FEDERALISMO REGIONALISMO E RIFORMA DELLO STATO Con

FRANCO PIZZETTI
FEDERALISMO
REGIONALISMO
E RIFORMA DELLO STATO
Con tre saggi di
M. Comba, J. Luther, A. Poggi
Edizione aggiornata al 31 ottobre 1998
G. GIAPPICHELLI EDITORE - TORINO
INDICE
Premessa
1. Ai lettori
1
2. Agli studenti
2
Parte Prima
Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato
Franco Pizzetti
Sezione Prima
I diversi elementi in gioco nel federalismo
Capo I - Federalismo come sistema polivalente
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1. La formazione degli organi dello "Stato centrale"
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2. Il potere dei "soggetti periferici" di darsi un proprio ordinamento
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3. La ripartizione delle competenze legislative
3.1. La ripartizione di competenze: competenze enumerate e competenze residue
3.2. Gli eventuali poteri uniformanti dello Stato centrale sui "legislatori periferici"
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V
4. La ripartizione delle competenze e l'organizzazione degli apparati
amministrativi
4.1. Separazione o integrazione delle competenze amministrative
4.2. Stato centrale e "soggetti periferici" rispetto alla amministrazione locale
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5. Il sistema finanziario e fiscale
5.1. Il modello delle finanze separate
5.2. Il modello della finanza integrata
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6. L'organizzazione giudiziaria
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7. La possibilità di attività pattizia dei "soggetti periferici"
7.1. L'attività pattizia dei " soggetti periferici". La cooperazione orizzontale e verticale
7.2. L'attività di diritto internazionale
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8. Le "garanzie costituzionali" dei "soggetti periferici"
8.1. La revisione costituzionale
8.2. Gli organi di garanzia costituzionale
8.3. Il territorio
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Capo II - Federalismo come concetto polivalente
23
1. I diversi significati ideologici di federalismo: il federalismo "liberale"
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2. I diversi significati ideologici di federalismo: il federalismo "socialeinterventista"
24
3. Il dibattito in corso fra "federalismo liberale" e "federalismo sociale-interventista"
25
4. Federalismo di "destra" o federalismo di "sinistra"?
25
5. Federalismo per "unire", federalismo per "dividere", federalismo
per mantenere unite realtà che altrimenti si dividerebbero
27
6. Le spinte attuali all'articolazione territoriale dell'Unione Europea e
degli Stati che ne fanno parte
29
Prime conclusioni sull'analisi svolta
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VI
Sezione Seconda
Due sistemi stranieri contrapposti: i diversi "federalismi"
Capo I - II modello americano
33
1. Stati membri e organi centrali della Federazione
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2. Stati membri e vincoli federali alle loro forme organizzative
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3. La ripartizione delle competenze legislative fra Federazione e Stati
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4. La separazione degli apparati amministrativi
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5. Il sistema finanziario e fiscale
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6. Le procedure di revisione della Costituzione e gli organi federali di
garanzia
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7. L'organizzazione giudiziaria
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Capo II - II modello tedesco
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1. Il profilo storico
1.1. Il processo di unificazione "federale" del XIX secolo
1.2. La "specificità" della vicenda tedesca
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2. Il profilo costituzionale
2.1. I Lander e gli organi centrali del Bund
2.2. I vincoli federali all'organizzazione dei Lander
.
2.3. La ripartizione delle competenze fra Bund e Lander
2.4. La ripartizione delle competenze amministrative fra Bund e
Lander
2.5. Il sistema fiscale
2.6. La revisione della Costituzione e le garanzie costituzionali
2.7. L'organizzazione giudiziaria
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Una brevissima conclusione
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VII
Sezione Terza
La situazione italiana
Capo I - II sistema costituzionale vigente
55
1. Scopo e modalità dell'indagine sul sistema costituzionale vigente
56
2. La normativa costituzionale e le sue diverse potenzialità
2.1. La partecipazione delle Regioni alla formazione e all'attività
degli organi dello Stato centrale
2.2. Il potere delle Regioni di darsi un proprio ordinamento (con
richiami ai vincoli costituzionali in materia di forma di governo e di legge elettorale)
2.3. La ripartizione delle competenze legislative
2.4. La ripartizione delle competenze amministrative
2.5. Il sistema finanziario e fiscale
2.6. Le garanzie costituzionali e l'organizzazione giudiziaria
2.6.1. Le garanzie costituzionali: la giustizia costituzionale
2.6.2. Le garanzie costituzionali: la revisione costituzionale
2.6.3. L'organizzazione giudiziaria
2.7. Il territorio
2.8. L'esclusione di ogni attività pattizia per le Regioni
2.9. Gli altri aspetti della normativa costituzionale. Il complesso
rapporto tra Stato, Regioni, Province e Comuni. La ambiguità
del "quadro costituzionale"
57
3. L'attuazione dell'ordinamento regionale italiano e i suoi limiti
3.1. Il primo periodo: dall'entrata in vigore della Costituzione (1
gennaio 1948) all'attuazione delle Regioni a statuto ordinario
(elezioni regionali del giugno 1970). Dal "gelo costituzionale"
alla evoluzione costituzionale legata alla crisi del '68
3.2. Le caratteristiche della legge elettorale n. 108 del 1968 e della
legge sui "provvedimenti finanziari" n. 201 del 1970 e i loro riflessi sul processo di attuazione delle Regioni a statuto ordinario
3.2.1. La legge elettorale del 1968
3.2.2. La 1. n. 281 del 1970 sui "provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto ordinario"
3.2.3. Le caratteristiche e gli effetti delle leggi n. 108 del 1968 e
n. 281 del 1970: conclusioni
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pag3.3. La fase iniziale dell'attuazione dell'ordinamento regionale: dal
1970 al 1975
3.4. La seconda fase dell'attuazione delle Regioni: la 1. 22 luglio
1975, n. 382 e il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
3.5. Dalla seconda metà degli anni settanta agli anni ottanta. Il " cono d'ombra" degli anni ottanta
3.6. Le Regioni durante la X legislatura (1987-1992)
3.7. Le Regioni nella XI (dalle elezioni dell'aprile 1992 al gennaio
1994) e nella XII legislatura (dalle elezioni del marzo 1994 al
febbraio 1996)
.
Le profonde trasformazioni operate nella XI e nella XII legislatura
attraverso modifiche della legislazione ordinaria: i problemi aperti e
le questioni attuali. Una prima "provvisoria" conclusione
4.1. Dalle riforme costituzionali non fatte alle più importanti modifiche ordinamentali della XI e della XII legislatura
4.2. La linea di tendenza contenuta nelle "finanziarie" dal 1993 al
1996 e nei più rilevanti provvedimenti ad esse connessi
4.3. La "finanziaria" Ì996 (le leggi 28 dicembre 1995, n. 549 e n. 550)
4.4. La "finanziaria" 1996: continua
4.5. L'evoluzione dei rapporti tra Stato, Regioni, Province e Comuni: l'eterno conflitto fra "regionalisti" e "comunalisti", la
"Commissione Maroni" e la tendenza verso un "federalismo
delle autonomie"
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Capo II - 1 diversi modelli proposti in Italia
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1. Scopo e modalità dell'indagine sui progetti di modifica costituzionale e sui diversi modelli proposti oggi in Italia
111
2. Esame dei diversi progetti e modelli di riforma costituzionale
A) II modello della Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali De Mita-Jotti: testo approvato dalla Commissione
Bicamerale istituita nella XI legislatura e ripresentato nella
XII legislatura da Jotti e altri il 24 giugno 1994 alla Camera
dei deputati (Camera, n. 575) e da Salvi e altri lo stesso giorno al Senato (Sen., n. 486)
A. 1. La partecipazione delle Regioni alla formazione degli organi centrali dello Stato
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113
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IX
pag-
hi.
Potere statutario, legge elettorale e forma di governo delle
Regioni
A.3. La ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni
A.4. La ripartizione delle competenze amministrative tra Stato
e Regioni
A.5. II sistema finanziario e fiscale
A.6. Le attività sovraregionali e internazionali delle Regioni. I
rapporti infra-regionali. Le norme relative al rapporto con
l'Unione Europea
A.7. La Commissione Bicamerale rispetto alla revisione della
Costituzione e alle garanzie costituzionali. Cenni alle mancate proposte riguardanti l'organizzazione giurisdizionale.
La normativa sul territorio
B) II modello del Comitato di studio sulle riforme istituzionali,
elettorali e costituzionali - ed. Commissione Speroni
B.l. La forma di governo: i due modelli proposti. Le due diverse ipotesi in ordine alla composizione del Senato
B. 1.1. I due modelli di forma di governo
B.l.2. Le due diverse ipotesi in ordine alla composizione del
Senato
B.2. I rapporti Stato-Regioni-Autonomie locali: i due sistemi di
organizzazione dei soggetti periferici presenti nella proposta della Commissione Speroni
B.2.1. Lo stretto collegamento fra i due sistemi di organizzazione dei soggetti periferici e le due diverse proposte
in materia di composizione del Senato. Le diverse possibili conseguenze "sistemiche" delle scelte che si possono compiere
B.3. La competenza statutaria, la forma organizzativa e la legge
elettorale delle Regioni
B.4. La ripartizione delle competenze legislative
B.5. La ripartizione delle competenze amministrative
B.6. II sistema finanziario e fiscale
B.7. Le attività pattizie, interregionali, sovranazionali e internazionali delle Regioni
B.8. Ruolo e composizione della Corte costituzionale. La revisione costituzionale. L'organizzazione giurisdizionale. Le
norme sul territorio
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B.9. Qualche prima conclusione
C) II processo di revisione costituzionale nella XIII legislatura. La
1. cost. 24 gennaio 1997, n. 1 ed il Progetto della "Commissione D'Alema", presentato alla Camera dei deputati ed al Senato
della Repubblica il 4 novembre 1997 (Camera, n. 3931-A; Sen.,
n. 2583-A)
Premessa
Un processo di "manutenzione costituzionale straordinaria": la 1. cost.
24 gennaio 1997, n. 1. L'oggetto della revisione limitato alla sola parte
II della Costituzione e l'istituzione della Commissione Bicamerale
Segue sulla "straordinarietà" della vicenda: l'organizzazione ed il
funzionamento della Commissione Bicamerale; le ulteriori deroghe
all'art. 138 Cost. nella disciplina dell'iter di approvazione del progetto di revisione; il referendum popolare "obbligatorio"
Conclusioni sulla "straordinarietà" di questo procedimento di revisione costituzionale: il "parziale rinnovo" del patto costituzionale
attraverso l'approvazione di un "patto aggiuntivo"
II Progetto della Commissione D'Alema sulla forma di Stato
C i . Regioni, Province e Comuni come elementi costitutivi della
Repubblica, al pari dello Stato
C.l.l. Segue: la partecipazione delle Regioni alla formazione
degli organi centrali dello Stato ed ai loro processi decisionali
C.2. Potere statutario, legge elettorale e forma di governo delle
Regioni
C.3. La ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni
C.4. La ripartizione delle competenze amministrative tra Stato
e Regioni. Il principio di sussidiarietà come "architrave"
della Repubblica e "motore" di una costante elasticità e
flessibilità dell'ordinamento
C.4.1. Segue: il ruolo dei Comuni come titolari delle competenze amministrative
C.4.2. Segue: l'abolizione dei controlli sugli atti dei Comuni
e delle Province
C.5. II sistema finanziario e fiscale. Un modello di "federalismo
perequativo"
C.6. L'attività pattizia delle Regioni
C.7. Le garanzie costituzionali dei "soggetti periferici"
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C.7.1. L'impugnazione delle leggi innanzi alla Corte Costituzionale
C.7.2. Segue: l'immutata disciplina della revisione costituzionale
• Brevi riflessioni conclusive sulla natura del modello di riforma elaborato nella XIII legislatura
153
Capo III - La riforma Bassanini: il processo riformatore "a Costituzione invariata"
156
1. La ripresa di un processo di riforma iniziato negli anni '70. Il ed.
"terzo decentramento"
2. Il decentramento di funzioni nel complessivo disegno di "modernizzazione orientata" dell'ordinamento italiano"
2.1. La trasformazione dell'amministrazione italiana nel quadro del
nuovo conferimento di funzioni alle Regioni ed alle Autonomie locali
2.2. La riforma dell'amministrazione centrale e periferica dello Stato
2.3. La semplificazione, la delegificazione e le altre innovazioni relative agli strumenti di misurazione dell'attività amministrativa
2.4. Gli ulteriori profili della "riforma Bassanini"
3. Il quadro generale del conferimento di competenze amministrative
3.1. I corollari naturali del tipo di conferimento adottato
3.2. "Dentro o fuori" il 117 Cost.: il "come" del conferimento
3.3. La "tecnica" prevista per dare attuazione al conferimento
4. Una riforma "partecipata"
4.1. Il ruolo della "Commissione bicamerale per la riforma amministrativa" e quello della "Commissione per le questioni regionali"
4.2. Il ruolo della "Conferenza Unificata Stato-regioni-città-autonomie locali". La disciplina della "Conferenza Stato-città-autonomie locali" e il rafforzamento delle funzioni e dei compiti
della "Conferenza Stato-regioni-province autonome"
4.3. Il sistema complessivo dei "raccordi" tra Governo e Parlamento e tra "Governo centrale" e "Governi regionali e locali". Dal
"federalismo per abbandono" al "federalismo partecipato"
4.3.1. In particolare: le conseguenze del rapporto tra "Governo centrale" e "Governi locali"
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4.4. L'anello "debole" del sistema dei "raccordi": il ruolo del Parlamento ed il suo esile rapporto con i "soggetti periferici"
5. La prima attuazione della 1. n. 59 del 1997: il D.P.R. n. 112 del 1998
6. L'avvio dell'evoluzione in senso federale dell'amministrazione italiana come problema ordinamentale
7. I limiti della riforma ordinamentale. Un ennesimo "rinvio al futuro"
per la riforma della Costituzione
Nota bibliografica
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Parte Seconda
Tre saggi
I. Il modello americano
Mario Comba
1. Stati membri ed organi centrali della Federazione: il ruolo del Senato
213
2. Stati membri e vincoli federali alle loro forme organizzative
2.1. La forma organizzativa interna
2.2. La tutela dei diritti
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221
3. La ripartizione delle competenze legislative tra Federazione e Stati
224
4. I rapporti tra apparati amministrativi statali e federali
229
5. La ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Federazione e Stati
231
6. Il sistema fiscale
238
7. Le procedure di revisione della Costituzione e gli organi federali di
garanzia
243
II. Il modello tedesco dello stato federale sociale
Jòrg Luther
1. Cenni alla storia del federalismo tedesco
247
XIII
p*g2. I Lander e gli organi centrali del Bund: il ruolo del Bundesrat
249
3. I vincoli federali all'auto-organizzazione dei Lander
253
4. La ripartizione delle competenze legislative tra Bund e Lander
259
5. I rapporti tra gli apparati amministrativi di Bund e Lander
261
6. Le funzioni giurisdizionali
266
7. Le relazioni fiscali nella "Costituzione finanziaria"
268
8. Le garanzie costituzionali del federalismo tedesco
275
Bibliografia
277
III. Casi di "differenze" nelle giurisdizioni.
La vicenda di alcune Regioni speciali italiane
Annamaria Poggi
1. La ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni
nelle Regioni di diritto speciale: una modellistica varia e diversa rispetto a quella delle Regioni di diritto comune
1.1. Segue. Alcune osservazioni in merito alla selezione degli elementi utili all'analisi e alla ricostruzione dei diversi modelli
283
2. La ripartizione delle competenze in materia di giurisdizione tra Stato e Regioni nel campo della giustizia civile e penale. L'esperienza
del giudice conciliatore previsto negli Statuti della Valle d'Aosta e
del Trentino-Alto Adige
284
280
3. La ripartizione delle competenze in materia di giurisdizione tra Stato e Regioni nel campo della giustizia amministrativa. I Tribunali
Amministrativi Regionali
3.1. Segue. La giustizia amministrativa siciliana: T.A.R. e Consiglio
di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana
3.2. Segue. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento e la Sezione autonoma di Bolzano
a) II Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
b) La Sezione autonoma di Bolzano
296
298
299
4. La distribuzione delle competenze in materia giurisdizionale tra
Stato e Regione nel campo della giustizia contabile. Le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti
302
XIV
288
291
pag.
4.1. Segue. La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della
Sicilia
4.2. Segue. La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della
Sardegna
305
306
5. La ripartizione delle competenze in materia giurisdizionale tra Stato e Regioni nel campo della giustizia costituzionale. La breve esperienza dell'Alta Corte per la Regione siciliana
307
6. Ricostruzione dei modelli di ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni realizzati all'interno dell'ordinamento costituzionale
309
7. Segue. Considerazioni conclusive sui modelli di ripartizione delle
competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni attuati nell'ordinamento costituzionale italiano
311
XV