co m m i s s i o n e e i l F E I (A F G ) che riflette gli obiettivi più ampi definiti n e l l a b a s e gi u r i d i c a . G l i e s e m p i p re s e nt at i d a l l a Co r te r i f l e t to n o a cco rd i s p e c i f i c i p e r tali transazioni. I l p ro g r a m m a q u a d ro p e r l a c o m p e t i t i v i t à e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) m i r a a : « p ro m u ove re la competitività delle imprese, segnatam e nte d e l l e PM I » e a d « i n co ra g gi a re t u t te l e fo r m e d i i n n ova z i o n e, co m p re s a l ’e co i n novazione». Inoltre, lo strumento SMEG è volto a: migliorare l ’accesso al credito da par te delle PMI esistenti, rispondere alle m u t e vo l i e s i g e n z e d i f i n a n z i a m e n t o d e l l e PM I , m i g l i o r a re l ’a c c e s s o a l c re d i t o p e r l e s t a r t - u p e l a c re s c i t a d e l l e PM I e g l i i nve stimenti in progetti di innovazione, nonc h é a s o s t e n e r e l ’e s p a n s i o n e t r a n s f r o n t a liera delle attività imprenditor iali. L’introduzione di condizioni troppo restr ittive concernenti i beneficiari finali non p e r m e t te re b b e d i co n s e g u i re i va s t i o b i e t tivi di politica, sarebbe pregiudizievole a l l ’a t t u a z i o n e d e l p r o g r a m m a e p o t r e b b e inoltre avere r ipercussioni negative sull ’efficienza del programma stesso: 1. l u n g a g g i n i p r o c e d u r a l i p e r g l i i s t i t u t i di credito per vagliare e documentare rigorosamente la mancanza di garanzie collaterali; 2. p e r d i t a d e i v a n t a g g i d e r i v a n t i d a l l a d i versificazione del por tafoglio (prestiti); 3. a u m e n t o d e l l e p r o b a b i l i t à d i m a n c a t o rimborso e delle perdite previste, che darebbero luogo ad un aumento del fab bisogno di bilancio e a una diminuzione dell ’effetto leva e dell ’efficienza. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 58 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 62. I rappresentanti degli Stati membri, in s e d e d i c o m i t a t o d i g e s t i o n e d e l l ’ E I P, h a n n o c h i e s to l a m o d i f i c a d e g l i i n d i c ato r i e la Commissione ha accolto tale r ichiesta. I n o l t re, l a va l u t a z i o n e ex a nte i n d i c a c h i a ramente che tali indicatori sono soggetti a r i e s a m e e aggior namento. 67. A causa delle diverse realtà di mercato e amministrative, il FEI non può imporre un unico sistema di raccolta di tali dati. L a C o m m i s s i o n e r i t i e n e c h e i d a t i s u l l ’o c cupazione generata dal programma si pos sano stimare meglio nel contesto di una valutazione. 63. La Commissione valuta lo sviluppo del pro gramma non solo sulla base degli indicato r i , m a a n c h e te n e n d o co n to d e l n u m e ro di paesi interessati, del numero di intermediari firmatari ogni anno, del volume d e i p o r t a f o g l i s o t t o s t a n t i e d e l l ’i m p o r t o s i gn i f i c at i vo d e l l e i n fo r m a z i o n i a g gi u nt i ve fo r n i te i n sede di rendicontazione del FEI. N e l co r s o d e l l a va l u t a z i o n e i nte r m e d i a d e l p r o g r a m m a s u l l ’i m p r e n d i t o r i a e l ’i n n o v a zione nel quadro del CIP (dati sui benefic i a r i MA P ) , v a l u t a t o r i i n d i p e n d e n t i h a n n o c o n d o t t o u n’ a n a l i s i d e i d a t i s u l l ’o c c u p a zione, arrivando alla conclusione che dal m o m e n t o d e l l ’o t t e n i m e n t o d e l p r e s t i t o g a ra nt i to d a l p ro gra m m a s i è ve r i f i c ato u n aumento dell ’occupazione par i al 17 %. Poiché il comitato di gestione dell’EIP viene regolarmente tenuto al corrente degli sviluppi citati, si garantisce in tal m o d o i l co n t ro l l o d e l l ’e vo l u z i o n e d e l p ro gramma. La Commissione ritiene che sia più importante considerare lo sviluppo dello strumento a lungo termine, piuttosto che definire obiettivi su base annua; come indicato dalla Cor te al punto 103, l ’o b i e t t i vo re l a t i vo a l r a g g i u n g i m e n t o d e l numero di PMI previsto «sembra essere re a l i z z a bile». 68. La valutazione del nesso causale fra i posti d i l avo ro e i l n u ovo c re d i to o t te n u to d a l l a PM I r i s u l t a e f fe t t i v a m e n te co m p l e s s a , e l a Commissione conviene che tale argomento ver rà meglio affrontato nel contesto di una valutazione. 64. L a Co m m i s s i o n e co n co rd a s u l f at to c h e s i a necessar io dotarsi di misure di valutazione del successo del programma più efficaci. La Commissione ha accettato gli indicator i sugger iti dai valutator i e ha dato inca r i c o d i c o n d u r r e u n’i n d a g i n e n e l q u a d r o d e l l a v a l u t a z i o n e f i n a l e d e l l ’ E I P. I r i s u l t a t i s a ra n n o pubblicati a metà del 2011. 79. I l p ro g r a m m a q u a d ro p e r l a c o m p e t i t i v i t à e l ’i n n o v a z i o n e (C I P ) m i r a a : « p ro m u o ve re la competitività delle imprese, segnatam e n te d e l l e PM I » e « a d i n co r a g gi a re t u t te l e fo r m e d i i n n ova z i o n e, co m p re s a l ’e co i nnovazione». Inoltre, lo strumento SMEG persegue gli obiettivi seguenti : 1. « m i g l i o r a r e l ’a c c e s s o d e l l e P M I e s i s t e n ti ai prestiti per attività che ne sostengono la competitività e il potenziale di crescita» (considerando 27 della base giur idica); 2. « r i s p o n d e re a l l e m u t a t e e s i g e n ze f i n a n ziar ie delle PMI» (considerando 29); 3. s o s t e n e r e « l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r l ’a v viamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione» (ar ticolo 10, paragrafo 2, lettera a)); 4. sostenere «l’espansione delle loro attività commerciali oltre frontiera» (ar ticolo 17, paragrafo 1). Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 59 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE La Commissione registra con favore il fatto che la grande maggioranza (90 %) d e g l i i n t e r m e d i a r i o g g e t t o d e l l ’i n c h i e sta concordava sul fatto che le garanzie d e l l o s t r u m e nto S M E G d e l C I P s i a n o d e s t in a t e a u n’ u t e n z a p r i v a d i g a r a n z i e c o l l a te ra l i , co s ì co m e p re v i s to a n o r m a d e l l ’a r t i co l o 1 9 , paragrafo 2, pr imo trattino. 80. L a s t r u t t u ra d e l l a t a b e l l a 5 s e m b ra p a r t i re d a l p r e s u p p o s t o c h e u n a PM I p u ò b e n e f i ciare dello strumento SMEG solo se è pr iva di garanzie collaterali oppure è un’impresa innovativa. Questa affermazione si basa s u l l ’a r t i c o l o 1 9 d e l l a b a s e g i u r i d i c a p re s o singolar mente. La Commissione r itiene che l a l e t t u ra co m b i n at a d e i co n s i d e ra n d o 2 0 , 22 e 27 dimostra che il programma ha u n’e s te n s i o n e p i ù a m p i a , vo l t a a co m p re n dere una vasta gamma di PMI, incluso il loro ciclo di vita completo (ar ticoli 10 e 17 d e l l a b a se giur idica). La Commissione ritiene che sotto il profilo giuridico lo strumento relativo alle g a r a n z i e p e r l e PM I v a d a a t t u a t o i n m o d o d a co m p re n d e re u n a v a s t a g a m m a d i PM I , e n o n s o l o q u e l l e i n n ovat i ve, o n d e co n fo rm a r s i p i enamente alla base giur idica. L’i n n o v a z i o n e è u n o d e g l i o b i e t t i v i i n d i cati dalla base giuridica del CIP e i risult at i d e l l ’i n d a gi n e d i m o s t ra n o c h i a ra m e nte che lo strumento SMEG ha sostenuto for te m e nte l ’i n n ova z i o n e. D ’a l t ro c a nto, l ’i n n o vazione non è l ’unico obiettivo da raggiung e re e n é l a b a s e gi u r i d i c a n é u n m a n d ato i n d i c a n o q u o te s p e c i f i c h e o o b i e t t i v i p re definiti concer nenti la percentuale di inve stimenti che dovrebbero andare a sostegn o d e l l ’innovazione. Pe r q u a n t o r i g u a r d a l a t a b e l l a 5 , è m o l t o difficile che un programma pubblico raggiunga esattamente ed esclusivamente i c l i e n t i p re s t a b i l i t i , p e r c u i c i s i d ov re b b e aspettare un cer to grado di effetto iner ziale co n u n m e cc a n i s m o co m e l o S M E G . L’e ve n tuale utilizzazione dei dati concernenti le PMI prive delle garanzie collaterali sufficienti è limitato dal fatto che si presume che la documentazione presentata agli i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i s i a s t at a e s a u r i e nte e che abbia pertanto fornito un quadro co m p l e to d e l l a re a l e s i t u a z i o n e f i n a n z i a r i a delle PMI esaminate. Appare quantomeno opinabile se una domanda debba contenere tutte le analisi dettagliate delle attività d e l l ’i m p re s a c h e n o n ve r re b b e ro p ro p o s t e come garanzia collaterale del prestito. I n f i n e, n e l l ’a m b i t o d e l l a v a l u t a z i o n e E I P i n c o r s o 1, i v a l u t a t o r i e s t e r n i h a n n o i n t e r v i stato telefonicamente 200 PMI che hanno b e n e f i c i a t o d e l l a s e z i o n e g a r a n z i a s u i p re stiti dello strumento SMEG del CIP. La bozza d i re l a z i o n e h a e v i d e n z i a t o c h e i l 6 5 % d e i beneficiari dello strumento SMEG dichiara di avere introdotto innovazioni in materia di strategia e di attività aziendale negli ultimi tre anni, il 61 % ha par tecipato ad attività innovative concer nenti prodotti e/o ser vizi, mentre il 50 % all ’innovazione dei processi. 81. S e b b e n e l ’i n n o v a z i o n e s i a s o l o u n o d e i molteplici obiettivi del CIP, è positivo constatare che vi sono stati diversi investimenti sostenuti dallo strumento SMEG con i n n ova z i o n i i n e d i te s u l m e rc ato e a l i ve l l o mondiale. E p p u r e, g l i o b i e t t i v i d i i n n o v a z i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G n o n s i l i m i t a n o a l l e i n n o vazioni sul mercato o a livello mondiale e n o n s i d o v r e b b e s o t t o v a l u t a r e l ’i m p o r tanza dell ’innovazione anche all ’inter no di una singola impresa. I n effetti, tali innova z i o n i c o n s e n t o n o a l l e i m p re s e d i c re s c e re i n p a r a l l e l o c o n i p ro p r i c o n c o r re n t i , c o n seguendo in tal modo uno degli obiettivi di base del CIP (la competitività). 1 Valutazione finale del programma per l’imprenditorialità e l’innovazione. Relazione sui primi risultati e raccomandazioni, febbraio 2011. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 60 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 82. La documentazione concernente la decisione della banca mutuataria menziona la garanzia collaterale offer ta a coper tura del finanziamento. Si fa osser vare che è nell’interesse di chi presenta una domanda di finanziamento for nire la maggior garanzia collaterale possibile, aumentando così le probabilità che la banca dia parere favorevole alla domanda di finanziamento. 83. Si rimanda alla risposta all’osser vazione n. 85. 85. L’ « e f fe t t o i n e r z i a l e » n o n d o v r e b b e e s s e r e co n s i d e rato co m e s i n o n i m o d i i n e f f i c i e nte r i p a r t i z i one delle r isorse di bilancio. Le g a r a n z i e fo r n i t e d a l l o s t r u m e n t o S M E G sono costituite sulla base di un por tafog l i o, co nt ra r i a m e nte a q u a nto av v i e n e co n le garanzie a coper tura dei singoli prestiti. Nella progettazione del programma CIP si mira ad eliminare il potenziale effetto i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i f a re d i p i ù d i q u a nto f a re b b e i n m a n c a n z a d e l l a g a r a n z i a d e l C I P, p o i c h é l a g a r a n z i a v i e n e f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o s u p e r i i l vo l u m e d i r i fe r i m e n t o. Pe r vo l u m e d i r i fe r i m e nto s i i nte n d e i l vo l u m e s t i m ato d i f i n a n z i a m e nt i c h e l ’i nte r m e d i ar i o e ro g h e re b b e i n m a n c a n z a d e l l a g a ra n z i a d e l C IP. Inoltre, a parte la questione minore se u n a s i n g o l a PM I a b b i a o m e n o a b b a s t a n z a garanzie collaterali o sia innovativa, si p o n e l a q u e s t i o n e p i ù i m p o r t a n t e s e l ’i n t e r m e d i a r i o s u p e re r à o m e n o i l vo l u m e d i r ifer imento stabilito. Q ualora l ’inter media r i o n o n s u p e r i q u e s to t a rg e t, l o s t r u m e nto non fornirà sostegno tramite la costituzione di garanzie per quanto concerne la componente «effetto inerziale» del p o r t a fo g lio. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 86. La clausola relativa ai principi di accesso facilitato al credito definisce (sulla falsar i g a d e l l ’A F G ) i p r i n c i p a l i o b i e t t i v i d e l l o s t r u m e n to, e s e gn a t a m e nte l ’a cce s s o f a c i l i t a t o a l c re d i t o p e r l e PM I , l ’a s s i s t e n z a i n caso di mancanza di garanzie collaterali sufficienti o a sostegno di progetti innov a t i v i , n o n c h é l o s t i m o l o a l l a c re a z i o n e d i posti di lavoro e della crescita delle PMI tramite ulter ior i modalità di finanziamento mediante r icorso al credito. L a c l a u s o l a è i n t e r p re t a t i v a , n o n p re s c r i t t i va , p o i c h é i re q u i s i t i s p e c i f i c i d i a d d i z i o nalità sono definiti nelle condizioni degli i nte r m e d i a r i . I n l i n e a co n l ’A F G , s i ve r i f i c a s e m p re u n a u m e nto d e i vo l u m i r i c h i e s t i e, s u l l a b a s e d e l l e s p e c i f i c h e d e l p r o g e t t o, i n s i e m e c o n l ’i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o s i p o t r a n n o d e f i n i re c l a u s o l e p i ù s p e c i f i c h e, a d e s e m p i o i m p e gn i q u a l i t at i v i d i a d d i z i o nalità da par te di quest ’ultimo per l ’erogazione di finanziamenti alle categorie di PMI maggior mente a r ischio, come le star t-up. 87. C f r. l e r i s p o s t e c o n c e r n e n t i l ’e f f e t t o i n e r ziale (punto 85) e gli obiettivi del programma (punto 26). 93. Il FEI diffonde effettivamente l’uso di buone pratiche, specialmente in quei paesi che hanno mercati finanziari e regimi di garanzia ancora in fase di evoluzione. La Co m m i s s i o n e e i l F E I n o n i m p o n g o n o u n i lateralmente condizioni o pratiche conce r n e nt i l e g a ra n z i e. Tu t te l e i n fo r m a z i o n i pertinenti sono valutate con attenzione e sono poi proposte soluzioni ad hoc che rispondono alla situazione economica, al regime fiscale e alle pratiche commerc i a l i d e l m e r c a t o i n c u i o p e r a l ’e n t i t à i n questione. 61 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI R i g u a rd o a l l a v i s i b i l i t à , l a Co m m i s s i o n e h a co n d o t to at t i v i t à d ’i n fo r m a z i o n e e d i s e n sibilizzazione sullo strumento SMEG e sul CIP in quasi tutti i paesi par tecipanti. Le g i o r n a t e s u l c r e d i t o a l l e PM I , o r g a n i z z a t e i n 2 8 p a e s i p a r te c i p a nt i a l C I P, h a n n o ra g giunto un vasto pubblico di intermediari, d i PM I e di moltiplicator i. R i s p o s t a congiunta alle domande 96, 97 e 98. La Commissione ritiene che vi sia una fo r te p re s u n z i o n e d e l l ’e s i s te n z a d e l va l o re aggiunto dell’UE, come osservato dalla va l u t a z i one finale del MAP. La valutazione ester na del 2004 del MAP ha concluso che: «Entrambi gli strumenti deno t a n o i l c h i a r o va l o r e a g g i u n t o e u r o p e o, c h e è sia quantitativo (poiché gli intermediari f i n a n z i a r i h a n n o p o t u to a s s u m e r s i m a gg i o r i rischi offrendo maggiori volumi di investimenti, con lo sp or tello MET p er l’av viamento e garanzie, con lo strumento SMEG) che qualitativo, poiché il sostegno del MAP e la firma del FEI hanno conferito “legittimità” ai finanziamenti cui si è dato sostegno e, in una cer ta misura, ai beneficiari finali rappresentati d a l l e P M I ( s p o r t e l l o M E T p e r l ’a v v i a m e n t o ) , oltre ad aiutare le microimprese ad acquisire un carattere di “bancabilità” (microcredito SMEG)». Si fa inoltre osser vare che la stessa valutazione ester na ha concluso affer mando che: « N e i p a e s i i n c u i i l F E I l a v o ra c o n i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i n a z i o n a l i m o l to ca p a c i , [ … ] si è verificata una for te complementarità c h e h a p r o d o t t o l i v e l l i d i c o m p e n e t ra z i o n e e va l o re aggiunto par ticolarmente elevati»; Il risultato di tale selezione di casi potrebbe anche essere un riflesso della crisi economica e finanziaria del periodo 2008-2010 (caratterizzato dalla più grave re ce s s i o n e d a i te m p i d e l l a G ra n d e d e p re s s i o n e ) . L a re c e s s i o n e h a i n n a l z a t o i l i ve l l i di r ischio e por tato le PMI a investire meno n e l c a m po dell ’innovazione. 99. Lo strumento SMEG istituito nell’ambito del programma quadro per la competitiv i t à e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) s i è b a s a t o s u l l a vasta esperienza maturata con il prog r a m m a p l u r i e n n a l e a f avo re d e l l ’i m p re s a e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à ( M A P ) , c h e v a l u tatori esterni hanno convalidato e di cui hanno raccomandato la continuazione, c o n i s u o i m o l t e p l i c i s t r u m e n t i . Pe r t a n t o, n é l a C o m m i s s i o n e n é l ’a u t o r i t à d i b i l a n cio hanno ritenuto necessario esplicitare la l o g i c a d ’i n t e r ve n t o, i n q u a n t o l e g a r a n z i e sui prestiti sono generalmente considerate come una modalità particolarmente efficace ed efficiente per conseguire gli obiet tivi stabiliti. È indubbio che rispetto al 2005, quando f u e f fe t t u a t a l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t to a p p r o f o n d i t a d e l C I P, l e m i g l i o r i p r a t i c h e in materia si siano evolute. Allorché prep a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato a s u c c e d e re a l p ro g r a m m a S M E G , i s e r v i z i della Commissione si adopereranno per applicare criteri più elevati e rispondere alle preoccupazioni espresse dalla Cor te. La Commissione è pienamente consape vole dei benefici che possono appor tare indicatori chiari e significativi e nel 2009 ha fatto eseguire una valutazione allo scopo di r iesaminare gli indicator i. Le pro poste formulate sulla base di un esame a p p ro fo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o s o n o gi à s t ate at t u ate e ra p p re s e nt a n o u n miglioramento che dovrebbe r ispondere in par te ad alcune delle preoccupazioni solle vate della Cor te. R accomandazione 1 La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, d i c u i s t a g i à t e n e n d o c o n t o nella fase di discussione e pianificazione della prossima generazione di strumenti finanziari del quadro finanziario pluriennale del per iodo successivo al 2013. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 62 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 100. Nel 2006 e nel 2007, la Commissione ha discusso internamente una serie di temi chiave relativi al funzionamento dello s t r u m e nto, i n c l u s i i p a ra m e t r i d e l l ’a cce s s o f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. L a C o m m i s s i o n e e i l FEI hanno ritenuto entrambi necessario esaminare approfonditamente e rivalut a re u n a gra n p a r te d e l l e m o d a l i t à d i e s e cuzione dello strumento: queste nuove m i s u re t rova n o r i s co nt ro n e l l ’A F G n e l q u a dro dello strumento di garanzia a favore d e l l e P M I d e l C I P. Tu t t a v i a , è s t a t o p o s s i bile sottoscrivere accordi MAP fino alla f i n e d e l 2 0 0 6 co n u n p e r i o d o d i d i s p o n i b ilità esteso fino al dicembre 2008, il che per m o l t i i n t e r m e d i a r i h a s i g n i f i c a t o u n a p a rz i a l e c o p e r t u r a d e l l ’i n t e r r u z i o n e c a u s a t a d a l l a t ra nsizione dal MAP al CIP. I n o l t r e, n o n r i s u l t a a l l a C o m m i s s i o n e e a l FEI che lo strumento abbia subito delle ripercussioni a causa dei ritardi nel suo a v v i o. A n z i , i l m i g l i o r a m e n t o d e l l e s t r u t ture di gestione, insieme con gli sforzi a d o t t at i per snellire l ’iter di approvazione, hanno prodotto r isultati positivi in ter mini di più agevole evasione dei documenti p re s e nt ati al FEI. R a cco m andazione 2 La Commissione è pienamente consape vo l e d e l ra gi o n a m e nto s o t to s t a nte q u e s t a ra cco m a n d a z i o n e e co n co rd a s u l f at to c h e sarebbe auspicabile procedere secondo q u a n t o i n d i c a t o d a l l a C o r t e . Tu t t a v i a , i l calendario delle attività del processo di codecisione per la definizione della base giuridica non consente di norma di cono s c e re i l c o n t e n u t o f i n a l e d e l l a b a s e g i u r i dica se non poco prima della sua entrata in vigore. Per tale ragione la Commissione, p u r i m p e g n a n d o s i a d a n t i c i p a r e l ’i n t e n s a attività di preparazione, non può essere certa di aver pienamente contemplato tutti gli aspetti indicati nella base giuridica fino al momento della sua adozione fo r m a l e. Co n i l p ro gra m m a f u t u ro s i p o t rà p e n s a re d i co n s e g u i re l ’o b i e t t i vo c h e q u e sto sia operativo già dall ’av vio del per iodo d i p ro grammazione. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 101. Il FEI opera sulla base di precise linee guida per la selezione degli intermediari, come concordato con la Commissione (allegato 1 dell ’AFG) per svolgere il propr io m a n d ato n e l q u a d ro d i u n i nv i to a p e r to e, come indicato dalla Cor te al punto 29, possiede le competenze necessar ie. Tu t t a v i a , n e l p r o c e s s o d i p r e s e l e z i o n e i n fase di valutazione di una domanda, il FEI e s i g e c h e g l i i nte r m e d i a r i s o d d i s f i n o i c r i teri minimi che prevedono che vengano fo r n i te i n fo r m a z i o n i i n m i s u r a s u f f i c i e n te, come indicato di seguito. La procedura di preselezione è una selezione formale svolta dal gruppo di valutazione «operazioni di garanzia» che si basa essenzialmente sulla qualità della domanda rispetto ai criteri di ammissibilità e di selezione. Inoltre, ogni proposta fo r m a o g g e t t o d i u n p a r e r e i n d i p e n d e n t e sulla gestione dei rischi del FEI, di un parere di conformità e di una riunione di r iesame for male che precede il Consiglio di a m m i n i s t r a z i o n e e ve d e l a p a r t e c i p a z i o n e di tutti i ser vizi per tinenti del FEI. La Commissione tuttavia esaminerà l ’event u a l e u s o d a p a r te d e l F E I d i u n s i s te m a d i punteggi per questo tipo di procedura di gara, definendo un livello di punteggio m i n i m o p e r u n e ve n t u a l e p ro gra m m a s u c cessore di quello attuale. R accomandazione 3 La Commissione esaminerà ulteriormente l ’e v e n t u a l i t à c h e i l F E I u t i l i z z i u n s i s t e m a d i p u nte g gi d a a p p l i c a re a d u n f u t u ro p ro g r a m m a p e r l a d e f i n i z i o n e d i u n l i ve l l o d i punteggio minimo. Pe r q u a n t o c o n c e r n e l a d o c u m e n t a z i o n e relativa ai parametri di garanzia, la Comm i s s i o n e e s a m i n e r à u l t e r i o r m e n t e l ’e s i genza di maggior chiarezza nei requisiti, nonché eventuali misure aggiuntive concernenti la documentazione del FEI relat i va a i c a l co l i d e i p a ra m e t r i p e r g l i a cco rd i fiduciar i. 63 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 102. L a Co m m i s s i o n e co n co rd a s u l f at to c h e « i l n u m e ro di posti di lavoro creati» sia l ’indic ato re p i ù adeguato di cui tener co nto per va l u t a re l ’efficacia del programma. R a cco m andazione 4 La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, c h e s a r à p r e s a i n c o n s i d e r a z i o n e p e r e ve n t u a l i p ro gr a m m i s u cce s s o r i d e l l o s t r umento SMEG. 103. L’i n n o v a z i o n e è u n o d e g l i o b i e t t i v i i n d i cati nella base giur idica e i r isultati dell ’in dagine telefonica condotta nel conte sto dell’attuale valutazione EIP in corso d i m o s t ra n o c h i a ra m e nte c h e l o s t r u m e nto S M E G h a s o s t e n u t o l ’i n n o v a z i o n e . D ’a l t r o c a n t o, l ’i n n o v a z i o n e n o n è l ’ u n i c o o b i e t t i vo d a ra g gi u n g e re e n é l a b a s e gi u r i d i c a né un mandato indicano quote specifiche o o b i e t t i v i p re d e f i n i t i c o n c e r n e n t i l a p e rcentuale di investimenti che dovrebbero a n d a re a sostegno dell ’innovazione. La Commissione r itiene che la lettura com binata dei considerando 20, 22, 27 dimos t r i c h e i l p r o g r a m m a h a u n ’e s t e n s i o n e più vasta rispetto a quella indicata dalla Co r te. Lo s t r u m e nto S M E G s i r i vo l g e a u n a vasta gamma di PMI, compreso il loro ciclo di vita completo (articoli 10 e 17 della base giuridica) e non solo alle PMI innovat i ve o pr ive di garanzie collaterali, come e m e rg e dalla sua stessa applicazione. N o n s i d ovrebbe considerare l ’effetto inerziale come un sinonimo di ripartizione i n e f f i c i e nte d e l l e d o t a z i o n i d i b i l a n c i o. Le garanzie dello strumento SMEG sono costit u i t e s u l l a b a s e d i u n p o r t a fo g l i o, a d i f fe renza di quanto avviene con le garanzie a co p e r t ura dei singoli prestiti. N e l l a p ro g e t t a z i o n e d e l p ro gra m m a C I P s i m i r a a e l i m i n a r e l ’e v e n t u a l e e f f e t t o i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i f a r e più di quanto farebbe in mancanza della g a r a n z i a d e l C I P, p o i c h é l a g a r a n z i a v i e n e f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o super i il volume di r ifer imento. Per volume d i r i fe r i m e n to s’i n te n d e i l vo l u m e s t i m a to d i f i n a n z i a m e n t i c h e l ’i n t e r m e d i a r i o e r o gherebbe in mancanza della garanzia del C I P. L a Co m m i s s i o n e co nv i e n e t u t t av i a c h e per un eventuale programma successore sarà oppor tuno prevedere idonee misure finalizzate a minimizzare l ’effetto iner ziale. R accomandazione 5 La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, c h e s a r à p r e s a i n c o n s i d e r a z i o n e p e r e ve n t u a l i p ro gr a m m i s u cce s s o r i dello strumento SMEG. 104. Il FEI diffonde effettivamente l’uso di buone pratiche, specialmente nei paesi che hanno mercati finanziari e regimi di garanzia ancora in fase di evoluzione. La Co m m i s s i o n e e i l F E I n o n i m p o n g o n o u n i lateralmente condizioni o pratiche conce r n e nt i l e g a ra n z i e. Tu t te l e i n fo r m a z i o n i pertinenti sono valutate con attenzione per poi proporre soluzioni ad hoc che rispondano alla situazione economica, al regime fiscale e alle pratiche commerc i a l i d e l m e r c a t o i n c u i o p e r a l ’e n t i t à i n questione. La Commissione ritiene che vi sia una fo r te p re s u n z i o n e d e l l ’e s i s te n z a d e l va l o re a g gi u nto U E, co m e o s s e r vato d a l l a va l u t a zione finale del MAP. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI 64 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE La valutazione esterna del 2004 del MAP ha concluso che: «Entrambi gli strumenti denotano il chiaro valore aggiunto euro p e o, c h e è s i a q ua n t i t a t i vo ( p o i c h é g l i i n te r mediari finanziari hanno potuto assumersi maggiori rischi offrendo maggiori volumi di investimenti con lo sportello MET per l ’a v v i a m e n t o, e g a ra n z i e, c o n l o s t r u m e n t o SMEG) che qualitativo, poiché il sostegno del MAP e la firma del FEI hanno conferito “legittimità” ai finanziamenti cui si è dato s o s t e g n o e , i n u n a c e r t a m i s u ra , a i b e n e f i ciari finali rappresentati dalle PMI (sportello MET p er l’av viamento), oltre ad aiutare l e m i c ro i m p re s e a d a cq u i s i re u n ca ra t te re d i “b a n ca b i lità” (micro credito SMEG)». Si fa inoltre osser vare che la stessa valutaz i o n e e s ter na ha concluso che: « N e i p a e s i i n c u i i l F E I l a v o ra c o n i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i n a z i o n a l i m o l to ca p a c i , [ … ] si è verificata una for te complementarità c h e h a p r o d o t t o l i v e l l i d i c o m p e n e t ra z i o n e e va l o re aggiunto par ticolarmente elevati». Il risultato di tale selezione di casi potrebbe anche essere un riflesso della crisi economica e finanziaria del periodo 2008-2010 (caratterizzato dalla più grave re ce s s i o n e d a i te m p i d e l l a G ra n d e d e p re s s i o n e ) . L a re c e s s i o n e h a i n n a l z a t o i l i ve l l i di r ischio e por tato le PMI a investire meno n e l c a m po dell ’innovazione. R a cco m andazione 6 La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, d i c u i s t a g i à t e n e n d o c o n t o in fase di discussione e pianificazione della prossima generazione di strumenti finanziari del quadro finanziario plurienn a l e s u cce s s i vo a l 2 0 1 3 , i n c u i « a s s i c u r a re il valore aggiunto UE» è uno dei principi fondamentali che dovranno r ispettare tutti g l i s t r u m enti proposti. Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI Corte dei conti europea Relazione speciale n. 4/2011 Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea 2011 — 64 pagg. — 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-9237-163-0 doi:10.2865/27011 Come ottenere le pubblicazioni dell’Unione europea Pubblicazioni gratuite: • tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); •presso le rappresentanze o le delegazioni dell’Unione europea. Per ottenere indicazioni e prendere contatto collegarsi a http://ec.europa.eu o inviare un fax al numero +352 2929-42758. Pubblicazioni a pagamento: • tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). Abbonamenti a pagamento (ad esempio serie annuali della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, raccolte della giurisprudenza della Corte di giustizia): •tramite gli uffici vendita dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea (http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm). QJ-AB-11-002-IT-C UNO DEGLI STRUMENTI FINANZIARI INTRODOTTI NELL’AMBITO DEL PROGRAMMA QUADRO PER LA COMPETITIVITÀ E L’INNOVAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA È LO STRUMENTO RELATIVO ALLE GARANZIE PER LE PMI. IN QUESTA RELAZIONE, LA CORTE ESAMINA LA PROGETTAZIONE E LA PIANIFICAZIONE, LA GESTIONE OPERATIVA E IL CONSEGUIMENTO DEGLI OBIETTIVI DI QUESTO STRUMENTO AL FINE DI VALUTARNE L'EFFICACIA. BENCHÉ LA COMMISSIONE ABBIA GIÀ COMPIUTO SIGNIFICATIVI PROGRESSI RISPETTO AI PROGRAMMI PRECEDENTI, SI RACCOMANDA DI MIGLIORARE ULTERIORMENTE LA PROGETTAZIONE, LA GESTIONE OPERATIVA E LA MISURAZIONE DEI RISULTATI DELLO STRUMENTO. CORTE DEI CONTI EUROPEA