Linee guida per la gestione di documenti informatici

PROVINCIA DI VERONA
Servizio gestione informatizzata dei flussi documentali e trattamento dati
Linee guida
per la gestione di documenti informatici
Buone prassi e regole per la gestione dei documenti
connessi all'impiego di piattaforme digitali
Codice attività SFD 2014_2_01_01
versione
1.0
data
redatto da
Carmen Tomba
Mary Degani
Michele Miguidi
approvato da
Michele Miguidi
documento
Indice generale
Premessa..............................................................................................................................................3
1 Scopo del documento........................................................................................................................4
2 Quadro normativo.............................................................................................................................5
3 Il documento informatico e la conservazione digitale.....................................................................7
4 La molteplicità delle piattaforme e le criticità della gestione documentale connesse al loro
impiego...........................................................................................................................................11
5 Regole pratiche per la gestione di documenti informatici connessi all'impiego di piattaforme
digitali.............................................................................................................................................16
6 Scenari futuri: la cooperazione applicativa ....................................................................................18
7 Conclusioni.....................................................................................................................................19
2
Premessa
Il processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, ovvero il passaggio da
un’amministrazione analogica (su carta) ad un’amministrazione digitale, ormai iniziato da alcuni
anni, ha, di fatto, generato nuove e sempre più crescenti esigenze in merito all'uso delle nuove
tecnologie informatiche nei rapporti con qualsiasi amministrazione, inizialmente solo da parte di
cittadini e imprese, ora sempre più anche da parte della pubblica amministrazione stessa, dove
l'impiego dell'ICT (Information and Communication Technology) si è sempre più diffuso non solo
per la gestione delle proprie attività, ma soprattutto per lo scambio di informazioni e servizi tra PA.
Ciò anche in considerazione di una sempre maggiore efficienza, efficacia ed affidabilità dei nuovi
mezzi di comunicazione e delle crescenti potenzialità offerte dalle nuove tecnologie anche in
relazione al risparmio tempo e risorse.
Nasce, infatti, anche per le pubbliche amministrazioni il concetto dell'impiego del web come
piattaforma di servizi, dove:
–
il progressivo uso di applicazioni web-based, e non più solo di programmi tradizionali
installati in locale sui singoli computer, ha aperto ad una sempre maggiore interazione tra
soggetti diversi su piani diversi, con relativo scambio di contenuti e dati anche in funzione
ruoli applicativi di accesso e delle Access Control List (ACL) ad essi correlate, attraverso
le quali sia possibile determinare il flusso di accesso agli oggetti e le operazioni possibili;
–
ogni forma di aggregazione di dati può assumere un valore esponenzialmente infinito
anche in considerazione delle possibilità d'uso dei quegli stessi contenuti, disponibili in
prima battuta in forma neutra, da parte degli utilizzatori del sistema.
Di fronte alle potenzialità di questi sistemi, diventa, quindi, di prioritaria importanza la
codificazione di una serie di prassi d'uso in relazione ai contesti disponibili, individuando
metodologie e strumenti pratici per la gestione dei contenuti/ dati/ documenti informatici estratti
e/o prodotti e/o gestiti dagli strumenti dell'ICT a servizio della pubblica amministrazione.
Ciò anche in considerazione:
1.
della necessità da parte della pubblica amministrazione di garantire l’autenticità dei
contenuti prodotti e/o gestiti dagli strumenti dell'ICT, mediante l’adozione di sistemi di
classificazione univoci e dettagliati che includano procedure per la conservazione e la
selezione dei documenti;
2.
della forte spinta del legislatore, specie negli ultimi anni, verso la dematerializzazione della
PA, dove per dematerializzazione si vuole indicare il progressivo incremento della gestione
documentale informatizzata e la sostituzione della documentazione amministrativa prodotta
su supporti tradizionali (carta) in favore del documento informatico.
3
1 Scopo del documento
Grazie allo sviluppo delle ICT, sempre più spesso, specie nell'ultimo quinquennio, la pubblica
amministrazione è stata chiamata a confrontarsi con dinamiche nuove e sempre più performanti
per lo scambio di informazioni e servizi proprie dei servizi web, con la conseguente esigenza
sempre maggiore di presidio attivo e dialogico tra i diversi gestori/produttori di informazioni e
documentazione.
Rispetto alla complessità e continua evoluzione del quadro normativo di riferimento e al
proliferare di informazioni e di servizi resi disponibili mediante applicativi web, si è sviluppato un
contesto d'uso eterogeneo in assenza di modelli di riferimento univoci validi per le diverse
piattaforme, che spesso ha aperto la strada a diverse prassi di gestione documentale.
La Provincia di Verona intende contrapporre a questo approccio una metodologia d'uso che tenga
conto del livello amministrativo e dimensionale dell’Ente, dei punti di forza e delle criticità
intrinseche nell'organizzazione, nonché delle caratteristiche di funzionamento di ciascuna
piattaforma e del target di utilizzo della stessa.
Con il presente documento, pertanto, vengono fissate le linee guida generali per la corretta
gestione della documentazione generata o caricata su questi strumenti dell'ICT.
In particolare, il documento si propone, anche mediante buone prassi, di definire alcune regole per
la gestione dei documenti connessi all'impiego di piattaforme digitali, in attesa che trovino
attuazione i dettati normativi che impongono alle pubblica amministrazioni il ricorso alla
cooperazione applicative e a regole condivise e unitarie di gestione documentale.
Avvertenza: il presente documento vuole essere un primo quadro sistematico di indicazioni, senza
la pretesa di esaustività, ma con l'intento di chiarire i principi generali e le buone regole della
corretta gestione documentale, non escludendo successivi aggiornamenti man mano che il
legislatore e la giurisprudenza dipaneranno le molteplici criticità legate alla gestione digitale della
documentazione, legate soprattutto ai limiti temporali delle attuali strumentazioni tecniche e
gestionali, che non sempre sono in grado di garantire la preservazione nel tempo, che può essere
anche illimitato, delle caratteristiche di autenticità e validità del documento formato con modalità
digitali.
4
2 Quadro normativo
Tab. 6 - Principali provvedimenti normativi
Attualmente è in atto il Piano e-gov 2012, lanciato nel gennaio 2009 dal Ministro per la Pubblica
Amministrazione e Innovazione Renato Brunetta, con il quale si definiscono i settori strategici e
un’insieme di progetti di innovazione digitale da perseguire.
Il punto di partenza è quello di portare a compimento l’applicazione del Codice
dell’Amministrazione Digitale, sia attraverso un miglior utilizzo delle dotazioni informatiche già
esistenti, sia con nuovi investimenti ICT che oltre a migliorare la qualità dei servizi erogati a
cittadini e imprese, consentano una riduzione importante degli oneri amministrativi.
Il CAD, Codice dell’Amministrazione Digitale, termine con il quale è comunemente indicato il D.
Lgs. del 7 marzo 2005, n. 82 è stato recentemente aggiornato e integrato con il testo del NUOVO
CAD, Decreto legislativo n. 235/2010.
Insieme al CAD, completano il quadro legislativo il D.Lgs. del 30 giugno 2003, che disciplina il
trattamento dei dati personali anche attraverso gli strumenti elettronici e la legge 9 gennaio 2004
n. 4 (nota anche come Legge Stanca) che dispone per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli
strumenti informatici e finalizzata all’ampliamento delle politiche di inclusione digitale, e da
ultimo i DPCM 3 dicembre 2013, sulle regole tecniche in materia di protocollo informatico e
sistema di conservazione.
Di seguito alcuni, tra i passaggi più significativi della normativa di riferimento:
•
il diritto all’uso delle tecnologie informatiche verso amministrazioni e gestori di servizi
pubblici. Per cui si ribadisce il diritto per i cittadini e le imprese di usare le tecnologie
informatiche per tutti i rapporti con la Pubblica amministrazione e si amplia questo diritto
anche verso i gestori dei servizi pubblici (Art.3);
•
pagamenti elettronici. Il nuovo Cad prevede una serie di strumenti operativi, tipo carta di
credito e consente di avvalersi di soggetti privati per la riscossione (Art. 5);
•
la comunicazione tra imprese e amministrazioni pubbliche. Per cui la presentazione di
istanze, dichiarazioni, dati, scambio informazioni e documenti, ecc. avviene esclusivamente
utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (Art.5 bis);
•
l’utilizzo della posta elettronica certificata (PEC). Per cui tutte le comunicazioni
effettuate mediante PEC equivalgono alla notifica per mezzo di Posta raccomandata Le PA
utilizzeranno la PEC per le comunicazioni e la trasmissione dei documenti informatici nei
confronti dei soggetti che abbiano preventivamente dichiarato il proprio indirizzo, potranno
consultare ed estrarre gli elenchi di indirizzi di PEC delle imprese e dei cittadini che ne
abbiano fatto richiesta, pubblicheranno sui propri siti istituzionali un indirizzo PEC a cui il
cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta. (Art. 6 e 65);
•
caratteristiche e contenuti dei siti internet della PA. Per cui è necessario provvedere
all'aggiornamento di dati e notizie che per legge debbono essere pubblicati on line;
•
Customer satisfaction. Per cui le PA sono tenute ad adottare strumenti idonei alla
rilevazione del gradimento sui servizi on line (art 54-63);
•
Moduli on line. Per cui le PA sono obbligate a pubblicare on line l’elenco della
documentazione richiesta per i singoli procedimenti moduli e formulari validi ad ogni
effetto di legge (art. 57);
•
trasmissioni di informazioni via web: le PA non possono richiedere informazioni di cui già’
dispongono (art. 58);
•
dematerializzazione dei documenti della PA: si prevede che le pubbliche amministrazioni
debbano formare gli originali dei propri documenti utilizzando le tecnologie informatiche e
5
viene conseguentemente riordinata anche la disciplina sulle copie dei documenti
informatici e amministrativi;
•
validità dei documenti informatici: il nuovo CAD fornisce indicazioni sulla validità delle
copie informatiche di documenti con riferimento per es. alla copia digitale del documento
cartaceo, duplicazione digitale (art. 22,23, 23 bis, 23 ter);
•
l’utilizzo del protocollo informatico si prevede la protocollazione in via informatica ogni
comunicazione inviata tramite posta elettronica certificata tra le pubbliche amministrazioni
e tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini o le imprese. Inoltre, l’amministrazione
titolare del procedimento raccoglierà gli atti, documenti e i dati del procedimento
medesimo in un fascicolo informatico, dotato di un apposito identificativo;
•
conservazione dei documenti: è prevista la gestione della conservazione dei documenti e
del relativo processo da parte di un Responsabile della conservazione che si può avvalere di
soggetti pubblici o privati che offrono idonee garanzie è introdotta la figura dei
Conservatori accreditati, soggetti che ottengono da DigitPA il riconoscimento del possesso
dei requisiti di sicurezza e affidabilità per effettuare il processo e la conservazione dei
documenti informatici;
•
a partecipazione democratica elettronica - e-democracy : si rafforza la volontà di
promuovere la partecipazione dei cittadini tramite le nuove tecnologie (art. 9);
•
l’utilizzo della firma digitale : viene introdotto il concetto di firma elettronica avanzata,
con cui è possibile sottoscrivere un documento informatico con validità’ legale. Si consente
la liberalizzazione del mercato per la firma digitale;
•
sicurezza digitale: si dispongono misure importanti per quanto riguarda il disaster recovery.
Infatti tutte le amministrazioni pubbliche dovranno predisporre dei piani di emergenza che
consentano la continuità di operazioni indispensabili, nel caso in cui si verifichino eventi
disastrosi (art.51);
•
Open data: disponibilità on line dei dati delle Pubbliche Amministrazioni: sono
responsabili le PA per l’aggiornamento, la divulgazione e la valorizzazione dei dati
pubblici, secondo i principi dell’Open Government (art. 52-58);
•
carta d'identità elettronica e carta nazionale dei servizi si considerano valide ai fini
dell’identificazione elettronica (art. 64).
6
3 Il documento
informatico e la conservazione digitale
Dall'assoggettamento dell'azione amministrativa ai principi di trasparenza, pubblicità e
consultabilità, da cui discende l’obbligo di far conoscere l’azione amministrativa e gli aspetti
dell’organizzazione, ne consegue l'onere per la pubblica amministrazione, preposta alla gestione
del bene comune, di motivare le proprie decisioni, dando, al contempo, evidenza dell'attività
svolta, dimostrandone la correttezza e la legittimità.
La stessa definizione di procedimento amministrativo, ovvero “serie di atti e operazioni
funzionalmente collegate in relazione ad un unico effetto”, rileva per esso il principio di
documentalità, per cui ogni passaggio dalla fase dell’iniziativa a quella della deliberazione e lo
stesso provvedimento finale devono possedere la caratteristica dell’evidenza documentale.
L’esigenza di avere memoria delle attività svolte e poterne dimostrare la regolare esecuzione,
correttezza e legittimità attraverso l’esibizione della relativa documentazione spinge le
organizzazioni pubbliche a:
– formare i fascicoli archivistici, anche informatici, intesi come “insieme ordinato dei
documenti acquisiti o prodotti durante lo svolgimento di un procedimento amministrativo,
di un’attività o un progetto, oppure riguardanti una persona fisica o giuridica”;
– conservare tali fascicoli per il tempo necessario presso l'archivio di ciascun Ente
produttore.
I vincoli, cui sono soggette le pubbliche amministrazioni per la tenuta e la conservazione dei loro
archivi, sono, peraltro, chiaramente esposti nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice
dei beni culturali e del paesaggio”, che definisce, all’articolo 10, gli archivi e i singoli documenti
dello Stato, delle regioni, degli enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro Ente o Istituto
pubblico, quali “beni culturali soggetti alle disposizioni in materia di tutela e valorizzazione
fissate ai successivi articoli 301 e 532”.
La transizione dal documento cartaceo al documento informatico, che determina la trasformazione
dell’archivio cartaceo in archivio digitale o ibrido, non introduce modifiche alle disposizioni sopra
richiamate, le quali, pertanto, devono essere attuate anche dalle cosiddette “amministrazioni
pubbliche digitali”.
In altri termini, dalla lettura combinata del Codice dell’amministrazione digitale 3 e del Codice dei
beni culturali e del paesaggio4, si rileva l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di garantire sia
la produzione, ricezione, trasmissione e gestione dei documenti informatici, anche sottoscritti con
firma elettronica, sia la formazione e la conservazione degli archivi digitali o ibridi.
Stante gli obblighi di carattere generale fissati dalla normativa, poc'anzi citata, al fine di poter
correttamente fissare in regole interne, uniformi e trasversali ai diversi servizi e settori dell'intero
Ente, le diverse prassi d'uso autonomamente sviluppate per la corretta gestione dei documenti
1 Articolo 30 - Obblighi conservativi
1. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico hanno l’obbligo di garantire la sicurezza e la
conservazione dei beni culturali di loro appartenenza.
2. I soggetti indicati al comma 1 e le persone giuridiche private senza fine di lucro fissano i beni culturali di loro appartenenza, ad eccezione degli
archivi correnti, nel luogo di loro destinazione nel modo indicato dal soprintendente.
3. I privati proprietari, possessori o detentori di beni culturali sono tenuti a garantirne la conservazione.
4. I soggetti indicati al comma 1 hanno l’obbligo di conservare i propri archivi nella loro organicità e di ordinarli, nonché di inventariare i propri
archivi storici, costituiti dai documenti relativi agli affari esauriti da oltre quaranta anni. Allo stesso obbligo sono assoggettati i proprietari,
possessori o detentori, a qualsiasi Titolo, di archivi privati per i quali sia intervenuta la dichiarazione di cui all’Articolo 13. Copia degli inventari e
dei relativi aggiornamenti e' inviata alla soprintendenza, nonché' al Ministero dell'interno per gli accertamenti di cui all'articolo 125.
2 Articolo 53 - Beni del demanio culturale
1. I beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all’articolo 822 del
codice civile costituiscono il demanio culturale.
2. I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi previsti dal presente
codice.
3 Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e successive modifiche, di seguito CAD
4 Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modifiche
7
informatici prodotti o gestiti anche mediante piattaforme digitali per la gestione di servizi on line,
è necessario esaminare quelle che sono le prescrizioni normative specifiche in materia di
documento informatico e di conservazione digitale.
3.1 Il documento informatico
L'articolo 53, “Registrazione di protocollo”, del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, “Testo unico in materia di documentazione amministrativa”, oltre a fissare
le caratteristiche e i dati delle registrazioni di protocollo, al comma 5 stabilisce l'obbligo cardine
per la gestione documentale di documenti informatici, ovvero l'obbligo di “registrazione al
protocollo dei documenti ricevuti e spediti dall'amministrazione e di tutti documenti informatici”.
Oltre a ciò, il CAD5, nel definire all'articolo 1, comma 1, lettera p) e p) bis, il concetto giuridico di
documento informatico “.... come la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati
giuridicamente rilevanti”, all'articolo 40 stabilisce, altresì, che “Le pubbliche amministrazioni
formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al
presente codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71” e all'articolo 40-bis fa ricomprendere
nell'obbligo di registrazione a protocollo enunciato dall'articolo 53 del DPR 445/2000 anche “.....
le comunicazioni che pervengono o sono inviate dalle caselle di posta elettronica ….. nonche' le
istanze e le dichiarazioni di cui all'articolo 65 6 in conformità alle regole tecniche di cui
all'articolo 717”.
Da ultimo, il legislatore, prendendo atto del fatto che la razionalizzazione dei flussi documentali,
basata sulla riorganizzazione e dematerializzazione dei procedimenti amministrativi, agisce anche
a livello di creazione, classificazione, assegnazione, reperimento e gestione dei fascicoli e dei
relativi documenti informatici, comunque formati o acquisiti dalle amministrazioni, ha avviato un
processo di revisione sostanziale del quadro normativo di riferimento proprio in considerazione
dell’evoluzione tecnologica intervenuta.
A tale riguardo, le nuove regole tecniche per il protocollo informatico 8 sono state fissate con
l'obiettivo di adeguare il contenuto delle precedenti regole tecniche 9 e comporre, quindi, un quadro
di riferimento coordinato ed uniforme in materia di gestione documentale e protocollo informatico,
coordinato con i sistemi di conservazione.
In particolare, l'articolo 18, “Modalità di registrazione dei documenti informatici”, del più recente
DPCM 3 dicembre 201310, stabilisce, tra l'altro, che “ad ogni messaggio ricevuto o spedito da una
area organizzativa omogenea corrisponde un’unica operazione di registrazione di protocollo...
5 Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e successive modifiche, di seguito CAD
6 Articolo 65 - Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica.
1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell'articolo 38 ,
commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 , sono valide:
a) se sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata, il cui certificato è rilasciato da un certificatore accreditato;
b) ovvero, quando l'autore è identificato dal sistema informatico con l'uso della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi, nei
limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente;
c) ovvero quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i diversi strumenti di cui all'articolo 64, comma 2 , nei limiti di quanto stabilito
da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente nonché quando le istanze e le dichiarazioni sono inviate con le modalità di cui
all'articolo 38, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ; (181)
c-bis) ovvero se trasmesse dall'autore mediante la propria casella di posta elettronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state
rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell'articolo
71 , e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato. In tal caso, la trasmissione costituisce dichiarazione vincolante ai
sensi dell'articolo 6, comma 1 , secondo periodo. Sono fatte salve le disposizioni normative che prevedono l'uso di specifici sistemi di trasmissione
telematica nel settore tributario. (182)
7 Articolo 71 - Regole tecniche - 1. Le regole tecniche previste nel presente codice sono dettate, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri
o del Ministro delegato per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con i Ministri competenti, sentita la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 , ed il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, previa
acquisizione obbligatoria del parere tecnico di DigitPA.
8 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40 -bis , 41,
47, 57 -bis e 71, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”
9 Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 ottobre 2000, a quanto disposto dal decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e
decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445
10 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40 -bis ,
41, 47, 57 -bis e 71, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”
8
(omissis)...” e che “per i documenti informatici pervenuti ad una area organizzativa omogenea ai
sensi dall’art. 40 -bis del Codice, è responsabilità dell’amministrazione decidere, secondo quanto
previsto dal manuale di gestione ….., quali documenti sono oggetto di registrazione di protocollo
ovvero di registrazione particolare”.
A tale proposito, si ricorda, da ultimo, quanto stabilito dal manuale di gestione per il protocollo
informatico, approvato con deliberazione di Giunta Provinciale n. 149 del 8 agosto 2013, dove
all'articolo 15, “Documenti soggetti a registrazione di protocollo”, è stabilito che “i documenti
ricevuti, quelli spediti e quelli di cui al precedente articolo 10, comma 2 11, sono soggetti a
registrazione obbligatoria di protocollo, indipendentemente dal supporto sul quale sono
formati”.
3.2 La conservazione nei sistemi digitali
La spinta verso la semplificazione ed innovazione dei procedimenti amministrativi fa sì che il tema
della conservazione dei documenti nativi digitali costituisca un fattore fondamentale per la
sostenibilità del processo di dematerializzazione stesso, in quanto diventa fondamentale, ai fini
della valenza dell'azione amministrativa ,poter garantire che documenti e informazioni in formato
digitale siano conservati anche nel lungo periodo in modo autentico e accessibile, così come
avviene per i documenti cartacei.
A tale riguardo, il legislatore, nel suo più recente intervento in materia di regole tecniche per la
conservazione dei documenti informatici, definite appunto nel DPCM 3 dicembre 2013 12,
apportando modifiche alla deliberazione CNIPA n. 11/200413, ha ampliato il concetto di
memorizzazione dei documenti informatici su supporti digitali introducendo il concetto di
"sistema di conservazione", grazie al quale viene spostata l'attenzione dalla conservazione a norma
dei documenti informatici alla necessità di conservare a norma anche i fascicoli informatici,
stabilendo le regole, le procedure, le tecnologie e i modelli organizzativi da adottare per la gestione
di tali processi.
Tali nuove regole tecniche, secondo un approccio coordinato e organico, prendono in
considerazione, infatti, l'intero "ciclo di vita" del documento, dalla formazione alla conservazione,
nell’ambito di un archivio digitale introducendo un'ottica di “sistema” nella gestione e
conservazione dei documenti informatici, finora mancante, del quale ne vengono precisati i
requisiti per assicurare l'accessibilità e leggibilità in un futuro, anche remoto, dei documenti
digitali e del loro contesto.
In particolare, l'articolo 3 del sopracitato DPCM 3 dicembre 2013, “Sistema di conservazione”, ai
commi 1 e 2, stabilisce che: “..... il sistema di conservazione assicura, dalla presa in carico dal
produttore …. fino all’eventuale scarto, la conservazione, tramite l’adozione di regole, procedure
e tecnologie, dei seguenti oggetti in esso conservati, garantendone le caratteristiche di autenticità,
integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità:
– i documenti informatici e i documenti amministrativi informatici con i metadati ad essi
associati....;
11 Articolo 10 - Documenti interni -
1. Non sono soggetti a registrazione di protocollo i documenti interni che hanno mero contenuto informativo
o che danno il resoconto di attività svolte dagli uffici, quali, a titolo esemplificativo, memorie informali, appunti, brevi annotazioni, verbali di
riunioni di lavoro o dei gruppi di lavoro. 2. I documenti interni che non rientrano nella fattispecie del comma 1 sono soggetti a registrazione con
modalità interna, secondo quanto disposto nell'allegato n. 4 al manuale di gestione del protocollo informatico
12 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche in materia di sistema di
conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5 -bis , 23 -ter , comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44 -bis e 71, comma
1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005.
13 Deliberazione del 19 febbraio 2004, n. 11/2004, “Regole tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti
su supporto ottico idoneo a garantire la conformità' dei documenti agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.
9
–
i fascicoli informatici ovvero le aggregazioni documentali informatiche con i metadati ad
essi associati …...., contenenti i riferimenti che univocamente identificano i singoli oggetti
documentali che appartengono al fascicolo o all’aggregazione documentale.
Le componenti funzionali del sistema di conservazione assicurano il trattamento dell’intero ciclo
di gestione dell’oggetto conservato nell’ambito del processo di conservazione.”
Da ultimo l'articolo 8 del sopracitato DPCM 3 dicembre 2013 14, “Manuale di conservazione”,
stabilisce che ogni amministrazione tra i contenuti del manuale di conservazione inserisca anche
“la descrizione delle tipologie di oggetti sottoposti a conservazione, comprensiva dell'indicazione
dei formati gestiti, dei metadati da associare alle diverse tipologie di documenti e delle eventuali
eccezioni”.
14 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche in materia di sistema di
conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5 -bis , 23 -ter , comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44 -bis e 71,
comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005.
10
4 La molteplicità delle piattaforme e le criticità della gestione
documentale connesse al loro impiego
Da più parti ormai viene richiesto alle pubbliche amministrazioni di formare e gestire documenti
informatici al di fuori dei loro sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali
dell'Ente.
Molti gli esempi: dal SUAP al processo telematico, dall'AVCpass alle piattaforme di certificazione
dei crediti.
Ciò senza aver affrontato preliminarmente e definito le questioni inerenti la gestione e
conservazione dei documenti in esse generati o da esse gestiti.
Solo per fare qualche esempio:
•
l'attestazione della valenza giuridica di documenti informatici ivi formati e non transitati
dal protocollo informatico; con quale modalità tali sistemi associano data e ora certe e
legalmente valide ad un documento informatico?
•
le casella PEC personali, richieste a ciascun RUP o avvocato dell'Ente, diverse da quelle
istituzionali registrate all'Indice Pa, come si collegano con i sistemi di protocollo degli
Enti?
•
come si prevede di gestire l'archiviazione e la conservazione dei documenti e dei rispettivi
fascicoli, anche in funzione delle novità introdotte (ad esempio la deliberazione AVCP n.
111/2012, recita : "entro 60 giorni il Responsabile del Procedimento deve trasferire
definitivamente sui propri sistemi i fascicoli di gara e i documenti in essi contenuti", se non
Vi provvede l'Autorità procede ad inviare la documentazione via PEC alla stazione
appaltante ...che ne acquista la piena titolarità")?
Proprio per cercare di dare risposte a queste e molte altre domande, la Provincia di Verona a
partire dal mese di ottobre 2014, mediante il servizio gestione informatizza dei flussi documentali
e trattamento dati ha attivato un censimento delle banche dati esterne a cui accedono gli incaricati
al trattamento dati presso i singoli servizi.
Tale rilevazione, oltre a segnalare la presenza di nuove banche dati utilizzate in relazione alle
diverse specifiche funzioni dell'Ente, ha, nel contempo, evidenziato il dato sulla diffusione
dell'impiego di molteplici strutture informatiche esterne, tra cui piattaforme e software, messi a
disposizione da Enti terzi per la comunicazione/ caricamento di dati e/o la gestione di vere e
proprie procedure di competenza dell'Ente.
In particolare, è stato rilevato l'utilizzo delle seguenti 53 piattaforme:
Denominazione
Descrizione
1
Banco posta on line
Consultazione del proprio conto corrente on line
2
Anac– Asua
Il servizio è rivolto alle stazioni appaltanti e consente l’iscrizione all’Anagrafe
Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) e l’aggiornamento, almeno annuale,
dei rispettivi dati identificativi, in attuazione a quanto disposto dall’articolo 33ter del Decreto Legge del 18 ottobre 2012 n. 179, convertito con modificazioni,
dalla Legge n. 221 del 17 dicembre 2012. Al servizio può accedere il soggetto
nominato dalla stazione appaltante quale responsabile per l’Anagrafe Unica
(RASA) che provvederà alla verifica ed al successivo aggiornamento delle
informazioni presenti nell’AUSA
11
3
Cepel
Censimento del personale degli Enti locali, integrato con il SICO – Ragioneria
dello Stato. In questo caso di tratta di una bd esterna che andiamo a popolare
con i dati della Provincia ma per la quale non si possono fare ricerche al di fuori
del proprio ente di riferimento
4
Ceam – M.E.F.
Sistema telematico per la comunicazione dell'indebitamento presso il Ministero
dell'economia e delle Finanze
5
Co_Veneto ora Cliclavoro Comunicazioni obbligatorie in occasione di assunzioni/modifiche dei rapporti di
Veneto
lavoro del personale; prospetto disabili e categorie protette. E' l'applicazione
Comunicazioni obbligatorie.
software realizzata da Veneto Lavoro per conto di Regione Veneto per
consentire la trasmissione telematica ai Centri per l'Impiego e agli altri soggetti
interessati (INPS, INAIL, Prefetture/UTG) delle comunicazioni obbligatorie
inerenti il collocamento
6
Cliclavoro Gedi
Applicazione è stata sviluppata in collaborazione con la provincia di Verona e
consente di gestire in modalità telematica le seguenti pratiche relative al
collocamento mirato: Verifica Ottemperanza ; Nullaosta Assunzione;Richiesta
di
Convenzione
Integrazione
Lavorativa;Computabilità
Lavoratore;
Sospensione; Esonero Parziale; Parere per Tirocinio; Convenzione di
Programma; Proroga di Convenzione di Programma.
7
Inps -e mens
Piattaforma con software per la trasmissione all'Inps dei flussi e-mens e dm10.
Si tratta di una piattaforma ad accesso controllato che consente di comunicare
all'INPS i dati mensili relativi ai contributi versati all'Agenzia delle Entrate con
ENTRATEL e, quindi, concernenti il pagamento di IRPEF IRAP e INPS. Per
poter funzionare l'operatore ha bisogno di un proprio account e di avere
installato sulla propria macchina un sw aggiornato, fornito dall'INPS, che
verifica la correttezza delle componenti del file da trasmettere e che lo stesso sia
originato dall'operatore abilitato all'accesso. Il file che si trasmette non ha
bisogno di firme digitali.
8
Entratel
Piattaforma ad accesso controllato che consente di effettuare i pagamenti di
IRPEF IRAP e INPS accedendo al sito dell'Agenzia delle Entrate. Attraverso
suddetta piattaforma è possibile gestire le comunicazioni obbligatorie
all'Agenzia. Per accedere occorre avere un proprio account e un sw, fornito
dall'Agenzia stessa, installato sul proprio pc che verifica la correttezza delle
componenti dei file che si intendono trasmettere nonché l'autenticità dello
stesso.
9
Equitalia – Servizi emissione Servizio telematico di creazione ed emissione ruoli. Servizio ad accesso
ruoli e consultazione ruoli
controllato, ogni utente abilitato ha un proprio account cui sono associate
solamente le funzioni necessarie all'emissione dei propri specifici ruoli.
L'utente, infatti, consulta solamente i ruoli creati dallo stesso.
10 Equitalia consultazione ruoli
Servizio telematico per la consultazione dei ruoli che interessano la Provincia di
Verona. Si tratta di un'abilitazione particolare alla consultazione di tutti i ruoli
che interessano l'Ente. Il servizio di consultazione è utilizzato solamente da
utenti della Ragioneria per la necessità di verificare la causale delle somme
introiettate
11 Cer.Pa.
Il sistema CERPA (Certificati Pubbliche Amministrazioni) consente la
consultazione diretta del Sistema Informativo del Casellario (SIC) da parte delle
amministrazioni pubbliche e dei gestori di pubblici servizi. La consultazione
può
avvenire
per:
le acquisizioni d'ufficio di informazioni concernenti stati, qualità e fatti, (art. 43
e
46
D.P.R.
445/2000)
i controlli delle dichiarazioni sostitutive di certificati (art. 71 D.P.R. 445/2000).
l'acquisizione dei certificati del casellario giudiziale e dell'anagrafe delle
sanzioni amministrative dipendenti da reato (art. 28 e 32 D.P.R. 313/2002)
12 Inail
Banca dati per infortuni sul lavoro – sistema per la comunicazione dei dati
relativi agli infortuni sul lavoro. Si visualizzano solo le informazioni relative
alla Provincia
13 In Cpd Cassa Depositi e Prestiti Portale per la gestione dei rapporti con la cassa deposito e prestiti
12
14 Infocert
Programma per il rilascio delle firme digitali. L'operatore accede ad un portale
per il rilascio della firma digitale.
15 Inps
Accesso a piattaforma per comunicazioni mensili dovute dall'ente, si possono
consultare solamente le proprie comunicazioni
16 Inps- Portale Insp&Comuni
Sportello virtuale di servizi telematici inter-enti per agevolare gli utenti ad
ottenere informazioni e certificazioni previdenziali ed a risolvere gli
adempimenti amministrativi di competenza dell'Inps
17 Insito Finance Active
Piattaforma per la gestione del debito degli Enti Locali
18 Inps ex Inpdap
Denunce individuali mensili (DMA2/UNIEMENS); gestione dipendenti
pubblici – servizio riscossione crediti; gestione previdenza
19 M.E.F. - Istat
Rilevazione MEF - ISTAT”, giunta nel 2014 alla XII edizione, ha l’obiettivo di
rilevare i prezzi unitari di acquisto per beni e servizi della Pubblica
Amministrazione ed è inserita nel Programma Statistico Nazionale in vigore
20 MT-X Montetitoli
Piattaforma web based sviluppata da Monte Titoli di gestione dell'informazione
e dei documenti concernenti la gestione accentrata e la liquidazione di strumenti
finanziari
21 Pago on line carte
Conto on line
22 Patto stabilità
Procedura per la comunicazione dei dati relativi al rispetto del patto di stabilità
23 PerlaPA
Sistema integrato volto alla razionalizzazione del patrimonio informativo del
Dipartimento e alla semplificazione della comunicazione
24 PerlaPA_Anagrafeconcorsi
Banca dati dei procedimenti amministrativi dei servizi online e dei bandi di
concorso che il Dipartimento sta realizzando in ottemperanza a quanto disposto
dall'art.
54
del
CAD
25 PerlaPA_anprest_consulenti
Banca dati Anagrafe delle prestazioni incarichi conferiti a consulenti e
collaboratori esterni
26 PerlaPA_anprest_dirigenti
Banca dati Anagrafe delle Prestazioni dirigenti
27 PerlaPA_anprest_dipendenti
Banca dati Anagrafe delle Prestazioni dipendenti
28 PerlaPA_assenzepersonale
Banca dati Rilevazione assenze del personale PP.AA. rileva le assenze e
eventuali procedimenti disciplinari in corso su base mensile
29 PerlaPA_anticorruzione
Banca dei dati rilevanti secondo le indicazioni contenute nel Piano Nazionale
Anticorruzione
30 PerlaPA_CONSOC
Banca dati CONSOC - dell'elenco dei consorzi e delle società a totale o
parziale partecipazione da parte delle Amministrazioni Pubbliche
31 PerlaPA_GEDAP
Banca dati relativa alla gestione degli istituti sindacali (distacchi, permessi e
aspettative) e non sindacali (permessi e aspettative per funzioni pubbliche
elettive) concessi ai dipendenti pubblici
32 PerlaPA_GEPAS
Banca dati relativa agli scioperi
33 PerlaPA_lavoroflessibile
Banca dati per il monitoraggio sul lavoro flessibile
34 PerlaPA_Mobilità
bandi)
(gestione Il nuovo sistema integrato volto alla razionalizzazione del patrimonio
informativo del Dipartimento e alla semplificazione della comunicazione.
35 PerlaPA_permessi104
Banca dati “Rilevazione permessi ex lege 104/92” è stata istituita dall’articolo
24 della Legge n. 183 del 4 novembre 2010 per la misurazione qualitativa e
quantitativa delle agevolazioni fruite dal personale delle amministrazioni
pubbliche e previste dall’articolo 33, commi 2 e 3, della legge 5 febbraio 1992,
n. 104, e successive modificazioni
36 PCC
Piattaforma per la certificazione dei Crediti
37 Perseo
Sezione riservata del sito per le amminsitrazioni che consente di effettuare la
distinta on line, verificare le eventuali anomalie nella contribuzione e
comunicare gli iscritti silenti al fondo.
13
38 P.I.A.Ve. (già G.U.A.R.D.)
Portale Integrato per l'Agricoltura Veneta - fornisce a tutti gli utilizzatori della
rete una visione di insieme del Settore Primario, è la piattaforma che gestisce lo
sportello virtuale agricolo telematico, un luogo di informazione, comunicazione
e servizio rivolto al mondo agricolo veneto (Amministrazioni, imprese,
professionisti, cittadini).
39 Portale Tesoro Patrimonio PA
Il Portale Tesoro si configura come punto unico di accesso per tutte le
applicazioni sviluppate dal Dipartimento del Tesoro per gli adempimenti
previsti a carico di Enti esterni, sia Amministrazioni Pubbliche che soggetti
privati
40 Punto di accesso al processo Sistema certificato dal Ministero della Giustizia atto a riconoscere l'identità
telematico
dell'utente, il suo titolo (avvocato o praticante abilitato), nonché la
legittimazione ad accedere alle informazioni processuali richieste, secondo
criteri
di
sicurezza
e
affidabilità.
Una volta autenticato, l'utente accede ai registri di cancelleria, dove può sin da
ora consultare i propri impegni processuali mediante il servizio POLISWEB in
tempo reale, e dove a breve potrà depositare atti e documenti in formato
elettronico, e consultare ed estrarre copia dei documenti delle controparti.
41 CO_Veneto
Software realizzato da Veneto Lavoro per conto di Regione del Veneto per
(Regione
Veneto
– consentire la trasmissione telematica ai Centri per l'Impiego delle
Comunicazioni obbligatorie)
comunicazioni obbligatorie inerenti il collocamento
42 Regione Veneto
Sistema Informativo Regionale del Turismo nella gestione delle informazioni
turistiche, è un sistema specializzato d’area collocato all’interno del SIRV, e
svolge un ruolo particolarmente rilevante di raccolta, elaborazione di dati ed
informazioni sul settore del turismo. Le banche dati gestite dal SIRT sono le
seguenti.
PROFILE_MANEGER _ Strumento informatico che consente di accreditare gli utenti per l’accesso alle banche
dati regionali. Tale strumento consente di accreditare sia gli utenti delle Amministrazioni e delle strutture che
espletano le funzioni istituzionali previste a livello locale, sia gli utenti delle singole strutture ricettive che
forniscono i dati di movimentazione mediante l’utilizzo della rete Internet. Le province individuano i soggetti
referenti designati per la gestione di “Profile Manager” e trasmettono alla struttura regionale competente per il
Turismo la richiesta di abilitazione delle utenze che acquisiscono il ruolo di “amministratore” provinciale. Presso
gli uffici provinciali sono pertanto individuati gli incaricati abilitati alla completa gestione delle utenze per l’area
territoriale di competenza. Contiene i dati personali degli operatori e degli utenti esterni.
43 Scrivania Suap – CCIAA Piattaforma per la gestione delle pratiche SUAP
44 Servizio telematico doganale
Il servizio telematico doganale consente di presentare: le dichiarazioni doganali
e
le
richieste
di
temporanea
custodia;
Le dichiarazioni sommarie di entrata e di uscita; le dichiarazioni Intrastat;i
manifesti
delle
merci
in
arrivo
e
in
partenza;
Le dichiarazioni in materia di accise.
45 SICO -Ragioneria dello Stato
Sistema Conoscitivo del personale e riguarda la comunicazione dei dati di
organico e di spesa del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni
per l’anno
46 Regione Veneto – SISP
Parte del Sistema Informativo della Regione Veneto in cui vengono organizzati
e gestiti gli strumenti e le informazioni che supportano l'attività amministrativa
del Settore primario. Si tratta quindi di un insieme di archivi e di software che,
in adempimento alla normativa di settore, permettono di razionalizzare la
gestione dei procedimenti amministrativi
47 Siope
Sistema Informativo delle operazioni degli Enti Locali
48 Siquel
Sistema Informativo Questionari Enti Locali
49 Sirav
Sistema Informativo Regionale Ambiente del Veneto. Banca dei dati idrometrici
raccolti dalle stazioni automatiche della rete di monitoraggio idrologico. La
fornitura dei dati è a titolo oneroso.
50 Sirtel – Corte dei Conti
Sistema informativo rendicontazione telematica della Corte dei Conti
14
51 Sose Fabbisogni Standard
Progetto Fabbisogni Standard è il portale web nato in seguito all’approvazione
del D.Lgs. n. 216 del 2010 in materia di Costi e Fabbisogni Standard. Si tratta di
un portale per la gestione e la raccolta dei questionari utili ai fini del
monitoraggio e della revisione dei fabbisogni e dei costi standard delle sei
Funzioni fondamentali delle Province e del Servizio di Polizia provinciale
52 TLQ - TeleQuercia
Piattaforma con software per la gestione e l'interrogazione dei dati relativi alla
gestione del nostro tesoriere
53 Agenzia
UNIMOD
delle
Entrate
– Il software UniMod permette la compilazione del Modello unico informatico
per l'esecuzione degli adempimenti di registrazione, trascrizione, iscrizione,
annotazione e voltura
Tabella estratta della reportistica sull'attività per la rilevazione delle banche dati esterne.
L'esame delle piattaforme utilizzate consente ora di delineare, se pur in modalità di linee guida,
alcune indicazioni pratiche e buone prassi per la corretta gestione documentale, descritte nel
paragrafo seguente.
15
5 Regole
pratiche per la gestione di documenti informatici
connessi all'impiego di piattaforme digitali
In ragione della diversità e complessità strutturale, funzionale ed organizzativa di ciascuna di
queste piattaforme, risulta estremamente difficile riuscire a delineare un comune denominatore in
termini di gestione documentale in quanto ciascuna di queste diverse strutture informatiche,
essendo costruita con logiche ed architetture differenti, produce e gestisce i dati e i documenti con
regole eterogenee e, talvolta, contraddittorie.
La Provincia, tuttavia, consapevole di tali criticità, anche a seguito del rallentamento dell'avvio del
progetto di cooperazione applicativo (di cui al successivo paragrafo 5), ha da tempo posto
attenzione su tali problematiche, adottando alcuni strumenti minimi di garanzia e presidio, tra cui:
– il manuale di gestione del protocollo informatico 15, ovvero lo strumento con il quale
sono state definite e descritte le fasi operative e organizzative del sistema per la gestione
del protocollo informatico, dei flussi documentali e degli archivi, individuando, per ogni
azione o processo, i rispettivi livelli di esecuzione, responsabilità e controllo, in una visione
d’insieme – senza soluzioni di continuità – dal protocollo all’archivio di deposito;
– il piano di conservazione16, ovvero lo strumento tecnico con il quale sono state definite i
tempi di conservazione e le procedure di selezione e scarto della documentazione prodotta
ed acquisita dalla Provincia;
– il manuale di conservazione17, ovvero lo strumento con il quale sono state definite e
descritte le fasi operative e organizzative del sistema di conservazione digitale,
individuando, per ogni azione o processo, i rispettivi livelli di esecuzione, responsabilità e
controllo, in una visione d’insieme – senza soluzioni di continuità – dal protocollo
all’archivio digitale;
– il monitoraggio degli accessi alle banche dati esterne, ovvero la procedura on line,
mediante il modulo “Opero-Nomine”, che consente la gestione informatizzata del
conferimento di incarichi per l'accesso a banche dati esterne e per il trattamento dei dati
connessi, nonché la relativa reportistica che consente di monitorare e presidiare tale
attività.
In ragione di quanto sopra esposto e in considerazione degli obblighi normativi sopra richiamati, e
precisamente:
• l'articolo 53 del DPR 445/2000, comma 5, sull'obbligo di protocollazione di tutti i
documenti informatici;
• l'articolo 18 del DPCM 3 dicembre 2013, sulle regole tecniche per il protocollo
informatico, sulla responsabilità di ciascuna amministrazione nello stabilire, anche secondo
quanto previsto dal manuale di gestione, quali siano i documenti informatici oggetto di
registrazione di protocollo ovvero di registrazione particolare;
• l'articolo 3 del DPCM 3 dicembre 2013 sulle regole tecniche in materia di sistema di
conservazione, sulla necessità di conservazione dei documenti informatici, dei documenti
amministrativi informatici e dei fascicoli informatici con i metadati ad essi associati;
e all'obbligo sempre più diffuso di utilizzare specifiche piattaforme digitali per l'attivazione on line
di procedure obbligatorie per la pubblica amministrazione e alle conseguenti diverse e
disomogenee modalità di produzione e conservazione di documenti informatici, ne consegue la
necessità di fissare specifiche regole pratiche generali per la corretta gestione e conservazione dei
suddetti documenti, in funzione della esigenza di mantenere memoria dell'attività svolta,
15 Aggiornato con deliberazione di giunta provinciale n. 149 del 8 agosto 2013
16 Adottato con determinazione organizzativa n. 58 del 28 febbraio 2013
17 Adottato con determinazione organizzativa n. 183 del 30 aprile 2014
16
potendone, se nel caso, dimostrare la regolare esecuzione, correttezza e legittimità attraverso
l’esibizione della relativa documentazione.
Tali regole possono essere sintetizzate in tre assunti alternativi:
1.
ove è possibile, qualora sia specificatamente richiesto dal sistema in utilizzo, è
necessario provvedere alla protocollazione di qualsiasi documento informatico, nativo
digitale;
2.
qualora quanto prescritto al precedente punto 1 non fosse possibile, è necessario
acquisire il documento informatico, nativo digitale, all'interno del fascicolo digitale
conservato nel sistema documentale provinciale;
3.
fatte salve le precedenti disposizioni, tuttavia, qualora la piattaforma di servizi on line
disponga di un proprio sistema di conservazione a norma di legge, attraverso il quale
conserva i documenti informatici prodotti o generati in relazione allo specifico
procedimento attivato dall'Ente, l'obbligo di conservazione in capo alla Provincia può
essere considerato assolto18.
Per quanto attiene al punto 2, si precisa che ciò è possibile nella misura in cui le nuove regole
tecniche in materia di conservazione obbligano le pubbliche amministrazioni, nei prossimi tre
anni, ad attivare la conservazione non solo del documento informatico, ma anche del fascicolo
digitale, come previsto dall'articolo 3, comma 1, lettera b) del DPCM 3 dicembre 201319.
Per quanto attiene al punto 3, si precisa che ciò è possibile nella misura in cui il servizio di
conservazione messo a disposizione della piattaforma on line di riferimento sia disciplinato da
specifica convenzione o specifica disposizione normativa che ne disciplini modalità di utilizzo e
di accesso.
A quest'ultimo riguardo, è necessario prestare particolare attenzione al servizio di conservazione
gestito da caselle di posta certificata e/o messo a disposizione da alcune piattaforme.
In particolare, si deve precisare che, per ogni messaggio di posta certificata inviato ad altro
indirizzo e-mail certificato, il gestore PEC ha l’obbligo di registrare e mantenere per trenta mesi
esclusivamente i dati contenuti nei due messaggi di accettazione e di avvenuta consegna prodotti
dal sistema e recapitati al mittente e non, quindi, di conservare anche i documenti trasmessi dalla
Provincia a quella PEC.
In taluni casi, tale arco temporale, piuttosto che i dati conservati, possono risultare del tutto
insufficienti o inadeguati ai fini procedimentali dell'Ente e, pertanto, pur in presenza di un sistema
di conservazione attivo sulla PEC o sulla piattaforma di riferimento, il responsabile provinciale del
procedimento può scegliere di conservare con le due modalità alternative sopra richiamate di cui ai
precedenti punto 1 e 2.
18 Poiché ciascuna piattaforma ha proprie peculiarità e criticità, rimane in capo ad ogni dirigente la determinazione di
criteri che, nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza e certezza giuridica, indichino le più corrette concrete
modalità per dare attuazione alle regole riportate.
19 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche in materia di sistema di
conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5 -bis , 23 -ter , comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44 -bis e 71,
comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005.
17
6 Scenari futuri: la cooperazione applicativa
Lo sviluppo e la messa in esercizio dei sistemi di gestione documentale e protocollo informatico,
ai fini della dematerializzazione dei processi, spingono sempre più verso la definizione di modalità
di interconnessione tra i diversi sistemi e la loro integrazione con sistemi di produzione di
documenti informatici, tra cui la posta elettronica e la firma digitale.
I sistemi di gestione informatica dei flussi documentali, orientati alla trasparenza amministrativa
ed all'efficienza interna, devono necessariamente collocarsi in una dimensione più ampia di quella
attuale, ovvero nell'ottica della interconnessione e interoperabilità dei sistemi informativi pubblici.
Per interoperabilità dei sistemi di gestione documentale e protocollo informatico si intende, infatti,
la possibilità di trattamento automatico, da parte di un sistema, delle informazioni trasmesse da un
sistema mittente, allo scopo di automatizzare altresì le attività ed i processi amministrativi
conseguenti (art. 55, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n.
445).
Per realizzare ciò, è necessario, in primo luogo, stabilire una modalità di comunicazione comune,
che consenta la trasmissione telematica dei documenti sulla rete, tra cui, oltre alla posta elettronica
e posta elettronica certificata, la cosiddetta cooperazione applicativa basata sul Sistema Pubblico di
Connettività (di seguito SPC) e Sistema Pubblico di Cooperazione (di seguito SPCoop), che
consentiranno agli utenti di avere una visione integrata di tutti i servizi di ogni amministrazione
pubblica sia centrale che locale ed indipendente dal canale di erogazione.
La molteplicità di soluzioni architetturali per la cooperazione applicativa presenti a livello
nazionale ha reso necessario individuare una soluzione infrastrutturale unica che da un lato tenda a
preservare l’autonomia delle scelte delle amministrazioni e che, allo stesso tempo, consenta ai
diversi sistemi di interoperare fra loro per erogare servizi integrati agli utenti. L’interoperabilità fra
amministrazioni, infatti, non può che svilupparsi sulla base di standard omogenei e condivisi in
modo tale che siano identificati i servizi ed i dati che ogni amministrazione deciderà di rendere
disponibili sulla rete.
A tale riguardo, pertanto, la circolare dell’Agenzia per l’Italia Digitale del 23 gennaio 2013, n. 60
opera una necessaria e mirata revisione della circolare AIPA n. 28 del 7 maggio 2001, abrogandola
e sostituendola a decorrere dall’emanazione delle regole tecniche in materia di protocollo
informatico ai sensi degli articoli 40-bis, 41, 47, 57-bis e 71 del CAD 20 e di formazione,
trasmissione, conservazione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei
documenti informatici, nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle
pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41 e 71 del
CAD21, dove ancora una volta viene ribadita la necessità di gestione dell'intero ciclo vitale del
documento/fascicolo informatico in funzione della valenza che gli stessi hanno nell'ambito del
procedimento amministrativo di riferimento.
20
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli
articoli 20, commi 3 e 5 -bis , 23 -ter , comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44 -bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al
decreto legislativo n. 82 del 2005.
21
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli
articoli 20, commi 3 e 5 -bis , 23 -ter , comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44 -bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al
decreto legislativo n. 82 del 2005.
18
7 Conclusioni
E' oggi possibile dare regole uniformi per il trattamento dei documenti informatici. Non è invece
permesso né determinare quanto essi potranno essere stabili (alla luce di una convulsa normazione
tecnica ed evoluzione tecnologica), né consentire di muoversi sempre in un'ambito di efficienza ed
economicità dell'azione amministrativa, e ciò principalmente:
– per la carenza di coordinamento fra le piattaforme nazionali operanti anche su tematiche
uguali o connesse;
– per i costi che - pur in un ambito di disposizioni di legge che retoricamente recitano la
necessità di assenza di riflessi sul bilancio -, dovrebbero essere sostenuti per creare
collegamenti diretti con sistemi di gestione documentale;
– per carenze di progettazione delle piattaforme pubbliche, che spesso sono attivate sulla base
di tempi normativi non conciliati con i contenuti che le piattaforme debbono gestire.
E' in questo deprimente quadro che le presenti linee guida cercano di dare regole e suggerimenti
volti a sottolineare che il processo di digitalizzazione non deve essere promosso
indipendentemente dalle permanenti esigenze di conservazione e rintracciabilità documentale, che
nel tempo fondano la certezza giuridica della validità di atti e documenti.
19