condannata a indennizzare la società S.I.T. (Società Italiana Trasporti)

N. 06723/2010 REG.SEN.
N. 02028/2007 REG.RIC.
N. 00696/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 2028 del 2007, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
S.I.T. Società Italiana Trasporti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Maurizio Nucci, Antonio Pazzaglia, con
domicilio eletto presso Francesco Bevivino in Firenze, piazza San Firenze n. 2;
contro
Comune di Scarlino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Nicola Tamburro, con domicilio eletto presso Mauro Montini in Firenze,
via dei Rondinelli, 2;
nei confronti di
Terravision Transport soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Toscano, Gaetano Viciconte,
con domicilio eletto presso Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;
Sul ricorso numero di registro generale 696 del 2008, proposto da:
Terravision Transport soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Toscano, Gaetano Viciconte,
con domicilio eletto presso Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini n. 60;
contro
Comune di Scarlino in Persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Nicola Tamburro, con domicilio eletto presso Mauro Montini in Firenze,
via dei Rondinelli, 2;
nei confronti di
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S.I.T. Società Italiana Trasporti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore rappresentato e difeso dagli avv. Maurizio Nucci, Antonio Pazzaglia, con
domicilio eletto presso Francesco Bevivino in Firenze, piazza San Firenze n. 2;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
quanto al ricorso n. 2028 del 2007:
della nota prot. n. 15104 del 20 settembre 2007; dell’eventuale annullamento del
procedimento volto alla revoca delle autorizzazioni per l’esercizio del noleggio di
autobus con conducente rilasciale alla controinteressata; per quanto di ragione
della nota prot. n. 7385 del 04 maggio 2007 e della nota prot. n. 5374 del 29 marzo
2007; di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli
impugnati, ancorché allo stato sconosciuto;
e con i motivi aggiunti depositati il 14 febbraio 2008,
per l'annullamento,
del provvedimento prot. 20162 del 28.11.2006 con il quale il Comune di Scarlino
ha annullato in autotutela la revoca delle autorizzazioni rilasciate alla società
odierna controinteressata; per quanto di ragione , delle deliberazioni del consiglio
Comunale di Scarlino n. 15 del 30 marzo 2006 e n. 56 del 30 novembre 2006
conosciute de relato; della nota prot. 19858 del 4.12.2007 con la quale il Comune di
Scarlino ha da ultimo confermato i provvedimenti sino ad ora adottati; della nota
prot. 927 del 17.01.2008; di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque
connesso con quelli impugnati.
e con i motivi aggiunti depositati l'8 marzo 2010
per il risarcimento del danno causato dal comune di Scarlino, da liquidarsi anche
ai sensi dell’art. 35, comma 2, del dc.lgs 31.3.1998 n. 80;
quanto al ricorso n. 696 del 2008:
- del provvedimento del 25 marzo 2008, prot. n. 4849, adottato dallo Sportello
Unico per le Attività Produttive del Comune di Scarlino con il quale venivano
revocate le autorizzazioni allo svolgimento del servizio di noleggio di autobus con
conducente n. 30, 31, 32, 33 e 34 del 13 dicembre 2004 e n. 69 del 24 maggio 2005;
- e per quanto occorrer possa della Delibera del Consiglio Comunale del Comune
di Scarlino del 4 ottobre 2007 n. 49 nella parte in cui modifica il "Regolamento per
il servizio di noleggio da rimessa con conducente di autobus per il trasporto di
persone".
Con motivi aggiunti depositati il 27 settembre 2008:
- del provvedimento del 2 settembre 2008, 16005 adottato dal responsabile del
settore 4 Attività Produttive col quale veniva data esecuzione al suddetto atto di
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revoca.
Visti i ricorsi ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Scarlino;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soc. Terravision Transport S.C.A.R.L.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di S.I.T. Società Italiana Trasporti S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2010 il dott. Bernardo Massari
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
A) Espone la società ricorrente di svolgere il servizio pubblico di linea
granturismo provinciale, di cui all’art. 4, comma 5 bis, della l. reg. Lazio n.
30/1998, sulla tratta “Comune di Ciampino – Aeroporto di Ciampino – Roma
Stazione Termini”, giusta l’autorizzazione rilasciata dalla Provincia di Roma l’11
agosto 2005.
Alla data di attivazione del servizio, nel settembre 2005, la deducente veniva a
conoscenza che la società Terravision Transport (anche avvalendosi di altri
vettori) effettuava il trasporto di passeggeri su destinazione fissa “Aeroporto di
Ciampino – Roma Stazione Termini”, secondo una tabella oraria ed a prezzi
prestabiliti, in assenza della licenza per lo svolgimento del servizio di linea, ma
avvalendosi di una autorizzazione rilasciata dal Comune di Scarlino per il
noleggio di autobus con conducente, in tal guisa sovrapponendo illecitamente tale
servizio a quello legittimamente assentito alla ricorrente, peraltro sottraendosi
agli oneri e ai vincoli propri del servizio pubblico.
Con nota dell’11 ottobre 2005 la deducente presentava al suddetto Comune un
dettagliato esposto (successivamente corredato dalla documentazione delle
contestazioni di contravvenzione al Codice della strada elevate per tale motivo nei
confronti della controinteressata) e chiedendo la sospensione o la revoca delle
autorizzazioni rilasciate a Terravision Transport.
In riscontro alla segnalazione l’Amministrazione comunale, in data 21 novembre
2005, avviava un procedimento per sospensione o la revoca della predetta
autorizzazione.
Nondimeno, con determinazione del 26 settembre 2006, acquisite le osservazioni
della controinteressata ed effettuato anche un sopralluogo, l'amministrazione
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comunale
anziché
revocare
le
autorizzazioni
in
parola,
sospendeva
il
procedimento, ritenendo non vi fossero le condizioni per adottare provvedimenti
di propria competenza.
Con missiva del 13 aprile 2007 la società ricorrente diffidava l'amministrazione a
concludere il procedimento pendente adottando un provvedimento di revoca
delle autorizzazioni rilasciate alla Terravision Transport.
A riscontro della diffida il Comune di Scarlino, con nota del 4 maggio 2007,
comunicava di aver avviato un nuovo procedimento per la sospensione delle
autorizzazioni, poi sospeso fino alla definizione nel merito dei giudizi relativi alle
contestate violazioni alla Codice della strada.
A tali atti reagiva la S.I.T. diffidando nuovamente l'amministrazione e,
successivamente, impugnando dinanzi a questo Tribunale amministrativo
regionale, con il ricorso rubricato al n. 2029/07, il silenzio rifiuto opposto da
quest'ultima.
Con sentenza n. 254 del 29 febbraio 2008 il ricorso veniva dichiarato
improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, avendo, nelle more,
l'amministrazione emanato la nota del 20 settembre 2007, prot. n. 15104, con la
quale affermava non sussistere la competenza territoriale del Comune
"relativamente alle attività abusive e/o illecite commesse in Roma” e che tali
violazioni non potevano ripercuotersi sulle autorizzazioni già rilasciate.
Contro tale atto ricorre la società in intestazione chiedendone l’annullamento,
previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1.
Violazione
dell’art.
3
della
l.
n.
24171990.
Eccesso
di
potere
per
contraddittorietà tra più atti. Violazione dell’art. 45, comma 1, dello Statuto del
Comune di Scarlino. Sviamento.
2. Violazione del principio delle disposizioni in materia di competenza. Eccesso di
potere per illogicità manifesta e falsa rappresentazione dei presupposti di fatto.
Sviamento.
3. Violazione della l. reg. Toscana n. 9/1995 e della l. n. 241/1990. Violazione del
Regolamento comunale in materia di noleggio di autobus con conducente.
4. Violazione dell’art. 87, comma 1, del Codice della strada e dell’art. 2, comma 2,
della l. n. 218/2003. Violazione del Regolamento per il servizio di noleggio da
rimessa con conducente del Comune di Scarlino.
Si
costituivano
in
giudizio
l’Amministrazione
intimata
e
la
società
controinteressata opponendosi all’accoglimento del gravame.
In vista della trattazione dell'incidente cautelare, nella camera di consiglio del 13
dicembre 2007, la società Terravision Transport produceva in giudizio il
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provvedimento n. 20162 del 28 novembre 2006 con cui il Comune intimato aveva
disposto, in autotutela, l’annullamento della propria determinazione del 22 agosto
2006 (anch’essa sconosciuta alla ricorrente) di revoca delle autorizzazioni per
l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente precedentemente rilasciate
all’odierna controinteressata.
La società ricorrente, intendendo contestare anche tale atto, chiedeva il rinvio
dell’esame della domanda di sospensione. Con ricorso per motivi aggiunti,
depositato il 14 febbraio 2008, veniva conseguentemente impugnato il suddetto
provvedimento, previa richiesta di sospensione, deducendo:
1. Violazione degli artt. 16 e 15 della l. reg. Toscana n. 9/1995. Omessa
comunicazione dell’avvio del procedimento. Violazione dei principi di buona
amministrazione e del principio di partecipazione (art. 14 l. reg. Toscana n.
9/1995).
2. Violazione della l. 11 agosto 2003, n. 218. Nullità ex art. 21 septies, comma 1,
della l. n. 241/1990. Carenza di attribuzioni in capo al Comune di Scarlino (art. 13,
comma 1, d.lgs. n. 267/2000). Villazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990.
Insufficienza di motivazione. Eccesso di potere per falsa rappresentazione dei
presupposti di fatto e di diritto. Carenza di istruttoria e sviamento.
3. Violazione dell’art. 21 nonies, della l. n. 241/1990. Violazione dei principi di
trasparenza e buona amministrazione. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990.
4. Violazione della l. reg. Toscana n. 9/1995. Violazione della l. n. 241/1990.
Violazione del Regolamento comunale in materia di noleggio di autobus con
conducente. Omessa ed insufficiente motivazione. Eccesso di potere per
sviamento.
5. Violazione dell’art. 87, comma 1, del Codice della strada e dell’art. 2, comma 2,
della l. n. 218/2003.
Con ordinanza n. 237 depositata il 28 febbraio 2008 veniva accolta la domanda
incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
Con motivi aggiunti notificati il 18 febbraio 2010 e ritualmente depositati la S.I.T.
s.r.l. avanzava conclusivamente una domanda di risarcimento del danno arrecato
dal Comune di Scarlino attraverso l’adozione dei provvedimenti sopra impugnati
e le omissioni contestate, chiedendone la liquidazione ai sensi dell’art. 35, comma
2, del d.lgs. n. 80/1998.
B) In merito al ricorso n. 696/08 la società Terravision Transport s.c.a.r.l. riferisce
di essere controllata da Terravision London Limited, società di diritto inglese
operante nel settore dei servizi turistici come tour operator e nel trasporto
terrestre di viaggiatori.
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Dall'anno 2000 la società creava in Italia un servizio turistico comprensivo del
trasporto di persone tra gli aeroporti minori e il centro delle città corrispondenti,
stipulando allo scopo accordi commerciali con compagnie aeree cosiddette low
cost.
In base a tali accordi, i viaggiatori dei suddetti vettori aerei potevano acquistare
un complesso di servizi che, oltre al volo comprendeva anche il trasporto da e
verso l'aeroporto. Tali servizi venivano resi ritirando presso i recapiti della
Terravision un “buono”, previa esibizione del biglietto aereo di una delle
compagnie convenzionate.
Ne discenderebbe, secondo la prospettazione della ricorrente, che il servizio di
trasporto dalla medesima offerto non è diretto in modo indistinto a tutto il
pubblico viaggiante dall'aeroporto di riferimento, ma è riservato unicamente ai
passeggeri delle suddette compagnie aeree con cui la Terravision London ha
stipulato un accordo.
A tal fine la società garantisce un numero di trasferimenti quotidiani di andata e
ritorno sufficienti a coprire il numero dei passeggeri delle compagnie aeree
convenzionate e, conseguentemente, l'attività di trasporto privato così svolta non
è effettuata con autonomi orari prefissati, ma è resa in dipendenza degli orari di
atterraggio dei voli, tramite autobus presi a noleggio.
Riferisce ancora la ricorrente che, con nota del 16 agosto 2005, il Responsabile del
Settore unico per le attività produttive del Comune di Scarlino disponeva, per il
tramite della Polizia municipale, controlli presso i luoghi indicati come deposito
all'atto dell'istanza per il rilascio della licenza, “al fine di accertare l'effettivo
stazionamento degli autobus di proprietà delle ditte autorizzate a svolgere l'attività
di noleggio con conducente".
Gli accertamenti eseguiti dal 18 agosto fino alla data odierna, come evidenziato
nella nota del 24 ottobre 2005, davano esito negativo per cui l'amministrazione
comunale, con nota del 6 marzo 2006, comunicava l'avvio di un procedimento
finalizzato alla revoca delle autorizzazioni rilasciate alla Terravision.
Con provvedimento del 22 agosto 2006 il procedimento si concludeva
effettivamente con la revoca delle menzionate licenze, giusta la disposizione di
cui all'articolo 24, comma 1, lett. c) dell’allora vigente Regolamento per il servizio
di autonoleggio da rimessa con conducente di autobus per il trasporto di persone,
approvato con deliberazione del Consiglio comunale del 25 febbraio 2000, n. 15.
Alla luce di quanto statuito dalla legge 11 agosto 2003, n. 218, la società
Terravision presentava istanza di annullamento del suddetto provvedimento e,
conseguentemente, il Comune di Scarlino, ritenendo fondata la prospettazione
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della deducente, con atto del 28 novembre 2006 annullava in autotutela la revoca
dell'autorizzazione precedentemente disposta.
Inoltre, il Consiglio comunale determinava di modificare il citato Regolamento
per il servizio di noleggio da rimessa con conducente, abrogando l’art. 4, relativo
al numero delle licenze e la lettera c) dell’art. 24.
Nondimeno, a seguito di un esposto presentato l'11 ottobre 2005 dalla S.I.T., di cui
già si è riferito, l'amministrazione comunale avviava un nuovo procedimento per
la sospensione o la revoca delle autorizzazioni rilasciate.
A conforto della propria tesi, l'ora menzionata società produceva il verbale di
accertamento della violazione dell'art. 87 del Codice della strada elevato a carico
della Terravision, ma a seguito della ordinanza del TAR del Lazio del 25 gennaio
2006 con cui era disposta la sospensione dell'efficacia di detto provvedimento
sanzionatorio, il Comune di Scarlino sospendeva “il procedimento amministrativo
per la sospensione o la revoca delle autorizzazioni” già rilasciate alla Terravision.
L'articolata vicenda di cui trattasi, a seguito di nuove diffide formulate dalla SIT e
corredate di ulteriori contestazioni mosse alla ricorrente per violazione dell'art.
87 del d.lgs. n. 285/1992, conduceva all'avvio di un nuovo procedimento
amministrativo finalizzato alla sospensione delle autorizzazioni in parola, ma a
seguito dell'impugnazione di tali atti dinanzi alla Giudice di pace di Roma,
interveniva un'ulteriore sospensione di tale procedimento, in attesa della
definizione dei giudizi intrapresi.
Con nota del 4 maggio 2007, l'amministrazione comunale informava la SIT di non
poter adottare alcun provvedimento di sospensione o revoca delle autorizzazioni
per lo svolgimento del servizio di noleggio da rimessa nei confronti della
Terravision in quanto "tali autobus svolgono il loro servizio in ragione di
autorizzazioni che non sono state rilasciate da questo ente, per cui qualunque
provvedimento debba essere adottato non è di nostra competenza".
A seguito dell'impugnazione da parte della S.I.T. della comunicazione del 20
settembre 2007, n. 15104, e con successivi motivi aggiunti, delle deliberazioni
consiliari n. 15 del 30 marzo 2006, e n. 56 del 14 novembre 2006 con cui, in
particolare, veniva abrogata la lettera c) del Regolamento comunale in materia,
nella parte in cui sanzionava con la revoca dell'autorizzazione il mancato
stazionamento dei mezzi della ditta autorizzata nel territorio comunale, questo
T.A.R., con ordinanza n. 237/2008 pubblicata il 28 febbraio 2008 accoglieva
l'istanza cautelare avanzata dalla società, disponendo la sospensione degli effetti
di tali atti. Ciò in quanto "l'impugnazione può essere favorevolmente delibata con
riguardo alle censure mediante le quali è dedotta la violazione dei principi di
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trasparenza e buona amministrazione, tenuto conto delle modalità seguite
dall’Amministrazione intimata nella conduzione dei procedimenti originati a
seguito delle diffide presentate dalla società ricorrente”.
Preso atto della pronuncia cautelare del TAR, il Comune di Scarlino adottava il
provvedimento n. 4899 del 25 marzo 2008 con il quale disponeva la revoca delle
autorizzazioni rilasciate all’odierna ricorrente.
Per conseguenza la società Terravision ha impugnato tale atto domandandone
l’annullamento, oltre che la sospensione incidentale, proponendo le seguenti
censure:
1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990. violazione dei
principi di trasparenza e buona amministrazione.
2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, 11 e 13 della l. 11 agosto 2003, n.
318 e del d.m. 11 marzo 2004.
Nella camera di consiglio del 15 maggio 2008 veniva accolta l’istanza incidentale
di sospensione dell’atto impugnato, ma con ordinanza n. 4540 del 26 agosto 2008
il Consiglio di Stato, sez. V, il provvedimento veniva riformato in senso
sfavorevole alla ricorrente, ritenuto prevalente il danno potenzialmente
arrecabile alla SIT s.r.l.
Il Comune di Scarlino, con provvedimento del 12 settembre 2008, n. 16005,
disponeva perciò la riconsegna delle autorizzazioni oggetto dell’atto di revoca del
marzo 2008, già impugnato.
Con motivi aggiunti depositati il 27 settembre 2008 la società Terravision si
gravava anche contro tale atto, previa sospensione dei suoi effetti, affidandosi alle
seguenti censure:
1. Illegittimità sopravvenuta in relazione ad entrambi i provvedimenti impugnati
per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 8 e 9 della l. reg. Toscana n.
36/2008, pubblicata sul BURT 25 giugno 2008, n. 20.
2. Illegittimità del provvedimento del 2 settembre 2008 n. 16005 per
incompetenza.
3. Illegittimità derivata del provvedimento del 2 settembre 2008 n. 16005 per
illegittimità dell’atto di revoca del 25 marzo 2008 n. 4899. Violazione e falsa
applicazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione.
4. Illegittimità derivata del provvedimento del 2 settembre 2008 n. 16005 per
illegittimità dell’atto di revoca del 25 marzo 2008 n. 4899. violazione e falsa
applicazione degli artt. 5, 11 e 3 della l. n. 318/2003 e del d.m. 11 marzo 2004.
Con ordinanza n. 932 del 16 ottobre 2008 veniva rigettata la domanda incidentale
di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
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Si costituiva in giudizio l’Amministrazione intimata chiedendo il rigetto del
gravame.
Produceva difese la società controinteressata che notificava anche ricorso
incidentale, contestando l’ammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio e la sua
fondatezza nel merito.
Alla pubblica udienza del 20 aprile 2010 i ricorsi sono stati trattenuti per la
decisione.
DIRITTO
1. Con i ricorsi in esame vengono impugnati gli atti in epigrafe concernenti il
rilascio e la successiva revoca delle autorizzazioni rilasciate dal Comune di
Scarlino in favore della Terravision Transport per lo svolgimento del servizio di
noleggio di autobus con conducente.
In ragione dell’evidente connessione soggettiva ed oggettiva si rende opportuna la
riunione dei gravami ai fini della loro trattazione congiunta.
1.1. E’ necessario, inoltre, premettere che la revoca, da parte del Comune di
Scarlino, delle autorizzazioni rilasciate alla società Terravision s.r.l. non elide
l’interesse della SIT s.r.l. alla coltivazione del primo ricorso, sia perché, come
riferito in narrativa, tale provvedimento è stato a sua volta contestato
dall’interessata con il ricorso n. 696/2008, sia perché la sua delibazione si palesa
rilevante alla luce dello scrutinio della domanda risarcitoria avanzata con motivi
aggiunti dalla stessa SIT.
2. Con il primo ricorso (n. 2028/07) è la società S.I.T. s.r.l. ad insorgere contro la
nota prot. n. 15104 del 20 settembre 2007 con la quale il Comune intimato, in esito
alle reiterate diffide della società, affermava, confermando le proprie precedenti
determinazioni,
l’insussistenza
della
propria
competenza
territoriale
“relativamente ad attività abusive e/o illecite commesse in Roma”, precisando che
“tali violazioni non possono ripercuotersi nelle autorizzazioni da noi rilasciate”.
2.1. In limine litis va scrutinata l’eccezione di inammissibilità avanzata dalla
controinteressata a parere della quale la ricorrente sarebbe priva di un concreto
interesse alla caducazione dell’atto de quo.
Secondo
tale
prospettazione,
dall’annullamento
dell’atto
impugnato
non
scaturirebbe alcun vantaggio per la SIT atteso che i procedimenti per la revoca
delle autorizzazioni rilasciate alla Terravision rimarrebbero comunque sospesi
per effetto dei provvedimenti n. 16193/06 e n. 5374/07 non impugnati dalla
ricorrente.
L’assunto non può essere condiviso.
Si osserva in proposito che gli atti appena citati possiedono un’evidente natura
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endoprocedimentale
che
non
onerava
l’odierna
ricorrente
alla
loro
impugnazione.
Quanto agli effetti derivanti dall’annullamento dell’atto oggetto del presente
giudizio appare palese che la sua rimozione determinerebbe l’obbligo per
l’Amministrazione di provvedere sull’istanza della ricorrente, escludendo in ogni
caso l’asserita incompetenza della prima.
2.2. Né maggior pregio può conferirsi all’ulteriore eccezione secondo cui tale atto
non avrebbe contenuto provvedimentale, non costituendo esercizio di potere
autoritativo.
Giova rammentare che il provvedimento amministrativo ha natura confermativa
quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova
valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate. Se, invece, viene
condotta un'ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un
nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell'assetto degli interessi già
disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso
esercizio del medesimo potere (cfr., ex multis, Cons. Stato sez. V, 29 dicembre
2009, n. 8853).
Nel caso in esame, la qualificazione di atto meramente confermativo attribuitagli
dalla stessa Amministrazione intimata non esime dalla necessità di una più
incisiva disamina dalla quale è possibile evincere che l’atto in parola è stato
emesso dopo un ulteriore, argomentato sollecito della ricorrente che ha indotto il
Comune ad una rivalutazione degli interessi in gioco e a un nuovo esame degli
elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, sì da
poter concludere che si è dato luogo ad un atto propriamente confermativo in
grado, come tale, di dar vita ad un provvedimento diverso dal precedente e,
quindi, suscettibile di autonoma impugnazione.
3. Nel merito il ricorso è fondato.
In particolare, meritano favorevole ed assorbente considerazione il terzo e quarto
motivo con cui si contesta la violazione del Regolamento comunale in materia di
noleggio di autobus con conducente, nonché l’art. 87, comma 1, del Codice della
strada.
3.1. In dettaglio, l’art. 24 del Regolamento comunale citato, approvato con
deliberazione consiliare del 25 febbraio 2000, stabilisce, in tema di revoca della
licenza, che essa è disposta “… quando l’autobus o il minibus di noleggio, senza la
prescritta autorizzazione, sia stato adibito ad esercitare servizi ed itinerari fissi con
offerta indifferenziata di orari, tariffe e frequenze prestabilite” ovvero “…quando
l’attività non risulti esercitata nelle condizioni corrispondenti agli obblighi fissati
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per l’esercizio stesso”.
Analogamente a fissare i contorni della fattispecie provvede l’art. 87, comma 1,
del d.lgs. n. 285/1992 secondo cui “Agli effetti del presente articolo un veicolo si
intende adibito al servizio di linea quando l'esercente, comunque remunerato,
effettua corse per una destinazione predeterminata su itinerari autorizzati e con
offerta indifferenziata al pubblico, anche se questo sia costituito da una particolare
categoria di persone”.
Ne discende che, essendo stato comprovato, anche attraverso la produzione dei
verbali di contravvenzione al Codice della strada elevate dalla Polizia municipale
del Comune di Roma con i quali veniva, appunto, contestata alla Terravision la
violazione della norma sopra menzionata del Codice della strada, sussistevano, ad
avviso della ricorrente, i presupposti per la revoca della licenza rilasciata alla
controinteressata.
3.2. La tesi è condivisa dal Collegio.
Giova, in primo luogo, evidenziare, a confutazione delle argomentazioni difensive
dell’Amministrazione, l’inconferenza della motivazione addotta a sostegno del
provvedimento impugnato, e cioè dell’incompetenza del Comune ad agire in
revoca delle autorizzazioni rilasciate il 13 dicembre 2004 e il 24 maggio 2005 alla
Terravision, in quanto le attività abusive accertate in capo a quest’ultima sono
state commesse al di fuori dell’ambito territoriale comunale.
Dall’art. 1 della legge n. 21/1992 (Legge quadro per il trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea) non si evince l’esistenza di alcuna
limitazione territoriale all’espletamento del servizio. Anzi, la ratio ispiratrice
della legge è esplicitamente enunciata in termini di “funzione complementare e
integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici,
marittimi, lacuali ed aerei”.
L’unico limite stabilito in tal senso è contenuto nel comma 2 dell’art. 11, laddove si
precisa che “Il prelevamento dell'utente ovvero l'inizio del servizio sono effettuati
con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque
destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite
comunale o comprensoriale..” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 dicembre 1996, n. 1665).
Tanto vale, semmai, a rafforzare l’esistenza in capo all’Ente che ha rilasciato la
licenza di un obbligo di vigilanza sul rispetto della legge o delle norme
regolamentari che la disciplinano (nella fattispecie il Regolamento comunale in
materia), nonché del contenuto dell’atto autorizzatorio, e ciò ovunque l’attività in
parola venga svolta dal soggetto autorizzato.
3.3. Sulla scorta di tali argomentazioni, come denunciato dalla ricorrente, viene in
11 di 24
rilievo il comportamento della controinteressata che, in violazione dell’art. 87,
comma 1, del Codice della strada, e dell’art. 18 del Regolamento comunale citato,
effettuava abusivamente un servizio di linea per il trasporto di passeggeri sulla
tratta “Aeroporto di Ciampino – Roma Stazione Termini”, sovrapponendosi, come
in precedenza riferito, al servizio svolto dalla ricorrente, e ponendo così in essere
le condizioni per l’esercizio del potere di revoca normato dall’art. 24 dello stesso
Regolamento.
Né può ritenersi che tale potestà fosse impedita dal mero esercizio del diritto della
società
interessata
di
valersi
dei
rimedi
giurisdizionali
apprestati
dall’ordinamento per tutelare la propria posizione (impugnazione dinanzi al
Giudice pace e al TAR per il Lazio dei provvedimenti sanzionatori).
Da un lato, infatti, l’Amministrazione era a conoscenza, per effetto della
tempestiva segnalazione fattane dalla ricorrente (nota del 13 novembre 2007),
della circostanza che, almeno una delle impugnazioni proposte dalla Terravision
era stata rigettata dal Giudice di pace di Roma; dall’altro, avvalendosi dei suoi
poteri di ispezione amministrativa, il Comune aveva potuto accertare il mancato
stazionamento degli autobus della Terravision all’interno del territorio comunale.
In particolare tale ultimo profilo, oltre che autonomamente sanzionabile con la
revoca, ex art. 24, comma 1, lett. c) del Regolamento comunale, appare
sintomatico della violazione dell’art. 11, comma 2, l. n. 21/1992 che impone al
titolare della licenza di iniziare il servizio “con partenza dal territorio del comune
che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione”.
Ne consegue che sussistevano i presupposti per disporre, a carico della
Terravision, la revoca delle autorizzazioni a suo tempo rilasciate, senza che in
proposito possano aver rilievo, come eccepito dalla controinteressata, le
modificazioni al regolamento comunale introdotte con le deliberazioni consiliari
nn. 15 e 56 rispettivamente del 30 marzo e 14 novembre 2006.
Ciò in quanto, in primo luogo, esse sono successive all’iniziale esposto e alle
diffide della ricorrente; in secondo luogo, l’eliminazione dell’obbligo di
stazionamento degli autobus impiegati per il servizio nell’ambito del territorio
comunale (art. 24, comma 1, lett. c), nella versione precedente) non incide sul
divieto, del resto sanzionato anche dalla legge, di adibire gli automezzi a servizi
ed itinerari fissi con offerta indifferenziata al pubblico (imposto dall’art. 18 e
sanzionato con la revoca dall’art. 24, comma 1, lett. d).
3.4. La controinteressata, nelle sue argomentazioni difensive, si diffonde nel
contestare, in punto di fatto, l’insussistenza di qualsivoglia violazione alla
normativa in materia, asserendo, come già esposto in narrativa, di non svolgere
12 di 24
un servizio di linea, e neppure diretto in modo indistinto a tutto il pubblico
viaggiante sulla tratta considerata, ma piuttosto di fornire un prestazione
accessoria riservata ai viaggiatori di alcuni vettori aerei operanti sull’aeroporto di
Ciampino, in forza di accordi commerciali stipulati con le medesime.
Le suddette affermazioni non colgono nel segno.
Anche a prescindere dall’accertamento delle violazioni all’art. 87, comma 1, del
Codice della strada, eseguito dagli organi di Polizia competenti, dalla
documentazione prodotta in atti emerge con chiarezza che le modalità di
svolgimento del servizio non coincidono con quelle pretese dalla Terravision.
Risulta, infatti, che sui ticket di viaggio emessi dall’interessata non figura alcuna
connessione con il volo dal quale provengono o a cui sono diretti i passeggeri che
ne fruiscono; dal sito web ufficiale della società ADR (gestore dei servizi
aeroportuali dello scalo di Ciampino) emerge che l’utilizzo dei vettori della
Terravision costituisce una modalità ordinaria di trasferimento per tutti i
passeggeri in transito nell’aeroporto, senza alcuna preclusione per coloro che non
usufruivano dei voli Ryanair e Easy-jet (fatta salva l’occasionale coincidenza con
gli orari di tali voli); risulta, altresì, che i titoli di viaggio, al di là del dichiarato
collegamento con talune compagnie aeree, potevano essere liberamente
acquistati presso le edicole della Stazione Termini di Roma e presso le fermate di
stazionamento degli autobus della Terravision ovvero via internet accedendo al
sito di quest’ultima (doc. n. 3 di parte ricorrente).
Se ne deve concludere, tenuto anche conto della regolare scansione oraria delle
corse eseguite da Terravision (doc. n. 4 di parte ricorrente), che le prestazioni di
trasporto da questa offerte ad un indistinto bacino d’utenza dovessero qualificarsi
come un servizio di linea non autorizzato giacché sfornito dei legittimi titoli
autorizzatori.
4. Con motivi aggiunti notificati l’8 febbraio 2008 e ritualmente notificati la S.I.T.
s.r.l. ha impugnato il provvedimento prot. 20162 del 28.11.2006 (conosciuto nel
corso del giudizio) con il quale il Comune di Scarlino aveva annullato in
autotutela la già disposta revoca delle autorizzazioni rilasciate alla società
odierna controinteressata, contestando, altresì, per quanto di ragione, le
deliberazioni del consiglio comunale n. 15 del 30 marzo 2006 e n. 56 del 30
novembre 2006, conosciute de relato, concernenti la modificazione del
Regolamento cittadino per il servizio di autonoleggio da rimessa con conducente
di autobus per il trasporto di persone, approvato con deliberazione del Consiglio
comunale del 25 febbraio 2000, n. 15.
Vengono,
inoltre,
impugnati
i
provvedimenti
–
prodotti
in
giudizio
13 di 24
dall’Amministrazione
–
con
cui
era
stata
disposta
la
sospensione
del
procedimento di revoca delle autorizzazioni in parola.
5. Nella sua memoria difensiva, depositata il 27 febbraio 2008, il Comune di
Scarlino ne eccepisce, preliminarmente, l’irricevibilità per quanto concerne il
primo provvedimento, risalente al 2006 e l’inammissibilità con riferimento alla
nota n. 19858 del 4.12.2007 in quanto meramente confermativa di atti già noti alla
ricorrente.
5.1. Le eccezioni vanno disattese.
Quanto al primo provvedimento, giacché esso è stato conosciuto dalla S.I.T. solo
attraverso la sua produzione in giudizio ad opera della controinteressata, senza
che il Comune fornisca alcuna prova che il medesimo abbia formato oggetto di
precedente conoscenza da parte della deducente.
Per quanto attiene al secondo, ne appare superflua la delibazione in quanto per
l’illegittimità dell’atto contestato in via principale può prescindersi dall’esame
delle disposizioni innovative introdotte nel citato regolamento comunale che non
incidono sui profili di illegittimità già delibati.
6. Nel merito si palesano fondati anche i motivi aggiunti.
In particolare appare condivisibile il primo motivo con il quale si deduce la
violazione
dei
principi
di
partecipazione
al
procedimento,
avendo
l’Amministrazione omesso di comunicarne l’avvio alla ricorrente.
6.1. Viene invocato il combinato disposto degli artt. 15 e 16 della l. reg. Toscana n.
9 del 25 gennaio 1995 in materia di procedimento amministrativo secondo cui
“l'avvio del procedimento è comunicato ai soggetti di cui al primo comma, lett. a) e
c) dell’ art. 15”, ossia a “coloro nei cui confronti l' atto finale produce effetti diretti;
coloro che devono intervenire al procedimento ai sensi delle leggi che disciplinano i
singoli procedimenti amministrati”.
6.2. La questione è già stata delibata favorevolmente in sede cautelare ed il
collegio non ritiene che la fase di merito del giudizio abbia apportato elementi in
fatto o in diritto tali da condurre a diverse conclusioni.
Come è del tutto pacifico, anche sulla scorta di quanto stabilito dall’art. 7 della l.
n. 241/1990, la comunicazione di avvio del procedimento deve essere inviata non
solo ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale sia destinato a
produrre effetti diretti, ma anche a quanti possano subire un pregiudizio dalla
sua adozione (Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3023; T.A.R. Campania Salerno,
sez. II, 18 marzo 2008, n. 317).
Nel caso di specie non è revocabile in dubbio che la società ricorrente sia
direttamente incisa in senso sfavorevole dall’atto conclusivo del procedimento,
14 di 24
attesi i riflessi immediati che esso comporta sul legittimo svolgimento del servizio
di linea assentito in capo alla medesima. E ciò senza considerare che, avendo essa
presentato un dettagliato esposto all’Amministrazione sull’illegittima interferenza
sul servizio posta in essere dalla controinteressata, era titolare di una qualificata
posizione di interesse a ricevere la comunicazione de quo onde essere posta nelle
condizioni di conoscerne l’esito.
Né può affermarsi (come neppure l’Amministrazione sostiene) che sussistesse una
situazione d’urgenza che ne potesse giustificare l’omissione.
Sotto un diverso profilo, poi, il Comune non fornisce elementi per giungere alla
conclusione che, pur senza l’apporto partecipativo della ricorrente, “il contenuto
del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato”.
E’ ben vero che, secondo un orientamento giurisprudenziale, la norma di cui
all'art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, secondo cui è escluso l'annullamento
del provvedimento adottato in mancanza di comunicazione di avvio del
procedimento se viene dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, non va
interpretata
nel
senso
che
l'enunciata
«dimostrazione»
deve
essere
necessariamente fornita in giudizio a cura dell'amministrazione che ha adottato il
provvedimento, dovendo, in mancanza, il giudice accertare in via officiosa
l'incidenza dell'omissione della garanzia procedimentale sul contenuto del
provvedimento impugnato (Cons. Stato sez. V, 17 settembre 2008, n. 4414; T.A.R.
Lazio, sez. III, 5 novembre 2009, n. 10849).
Tuttavia, nel caso di specie, a prescindere dalle considerazioni già svolte in merito
all’illegittimità
del
comportamento
dell’Amministrazione
concretatosi
nei
provvedimenti sopra censurati, la natura discrezionale e non vincolata dell’atto in
questione esclude che la mancata partecipazione al procedimento dell’interessata
potesse ritenersi indifferente rispetto al suo esito finale.
7. Conclusivamente, per le considerazioni che precedono, il ricorso deve,
pertanto, essere accolto, conseguendone l’annullamento della nota prot. n. 15104
del 20 settembre 2007 e degli atti ad essa presupposti, nonché del provvedimento
prot. 20162 del 28 novembre 2006 di annullamento in autotutela della revoca
delle autorizzazioni rilasciate alla società controinteressata.
8. Con ulteriori motivi aggiunti, notificati il 18 febbraio 2010, la società ricorrente
ha esperito l’azione risarcitoria per il danno patrimoniale subito in dipendenza
degli atti e dei comportamenti tenuti dal Comune di Scarlino nel corso della
vicenda per cui è causa.
15 di 24
Pare opportuno, per ragioni di consequenzialità argomentativa, posporre l’esame
di tale autonomo capo di domanda allo scrutino del gravame proposto da
Terravision.
9. Con il ricorso rubricato al n. RG 696/08 la società Terravision s.r.l. ha
impugnato il provvedimento del 25 marzo 2008, prot. n. 4849, con cui il Comune
di Scarlino ha revocato le autorizzazioni allo svolgimento del servizio di noleggio
di autobus con conducente già rilasciate il 13 dicembre 2004 il 24 maggio 2005.
10. Preliminarmente è necessario scrutinare le eccezioni di irricevibilità e
inammissibilità del gravame avanzate dalla difesa della controinteressata.
E’ infondata la tesi dell'irricevibilità delle censure rivolte contro il regolamento
comunale in materia poiché già noto alla ricorrente in data 12 dicembre 2007,
allorché ne produceva copia nel giudizio n. 2028/07.
E’, infatti, evidente che, con riferimento a tale giudizio, la ricorrente non aveva
alcun interesse attuale a contestarne la legittimità.
11. Quanto all’asserita inammissibilità per carenza di interesse postulata sulla
base della considerazione che l'eventuale accoglimento del ricorso non
comporterebbe la reviviscenza delle licenze di cui Terravision è titolare poiché
queste
ultime
sarebbero
state
revocate
sulla
base
di
altro
autonomo
provvedimento, mai impugnato dalla ricorrente, è sufficiente rilevare che tale
determinazione (n. 14388 del 22 agosto 2006) era stata oggetto di annullamento in
autotutela da parte del Comune di Scarlino con l’atto del 28 novembre 2006 di cui
si è riferito in narrativa.
Ne consegue che Terravision non aveva alcun interesse a gravarsi contro detto
provvedimento, mentre, viceversa viene lesa nel suo interesse a mantenere la
titolarità delle autorizzazioni proprio dal provvedimento da ultimo impugnato.
12. Nel merito il ricorso non è fondato.
Deduce la ricorrente, con il primo motivo, la violazione dei principi di
trasparenza e buona amministrazione per avere omesso il Comune intimato di
comunicare l’avvio del procedimento sfociato nella revoca.
13. La tesi non ha pregio.
Come risulta dalla stessa ricostruzione dei fatti offerta dalla deducente, il
provvedimento contestato ha fatto seguito all’ordinanza emessa da questo
Tribunale che ha accolto l’istanza di sospensione avanzata dalla SIT nell’ambito
della trattazione dei motivi aggiunti da questa notificati l’8 febbraio 2008.
In tale fase del processo, tuttavia, la ricorrente era stata evocata in giudizio
svolgendo un’appropriata attività difensiva. Ne discende che la medesima era a
conoscenza dell’ordinanza in questione e degli effetti conformativi che essa
16 di 24
avrebbe
prodotto
sul
successivo
esercizio
del
potere
conferito
all’Amministrazione comunale.
In proposito deve rammentarsi che la giurisprudenza è ferma nel ritenere che le
norme di cui agli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990 non devono essere
interpretate in modo formalistico, ma facendo riferimento alla “ratio” concreta
delle stesse, che è quella di assicurare la partecipazione del privato interessato al
procedimento amministrativo che lo riguarda. Da ciò discende che la
comunicazione di avvio del procedimento è superflua laddove l'interessato sia,
comunque, tempestivamente venuto a conoscenza di vicende che conducono
all'apertura
del
procedimento
stesso,
anche
attraverso
atti
di
altra
amministrazione (Cons. Stato, Sez. VI, 4 agosto 2009 n. 4899; id. Sez. IV, 3 marzo
2009, n. 1207; T.A.R. Sardegna, sez. I, 26 gennaio 2010, n. 85).
14. Il secondo motivo si incentra sull’asserita violazione degli artt. 5, 11 e 13 della
l. 11 agosto 2003, n. 218 e del d.m. 11 marzo 2004.
In sostanza, secondo la ricorrente, premesso che l’attività di autonoleggio
costituisce esplicazione del principio di libertà di intrapresa economica, che la
legge assicura che essa si svolga in regime di effettiva concorrenza e che (art. 5 l.
n. 218/2003) “l’autorizzazione non è soggetta a limiti territoriali”, il Comune
avrebbe errato nel provvedere sulla base della considerazione che la società
ricorrente "non ha una sede legale e/o principale organizzazione aziendale
nell'ambito del territorio comunale per cui non sussistono tutti i requisiti previsti
dalla disciplina legislativa e regolamentare vigente".
Verrebbe, inoltre, in rilievo la disciplina del decreto legislativo 22 dicembre 2000,
n. 395 (di attuazione della direttiva 98/76/CE) che prevede, come unici requisiti
necessari per l'esercizio dell'attività di noleggio di autobus con conducente, quelli
relativi ai parametri di capacità morale, tecnica ed economica, senza alcun
riferimento alla necessità di particolari legami con il territorio in cui l'operatore
ha ottenuto l'autorizzazione allo svolgimento del servizio.
Inoltre, il d.m. 11 marzo 2004, attuativo dell'art. 3 della legge n. 218/2003,
stabilisce che sia possibile procedere alla revoca dell'autorizzazione solo quando
l'impresa effettui il servizio con l'autorizzazione sospesa o incorra, nell'arco di
cinque anni, in provvedimenti di sospensione per un periodo complessivamente
superiore a 180 giorni.
14.1. L'assunto non può essere condiviso.
Preliminarmente va evidenziato che l’affermazione contenuta nell’art. 1, comma
1, della citata l. n. 218/2003, secondo cui “l'esercizio dell'attività di trasporto di
viaggiatori su strada rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi
17 di 24
dell’art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per
esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza”
costituisce un’enunciazione di principio che non si pone in contraddizione con le
limitazioni all’esercizio dell’attività stessa in forza delle quali sono stati assunti gli
atti contestati. Anzi, a ben vedere, ne costituiscono la premessa logica, posto che
la tutela della concorrenza presuppone parità di condizioni tra i competitori, sia
nell’accesso al mercato che nel concreto esercizio dell’impresa.
14.2. Neppure può rinvenirsi nell’art. 5, comma 3, primo periodo, un
impedimento a ritenere contra legem l’attività svolta dalla ricorrente e per
conseguenza legittima l’opera di contrasto posta in essere dal Comune di Scarlino.
Si osserva, infatti, che l’affermazione che “L'autorizzazione non è soggetta a limiti
territoriali” assume, ove inserita nel contesto normativo e correttamente
interpretata, un significato diverso da quello che la società ricorrente vorrebbe
assegnarle.
Invero, la lettura del comma 1 dello stesso articolo, secondo cui “L'attività di
noleggio di autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in
possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di
viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali allo
scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale
organizzazione aziendale”, conferma la necessità del radicamento territoriale
delle imprese che svolgono tale servizio, salva restando la possibilità di svolgere
l’attività al di fuori dei confini amministrativi dell’ente che ha rilasciato
l’autorizzazione.
Che tale sia l’interpretazione più corretta si evince anche dal tenore testuale
dell’intero comma 3 dove il riferimento alle “condizioni necessarie per l'esercizio
dei servizi internazionali” rimanda necessariamente alle sole modalità di
esecuzione del servizio, a prescindere dalla necessità di una connessione
territoriale
con
l’ente
di
riferimento
per
quanto
attiene
al
rilascio
dell’autorizzazione.
E ciò per l’evidente ragione che, diversamente opinando, sarebbe facilmente
eludibile il divieto di svolgimento del servizio di linea da parte di soggetti muniti
solo dell’autorizzazione al servizio di noleggio con conducente.
14.3. Vale, poi, a definire i contorni della violazione in cui è incorsa la deducente
quanto precisato dall’art. 2, comma 2, della legge in parola per il quale “Per servizi
di noleggio di autobus con conducente si intendono i servizi di trasporto di
viaggiatori effettuati da una impresa professionale per uno o più viaggi richiesti da
terzi committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti, con preventiva
18 di 24
definizione del periodo di effettuazione, della sua durata e dell'importo complessivo
dovuto per l'impiego e l'impegno dell'autobus adibito al servizio, da corrispondere
unitariamente o da frazionare tra i singoli componenti del gruppo”.
In ogni caso, quand’anche non si volesse convenire con tale operazione
ermeneutica, deve ritenersi che la legge n. 218 del 2003, in assenza di diversa
indicazione (che non si rinviene nel dettato normativo), non possa derogare alla
disciplina contenuta nel Codice della strada che, come si è visto, all’art. 87, comma
1, stabilisce che “Agli effetti del presente articolo un veicolo si intende adibito al
servizio di linea quando l'esercente, comunque remunerato, effettua corse per una
destinazione predeterminata su itinerari autorizzati e con offerta indifferenziata al
pubblico, anche se questo sia costituito da una particolare categoria di persone”,
conseguendone che tale servizio non può essere svolto da un soggetto al quale sia
stata rilasciata la mera autorizzazione al servizio di noleggio di autobus con
conducente, diversi essendo i presupposti e i requisiti richiesti.
Giova altresì rammentare che, secondo i commi 6 e 7 dello stesso art. 87,
“Chiunque utilizza in servizio di linea un veicolo non adibito a tale uso, ovvero
impiega un veicolo su linee diverse da quelle per le quali ha titolo legale, è soggetto
alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 373,00 a Euro
1.498.00.
La violazione di cui al comma 6 importa la sanzione accessoria della sospensione
della carta di circolazione da due a otto mesi, secondo le norme del capo I, sezione
II, del titolo VI”.
14.4. Quanto appena argomentato consente di superare l’obiezione, pure
avanzata dalla ricorrente, della mancata approvazione da parte della Regione
Toscana della disciplina attuativa della l. n. 218/2003, posto che già il quadro
normativo sopra delineato consente di pervenire alle conclusioni legittimamente
assunte dall’Amministrazione resistente.
Quanto ai presupposti necessari per l’adozione di un provvedimento di revoca
dell’autorizzazione, effettivamente la legge reg. 16 giugno 2008, n.36, facendo
applicazione del decreto ministeriale 11 marzo 2004, invocato dalla ricorrente,
ma privo di immediata precettività (in quanto diretto a definire “i parametri di
riferimento per la determinazione da parte delle singole regioni della misura delle
sanzioni pecuniarie … nonché dei casi in cui è consentito procedere alla sospensione
o alla revoca dell'autorizzazione”), stabilisce all’art. 9 che la provincia (alla quale
sono trasferite le competenze prima spettanti ai comuni) “applica la sanzione
della revoca dell'autorizzazione all'esercizio del servizio di noleggio autobus con
conducente nei seguenti casi: a) qualora l'impresa a cui sia stata sospesa
19 di 24
l'autorizzazione ai sensi dell'articolo 8 effettui ugualmente il servizio di noleggio
autobus con conducente; b) qualora l'impresa incorra in provvedimenti di
sospensione dell'autorizzazione comminati ai sensi dell'articolo 8 per un periodo
complessivamente superiore a centottanta giorni nell'arco di cinque anni”.
Occorre però rilevare che la legge in parola, pubblicata sul Bollettino ufficiale
della Regione il 25 giugno 2008, è entrata in vigore il successivo 10 luglio e, quindi,
posteriormente all’emissione del provvedimento impugnato, rispetto al quale non
poteva produrre alcun effetto.
In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso va respinto giacché
infondato.
15. Come sopra fatto cenno, costituendosi in giudizio la controinteressata SIT s.r.l.
ha avanzato anche un autonomo ricorso incidentale lamentando il difetto di
motivazione e/o l’elusione del giudicato cautelare da cui sarebbe viziato l’atto
impugnato in via principale.
Considerato l’esito di quest’ultimo ricorso, è evidente che non sussiste più
interesse a coltivare il giudizio incidentale.
Ne discende che il ricorso incidentale deve essere dichiarato improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse.
16. Con atto ritualmente notificato e depositato il 27 settembre 2008 la società
Terravision ha impugnato l’atto del 2 settembre 2008 con il quale il responsabile
del Settore attività produttive del Comune di Scarlino ha dato esecuzione alla
revoca delle autorizzazioni alla medesima rilasciate e disposta con il
provvedimento del 25 marzo 2008, contestato con il ricorso principale.
Vengono dedotte censure di illegittimità derivata dall’atto impugnato con il
ricorso principale, nonché di incompetenza e illegittimità per la sopravvenuta
approvazione della l. reg. n. 36/2008.
17. Osserva il Collegio che, nel processo amministrativo, l'interesse al ricorso
consiste in un vantaggio pratico e concreto, sia pure solo eventuale o morale, che
può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa, il quale sorge in
conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale.
Tale requisito, pertanto, non sussiste quando l'atto, non abbia natura
provvedimentale essendo, come nella fattispecie, meramente esecutivo di altro
provvedimento adottato nella vigenza della precedente normativa e perciò privo
di immediata ed autonoma lesività (T.A.R. Lazio, sez. I, 2 ottobre 2009, n. 9531).
Il ricorso per motivi aggiunti va pertanto dichiarato inammissibile.
18. Come in precedenza riferito, la S.I.T. s.r.l. ha avanzato anche una domanda
per il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimo comportamento
20 di 24
dell’Amministrazione comunale.
Lo sfavorevole esito del gravame introdotto dalla Terravision rende coerente la
prospettazione attorea in relazione alla consequenzialità del pregiudizio
lamentato con l’attività provvedimentale del Comune di Scarlino.
18.1. Argomenta la deducente che l’Amministrazione resistente, sin dal momento
della presentazione dell’esposto del 14 ottobre 2005, ha tenuto un comportamento
attivo – attraverso la contraddittoria attività provvedimentale posta in essere - ed
omissivo che ha inciso, ledendolo, il suo diritto ad esercitare l’attività di trasporto
di linea senza le illegittime intromissioni ed interferenze realizzate dalla
Terravision s.r.l. in virtù delle autorizzazioni alla medesima rilasciate.
Invero, dopo il provvedimento del 22 agosto 2006, di revoca delle licenze
accordate alla Terravision, il Comune ne ha omesso la comunicazione ai
competenti uffici della Motorizzazione civile, né ha preteso, come pure avrebbe
dovuto, la riconsegna delle autorizzazioni in ossequio alle previsioni del
Regolamento comunale in materia.
Il danno viene quantificato dalla SIT in ragione del numero dei passeggeri
trasportati dalla Terravision nel periodo dall’ottobre 2005 al febbraio 2008 (data
in cui è avvenuta la revoca definitiva delle autorizzazioni) che ammonterebbe a
circa 2.100.000 che sarebbero stati potenziali clienti della ricorrente, unico
vettore ad eseguire il collegamento tra l’aeroporto di Ciampino e la stazione
ferroviaria di Roma Termini.
Applicando al numero di passeggeri il prezzo della corsa (di € 6,00) si otterrebbe
la somma complessiva di € 12.600.000,00 che è quanto la ricorrente domanda per
il ristoro del danno subito.
19. Il Collegio ritiene fondata la domanda nei limiti di seguito precisati.
Ai fini dell'ammissibilità dell'azione di risarcimento danni proposta dinanzi al
giudice amministrativo, l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento, dal
quale deriva la lesione in capo al soggetto titolare dell'interesse legittimo,
costituisce presupposto necessario, ma non sufficiente, affinché si configuri una
responsabilità dell'apparato amministrativo procedente; occorre infatti la prova
dell'esistenza di un danno, che l'interessato deve fornire, l'accertamento del nesso
di causalità diretta tra l'evento dannoso e l'operato dell'Amministrazione e, infine,
l'imputazione dell'elemento dannoso a titolo di dolo o colpa della Pubblica
amministrazione da ritenersi sussistente nell'ipotesi in cui l'adozione della
determinazione illegittima, che apporti lesione all'interesse del soggetto, si sia
verificata in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona
amministrazione a cui deve ispirarsi l'attività amministrativa.
21 di 24
19.1. Il collegio è dell’avviso che gli elementi costitutivi della responsabilità del
Comune siano stati dimostrati come risulta dallo svolgimento dei fatti sopra
rassegnati.
In particolare, quanto all’elemento soggettivo, va rilevato che l'art. 2043 cod. civ.,
che costituisce il fondamento della responsabilità civile della Pubblica
Amministrazione per lesione di interessi legittimi, non conosce quale rete di
contenimento l'intensità della colpa, sicché la sua responsabilità va ritenuta
anche quando la colpa è di grado lieve e ciò risulti positivamente (Cons. Stato sez.
V, 22 febbraio 2010, n. 1038).
Nella fattispecie, poi, non appaiono sussistere quei presupposti individuati dalla
giurisprudenza al fine di eliderne la responsabilità, ossia l'equivocità e la
contraddittorietà della normativa applicabile, la novità delle questioni, le
oscillazioni giurisprudenziali nella materia (Cons. Stato sez. VI, 23 luglio 2009 n.
4628; T.A.R. Liguria, sez. I, 23 dicembre 2009, n. 3875).
19.2. In ordine alla quantificazione della pretesa risarcitoria si osserva che il
metodo di calcolo prospettato dalla ricorrente non appare idoneo a rappresentare
l’effettiva incidenza dell’interferenza esercitata nel servizio svolto in base a
legittimi titoli dalla medesima da parte della controinteressata.
Va preliminarmente escluso dal computo il periodo dal 22 agosto 2006 al 28
novembre 2006 in cui ha operato la revoca da parte del Comune delle
autorizzazioni rilasciate a Terravision, successivamente annullata in autotutela
dalla stessa Amministrazione.
Inoltre non è possibile stabilire una corrispondenza biunivoca tra i passeggeri
trasportati da Terravision nel periodo considerato e i clienti perduti dalla
ricorrente.
Invero deve, in primo luogo, ragionevolmente ritenersi che una percentuale non
irrilevante dell’utenza avrebbe utilizzato altri servizi per coprire la tratta
considerata. Come risulta dal documento n. 6 – motivi aggiunti - di parte
ricorrente la società di gestione dell’aeroporto di Ciampino elenca una serie di
possibili alternative per i trasferimenti dei passeggeri diretti a Roma: il treno
regionale, il servizio di bus Co.tral, ovvero l’utilizzo di taxi o di autonoleggio, con
o senza conducente.
Può pertanto ritenersi equo stimare tale quota dell’utenza in una percentuale del
50%.
Inoltre, il danno arrecato non può essere parametrato al mero prezzo del
biglietto, trattandosi di un elemento grezzo che esprime solo i ricavi lordi
conseguibili, ma deve essere rapportato, percentualmente, alla redditività netta
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espressa dalla gestione complessiva della società ricorrente, come rappresentata
nei bilanci annuali dalla stessa presentati, anche ai fini della dichiarazione dei
redditi.
A tali criteri, quindi, dovrà attenersi l’Amministrazione, in contraddittorio con
l’interessata, per determinare, ex art. 35 del d.lgs. n. 80/1998, la somma effettiva
da corrispondere per il risarcimento del danno. (suggerirei di spostare la parte
risarcitoria dopo la trattazione del ricorso della Terravision incidendo tale ricorso
anche sulla domanda risarcitoria della SIT)
20. Le spese di entrambi i giudizi seguono la soccombenza come da liquidazione
fattane in dispositivo.
21. Tenuto conto dei profili di responsabilità accertati in danno del Comune di
Scarlino ed avuto riguardo al conseguente onere risarcitorio ad esso imputato, il
Collegio ritiene opportuna la trasmissione della presente sentenza alla Procura
della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Toscana per le
valutazioni di competenza.
P.Q.M.
Il
Tribunale
Amministrativo
Regionale
per
la
Toscana,
Sezione
2^,
definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi in epigrafe:
- accoglie il ricorso n. 2028/07 e i motivi aggiunti successivamente proposti, per
l’effetto annullando gli atti impugnati;
- condanna il Comune di Scarlino al risarcimento del danno subito dalla
ricorrente secondo i criteri fissati in motivazione, ex art. 35 del d.lgs. n. 80/1998;
- respinge il ricorso n. 696/08 e dichiara inammissibili i motivi aggiunti
successivamente notificati.
- dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto dalla S.I.T. S.r.l.
Con riferimento al ricorso n. 2028/2008 condanna il Comune di Scarlino e la
società Terravision Transport, in solido tra loro, alla rifusione in favore della S.I.T.
S.r.l. delle spese di giudizio che si liquidano forfettariamente in € 5.000,00
(cinquemila/00), oltre Iva e Cpa.
Per quanto attiene al ricorso n. 696/2008 le spese di lite sono addossate alla
Terravision Transport e liquidate complessivamente per entrambe le controparti
in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre Iva e Cpa.
Dispone, a cura della Segreteria, la trasmissione della sentenza alla Procura della
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Toscana.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
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Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/12/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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