Capitolo6AVPP12-13 [modalità compatibilità]
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Capitolo6AVPP12-13 [modalità compatibilità]
Corso di Analisi e Valutazione delle politiche pubbliche 6. Le fasi di identificazione dei problemi e di formulazione delle soluzioni (issue making) ____________________ Andrea Lippi - AVPP 12-13 Issue making Con il termine Issue making si definiscono genericamente le fasi di definizione dell’agenda e di formulazione delle soluzioni che precedono la scelta vera e propria, sia sotto forma di accordo politico negoziato, sia sotto forma di atto deliberativo. Si tratta dell’insieme di azioni tra un imprecisato numero di attori che conducono a far sì che un argomento partigiano, espressione di interessi, conoscenze e percezioni di una parte dell’arena sia assunto dalla collettività quale situazione problematica sulla quale si deve intervenire esercitando l’Autorità. L’issue making è “invisibile” dal punto di vista “istituzionale”, ma è il baricentro delle politics attraverso i processi di rappresentanza Andrea Lippi - AVPP 12-13 Agenda setting Il segmento di processo che deriva dalla generica fase di issue making viene individuata con il termine agenda setting e coincide con l’assunzione di un problema da parte del governo e la sua iscrizione nell’agenda delle decisioni da assumere. L’agenda «è l’elenco degli argomenti o dei problemi di cui si occupano le Autorità per un delimitato periodo di tempo privilegiando questi a danno di altri in modo tale che l’agenda setting consiste nella selezione dei problemi possibili determinando quelli degni di attenzione ed escludendo gli altri» (Kingdon, 1984). Andrea Lippi - AVPP 12-13 Agenda Pubblica (o politica) Definizione: l’insieme dei problemi che vengono comunemente ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri di una comunità politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione dell’autorità di governo. L’agenda pubblica o politica è “l’agenda della società” e della discussione e del dibattito fatta propria da attori collettivi di vario genere i quali sollevano all’attenzione pubblica un problema conferendovi un’etichetta simbolica che la inquadra come problema. L’iscrizione di una issue nell’agenda pubblica coincide con la sua identificazione con una situazione – problema. La presenza di una issue nell’agenda pubblica indica la capacità di un attore di sollevare un tema all’attenzione pubblica facendo leva su risorse di rappresentanza e di prestrutturare l’arena definendo schieramenti, risorse e poste in gioco Andrea Lippi - AVPP 12-13 Agenda Istituzionale Definizione: l’insieme dei problemi che istituzionalmente vengono riconosciuti come degni di intervento divenendo figurativamente problemi in modo ufficiale. L’agenda istituzionale apre le porte alla decisione: le issue iscritte nell’agenda istituzionale sono candidate ad un dibattito ristretto e definiscono implicitamente i confini dell’arena di policy making all’interno della quale sarà assunta la scelta. Tuttavia, l’iscrizione nell’agenda istituzionale non è garanzia del fatto che poi si trasformeranno in decisioni davvero. L’agenda istituzionale indica, infatti, la mobilitazione dell’Autorità politica nell’arena di policy making, ma non assicura la prosecuzione del processo. L’agenda istituzionale indica che c’è un problema ufficiale alla ricerca di una soluzione. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Modelli di agenda setting Cobb, Ross e Ross (1976) hanno formulato uno schema tipologico di formazione dell’agenda basandosi sul criterio del tipo di attori che determinano l’accesso: a) Outside initiative: un attore collettivo esterno alle istituzioni agisce effettuando delle pressioni affinché l’Autorità politica iscriva la issue nell’agenda istituzionale; b) Mobilization model: alcuni attori politico istituzionali che vogliono iscrivere una issue nell’agenda istituzionale esercitano pressioni all’esterno creando una mobilitazione per supportare il negoziato nell’istituzione al fine di iscrivere in agenda il tema. c) Inside access: un apparato amministrativo o un gruppo di interesse che ha accesso alle sedi decisionali preme affinché una issue non venga Andrea inserito in agenda al posto di un’altra. Lippi - AVPP 12-13 Tipologia di Cobb, Ross e Ross Sintesi delle differenti tendenze di formazione dell’agenda. Supporto pubblico Alto Attori politici Promotori del dibattito Stato Outside initiative Basso Inside access --Mobilization (consolidamento) Andrea Lippi - AVPP 12-13 Nascita di una policy Mény e Thoenig (1991) hanno indicato tre percorsi tipici di nascita di una politica pubblica: 1. dal basso: “catena della rappresentanza”. Dalla popolazione all’Autorità olitica attraverso l’espressione della comunicazione politica, l’organizzazione della rappresentanza e le negoziazione degli interessi e delle ideologie fino all’iscrizione in agenda; 2. dall’alto: “cascata gerarchica”. Un interesse formulato in sede istituzionale viene diffuso attraverso la comunicazione politica condizionando i bisogni e gli interessi della soceità civile che recepisce le proposte. 3. trasversale: “riversamento da altre policies” (spill over). Altre politiche pubbliche effettuate o in corso d’opera generano per germinazione altre policies influenzando sia le Autorità, sia Andrea Lippi - AVPP 12-13 organizzazioni della rappresentanza. Agenda strutturale Definizione: L’insieme dei problemi percepiti da lungo come irrisolti o non sufficientemente affrontati e, per questo, sempre presenti sull’orizzonte cognitivo dei policy maker. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Agenda congiunturale Definizione: L’insieme dei problemi percepiti come improvvisi o transitori da affrontare, anche estemporaneamente, senza una precedente riflessione. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Tipi di agenda (I) Agenda pubblica Agenda istituzionale Agenda strutturale Problemi a soluzione conflittuale Problemi strutturali Agenda Allarmi mediatici Emergenze congiunturale Andrea Lippi - AVPP 12-13 Tipi di agenda (II) Problemi a soluzione conflittuale: i problemi per i quali da anni si dibatte pubblicamente la definizione e le soluzioni, ma di fronte ai quali le risposte istituzionali sono scarse perché ogni soluzione danneggerebbe rilevanti categorie di soggetti innescando aspri conflitti sociali e crisi di consenso. Problemi strutturali: i problemi per i quali le istituzioni hanno a lungo dibattuto e sperimentato soluzioni ma senza risolverli definitivamente. Allarmi mediatici: i problemi che vengono improvvisamente messi alla ribalta dell’opinione pubblica e se ne vanno senza che le istituzioni abbiano preso qualche decisione risolutiva. Emergenze: i problemi che si pongono improvvisamente e richiedono immediate risposte istituzionale. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Il controllo dell’agenda L’agenda setting è un processo politico negoziale (politics) dove differenti stakeholder competono per il potere limitatamente ad uno specifico segmento di Policy making: quello di riuscire a definire un tema collettivo, appropriarsene etichettandolo e imporlo all’attenzione collettiva cercando successivamente di iscriverlo nell’agenda istituzionale. Il controllo dell’agenda è la forma più tipica di esercizio del potere all’interno del processo di policy making. I fattori di controllo dell’agenda sono le risorse di potere a disposizione dell’attore: consenso; conoscenze; mass media; gatekeeping roles; ideologie. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Policy window Definizione: finestra di policy è un intervallo temporale n cui si verificano condizioni e opportunità per la formulazione di una politica pubblica. Alcune finestre di policy hanno carattere strutturale mentre altre congiunturale. Le prime sono iscritte nell’agenda istituzionale e si ripetono periodicamente creando implicitamente le condizioni per l’issue making, le altre sono estemporanee e improvvise e chiamano esplicitamente un intervento di policy. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Policy legacy Definizione: l’insieme degli elementi costitutivi di una politica pubblica che I decisori ereditano dal passato e che racchiude quella specificas configurazione di problemi, soluzioni, strumenti, stakeholder destinatari e stili di governo che è venuta a delinearsi attraverso il cumularsi delle decisioni nel passato. Quando un governo inizia la propria attività non si chiede solo qual’è il problema, ma qual è la storia: non ci si chiede “dove andiamo?”, ma “dove andiamo d qui?” La policy legacy struttura l’issue making nella misura in cui gli attori lo epcepiscono come tale fino ad essere un vincolo costrittivo per gli attori e delle loro poste in gioco. Ciò non toglie che la policy legacy debba essere utilizzata con accortezza per non farne un determinismo storico. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Policy design Definizione: il contenitore anche virtuale anche presente in differenti sedi e documenti che profila la configurazione strategica dell’intervento pubblico e chre costituisce il suo programma operativo, non necesariamente esplicitato, rivolto ala soluzione di problemi (teoria del cambiamento) e che implica il set degli strumenti e, delle risorse, il tipo di soluzione e che anticipa cognitivamente gli esiti indicando la formulazione delle alternative possibili da seguire e che comportano la specificazione: (i) del framework normativo; (ii) delle risorse finanziarie, organizzative, tecnologiche e temporali; (iii) degli obiettivi da perseguire; (iv) delle soluzioni e degli impatti attesi. Andrea Lippi - AVPP 12-13 Conclusione « In un processo disordinato chiamato politica, la gente che vuole l’Autorità combatte per conquistarla, mentre gli altri tentano di controllare chi la detiene» Charles E. Lindblom, The intelligence of democracy, 1963 Andrea Lippi - AVPP 12-13